Sistematización histórica, teórica y comparada del principio de heterogeneidad municipal

La Heterogeneidad municipal constituye un principio del municipio moderno que expresa la existencia en cualquier mapa municipal de entes disímiles entre sí en cuanto a tamaño, extensión, situación geográfica, características de la población y el territorio u otros aspectos a tener en cuenta. Por ello resulta necesario que estas desigualdades sean reconocidas por los ordenamientos jurídicos de cada uno de los Estados brindándoles el tratamiento adecuado, para que cada estructura municipal pueda cumplir su cometido público de forma eficiente y responda a las particularidades propias de su localidad.

Introducción

Las instituciones políticas como bien expresara el profesor Justiz Carrera[1]cubren a través de sus reglas el campo importantísimo de la pública gobernación. Las mismas se contraen o bien a la sociedad nacional o a la sociedad local. Precisamente las instituciones políticas locales, son las que representan un interés más real, más efectivo dado que son la síntesis exacta de la vida interior de cada pueblo, en lo que constituye el círculo más íntimo de la vida pública, el círculo de la población, de la ciudad o sea de la municipalidad.

Estudiar las instituciones locales tiene para todo pueblo tanta importancia como la que análogamente tiene para todo individuo el darse cuenta de su origen personal y el de la familia a la cual pertenece, podrá conocer así sus deberes y derechos. Es entonces el municipio una de las instituciones políticas públicas de mayor importancia dentro de la vida de cualquier sociedad[2]debido a su destacada trayectoria en la difusión de prácticas democráticas y por la responsabilidad que le corresponde en la defensa y garantía de la calidad de vida de su comunidad.

"Constituye un punto de partida en el análisis del municipio enfocarlo como la base física y existencial de una nación"[3], sentido por el cual puede afirmarse que el mismo constituye la expresión condensada de los elementos constitutivos básicos de cualquier Estado: el territorio como el supuesto objetivo, el soporte físico, la demarcación geográfica valorizada por asentarse en ella un conglomerado humano y el área que marca el límite del ejercicio del poder público; la población como el atributo subjetivo, la comunidad humana entrelazada por nexos sociológicos, culturales, históricos y ecológicos, que se conectan a partir de un sistema de relaciones de convivencia elementales y la organización como la expresión formal, el conjunto de órganos dotados de medios personales y materiales, e investidos de personalidad, que son capacitados para enfrentar el papel de simbolizar a ese conglomerado humano-territorial y gestionar sus intereses.

El ente municipal, representa, un espacio ideal, por su proximidad a los ciudadanos, para potenciar la participación de estos en el gobierno local y de esa forma permitir, contrarrestando el alejamiento y la apatía que se ha extendido hacia la vida pública, que legitimen los cambios que producen, fortaleciendo el compromiso consciente y el esfuerzo de todos, a fin de hacerlos estables y duraderos. Se hace necesario por tanto la existencia de regulaciones adecuadas para cada una de las cuestiones en materia municipal, debido a la sensibilidad de las mismas en pos de que este pueda realizar sus funciones de acuerdo a su naturaleza.

Precisamente una de las cuestiones, que ha estado presente desde el surgimiento de los entes municipales, constituyendo a su vez una de sus problemáticas, ha sido el hecho de que cada uno de ellos representan realidades diferentes, debido a la existencia de un mapa municipal, en cada país, conformado por entes de varios tamaños cuya configuración no es homogénea. Esto se debe a que los mismos se constituyen de diversas maneras, al no tener las mismas características; en relación a su extensión superficial, organización institucional, alcance competencial de sus órganos, recursos naturales, humanos y económicos lo que conduce a la existencia de regulaciones específicas que se atemperen a cada una de estas realidades disímiles entre sí. Sin embargo en la modernidad la tendencia ha sido el trato uniforme a cada municipalidad, a pesar de las reales diferencias desde el punto de vista objetivo que se manifiestan de forma inevitable en cada una de ellas, lo que ha provocado cierta merma de su funcionalidad[4]

Constituye una necesidad hoy día que estas desigualdades que se manifiestan entre los diferentes entes municipales sean reconocidas por los ordenamientos jurídicos de cada uno de los Estados brindándoles el tratamiento adecuado, para que cada estructura municipal pueda cumplir su cometido público de forma eficiente y responda a las particularidades propias de su localidad. De esta forma gran parte de los países de Hispanoamérica han tenido ciertos avances en pos del reconocimiento jurídico de estas desigualdades aunque en diferente medida y proporcionalidad, pues siempre estará encaminado hacia sus propios intereses.

Antecedentes históricos y teóricos del principio de Heterogeneidad municipal

"Es en Roma donde nace por primera vez el régimen municipal estrictamente considerado"[5], como mecanismo para lograr la subordinación de todas aquellas ciudades de heterogéneo origen a las que iba imponiendo su dominio bajo un estricto y enorme poder centralizado. Este régimen surge por primera vez en el mundo debido a la necesidad imperante de que la sociedad central mantuviese una relación constante con las sociedades locales que se encontraran comprendidas políticamente en ella como villas, aldeas, y ciudades. De esta forma se fomentaría el ejercicio directo del poder por parte de las comunidades sin desarticularlas de la estructura de poder central que Roma representaba.

En la Edad Antigua sólo existía Ciudad-estado que imponía por la fuerza su poder, las mismas no eran para nada consideradas municipios, sino que constituían su antítesis[6]Durante esta etapa no existía régimen de vida municipal o de poderes locales organizados engranando con un poder central superior. Esto lo ofreció al mundo Roma "cuando tras dominar, primero, por la fuerza de las armas, se supo dominar, después, por la fuerza de la idea"[7].

Es en el municipio donde Roma vio un instrumento eficaz a fin de mantener la esencia del sistema y dar abrigo a los nuevos territorios que iba conquistando. La solución adoptada por los romanos tiene su grandeza en el hecho de no representar una ruptura con su lógica institucional, ni la naturaleza de sus relaciones sino en adaptarla a las nuevas circunstancias, concibiendo que "Cada municipio es una república porque cada municipio tiene su populus y, entonces, su derecho[8][por lo que] la respublica romana es integrada por el conjunto de las repúblicas municipales."[9]

La idea del municipio, a su vez, no siempre fue igual, pues comenzó como civitas sine suffragio[10]surgiendo con posterioridad a la condición de civitas optimo iure[11]La primera de estas condiciones fue en principio un honor pero más adelante constituyó una posición desventajosa respecto a la segunda, de ahì que se pueda afirmar la existencia de dos tipos de municipios con características diferentes: civitas sine sufragioycivitas optimo iure.

Las civitas sine sufragio se encontraban sometidas a Roma por la inscripción de sus habitantes en las listas censorias; no gozaban ni de ius suffragio, ni de ius honorum y prestaban servicio militar en divisiones auxiliares especiales. Por otro lado las civitas optimo iuresi gozaban de ius suffragio e ius honorum. Los ciudadanos de los municipios, al igual que el resto de los ciudadanos romanos, estaban inscritos en una tribu, participaban en los comicios, servían a las legiones, y su gobierno autónomo era como el de los romanos: con comicios, senado y magistrados.

Estas diferencias, en cuanto a prerrogativas de uno y otro tipo, van a ser la razón por la cual se considera a las civitas sine suffragio en una condición de inferioridad en cuanto a autonomía ante la civitas optimo iure. Sin embargo a estos dos tipos de municipios se le reconoce cierta autonomía en tanto conservan sus magistraturas, lengua, tradiciones políticas y cultura locales.

En cuanto a orden administrativo, el municipio mantuvo tres órganos: magistraturas, senado y asamblea popular[12]El mantenimiento de esta estructura permitió que la vida de esas comunidades sometidas a Roma se mantuviese casi igual que al momento antes de la conquista; por lo que continuaron vigentes los órganos de participación ciudadana. Por ello, no se vieron forzados a renunciar a sus raíces. En tanto para Roma, mientras ellos cumplieran sus obligaciones, les era incluso satisfactorio el buen desarrollo de la vida de los municipios, de acuerdo con los patrones democráticos que incluso ellos respetaban.

De lo anterior se puede sintetizar que el municipio romano es una comunidad más o menos autónoma, constituida a raíz de la conquista y a través de una ley institutiva municipal que regulaba los aspectos fundamentales del funcionamiento de éstos sin alterar su cultura y tradiciones políticas. Esto trajo consigo que su trato no fuese uniforme debido a la gran diversidad de los mismos en cuanto a características y circunstancias presentes, lo que propició la presencia de disímiles regímenes legales atemperados a cada una de las realidades presentes en cada ente municipal, los que recibían además varias clasificaciones como reflejo de la desigualdades que se manifestaban[13]

Tras la caída del Imperio Romano, primero el de Occidente y luego el de Oriente, se fue instaurando a través de un proceso gradual y lento una nueva Formación Económica Social: el Feudalismo. La misma se caracterizó por "una fuerte fragmentación política, desaparecen las autoridades centralizadas en un Estado unificado, sustituida por el poder de los Señores feudales sobre sus feudos, la base económica y el aparato político jurídico se encuentran estrechamente relacionados"[14].Se establecen relaciones de dependencias personales de sometimiento a la jurisdicción del Señor. En cada uno de estos feudos la autoridad era el señor feudal quien además creaba su propio Derecho para ordenar la vida, económica, política y social.

En este contexto no se alude a la heterogeneidad, como principio, aspiración o exigencia, pues era la regla la diversidad de tipologías de asentamientos y de formas de organización y regulación jurídica de los mismos. Organizaciones sui generis aparecían así en villas y lugares, de acuerdo con los deseos de los otorgadores de fueros, o conforme a la consolidación de prácticas de gobierno local a menudo transmitidas por corrientes endogámicas y oligárquicas.

Con el advenimiento del Capitalismo fue una exigencia de su desarrollo vencer la dispersión feudal y reforzar la centralización política, como expresara el profesor Martín Mateo. El cambio viene así pues de la mano de "La obra de la Revolución Francesa y su recepción (…) por las Cortes de Cádiz (…) [que intenta] ordenar de alguna manera el caótico legado del precedente mundo feudal"[15]. Tal legado influirá a gran parte del mundo occidental, con especial destaque para la América Latina, que no pudo sustraerse de los ecos revolucionarios y que, por vía de España o por sus propios procesos revolucionarios de inspiración galo-hispánica, desarrolló en sus cuerpos legales normas apegadas a las tendencias que en Europa se habían trazado.

"La centralización administrativa -escribía Manuel Colmeiro en 1850- es la concentración en el poder ejecutivo de cuantas fuerzas son necesarias para dirigir los intereses comunes de una manera uniforme"[16]. De forma tal que la razón que inspira estas medidas es la búsqueda de una satisfacción también homogénea, quizás más equitativa, de las necesidades generales. El resultado final es la centralización del poder y la homogeneización de los entes locales de acuerdo a criterios objetivamente trazados pero que desconocen las especiales particularidades de las colectividades agrupadas en torno a tan idénticas formas estatales.

Podemos aludir que la heterogeneidad era la regla entre los asentamientos humanos en el Feudalismo y la homogeneidad es consecuencia del racionalismo y el pensamiento centralista administrativo derivado de la Revolución Francesa, que se extiende como resultado de las repercusiones de esta. Como consecuencia de la aplicación y difusión de estas ideas centralistas y homogeneizadoras aparece un uniformismo en la organización municipal que provoca que no existan diferencias formales en el plano legal entre los diversos tipos de municipios.

Es deducible que el pensamiento municipalista del siglo XVIII y parte del decimonónico, como expresara el profesor Villabella "no fue un capricho surgido al azar sino una necesidad del proceso de nacimiento de los Estados Nacionales, el que condicionaba la necesidad de concentración y homogeneización de los poderes hasta entonces independientes y a menudo hostiles, en tanto requisito para realizar la unidad nacional"[17].Como bien expresara el profesor Carrera Justiz:"Es por los municipios y con ellos que se cristalizan y se hacen fuertes los Estados Nacionales"[18].

Teniendo en cuenta lo antes expuesto se pueden apreciar como rasgos de la homogeneidad municipal instaurada con la modernidad: un mismo régimen de organización política, que se manifiesta en la identidad de los órganos existentes y atribución de idénticas facultades a todos los municipios desconociendo sus particularidades, lo que propicia la ineficiencia o insuficiencia de la estructura municipal para cumplir su cometido público de forma eficiente.

Sin embargo, este criterio de homogenización de los entes locales, no se pudo sostener indefectiblemente y una vez pasado el momento histórico de su necesidad se agrieta ante la realidad, que evidencia entre otros datos el territorio como ámbito no igual. De ésta forma el principio exige tener en cuenta que ese espacio municipal es la síntesis de realidades sociológicas y físicas distintas: no se puede seguir manteniendo aquella abstracta concepción de la igualdad porque ese trato igual no es un trato justo si la norma ha de ser siempre traducción de un fenómeno social, las normas no pueden ignorar que el rótulo municipio se aplica a realidades extraordinariamente diversas.

Podemos decir entonces que:

-En Roma los municipios eran constituidos a través de una ley institutiva municipal que regulaba los aspectos fundamentales del funcionamiento de éstos sin alterar su cultura y tradiciones políticas. Se reconocía la diversidad de los mismos y sus marcadas diferencias entre sí, lo que propició la presencia de disímiles regímenes legales atemperados a cada una de las realidades presentes en cada ente municipal. La municipalidad constituyó un instrumento para garantizar el dominio de los nuevos territorios adquiridos por los romanos mediante la centralización del poder.

-En el Feudalismo no se alude a la heterogeneidad pues constituía la regla entre los asentamientos humanos. Cada feudo como división territorial ostentaba características diferentes, pues no se subordinaban a un poder centralizado. En cada uno de ellos ejercía la autoridad un señor feudal que creaba su propio derecho atemperado a la realidad existente y con el fin de satisfacer sus propios intereses.

-En el Capitalismo el fin fue reforzar la centralización política en busca de una satisfacción homogénea de las necesidades generales, lo que provocó la homogeneización de los entes locales. Este pensamiento municipalista constituyó una necesidad del proceso de formación de los Estados Nacionales. No obstante este criterio de homogenización de los entes locales, no se pudo sostener indefectiblemente y una vez pasado el momento histórico de su necesidad se hizo evidente la existencia de un trato desigual a cada municipalidad.

Consideraciones teóricas en torno al principio de Heterogeneidad municipal

La Heterogeneidad municipal, siguiendo la tesis defendida por el profesor Villabella, constituye un principio del municipio moderno que permite su adecuado funcionamiento. "Expresa la existencia en cualquier contexto nacional de un mapa municipal conformado por entes de varios tamaños, características e importancia, lo que provoca un cuadro desigual y diverso en correspondencia con la evidencia de que ?el territorio municipal es un ámbito no igual, sede de colectividades no homogéneas; ni por su historia, ni por su envergadura, ni por el modo de asentamiento, ni por su arraigo, que necesita además de una acogida formal y normativa para lograr un desarrollo equilibrado y armónico de todos los Municipios tratando de compensar las desigualdades territoriales"[19].

Este principio a su vez, siguiendo el mismo criterio del profesor en cuestión, se concreta en cuatro notas de consecuencias para las relaciones jurídico-públicas[20]La primera de ellas es la Asimetría como consecuencia de la cual se encuentran en el mapa municipal estructuras de diferentes dimensiones, características al no poder lograrse un dibujo territorial de los municipios regular e idéntico en proporciones.

Esta nota la condicionan varios factores objetivos, que provocan precisamente que los entes municipales sean diferentes entre sí. Dentro de ellos podemos citar el ámbito histórico pues unos municipios enraízan su surgimiento en asentamientos comunitarios de siglos, mientras otros son de nacimiento más moderno, o producto incluso de la alquimia estatal; el demográfico en tanto la densidad y compactación de la población condiciona núcleos urbanos y periféricos que marcan diferencias estructurales, organizativas y funcionales; el geográfico por cuanto la distancia de la capital y del centro municipal cabecera puede implicar tratamientos diferenciares, al igual que el asentamiento en accidentes geográficos peculiares; el económico puesto que particulares enclaves económicos pueden matizar esferas competenciales y tratamientos suigéneris; el metropolitano dado por la meridiana diferencia entre el municipio rural y el urbano que condiciona valores y connotaciones completamente distintos, etc.[21]

Otro de estos factores objetivos lo constituye "la población, elemento que en unión del territorio y la organización jurídica, constituyen los presupuestos ineluctables de la existencia del ente municipal"[22] y que está sujeto a variación en cada uno de estos entes locales. El estudio de la población, de tanto interés para las Corporaciones de Derecho público, puede hacerse en dos aspectos: Un aspecto estático, referido a la composición y distribución de la población tal y como se encuentra en un determinado momento y en el que puede estudiarse su número, densidad o distribución geográfica, y su distribución en sexos, edades, estado civil, profesiones, etc., y en un aspecto dinámico o de movimiento, donde se estudia su crecimiento o decrecimiento tanto por movimiento natural(nacimientos y defunciones), como por emigración o inmigración. Ambos aspectos deben ser tenidos en cuenta por la estructura municipal a la hora de realizar su cometido público y su fin principal: satisfacer sus necesidades e intereses. Los mismos por tanto están sujetos a variación en cada una de estas sociedades locales, lo que requiere tratamientos diferenciados. La Administración municipal[23]está más cerca, en su actuación y actividades, de la población a la que se dirige, que el Estado. Su unión con sus necesidades, por razones de convivencia, es más íntima, más conocida, más sentida.

No es posible, pues, la actuación del Municipio en su esfera de competencia sin el conocimiento de las necesidades de la población cuyos intereses administra. Un abastecimiento de aguas, un alcantarillado, en suministro de energía eléctrica o de gas, etc. tienen que estar en relación directa no sólo con el número de sus habitantes, sino con sus profesiones o industrias[24]

Otro de los presupuestos de la existencia del municipio lo constituye el territorio, el cual es marcador también de las desigualdades existentes entre los diferentes municipios de una nación. Nombramos como territorio a toda porción de tierra terreno, extensión, superficie o como quiera llamarse que es contemplado porel Derecho o por una norma jurídica, pero nunca antes o sin eso. El mismo es necesariamente un hecho jurídico[25]puesto que el Ordenamiento lo califica, lo delimita, etc., y, en suma, el Ordenamiento jurídico reacciona ante el hecho del territorio; pero mientras el Derecho permanezca impasible, ignorando esa realidad física, ciertamente no se está ante un territorio, concepto necesariamente jurídico.

Desde otro enfoque, conceptualizando la territorialidad[26]como el principio jurídico que permite el establecimiento de una variedad de estructuras político-administrativas cuando se organiza el territorio físico del Estado; se puede resaltar que de la aplicación del mismo, emana un conjunto de entidades públicas que tienen una base territorial, como son: Regiones, Departamentos, Provincias, Municipios, Distritos y otras formas, que pueden o no tener autonomía para su gestión político-administrativa. Siendo objeto de nuestro análisis en este momento el territorio que comprende cada ente municipal. Los diversos territorios poseen marcadas diferencias no solo en cuanto a las extensiones o límites de los mismos sino también en cuanto a los recursos naturales existentes en él, la vida económica que se desarrolla en ellos, las características de las poblaciones que se asientan sobre ellos, las tradiciones y costumbres existentes a lo largo de la historia entre otras.

La actividad administrativa de un Estado se lleva a cabo en toda la extensión de su territorio[27]y por tanto, es imprescindible que se tomen en cuenta sus peculiaridades cuando corresponda proceder a la división del mismo, es decir, para el ejercicio efectivo del poder del Estado en todas las partes del territorio con igual intensidad, será preciso delimitarlo geográficamente teniendo presentes importantes elementos como los que enuncié anteriormente.

En esencia, toda la variedad de formas de instrumentación del principio de territorialidad en los Estados, debe tender a que cada uno tenga la división político-administrativa que su respectivo territorio demande, al igual que sus condiciones socio-económicas; será preciso atender también, las tradiciones históricas y las necesidades locales, porque en su conjunto forman un organismo natural que el Estado no debe mutilar.

Es un hecho que la sociedad actual no tiende a distribuirse de un modo homogéneo sobre el territorio[28]por el contrario, está concentrándose en una serie de puntos neurálgicos, dejando reducidas a términos esquemáticos grandes zonas territoriales. Evidentemente, para tomar el ejemplo más significativo, los problemas de las grandes áreas urbanas y los de las áreas rurales son diametralmente diferentes, y exigen, en consecuencia, un equipamiento institucional y unos efectivos burocráticos distintos en cada caso. Así, pues, parece lógico modular la distensión espacial de las instituciones públicas de suerte que se pueda disponer de un tipo de organización distinto para los grandes conjuntos urbanos y otro diferente para las zonas rurales. Por lo que, frente a realidades sociales desiguales, el tratamiento respectivo, por parte del Derecho, ha de ser desigual. Por tanto, un tratamiento uniforme de las instituciones locales no significa otra cosa que desconocer la extraordinaria variedad de la realidad sociológica del país y permanecer dentro de un criterio ideológico ya superado.

A lo anterior podemos añadir el extraordinario dinamismo[29]que se observa en las actuales estructuras sociales, en el sentido de que la dinámica social origina en nuestros núcleos de población tanto un rápido decrecimiento, en unos casos, como una progresiva expansión en otros, lo que les hace variar no sólo cuantitativamente, sino cualitativamente; si hay algo, en definitiva, que caracterice sustancialmente el panorama que en la actualidad presentan nuestras estructurales locales es precisamente el de la inestabilidad en la configuración real de gran parte de ellas. Siendo éste así, la situación exige un diseño de las Instituciones grandemente flexible, y que ofrezca a esa realidad fluyente una variedad morfológica, una serie de opciones capaces de ir solventando las diversas etapas por las que las entidades en evolución van atravesando.

Desde la Geografía también se han practicado estudios sobre el territorio viéndolo como el conjunto de espacios, paisajes, regiones, lugares que entran en la esfera de influencia de un conjunto específico de relaciones sociales, como sujeto de poder.

Así algunos geógrafos han tratado de conceptualizar al mismo de la siguiente forma: "El territorio es el lugar en que desembocan todas las acciones, todas las pasiones, todos los poderes, todas las fuerzas, todas las debilidades, esto es, donde la historia de los hombres plenamente se realiza a partir de las manifestaciones de su existencia"[30]. Otro lo define como "una delimitación areal de poder, la demarcación del ámbito del estado-nación y de sus divisiones internas. El origen y los límites territoriales son tanto histórico-políticos como político-administrativos más o menos recientes"[31].

Todos de una forma u otra aluden a él como un espacio que existe en la sociedad y que varía como forma en que se divide la misma, la cual es por su naturaleza desigual y diversa. Ese espacio geográfico, a su vez privilegia la esencia histórica y natural de la sociedad. De acuerdo con ello, permite comprender su carácter diverso y heterogéneo, aspecto que beneficia a aquellas políticas sociales cuyos objetivos pretenden el logro de la homogeneidad social, o la concepción igualitaria en la distribución de los recursos sociales.

La sociología es una ciencia que aborda la estructura y funcionamiento de la sociedad. A partir de ella se han realizado interesantes estudios que han arrojado como conclusiones que, la polarización espacial resultante del modo de producción capitalista trajo como consecuencias desigualdades socioterritoriales al interior de los países (rural-urbanas) o entre regiones. Así como también que a partir de 1968, el "terremoto social"[32] que ocurre en gran parte del mundo – movimientos de grupos poblacionales (mujeres, minorías de todos los países, indígenas, homosexuales, entre otros), olvidados por el mundo económico, político, dio como resultado que se reconocieran "espacios locales" y grupos sociales .

El Medio Ambiente es otro de los factores que nos permiten diferenciar a los diversos territorios que constituyen municipios como forma de división política administrativa adoptada por un país, dado que constituye "el resultado de las recíprocas relaciones entre sociedad y naturaleza en un espacio y tiempo concreto"[33]. De esta forma las decisiones sobre el trazado y adopción de políticas ambientales han de definirse como una macrovisión holística de la problemática nacional, en tanto el ambiente constituye por sí un sistema, es sólo en el ámbito local donde adquiere su materialización particular, por la existencia de ecosistemas propios de cada región, características propias de los recursos existentes y de la biodiversidad, debiendo adecuarse a las condiciones y características específicas de cada territorio.[34]

El término medio ambiente puede tener diferentes acepciones, dentro de las que se encuentra el medio ambiente humano el que es muy difícil y complejo de caracterizar debido a las dimensiones sociales, culturales, estéticas, éticas además de biológicas y fisicoquímicas que él adquiere. Este Medio Ambiente Humano es analizado desde dos ángulos el rural y el urbano, existiendo marcadas diferencias entre ellos lo que provoca desigualdad en los territorios según predomine uno u otro[35]

Se le ha prestado especial atención a la nota asimetría por considerar que es el punto de partida en el análisis de las restantes notas, puesto que constituye consecuencia lógica de la misma.

Las otras tres notas a las que alude Villabella son la Diversidad, el Pluralismo jurídico y la Multiplicidad. La primera de ellas consiste en que al constituir cada municipio una realidad diferente la organización institucional no tiene que ser idéntica para todas las unidades, pues debe atemperarse a las características propias de cada una de ellas para garantizar eficiencia en la realización de sus funciones.

El Pluralismo jurídico permite que junto al régimen jurídico general puedan cohabitar tratamientos especiales o diferenciados para determinados municipios en razón de su ubicación geográfica, dimensión, peculiaridades, e importancia, factores determinantes de la Asimetría. Por último encontramos la Multiplicidad, referida a que en base a todas las diferencias existentes entre los entes municipales, el rango competencial de los mismos puede ser diferente y así satisfacer las necesidades propias de cada una de estas estructuras.

Según el profesor Villabella[36]la adecuada regulación legal del principio de Heterogeneidad municipal va a depender de cómo las legislaciones recepcionan estas notas. En la medida que cada ordenamiento jurídico regule estas notas que concretan al mencionado principio, va existir o no un adecuado tratamiento legal, lo que contribuirá a que el municipio funcione correctamente de acuerdo a su naturaleza.

Recepción del principio de la Heterogeneidad municipal por las legislaciones de Hispanoamérica

El análisis del desarrollo de las instituciones jurídicas de otros países en la práctica resulta siempre un referente valioso. Por eso hemos enfocado nuestra atención en el área Hispanoamericana, por cuanto ofrece la posibilidad de operar dentro de ordenamientos jurídicos cercanos a la tradición y cultura jurídicas cubanas, con los que se comparte el mismo sistema de Derecho.

Actualmente en esta área, ha sido tendencia la recepción jurídica de la Heterogeneidad municipal aunque no en la misma medida y dimensión por cada uno de los países que la integran. La efectividad o no del tratamiento legal que se pretende brindar al principio se hace depender de la forma en que se regule las notas que lo concretan, en las Constituciones y Leyes municipales de estos países. Para ello se realizará un análisis de cada una de estas normas con el fin de demostrar en qué medida se han ido regulando estas notas.

-Constituciones:

Se obtiene como regularidad el no pronunciamiento expreso por el principio en cuestión, en ninguna de las Cartas Magnas de estos países, aunque se evidencia algunos tratamientos legales de la heterogeneidad, teniendo siempre como elemento de carácter preponderante a la hora distinguir a los entes locales el de población, apareciendo solo puntualmente algún o algunos otros. El pronunciamiento por las notas no se comporta de carácter uniforme sino varía en dependencia de las diferentes Constituciones y los intereses alos que responden.

a) Asimetría: Dentro de los países que se pronuncian por ella encontramos a Paraguay[37]y Colombia[38]quienes establecen diferentes categorías y regímenes de municipalidades atendiendo a elementos como población, desarrollo económico, situación geográfica, ecológica, cultural e histórica.

Otros países por su parte se pronuncian por dicha nota a través del trato diferenciado que le ofrece a cuestiones del ámbito municipal, las que varían en cada uno de los territorios que comprende cada ente municipal. De esta forma Panamá[39]hace depender de factores como la población, ubicación y desarrollo económico y social, elementos que tienen carácter variable en cada espacio municipal, las partes de las rentas que los Municipios asignarán al desarrollo de la comunidad y la realización del bienestar, que por supuesto serán desiguales entre sí.

Así mismo Nicaragua[40]destina una parte del Presupuesto General de la República a los municipios el que se distribuirá priorizando a los municipios con menor capacidad de ingresos, a los que le ofrece esta ventaja debido a su distinción con el resto. Ecuador[41]por su parte estable000000ce que los cantones cuyos territorios se encuentren total o parcialmente dentro de una franja fronteriza de cuarenta kilómetros, recibirán atención preferencial.

b) Diversidad: Se pronuncian por ella países como Panamá[42]El Salvador[43]Nicaragua[44]Venezuela[45]Ecuador[46]Colombia[47]y República Dominicana[48]El pronunciamiento por esta nota por todos estos países versa en torno a establecer diferentes regímenes para la organización, gobierno y administración de cada ente municipal, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes, que varían en cada norma constitucional en dependencia de los intereses a los que responde. Con respecto a los países que tienen municipios con población indígena, algunos de ellos establecen opciones para la organización del régimen de gobierno y administración local, el cual podrá ser diferenciado con respecto al resto de los entes municipales, como Venezuela.

Constituye otra regla por cada uno de estos Estados al refrendar jurídicamente la Diversidad, que la creación y organización de estructuras administrativas, esté en concordancia con las características y necesidades de cada municipio en particular. De esta forma podemos apreciar que el número de órganos de cada estructura municipal puede variar en dependencia del país que sea, así: hay quien establece que en cada municipio se constituirán Comisiones Municipales de carácter permanente o transitorio conforme a las necesidades del servicio público, otro establece Agencias Municipales solo en aquellos centros poblados que por la demanda de servicios, el número de sus habitantes o distancia, requieran de la desconcentración de los servicios municipales, etc.

No sólo los órganos sino también el número de miembros que los componen pueden variar, pues la mayoría de estos países establecen que los mismos serán elegidos en proporción al número de habitantes de un territorio.

c) Pluralismo jurídico: Son pocos los pronunciamientos existentes por esta nota, dentro de los países que lo hacen se encuentra Guatemala[49]quien si bien no establece expresamente la posibilidad de que existan tratamientos especiales o diferenciados para determinados municipios, si reconoce como una de las funciones del ente local la de emitir ordenanzas y reglamentos respectivamente de acuerdo a la realidad imperante. Por su parte Colombia[50]establece además de lo anterior, que los territorios indígenas podrán dotarse de reglamentos propios según los usos y costumbres de estas comunidades.

Por último encontramos que en Bolivia[51]se establece las autonomías indígenas originarias campesinas podrán elaborar su propio Estatuto.

D) Multiplicidad: Con respecto a esta nota no existe ningún pronunciamiento constitucional.

Con el análisis anteriormente realizado se evidencia que las notas por las que existe un mayor pronunciamiento en las normas constitucionales son la asimetría y la diversidad. La primera a través del reconocimiento de diversas tipologías de municipios tomando en cuenta factores como población, situación geográfica, etc. y la segunda mediante la posibilidad de que el número de órganos del ente municipal así como sus miembros puedan variar según las necesidades de estos territorios, la mayoría de las veces esta variación dependerá del elemento población. Como se puede apreciar constituye un elemento común para todos estos países al brindar tratamiento legal a estas notas, que el elemento de carácter preponderante a la hora distinguir a los entes locales sea el de población, apareciendo solo puntualmente algún o algunos otros.

Por su parte el Pluralismo jurídico es regulado en menor medida, apreciándose generalmente solo en aquellos países que ostentan municipios con población indígena pues se les concede la facultad de emitir sus propios estatutos. Con respecto a la Multiplicidad no existe pronunciamiento alguno.

Se hace necesario por tanto:

Que cada Constitución se pronuncie por el principio de Heterogeneidad municipal expresamente, por la importancia que tiene para el correcto funcionamiento de los entes municipales. Es mediante ella que se organiza el poder del Estado y el territorio, por lo que hay que sentar pautas para que esta organización sea proporcional y funcional.

–Leyes municipales:

En estas leyes también es regla el no pronunciamiento expreso por el principio en cuestión, aunque se evidencia un tratamiento legal a través del pronunciamiento por sus notas aunque no en la misma medida y dimensión por cada uno de estos países. A diferencia de las Constituciones en ellas se aprecia un enfoque más profundo hacia las notas que concretan a la Heterogeneidad municipal.

a) Asimetría: Similar a las Constituciones en estas leyes también se establecen diversas tipologías de municipios dentro de una misma nación, en dependencia de determinados factores como situación geográfica, recursos fiscales entre otros, y ejemplo de ello lo son Colombia[52]y México[53]Aunque este último establece diferentes clasificaciones pero de los centros de población de los municipios.

El resto de los países no establece categorías de municipios sino que brinda tratamientos legales diferenciados a varias cuestiones del municipio en dependencia de las necesidades de estos, entre ellos encontramos a El Salvador[54]Nicaragua[55]Venezuela[56]Perú[57]Paraguay[58]Uruguay[59]Argentina[60]Guatemala[61]y Colombia[62]

A modo de ejemplo podemos citar las siguientes cuestiones: los municipios con ingresos anuales inferiores a cinco millones de colones o su equivalente en dólares de los Estados Unidos de América, deberán tener auditoría interna; el requisito de un mínimo de 10000 habitantes no se aplica a los municipios de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica ni a los municipios fusionados con escasa población; el plan de ordenación y promoción del desarrollo económico y social de cada municipio dependerá de sus particularidades; la distribución de recursos se realizará de acuerdo a las necesidades de los municipios; entre otros.

b) Diversidad: Las leyes municipales refrendan esta nota similar a las Constituciones, estableciendo regímenes diferenciados para la organización, gobierno y administración de cada ente municipal, del mismo modo que establece que el número de órganos, de cada estructura a esta instancia, puede variar así como el número de miembros de estos que se hace corresponder con la cantidad de población. Los países que contienen estas leyes son: México[63]Puerto Rico[64], Honduras[65]Costa Rica[66]El Salvador[67]Nicaragua[68]Ecuador[69]Perú[70]Uruguay[71]Argentina[72]y Guatemala[73]

c) Pluralismo jurídico: Se pronuncian por él en sus respectivas leyes municipales, Puerto Rico[74]Honduras[75]Venezuela[76]y Paraguay[77]Cada uno de estos países establece como una de las facultades del ente municipal la de crear, aprobar y poner en vigor ordenanzas sobre asuntos de exclusiva competencia de la municipalidad, algunos expresan además que las mismas deben contener penalidades por violaciones a ellas. Los hay que no sólo pueden dictar ordenanzas sino también reglamentos y acuerdos reguladores todos de realidades diferentes, los que deben coexistir con el Régimen General.

d) Multiplicidad: Constituye la nota por la que menos se han pronunciado los diferentes gobiernos, dentro de los que se encuentran Venezuela[78]Paraguay[79]Uruguay[80]Guatemala[81]y Colombia[82]Estos países que la regulan reconocen la existencia de competencias de la nación y las de las entidades territoriales, estas últimas a su vez pueden variar en correspondencia de las particularidades de cada municipio, teniendo en cuenta los factores de población, desarrollo económico, situación geográfica entre otras.

Específicamente Venezuela establece que las competencias de los municipios con población predominantemente indígena se ejercerán con respeto a los usos y costumbres de cada comunidad. Paraguay por su parte refrenda que además de las funciones propias establecidas en la ley, las municipalidades podrán ejercer competencias nacionales o departamentales delegadas de otros organismos y entidades públicas en materias que afecten a sus intereses propios. Uruguay en cambio expresa en su Ley municipal que en las poblaciones que, sin ser Capital del Departamento, cuenten más de diez mil habitantes u ofrezcan interés nacional para el turismo, la ley, por mayoría absoluta de votos de cada Cámara, podrá ampliar las facultades de gestión de las Juntas Locales. Por último encontramos a Colombia quien establece que existencia de competencias de la nación y las de las entidades territoriales, estas últimas a su vez pueden variar en correspondencia con las características de cada municipio.

Constituye una tendencia por estas leyes al igual que en las Constituciones, el predominio de las notas de Asimetría y Diversidad. En cuanto a la primera en ocasiones la da por sentada en la Carta Magna a la cual complementa y solo se pronuncia por ella brindando tratamientos diferenciados a varias cuestiones de los municipios según las características de los mismos. La Diversidad es tratada del mismo modo que en las Constituciones y tomando en cuenta los mismos elementos, aunque es válido añadir que existe más predominio de ella en las leyes municipales.