La problemática de la política exterior y sus enfoques en un contexto actual (página 3)

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2.3 ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES (ONG?s)

En el ámbito de las relaciones internacionales, la presencia de las ONG?s es un fenómeno creciente, en contraste con otros sujetos internacionales en extinción.20

Se puede afirmar que son asociaciones, fundaciones o instituciones civiles sin fines de lucro, constituidas por personas privadas o públicas, físicas o jurídicas, y creadas por economías privadas o mixtas, según el derecho interno de los Estados. Marcel Merle define a una ONG como "Todo grupo, asociación o movimiento constituido con carácter permanente por personas particulares que perteneciendo a diversos países, tiene el objetivo de alcanzar objetivos no lucrativos"

Estas organizaciones tienen como finalidad constituirse en grupos de presión y desarrollar actividades transnacionales diversas en el ámbito académico, técnico, social o humanitario.

La doctrina publicista suele atribuir cuatro características a estas ONG?s que se derivan en buena cuenta de su definición y son:21

– "En cuanto al carácter internacional se refiere al hecho de que estas apuntan a una acción conjunta de alcance internacional a través de una estructura también internacional.

– En cuanto a su composición no gubernamental las ONG?s internacionales se caracterizan por estar conformadas por personas individuales, es decir, por grupos no oficiales, sin embargo en la práctica, existen casos en los que participan los Estados, representados por organismos oficiales con competencias especificas en la materia objeto de las actividades de la organización.

– Sobre su origen, mientras las organizaciones de carácter gubernamental se crean mediante tratado, las ONG?s se crea a través de un acuerdo de voluntades de personas física o jurídicas".

En este sentido, se manifiesta el Consejo Económico y Social con respecto a las ONG?s en su Resolución 288 B (x) "cualquier organización internacional no creada vía acuerdos intergubernamentales, se considera como organización no gubernamental.

Finalmente, en relación a los propósitos y fines de las ONG´s, cabe anotar que ellas plasman diferentes modalidades de acción colectiva y canalizan aspiraciones e intereses de personas privadas, llegando a veces a ejercer una influencia considerable en las relaciones internacionales, merced de los medios técnicos y financieros que poseen, a la capacidad de difusión que tienden, al poder de representación en la opinión publica que disfrutan y a la variedad de funciones que asumen:22

"Sobre esto último, hay que anotar que, las ONG?s hoy en día asumen funciones que antes eran consideradas de responsabilidad exclusivas de los Estados. Actualmente, se ocupan de las actividades mas diversas, y gozan de cierto reconocimiento internacional".

De esto se concluye, que las ONG?s se diferencian de las organizaciones internacionales no por su origen sino por su composición. Es decir, que mientras las organizaciones internacionales son creadas mediante tratado, las ONG?s surgen de una acto de derecho interno de un Estado.

3. FACTORES CONCOMITANTES EN LA ELABORACIÓN Y DISEÑO DE LA POLÍTICA EXTERIOR

1. DETERMINANTES DE POLÍTICA EXTERIOR

En el análisis del proceso de toma de decisiones de la política exterior, se advierte que para su formulación y diseño influyen toda una gama de factores situacionales internos (los cuales responden a procesos sociales, económicos y políticos que vive cada Estado: factores congénitos al país) y externos (cambios experimentados en el escenario externo y relacionados a la influencia que recibe el país como consecuencia de su ubicación y rol dentro del sistema internacional).

En ese sentido, 23"Al referirse a los insumos que alimentan el proceso de toma de decisiones de política exterior Kegley y Wittkopf, señala que deben distinguirse entre determinantes internos y externos. Agregando que dada la diversidad de Estados así como sus distintas ubicaciones dentro del sistema internacional contemporáneo resulta difícil generalizar respecto de la influencia que un determinante o la combinación de algunos de ellos pueden ejercer, todo estos responderán al grado de complejidad que una determinada sociedad presenta. Lo cierto es que los órganos o entes decisorios solo aspiraran a dirigir una política exterior eficiente y coherente no solo sobre la base de sus intereses sino también de acuerdo a sus propias capacidades".

De lo dicho se colige, que la política exterior:24

"Será producto de una interacción compleja entre factores presentes tanto dentro como fuera de las fronteras de un Estado. En tal sentido, al referirse a la importancia de considerar tanto los factores internos como los externos, se evidencian aun más, cuando se trata de reducir al mínimo el riesgo que la implementación de determinada acción política exterior pueda implicar".

Tal como afirma García Bedoya 25"El buen éxito de una política estará pues, evidentemente condicionado (…) a la reducción al mínimo de ese campo de incertidumbre."

3.2. ENTES ESTATALES VINCULADOS AL QUEHACER EXTERNO

Debido a la complejidad y especificidad del escenario internacional y a la convergencia de diferentes actores internaciones no estatales, es que se ha producido una ampliación y tecnificación de la agenda internacional global.

Lo cual ha requerido que en el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú necesite del concurso de otras entidades del Estado, en sus negociaciones internacionales a nivel bilateral o multilateral, permitiendo que comparta ese rol conjuntamente con otros Ministerios y, es el caso, de los Ministerios de Comercio Exterior y Turismo, o la Cartera de Economía, de manera qué, esta facultad que antes le eran exclusivas, se han hecho extensivas a otras Instituciones del Poder Ejecutivo, lo cual, inclusive ha generado la creación de otras entidades especializadas, diferentes al Ministerios de Relaciones Exteriores con proyección externa, como Prompex por citar un caso, que es una institución pública que tiene como finalidad la promoción del turismo y la imagen del Perú en el exterior .

Asimismo, cabe resaltar que con el inicio del proceso de descentralización en el 2002, se crearon oficinas descentralizadas del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, conocidas como ODE?s cuyos objetivos son entre otros, además de identificar espacios de dialogo y negociación externos, insertar las capacidades locales en la economía regional y mundial e impulsar desarrollo fronterizo, tal como lo establece el Decreto Supremo Nº 020-2002-RE, el de:

"Cooperar y proveer asesoría técnica a los gobiernos locales en sus vinculaciones externas, y también proponer nuevos contenidos y perspectivas regionales en la política exterior peruana", a efectos de darle un carácter plural a la agenda de desarrollo nacional y nuevos contenidos a la política exterior del Perú .

Por otro lado, es preciso, dejar en claro que, la Política Exterior, en la mayoría de Constituciones, es dirigida por los Jefes de Estado, y esta no es la excepción en el caso del Perú, tal como esta establecido en su artículo 118º, inciso 11, de la Carta Política vigente, la cual será analizada en el capítulo III.

La política exterior, sin embargo, se hace efectiva a través de la Cancilleria, quienes son los que finalmente ejercen representación del Estado en el ámbito internacional, por intermedio de su Servicio Diplomático.

Al respecto, la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú Ley Nº 26112 en su artículo 5º, establece como una de sus funciones:

"La de participar en la formulación, ejecución y evaluación de la política exterior conforme a la política general del Estado".

Por lo tanto, los entes vinculados al quehacer externo además del Presidente de la República, y el Ministerio de Relaciones Exteriores a través del Canciller y el Servicio Diplomático de la República, incluye también a todos los entes pertenecientes a los diferentes niveles de gobierno con proyección externa, de acuerdo a sus competencias establecidas por ley, por ejemplo, los gobiernos locales o regionales en el Perú, en lo que respecta, a materia de endeudamiento externo sus facultades están limitadas o restringidas debido a que esta es competencia exclusiva del gobierno central, por lo cual para tal efecto requieren de autorización previa de esta última.

En el caso del Canciller:26

"Como jefe de la diplomacia de su país imprime por lo general una tónica en la política exterior. Junto con los Jefes de Estado, los Ministros de Relaciones Exteriores, comprometen internacionalmente a sus países".

3.3. EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES

El proceso racional de toma de decisiones obliga a establecer objetivos de política exterior en su fase de elaboración. Y esta referido tal como afirma Julio Álvarez Sabogal a la forma (cómo y quiénes) elaboran la política exterior.

Rosenau identifica cinco factores, los cuales influencian el proceso de toma de decisiones sobre política exterior:

"En primer lugar figuran, las variables idiosincráticas, es decir, la influencia de valores, talentos y experiencias previas de los tomadores de decisiones. Así, un componente subjetivo viene a marcarle un carácter al comportamiento externo del estado, lo que a la vez hace diferente a una política exterior de otra. Un segundo elemento está dado por el rol y posición que desempeñan los representantes del Estado. Es decir, dependiendo de la posición que ellos ocupen y cual fuere el peso específico del Estado al que ellos sirven, así será lo que representen y defiendan en el sistema internacional. La tercera y cuarta variables están determinadas por la estructura burocrática gubernamental y el impacto de fuerzas no gubernamentales, las cuales combinadas convierten la toma de decisiones sobre política exterior en un proceso complejo. Finalmente, figuran las influencias provenientes del sistema internacional, las cuales condicionan o modifican el proceso de toma de decisiones".

De acuerdo con Rosenau, estas variables no trabajan necesariamente en forma independiente. Todo depende del tipo de situación que los representantes del Estado tengan que enfrentar para poder discernir el tipo de variables que influyen la toma de decisiones y el comportamiento externo del Estado.

Por lo tanto, se colige según refiere Luis Alberto Ceruti (citando a Carlos Eduardo Mena) afirma que en el proceso de toma de decisiones:27

"Primero hay un componente inicial de identificación y reconocimiento de problemas y oportunidades, en el que va a haber una marcada influencia de valores, talentos y experiencias previas de los tomadores de decisiones.

Asimismo: el proceso de identificación de problemas y necesidades es de suma importancia ya que de advertirse una mala definición del problema puede afectar el proceso en su totalidad.

Segundo, el problema requiere ser contextualizado, lo que demanda tomar en consideración la relación entre los participantes en el proceso político, sus valores, sus recursos. Eso permitirá apuntar no solo a una definición del problema sino adjudicarle el grado de importancia frente a otros.

Todo este proceso será complementado con una fase de seguimiento que apunta a tener información respecto a los resultados e impactos que las políticas implementadas han generado".

Sin embargo, el hecho que se haya procedido a la identificación de objetivos externos y que se hayan establecido mecanismos o procedimientos para alcanzarlos no quiere decir, que el resultado va a ser exactamente el que el Estado ha concebido en su agenda.

Por el contrario, como señala Carlos García Bedoya:28

"No es posible para el Estado conseguir esos objetivos plenamente, por cuanto, entra, probablemente, en una confrontación con otras entidades similares a el, con otro tipo de decisiones igualmente autónomas que las suyas, que convergen en ese ámbito distinto al de su propias soberanía, que es el ámbito internacional".

Seguidamente, agrega que:

"Entonces allí encontramos una convergencia o una colisión de políticas exteriores que provienen de centros autónomos de decisión, y cada uno de ellas, a su manera, busca la propia satisfacción de sus intereses, muchos de los cuales son conflictivos con intereses de otros Estados".

En consecuencia, la concurrencia de toda esta gama de intereses, convergen en un área distinta al ámbito interno de los Estados, al que podemos denominar como el escenario internacional o externo, dentro del cual se genera una compleja gama de relaciones, que son las que dan origen a las relaciones internacionales.

4. ELEMENTOS DE ANÁLISIS

4.1. PRINCIPALES VARIABLES

Por variable entendemos los factores reales que con mayor frecuencia intervienen en la formulación de la política exterior.

Mencionaremos las siguientes variables:29

"La primera se refiere a la visión o interpretación que tenga un país, un gobierno u otro actor internacional acerca del contexto externo. Esa visión puede referirse a la estructura internacional, a la jerarquía que dentro de el ocupan los distintos actores, a su propensión a la estabilidad o al cambio, y a sus tendencias o a la dirección en que el sistema evoluciona.

La segunda variable se refiere al sistema político o al régimen de gobierno del país que formula la política. Es indudable que una misma situación será y respondida en forma diferente según el país sea grande o pequeño, posea un sistema económico capitalista o socialista o tenga un régimen político autoritario o democrático.

Una tercera variable se refiere al marco institucional en que se elabora la política. Se trata de un tema estrechamente vinculado con el sistema de gobierno pero que se diferencia de este porque incluye una mayor número de elementos institucionales. Ya se mencionaron las diferencias que presentan los regímenes autoritarios y democráticos en cuanto a la elaboración de la política exterior. Hay diferencias no menos significativas entre un sistema federal y otro unitario o entre un gobierno presidencialista o parlamentarista"

4.2 EL INTERÉS NACIONAL Y LA AGENDA INTERNACIONAL

Hay que resaltar que, el concepto de agenda ha suplantado al de interés nacional, por cuanto no existe un solo interés nacional sino varios intereses nacionales, sobre todo, porque este ha sido usualmente utilizado para justificar decisiones autoritarias.

Este es el mismo tenor seguido por Luciano Tomassini quien afirma que el concepto de agenda incluye un conjunto de intereses o temas más específicos, susceptibles de ser operacionales:30

"Este concepto obedece a la percepción de que en un mundo cada vez más transnacional, más interdependiente, y más complejo, en que actores internacionales (gubernamentales y no gubernamentales) proliferan, los intereses nacionales se vuelven más sectorializados, desagregados y específicos, por lo que cada vez resulta mas difícil englobar todos estos aspectos bajo el concepto abstracto de interés nacional. En un mundo de este tipo ese conjunto de intereses específicos pasa a configurar una suerte de agenda internacional cuya elaboración se convierte en una tarea central de la planificación de la política exterior"

Asimismo, cabe indicar que:31

"El concepto de interés nacional se utiliza al mismo tiempo como instrumento de análisis y como componente de la política exterior. En la práctica, sin embargo, resulta meno útil en el primero de estos roles mientras que los estadistas parecen no poder prescindir de él en el segundo de ellos. Por lo tanto aunque por su generalidad el interés nacional ha dejado de ser útil como herramienta analítica, debido a su carga emocional y a que propia generalidad no permite fijar objetivos muy precisosen un mundo tan técnico y complejo, debido a que por su propia generalidad no permite fijar objetivos muy precisos o sirve para justificar cualquier propósito, el concepto sigue orientando ( o pretende orientar) la política exterior de los Estados".

5. VINCULACIÓN ENTRE DIPLOMACIA Y POLÍTICA EXTERIOR

Existe una vinculación estrecha entre la Política Exterior y la Diplomacia, en primer lugar, la diplomacia es entendida en su acepción genérica como la capacidad de entendimiento de las personas, a través del diálogo, el consenso y la negociación.

Técnicamente, el concepto de diplomacia tiene diferentes acepciones, por cuanto esta no solo es utilizado como sinónimo de política exterior sino también de Carrera Diplomática pero en estricto viene a ser la herramienta o 32 "el arte de poner apropiadamente en práctica la política exterior" tal como lo define el Embajador Pérez de Cuellar. Sin embargo, definirla como arte, hoy en día, ya no armoniza con los avances contemporáneos en gestión pública.

El Embajador Hubert Wieland define diplomacia como:33

"La técnica de que se sirven los Estados para comunicarse entre si a través de representantes formales y otros, a fin de, en ejecución de la política exterior, articular, coordinar y asegurar sus intereses, utilizando diversos medios, principalmente, la negociación."

De lo dicho se colige que la diplomacia es el medio utilizado para materializar y hacer realidad la política exterior de un país, la misma que, se hará efectiva a través de sus relaciones diplomáticas con los diversos sujetos que integran el sistema intencional, las cuales deberán ceñirse a ciertos lineamientos o parámetros denominados política exterior.

Por otro lado, Ernesto Pinto ? Bazurco, refiere que la diplomacia: 34

"Hoy en día, se le puede definir como: la actividad profesional dedicada al desarrollo de las relaciones oficiales lícitas entre los países, así como en la preservación de los derechos de la nación que representan o también, como en el modo profesional de conducir la política exterior de un Estado mediante acciones oficiales. En esta definición se da valor al aspecto formal que tiene el ejercicio diplomático, así como al necesario profesionalismo que este demanda en el complejo mundo de las relaciones internacionales".

Cabe mencionar que, la percepción de diplomacia ha cambiado en los últimos años, debido a que antes era concebida como una herramienta de defensa ante amenazas externas. Sin embargo, hoy en día, es utilizada no solo para fortalecer los lazos de amistad con los países vecinos y demás países que integran el sistema internacional, sino que también, permite la facilitación del comercio, el turismo, las inversiones, como resultado del fenómeno globalizador y la visión integracionista de quienes la ejercen y promueven.

Por lo tanto, la política exterior es la que da las directrices a la función diplomática y esta a sus vez es una de las herramientas mas útiles de la política exterior.

Al respecto, Luis Solari refiere que:35

"La diplomacia trata de hacer realidad, en cada país y en los organismos internacionales, las acciones de su política exterior a través de los contactos con el gobierno, con los medios de prensa y con las instituciones del país donde el agente diplomático esta acreditado".

6. CRITICA DE LA NOMENCLATURA CONCEPTUAL DE POLÍTICA EXTERIOR EXISTENTE

Con respecto al concepto de política exterior la doctrina a elaborado diversas definiciones y, en la mayoría de ellas se limitan a la fase ejecutiva, dejando en vació la parte de su elaboración, que ha sido abordado en extenso en este capítulo, la misma que se va a dar como política pública dentro del marco de un sistema político determinado.

En el caso de la política exterior, esta constituye una política pública, la cual ha adquirido gran importancia por sus implicancias y alcances en la arena internacional. Es por ello que, en su elaboración van a influir toda una gama de factores internos y externos determinantes al momento de establecer la agenda internacional de un país.

Luis Solari Tudela define la política exterior como:36

"Un conjunto de acciones en la arena internacional destinadas a servir a sus intereses nacionales".

Asimismo, el Embajador Javier Pérez de Cuellar conceptualiza a la política exterior como:37

"El conjunto de posiciones y acciones que adopta un Estado en su relación con otros Estados o en el seno de organismos internacionales con la finalidad de preservar su seguridad, sus intereses e influencia".

De esta conceptualización se advierte que esta no toma en cuenta su fase de elaboración el cual implica un proceso de toma de decisiones previo. Y se ha dejado claramente establecido en la presente tesina que la política exterior comporta un conjunto de decisiones que rigen la acciones internacionales de los Estados, los mismos que son el resultado de un proceso político, económico, social en el que influyen factores endógenos y exógenos coyunturales.

Asimismo, se a dejado en claro que, el termino "interés nacional" a quedado en desuso, el cual ha sido suplantado por el concepto de agenda, la misma que tiene un carácter plural, y en la que confluyen un conjunto de intereses y objetivos específicos.

Carlos García Bedoya 38 "concibió la política exterior peruana resumiéndola en ocho temas: territorio, mar, integración, potencia dominante, países convergentes, posiciones divergentes, países coincidentes y organismos internacionales. Estos ocho temas no tienen un tratamiento único sino que lo somete a un triple enfoque: el político, el económico y el cultural, porque a través de estos grandes mecanismos es que un país potencializa su capacidad de aprovechamiento de sus posibilidades internacionales".

Finalmente, por todo lo expuesto, podemos definir a la política exterior como corolario de un conjunto de decisiones que responden a factores internos y externos concretos, que rigen el comportamiento externo de un Estado en sus relaciones internacionales con otros Estados, con organizaciones internacionales de alcance universal o regional, y con otros sujetos con personalidad jurídica internacional, a efectos de promover, y defender los intereses incorporados en su agenda externa y demás derechos vinculados al Estado y sus conacionales ante la Comunidad Internacional.

CAPÍTULO III

LEGISLACIÓN PERUANA VIGENTE EN MATERIA DE POLÍTICA EXTERIOR

1. DIFERENCIA ENTRE LA CARTA POLÍTICA DE 1993 Y LA DE 1979 EN MATERIA DE POLÍTICA EXTERIOR

La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 en su articulo 2º, numeral 1, literal a), define un tratado de la siguiente manera:

"Se entiende por tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste de un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera sea su denominación particular".

Habría que señalar que en cuanto a los sujetos de derecho internacional distintos a los Estados, también pueden celebrar tratados por contar con personalidad jurídica internacional, de conformidad con la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales de 1986.

El tratado en consecuencia es un acuerdo de carácter internacional emanado de la voluntad de dos o más Estados u otros sujetos de Derecho Internacional a través de los cuales se obligan mutuamente mediante la creación, modificación o extinción de una relación o situación jurídica determinada.

Cabe mencionar que en la práctica internacional los tratados emplean diversas denominaciones tal como lo advierte la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 en su artículo 2º, numeral 1, literal a), como por ejemplo se utiliza indistintamente: convenio, convención, declaración, pacto, carta, estatuto, protocolo, concordato, etc.

Por lo tanto, no interesa la definición que se utilice siempre y cuando reúna los elementos exigidos para su configuración de acuerdo a los establecido en el artículo en mención de la Convención de Viena de 1969.

Por otro lado, el ordenamiento jurídico de una país establece las pautas de conducta en las cuales se sustentan y desarrollan las políticas que el Estado lleva a cabo, ya que cuenta con dos dimensiones de política: la política interna y la política exterior, los mismos que se enmarcan fundamentalmente en el texto constitucional, como pilar del sistema.

En tal sentido, es la Constitución Política la que establece el marco jurídico de dichas políticas, al ser la norma fundamental, la ley de leyes, la norma de mayor jerarquía, a partir de la cual se organiza el Estado y, en donde se desarrolla las funciones que como tal le corresponden, constituyendo la premisa fundamental para la formulación y ejecución de la política exterior del Estado.

Después de esta breve introducción mencionaré las diferencias entre la Carta Política del Perú 1993 actualmente en vigor y la Constitución de 1979 en materia de política exterior con referencia al régimen de los tratados:

– Es con la Constitución de 1979 que se 39 "incorporó por primera vez en el marco constitucional peruano una serie de principios orientadores de la política exterior del Estado que respondían en gran parte a las características del contexto internacional de los 70. Dentro de estos preceptos cabe destacar el artículo 88º que establecía que "El Estado rechazaba toda forma de imperialismo, colonialismo, neocolonialismo y discriminación racial. Es solidario con los pueblos oprimidos del mundo". Este y diversos preceptos han sido dejados de lado por la Carta Política vigente".

– El artículo 79º definía al Perú como República democrática y social, independiente y soberana, basada en el trabajo. Se agregó con la Constitución del 1993 que su gobierno es unitario, representativo y descentralizado.

– El artículo 211º, inciso 14, señalaba que corresponde al Presidente de la República dirigir la política exterior y las relaciones internacionales y celebrar y ratificar tratados y convenios de conformidad con la Constitución.

– El artículo 101º de la Constitución Política de 1979 establecía en su texto que:

"Los tratados internacionales celebrados por el Perú con otros Estados, forman parte del derecho nacional. En caso de conflicto entre el tratado y la ley prevalece el primero".

Este artículo fue derogado por la Carta Política de 1993 la misma que prescribe en su texto la supremacía del derecho interno en caso de conflicto con un tratado, dándole a este último la categoría de ley.

La Constitución Política de 1993 con respecto, a los tratados relativos a Derechos Humanos, dispone que estos deben ser aprobados por el Congreso como paso previo para su ratificación por el Presidente de la Republica, y que cuando dichos tratados afecten disposiciones constitucionales debe ser aprobado por el mismo procedimiento que rige la reforma constitucional, a lo cual haciendo un parangón con lo establecido en la anterior Constitución de 1979, queda claro que hemos involucionado.

– El artículo 105º de la Constitución de 1979 establecía que:

"Los preceptos contenidos en tratados relativos a derechos humanos tienen jerarquía constitucional no pueden ser modificados sino por el procedimiento que rige apara la reforma de la Constitución",

En cambio en la Constitución Política de 1993 en vigor este artículo a sido suprimido, con lo cual el actual texto constitucional obvia hacer mención a titulo expreso sobre la categoría de los tratados relativos a derechos humanos, sin embargo, se puede inferir, tal como refiere Fabian Novack que al haber recogido en su artículo 2º la totalidad de los derechos humanos consagrados en diferentes instrumentos internacionales, estos continúan con rango constitucional, mas aún que, de acuerdo a su cuarta disposición transitoria se estipula que:

"Las normas relativas a los derechos y libertades que la constitución reconoce debe interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mimas materias ratificadas por el Perú".

– Cabe mencionar que en la Carta Política vigente 40 "ha eliminado el requisito de la ratificación parlamentaria para el nombramiento de embajadores que prescribía la Carta Política de 1979".

Por otro lado, habría que mencionar que el Perú en materia de tratados suscribió la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el 27 de Julio de 1977 (aprobada por el gobierno del Presidente Morales Bermúdez por Decreto Ley Nº 22231 del 11 de Julio de 1978), depositando su instrumento de ratificación el 12 de este mismo mes y el 28 de Julio de 1978 entro en vigor para el Perú.

Sin embargo, la Asamblea Constituyente de 1978-1979, convocada por Morales Bermúdez mediante Decreto Ley 21949 y encargada de redactar la Constitución Política del Estado Peruano (promulgada en 1979), decidió ratificarla constitucionalmente, y por segunda vez, consagrando en su décima sexta disposición transitoria del Título VIII lo siguiente:

"Se ratifica constitucionalmente en todas sus cláusulas, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Naciones Unidas, se ratifica, igualmente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos de San José de Costa rica, incluyendo sus artículos 45 y 62, referidos a la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos".

De esta forma la Asamblea Constituyente no solo le quiso dar categoría constitucional a la ratificación original del gobierno militar sino también ratificar la Convención Americana en todas sus cláusulas, incluyendo el articulo 45º y 62º referido a la interposición de denuncias entre Estados partes y el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Siendo durante el gobierno del Presidente Belaúnde Terry que el Perú reconoció la jurisdicción de la Corte Interamericana, el 21 de Enero de 1981, al depositar a través de su representante en la Secretaria General de la OEA su instrumento de ratificación, documento que fue suscrito por el entonces Canciller Javier Arias Stella.

En ese sentido, la Constitución Política del Perú de 1993 en vigor, al igual que la Constitución de 1979, establece la posibilidad de recurrir a instancias supranacionales siempre y cuando se halla agotado los recursos interno, de tal forma que, su artículo 205º estipula lo siguiente:

"Agotada la jurisdicción interna, quien se considere lesionado en los derechos que la constitución reconoce puede recurrir a los tribunales u organismos internacionales constituidos según tratados o convenios de los que el Perú es parte."

Y ese el mismo sentido que ha recogido el Nuevo Código Procesal Constitucional Peruano (Ley Nº 28237 vigente desde el 01 de diciembre de 2004), el cual establece en su artículo 114º que:

"Para los efectos de los establecido en el artículo 205 de la Constitución, los organismos internacionales a los que se puede recurrir cualquier persona que se considere lesionada en los derechos reconocidos por la Constitución, o los tratados sobre derechos humanos ratificados por el Estado peruano, son: el Comité de Derechos Humanos de la Naciones Unidas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de los Estados Americanos, y aquellos otros que se constituyan en el futuro y sean aprobados por tratados que obliguen al Perú".

A efectos que estas organizaciones internacionales y demás tribunales constituidos mediante tratados por el Estado peruano deliberen mejor, de acuerdo al artículo 116º del Código en mención:

"La Corte Suprema de la Republica del Perú y el Tribunal Constitucional deberán remitir a los organismos a los que se refiere el articulo 114, la legislación, las resoluciones y demás documentos actuados en el proceso o los procesos que originaron la petición, así como todo otro elemento que a juicio del organismo internacional fuere necesario para su ilustración o para mejor resolver el asunto sometido a su competencia".

Asimismo, mediante la Ley Nº 27775 el Estado peruano a regulado el procedimiento interno para la ejecución de las sentencias emitidas por tribunales supranacionales los mismos que serán de competencia del Juez que conoció originalmente el proceso previo y de no existir proceso interno, el Juez Mixto o Especializado competente.

Además agrega que el cumplimiento del pago que se deriva de las sentencias indemnizatorias estará a cargo del Ministerio de Justicia, el cual debe hacerse efectivo en un plazo de 10 días, con lo cual se hace efectivo en nuestra legislación interna lo dispuesto por la Convención Americana que establece en su artículo 68.2:

"Que el fallo que disponga indemnización compensatoria se podrá ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la ejecución de sentencias contra el Estado".

En ese sentido, el Novísimo Código Procesal Constitucional peruano establece en su artículo 115º con respecto a la ejecución se resoluciones supranacionales que:

"Las resoluciones de los organismos supranacionales a cuya competencia se halla sometido expresamente el Estado peruano no requieren, para su validez y eficacia, reconocimiento, revisión, no examen previo alguno. Dichas resoluciones son comunicadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores al presidente del Poder Judicial, quien a su vez, las remite al tribunal donde se agoto la jurisdicción interna y dispone su ejecución por el juez competente, de conformidad a lo previsto por la ley 27775, que regula el procedimiento de ejecución de sentencias emitidas por tribunales supranacionales".

1.1. NORMAS ORIENTADORAS DE LA POLÍTICA GENERAL DEL ESTADO

La Constitución Política de 1993 41 "contiene de manera dispersa una serie de postulados que orientan la política general del Estado, dentro de los cuales a la política exterior corresponde un rol importante":

– Defender la soberanía nacional (artículo 44º).

-Garantizar la seguridad de la población y en general de la Nación,(artículo 44º).

– Garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, (artículo 44º).

– Establecer y ejecutar la política de fronteras, el desarrollo y la cohesión de la las zonas fronterizas (artículo 44º).

– Promover la integración, particularmente latinoamericana, (artículo 44º).

– Determinar la política nacional de ambiente. Promover el uso sostenible de sus recursos naturales, y promover el desarrollo de la Amazonia, (artículo 67º).

– Ejercer soberanía y jurisdicción sobre su dominio marítimo, sin perjuicio de las libertades de comunicación, de acuerdo con la ley y los tratados internacionales ratificados por el Estado, (artículo 54º).

– Ejercer soberanía y jurisdicción sobre el espacio aéreo que cubre su territorio y el mar adyacente hasta el limite de las 200 millas, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de conformidad con la ley y con los tratados ratificados por el Estado, (artículo 54º).

– Propiciar la conservación de la Antártica como una zona de paz dedicada a la investigación científica y a la vigencia de un régimen internacional que, sin desmedro de los derechos que corresponden a la nación, promueva en beneficio de toda la humanidad su racional y equitativa explotación y asegure la protección y conservación de su ecosistema, Disposición final.

-Combatir el tráfico ilícito de drogas, (artículo 8º).

1.2. BASE CONSTITUCIONAL VIGENTE SOBRE LA CUAL OPERA LA POLÍTICA EXTERIOR DEL PERÚ

La Constitución Política de 1993 otorga las siguientes facultades al Presidente de la República, artículo 118º:

– Cumplir y hacer cumplir La Constitución y los Tratados, Leyes y demás disposiciones legales, inciso 1.

– Dirigir la política exterior y las relaciones internacionales, inciso11.

– Representar al Estado dentro y fuera de la Republica, inciso 2.

– Celebrar y ratificar tratados, inciso 11.

– Nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobación del Consejo de Ministros, con cargo a dar cuenta al Congreso, inciso 12.

– Recibir a los agentes diplomáticos extranjeros y autorizar a los Cónsules el ejercicio de sus funciones, inciso 13.

– Presidir el Sistema de Defensa Nacional, organizar, distribuir y disponer el empleo de las Fuerza Armadas y de la Policía Nacional, inciso 14.

– Adoptar las medidas necesarias para la defensa de la Republica, de la integridad del territorio y de la soberanía del Estado, inciso15.

– Declarar la guerra y firmar la paz, con autorización del Congreso, inciso 16.

– Negociar empréstitos, inciso 18.

– Regular las tarifas arancelarias, inciso 20.

Por su parte el Congreso de la República Peruano en materia de política exterior y relaciones internacionales, tiene el siguiente rol:

– Aprobar tratados de conformidad con la Constitución, artículo 102º, inciso 3, y artículo 56º.

– Autorizar al Presidente para declarar la paz y firmar la guerra.

– Aprobar la demarcación territorial que proponga el ejecutivo, artículo 102º, inciso7.

– Autorizar al Presidente de la Republica para salir del país, artículo 102º, inciso 9.

1.3. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1993 Y EL RÉGIMEN DE LOS TRATADOS

La Constitución de 1993 42 "recoge en el Perú, en su Título II Capítulo II un tratamiento similar al que se establece en la Carta Magna Española". La misma que fuera influenciada por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.

En el artículo 56º quedan estipuladas las materias respecto a las cuales es necesario la aprobación del Congreso, y son:

– Derechos Humanos

– Soberanía.

– Dominio e integridad del Estado.

– Defensa Nacional.

– Obligaciones financieras del Estado.

Asimismo, prescribe el artículo en mención que requieren aprobación por parte del Congreso los tratados que crean, modifican o suprimen tributos.

Al respecto, refiere Ernesto Pinto-Bazurco que:43

"Esto tiene particular importancia en los Convenios de Cooperación Técnica y Financiera, ya que es una práctica, que en asistencia internacional los fondos asignados por Gobiernos donantes no sean gravados por el Estado receptor mediante impuestos".

También requieren aprobación del Congreso los tratados que exigen modificación o derogatoria de alguna ley, así como, los que requieran medidas legislativas para su ejecución.

Asimismo, el artículo 57º de la Constitución Política del Perú amplia facultades al Presidente de la República para celebrar, ratificar o adherirse a tratados sin el requisito de previa aprobación del Congreso en todas las materias no mencionadas anteriormente en el artículo 56º.

Después de la entrada en vigor de la Constitución Política de 1993, surgió una controversia con respecto a la jerarquía de los tratados en el derecho nacional, es decir, si en caso de conflicto entre un tratado y una norma interna cual prevalecería, algunos tratadistas señalaron que se había producido un retroceso de nuestra política exterior al haber dejado de lado la primacía del tratado sobre la ley tal como lo establecía el artículo 101º de la Constitución de 1979.

Por otro lado, un sector de la doctrina consideró esta decisión del legislador del 93 "correcta", personalmente, al respecto discrepo y me adscribo a la doctrina constitucional contemporánea que propugna la primacía de un tratado con respecto a cualquier norma de derecho interno de los Estados, tema que esta vinculado al debate académico entre las escuelas monistas y dualista.

Y es que, 44 "En cuanto a la relación del Derecho Internacional con el ámbito interno, la doctrina constitucional reconoce dos grandes corrientes que se oponen entre si: La unitaria que sostiene la prevalencia del tratado sobre la ley aun en el ámbito nacional, así como el desarrollo de la persona como sujeto del derecho Internacional; y la dualista que afirma la prevalencia de la ley sobre el tratado debido a que los sistemas jurídicos de los ámbitos nacional e internacional regulan materias distintas" .

En consecuencia, para la escuela dualista cuyo máximo exponente es:

"Heinrich Triepel el derecho internacional y el derecho interno son dos sistemas jurídicos independientes y separados, nunca se confunden, y nunca puede haber conflicto entre ellos, dentro del estado rige el derecho interno. Finalmente; ambos tienen una estructura muy desigual, y sólo el derecho interno cuenta con instituciones apropiadas para el cumplimiento coactivo de las normas. En cambio, la escuela monista o unitaria defendida por Hans Kelsen toma como punto de partida la unidad del conjunto de normas jurídicas, las cuales dependen de un orden jurídico jerárquico en la que las normas del derecho interno están subordinadas a las del derecho internacional bajo esta concepción, el derecho internacional es parte integrante del ordenamiento jurídico de los Estados sin necesidad de tranformaciones".45

En realidad: 46

"Como lo expreso Jiménez de Arrechaga, la cuestión de cuál norma prevalece entre las reglas de Derecho Internacional y las de Derecho Interno, ésta regido por el derecho constitucional de cada país. Lo mismo ocurre con la decisión que adopte cada Estado, con relación a su posición monista o dualista sobre el derecho Internacional: la determina su propia Constitución".

Ya que es el Estado el que establece el rango jerárquico que tendrá una norma internacional en sus relaciones con sus normas internas de su ordenamiento jurídico. Siendo que en general la jerarquía que corresponde a los tratados en los ordenamientos internos de los Estados puede ser supra-constitucional, constitucional, vale decir, una jerarquía superior a la Constitución o igual a la misma, así como también, pueden tener jerarquía supra-legal o legal, es decir, nivel superior a la ley pero inferior a la Constitución; o, un nivel igual a la ley.

La primacía de derecho internacional quedo consagrada en la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, ya que en esta se estableció claramente que en el marco del derecho internacional, en donde rigen los tratados en vigor, no se puede utilizar normas de derecho interno para evitar su cumplimiento.

Al respecto, el artículo 26º de dicho instrumento internacional establece en su texto que:

"Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe"

Este artículo consagra el principio de Pacta Sunt Servanda vinculada a la obligatoriedad de la observancia de los tratados, el cual debe de cumplirse de buena fe, siguiendo ese orden de ideas, el artículo 27º de la Convención de Viena sobre los Derechos de los Tratados de 1969 estipula en su texto que:

"Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado"

2. LA NUEVA POLÍTICA EXTERIOR DEL PERÚ

La política exterior del Perú es una política de Estado independientemente de los rasgos coyunturales que se presenten en cada gobierno, tal como ha quedado establecido en el "Acuerdo Nacional" suscrito por los líderes de los diversos partidos políticos y los representantes del la sociedad civil, el 22 de Julio del 2002.

Esta idea fue promovida originariamente durante el gobierno transitorio del Presidente Valentín Paniagua y el Presidente del Consejo de Ministros Javier Pérez de Cuellar, el cual, sin embargo; fuera desestimado por los diversos actores políticos dado la proximidad de la elecciones presidenciales 2001-2006, siendo retomado el tema durante el gobierno del Presidente Alejandro Toledo a iniciativa del Doctor Valentín Paniagua Corazao, acuerdo que se consolidaría el 22 de Julio del 2002.

En este documento se establecen un total de 31 políticas de Estado, como base para la transición y consolidación democrática y la afirmación de una identidad nacional, que refleje el resultado de una visión compartida del país a futuro, y consecuentemente, una hoja de ruta que enrumbe así, a conseguir objetivos de corto, mediano y largo plazo, concientes de que solo de esta manera, es posible consolidar continuidades que otorguen estabilidad y coherencia, para que nuestra gestión interna y externa se convierta en un factor de competitividad frente a los desafíos de la globalización.

Dentro de estas políticas de Estado de acuerdo al mencionado acuerdo en lo que respecta a política exterior específicamente la sexta política esta orientada al desarrollo y a la integración.

Interpretando estas dos premisas conjuntamente con los postulados esgrimidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores en su Portal Institucional, se infiere que, constituyen objetivos de nuestra política exterior hoy en día, al igual que la preservación y defensa de la soberanía nacional, la integridad del Estado y el respeto irrestricto de la democracia y los derechos humanos entendidos como pilares de la política exterior del Perú, las siguientes:

– La protección y promoción de los nacionales y sus intereses en el exterior, es decir, la protección y defensa de las comunidades peruanas en el exterior, a través de una política de reforma de sus servicios consulares, ya que la función consular comprende dos ámbitos de acción: la protección de los intereses del Estado en el exterior y también la protección de connacionales en el exterior.

– La promoción del regionalismo abierto, la integración andino-sudamericana y la identidad latinoamericana, y la apertura hacia otros mercados a través de áreas de libre comercio, a fin de impulsar la dinámica comercial bilateral y multilateral a través de la concesión de beneficios arancelarios.

– Promoción de la cooperación técnica y financiera internacional a través de diversos programas de apoyo difundidos en el exterior, para ello es sumamente importante, en materia de cooperación internacional, la buena imagen del país en el exterior, como por ejemplo, la de proyectar un país en el que se promueve los valores de la democracia y el respeto y defensa de los derechos y libertades fundamentales.

– La unidad, coherencia, y carácter descentralizado de la política exterior, y es que, en efecto, en su elaboración y diseño participan los diversos sectores del Estado, así como la sociedad civil, ya que de acuerdo a la (21) vigésima primera política del acuerdo nacional, el Estado debe promover la descentralización política, económica y administrativa, a efectos de proponer nuevos contenidos y perspectivas regionales a la política exterior.

CONCLUSIONES

1.- Una de las características mas relevantes de los procesos de globalización e interdependencia que caracteriza a la sociedad internacional en los últimos años es la relación cada vez mas estrecha entre los asuntos internos y externos de un Estado, donde la política interna y externa ejercen una a la otra de manera cada vez mas evidente una influencia reciproca.

2,- El número de factores situacionales internos que pueden influir en la configuración de los planes de política exterior responderá al grado de complejidad de los factores políticos, sociales y económicos que una determinada sociedad presenta. (Luis Alberto Ceruti: 2004)

3.- La política exterior vista desde una punto de vista dinámico constituye una actividad mediante las cual el Estado determina los objetivos que aspira a alcanzar en el escenario internacional, para lo cual establece a través de un proceso de toma de decisiones los mecanismos mas idóneos para orientar su acción en dicho ámbito dentro del marco de su agenda externa., es decir, política exterior constituye una estrategia o programa planeado de actividad, desarrollado por los creadores de decisiones o tomadores de decisiones de un Estado frente a otros estados o entidades internacionales, encaminando a alcanzar metas especificas definidas en su agenda.

4.- La Cancillería Peruana desde su creación en 1821, tiene la responsabilidad de contribuir a la elaboración y ejecución de la política exterior del Estado y esta integrado actualmente por los funcionarios del Servicio Diplomático de la Republica y por personal profesional especializado y técnico administrativo. (MRE: Portal Institucional)

5.- Debido a la emergencia de nuevos actores no estatales en la escena internacional se ha producido una ampliación y tecnificación de la agenda exterior de los Estados quienes se han visto en la obligación de profesionalizar y especializar a sus Servicios Diplomáticos, asimismo, se han creado diversas instituciones del Estado con proyección externa, los cuales al igual que otras carteras del Estado comparten una facultad que antes le era exclusiva al Ministerio de Relaciones Exteriores como es el caso de la negociaciones internacionales, las mismas que han traído como corolario la descentralización en la participación de la política exterior en su fase de elaboración, permitiendo que se incluyan nuevos contenidos y pluralismo a la agenda internacional.

6.- En tal sentido, los servicios exteriores "Han tenido que profesionalizarse y sectorializarce, en un grado desconocido en el pasado, aprender a trabajar en coordinación con otras entidades del Estado, tomar en cuenta una serie de sectores representativos de la sociedad civil, la economía, la política, y vincularse en el exterior con un numero mucho mayor y mas heterogéneo de actores gubernamentales y no gubernamentales". (Luciano Tomassini: 1989)

7.- El concepto de agenda ha suplantado al de interés nacional, por cuanto no existe un solo interés nacional sino varios intereses nacionales, sobre todo, porque este ha sido usualmente utilizado para justificar decisiones autoritarias. El concepto de agenda incluye un conjunto de intereses o temas más específicos, susceptibles de ser operacionales. "Ya que ésta obedecen a la percepción de un mundo cada vez más transnacional, más interdependiente, y más complejo, en que actores internacionales (gubernamentales y no gubernamentales) proliferan, por lo que los intereses nacionales se vuelven más sectorializados, desagregados y específicos, por lo que cada vez resulta mas difícil englobar todos estos aspectos bajo el concepto abstracto de interés nacional. En un mundo de cambio ese conjunto de intereses específicos pasan a configurar una suerte de agenda internacional cuya elaboración se convierte en una tarea central en la planificación de la política exterior". (Luciano Tomassini:1989)

8.- La Constitución constituye uno de los pilares para el desarrollo de la política exterior en un Estado. Por lo tanto su contenido debe ser concebido de manera integral a fin de darle un sustento amplio y coherente a los fines de dicha política.

9.- Desde inicios de la República, nuestras Constituciones "Han tenido una definición de nación que busca proyectarse a la comunidad internacional. Con las Constituciones del presente siglo la noción jurídica de Estado adquirió relevancia y fue sobre esta que se establecieron características esenciales. La unidad e independencia son dos características que se mantuvieron invariables". (Coronado Molina: 1997)

10.- La Constitución de 1979 "Fue la primera que incluyo un tratamiento sistemático sobre el régimen de los tratados, para lo cual regulo diversos temas vinculados al perfeccionamiento de los mismos en nuestro ordenamiento interno. La Carta Política de 1993 vigente mantiene un tratamiento preferencial de esta materia constituyendo, el único tópico de política exterior que tiene un capítulo independiente". (Coronado Molina: 1997)

11.- En caso de conflicto entre la aplicación de un tratado y norma de derecho interno deacuerdo Carta Política Peruana vigente prevalece esta última adscribiéndose a la escuela monista, al considerar que un tratado en vigor se incorpora al derecho nacional, dejando de lado la primacía del tratado sobre la ley, tal como lo establecía el derogado artículo 101º de la Constitución Política de 1979.

12.- La Constitución de Perú vigente establece en su articulo 56º "Un sistema de lista positiva sobre los cuales debe versar los tratados para ser aprobados legislativamente. Subsanando las deficiencias del anterior texto constitucional, asimismo, se le otorga al ejecutivo una mayor flexibilidad y capacidad para la celebración de acuerdos internacionales de manera dinámica, para lo cual se tiende a restringir el número de acuerdos que se remiten al Congreso". (Coronado Molina : 1997)

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• Sistema y Régimen Político, en Dirección Web: www.bcn.cl/pags/ecivica.sispoli.htm-8k
• Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú -Portal Institucional. Dirección Web: http//www.rree.gob.pe

Autor:

Alex Amado Rivadeneyra

(Abogado-Perú)

Bachiller en Derecho y Ciencia Política con la Tesis "La problemática de la política exterior en un contexto actual y análisis constitucional de la política exterior del Perú". Miembro del Consejo de Facultad de la Universidad San Martín de Porres (Período 2005-2006) en representación del Tercio Superior de la Facultad de Derecho y Ciencia Política. Miembro del Consejo Editorial Estudiantil de la Facultad de Derecho y Ciencia Política (USMP). Secigrista durante Enero – Noviembre de 2005 en la Academia Diplomática del Perú (ADP). Estudios de Ingles a nivel Avanzado realizados en el Instituto de Idiomas de la Pontificia Universidad Católica (INIPUC). Miembro Fundador de la Institución Jurídico-Cultural "Ratio Iure" y el Movimiento "Juventud Ahora". Asimismo, se desempeña como investigador en temas de Derecho Internacional Público, Diplomacia, Política Exterior y Derechos Humanos. Dirección electrónica: alexamado_rv[arroba]hotmail.com

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