Necesidad de reformar el Art. 40 de la Ley del Servicio Público (página 2)

En la prestación del servicio público, por parte de la administración deberán observarse siempre los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación.

Lamentablemente la aplicación de los principios antes mencionados, no es una constante en la administración pública ecuatoriana, por lo que el servicio público generalmente es catalogado como ineficiente, ya que no se satisfacen de manera adecuada las necesidades de la población.

Por considerarse como un servicio a favor de la colectividad, la prestación de servicios públicos acarrea responsabilidades a los servidores, lógicamente cuando ellos incurren en alguno de los comportamientos sancionados en la Constitución de la República y en las leyes pertinentes, más sobre este asunto vale precisar también que en muy pocos casos se llega a aplicar las sanciones correspondientes, pues mayor es la impunidad lo que también aumenta el nivel de desconfianza de la sociedad en la prestación de los servicios públicos.

Actualmente el servicio público en el Ecuador, está regulado por las disposiciones de la Ley Orgánica del Servicio Público, la cual lamentablemente contiene alguna disposiciones que han sido criticadas porque sus preceptos son contradictorios con las normas constitucionales, de igual forma existen algunas imprecisiones jurídicas, como la que motiva el trabajo investigativo, que ponen en riesgo los derechos de los servidores públicos.

• EL SERVIDOR PÚBLICO. ANÁLISIS GENERAL.

Para el desenvolvimiento de las funciones administrativas, el Estado se vale de los servidores públicos.

El servidor público, como un profesional de carrera forma parte de una compleja estructura administrativa. El funcionario en el proceso administrativo ejerce autoridad y mando; sus resoluciones tienen que ajustarse al cumplimiento de las normas y reglas administrativas, a obrar con sentido racional y lógico, a procurar que sus órdenes sean lo más acertadas y ágiles, so pena de que se paralice el aparato administrativo.

El Dr. Herman Jaramillo, manifiesta que "Para el servidor público, prestar servicios públicos es una carrera y una profesión, para ello es preciso que exista, vocación y aptitudes para el trabajo con alto sentido de responsabilidad que concite el respeto de la ciudadanía. El prestigio y el status social de una entidad pública dependerá del cumplimiento de las funciones, de la calidad de los servicios y de la conducta social de los integrantes. En la medida en que un funcionario o empleado contravenga a las normas jurídicas y al postulado de los principios éticos y de las buenas costumbres, en esa misma medida lesionará el buen nombre y prestigio de la entidad a la cual pertenece."[15]

La opinión anterior más que definir al servidor público, deja claro que ésta profesión deberá ser ejercida con absoluta responsabilidad y honestidad, y que las personas que se desempeñan en ella deberán demostrar una vocación por el servicio a los demás, y aptitudes que les permitan desempeñar fielmente las funciones encomendadas.

El Dr. Manuel Sánchez Zuraty, nos dice que el servidor público es el "Ciudadano ecuatoriano comprendido en el servicio civil, que ejercen funciones públicas remuneradas, en dependencias fiscales o en otras instituciones de derecho público y en instituciones de derecho privado, con finalidad social o pública, y que es legalmente nombrado."[16]

El criterio de este autor es que el servidor público es el ciudadano comprendido en el servicio civil que ejerce funciones públicas remuneradas en dependencias de instituciones de derecho público y de derecho privado, con finalidad social o pública, para ello debe estar legítimamente nombrado, es decir que la función debe designársele en el correspondiente nombramiento expedido para el efecto.

La Constitución de la República del Ecuador, en actual vigencia, en el inciso primero de su Art. 229 señala que:

"Serán servidoras o servidores públicos todas las personas que en cualquier forma o a cualquier título trabajen, presten servicios o ejerzan un cargo función o dignidad dentro del sector público"[17].

Como podemos observar en la disposición constitucional anterior, se denomina como servidoras o servidores públicos a todas las personas, que presentan servicios o ejercen un cargo o dignidad dentro del sector público, independientemente de la forma o el título por el cual realicen tales actividades.

Por su parte la Ley Orgánica de Servicio Público, en el artículo 4, señala: "Servidoras y servidores públicos.- Serán servidoras o servidores públicos todas las personas que en cualquier forma o a cualquier título trabajen, presten servicios o ejerzan un cargo, función o dignidad dentro del sector público"[18].

De acuerdo con la definición legal anterior son servidores públicos, todas aquellas personas que de cualquier forma o por cualquier título, realicen una prestación de servicios o ejerzan un cargo, función o dignidad dentro del sector público.

La característica fundamental de la persona a la que se designa como servidor público, es de que presta sus servicios o trabaja, en una institución del sector público.

Desde mi punto de vista, el servidor público, es la persona que desempeña actividades administrativas en el sector público, por haber recibido nombramiento o delegación expresa de parte del Estado para tal efecto.

Queda claro, que sería imposible el funcionamiento del Estado sin una organización administrativa estructurada a base de principios jurídicos racionales, éticos y técnicos. Con verdadera unción cívica le corresponde al servidor público impulsar la transformación económica y social del país, garantizar, de conformidad con la ley, los más eficientes servicios en beneficio de la comunidad, dirigir y coordinar las actividades del Estado.

4.1.4. EL TRASLADO, EL TRASPASO Y EL CAMBIO ADMINISTRATIVO.

4.1.4.1. El Traslado Administrativo.

Para entender lo que es el traslado de los servidores públicos, es importante citar lo que disponer el Art. 35 de la Ley Orgánica de Servicio Público, norma que de forma textual manifiesta lo siguiente:

"Art. 35.- Del traslado administrativo.- Se entiende por traslado administrativo al movimiento, debidamente motivado, de la servidora o servidor público de un puesto a otro vacante, de igual clase y categoría o de distinta clase pero de igual remuneración, dentro de la misma entidad y que no implique cambio de domicilio"[19].

De acuerdo con la definición anterior, el traslado administrativo, debe ser entendido como el movimiento del servidor público, de un puesto que está desempeñando a otro vacante, esta movilización debe ser motivada, y cumplir con algunos presupuestos como que el puesto al que se traslada el servidor sea de igual clase y categoría, o que si es de distinta categoría, sea de igual remuneración. Además en el caso del traslado administrativo es necesario que la movilización no implique ningún cambio de domicilio civil.

Como podemos observar el traslado administrativo, constituye una decisión que deberá ser dispuesta por la autoridad nominadora, para que un servidor público se traslade o movilice a otro puesto vacante, generalmente esta decisión se toma con la finalidad de atender necesidades institucionales y facilitar la prestación de servicios que realiza la administración, pero no siempre se dispone cumpliendo los requisitos que fueron puntualizados en la definición legal antes citadas, lo que puede convertir esta forma de movilización administrativa, en un procedimiento injusto e ilegal.

4.1.4.2. El Traspaso Administrativo.

Para entender lo que es el traspaso administrativo, se ha recurrido a citar y analizar los criterios que se exponen en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Servicio Público, que de forma textual dice lo siguiente:

"Art. 37.- Del traspaso de puestos a otras unidades o instituciones.- La autoridad nominadora, previo informe técnico de la unidad de administración del talento humano, podrá autorizar el traspaso de puestos, con la respectiva partida presupuestaria, de una unidad administrativa a otra, dentro de la misma institución.

Para el traspaso de puestos con su respectiva partida presupuestaria a otra entidad, institución, organismo o persona jurídica de las señaladas en el artículo 3 de esta ley, además del informe técnico de la unidad de administración del talento humano, se requerirá dictamen presupuestario del Ministerio de Finanzas si ello implica aumento de la masa salarial o gasto corriente de la entidad y la aprobación del Ministerio de Relaciones Laborales.

Cuando se trate de traspasos de puestos cuyos presupuestos pertenecen a categorías presupuestarias diferentes, (entidades autónomas, descentralizadas, banca pública empresas públicas etc.) se procederá a trasferir el puesto con la partida presupuestaria correspondiente, así como los recursos presupuestarios que financian los gastos de personal del citado puesto, en los montos y valores que se encuentren contemplados hasta el final del periodo fiscal en el presupuesto de la entidad de origen. La entidad receptora del puesto estará obligada a incluir el respectivo financiamiento en su presupuesto institucional a partir del periodo fiscal siguiente"[20].

De acuerdo con el precepto legal citado, el traspaso consiste en la decisión de la autoridad nominadora, por el cual se autoriza el traspaso de puestos, con la respectiva partida presupuestaria, de una unidad a otra, dentro de la misma institución.

Para que opere el traspaso administrativo se requiere informe previo de la unidad de administración de talento humano, además en los casos pertinentes será necesario el dictamen presupuestario del Ministerio de Finanzas, sin que ello implique aumento de la masa salarial o gasto corriente de la entidad, se requerirá así mismo la aprobación correspondiente de parte del Ministerio de Relaciones Laborales.

Si se trata de puestos cuyos presupuestos pertenezcan a categorías diferentes, se hará el traspaso del puesto con la partida presupuestaria correspondiente, con los recursos que financian los gastos de personal en la cuantía que se encuentre contemplada hasta el final del período fiscal en el presupuesto de la entidad de origen. La entidad que recibe el puesto, está en la obligación de incluir en el respectivo financiamiento en su presupuesto institucional a partir del período fiscal siguiente.

4.1.4.3. El Cambio Administrativo.

Para precisar un concepto acerca de lo que es el cambio administrativo, se debe recurrir nuevamente a la Ley Orgánica del Servicio Público, que en su artículo 38, establece lo siguiente:

"Del cambio administrativo.- Se entiende por cambio administrativo el movimiento de la servidora o servidor público de una unidad a otra distinta. La autoridad nominadora podrá autorizar el cambio administrativo, entre distintas unidades de la entidad, sin que implique modificación presupuestaria y siempre que se realice por necesidades institucionales, por un período máximo de diez meses en un año calendario, observándose que no se atente contra la estabilidad, funciones y remuneraciones de la servidora o servidor.

Una vez cumplido el período autorizado la servidora o servidor deberá ser reintegrado a su puesto de trabajo original"[21].

De acuerdo con el precepto legal anterior, el cambio administrativo, consiste en el movimiento del servidor público de una unidad a otra distinta.

Este cambio puede ser autorizado por la autoridad nominadora, sin que implique modificación presupuestaria y siempre que obedezca a necesidades de la institución.

El cambio podrá disponerse por un período máximo de diez meses en un año calendario, observándose que esta decisión administrativa no afecte el derecho a la estabilidad, funciones, y remuneraciones de la servidora o servidor.

Una vez que se cumpla el período de duración del cambio administrativo, deberá reintegrarse a la servidora o servidor hacia su puesto de trabajo original.

4.2. MARCO JURÍDICO.

4.2.1. LA ADMNISTRACIÓN PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR.

La Constitución de la República del Ecuador en la Sección Segunda, del Capítulo Séptimo del Título IV Participación y Organización del Poder, contiene algunas disposiciones relacionadas con la temática que ocupa este numeral las que por su importancia serán citadas y analizadas en la forma siguiente:

"Art. 227.- La administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación"[22].

Esta disposición ratifica el hecho de que la administración pública es un servicio a la comunidad y que deberá regirse por principios mencionados en ellas.

Personalmente considero que el precepto constitucional antes señalado, se cumple de manera muy relativa, pues en el Ecuador existe un número significativo de servidores públicos que no desempeñan honesta y eficientemente la función a ellos encomendado y que consecuentemente demuestran una incapacidad evidente para cumplir sus obligaciones, además de ello la prestación de servicios de parte de la función pública deja mucho que desear de allí que incluso existen constantes reclamos de parte de la ciudadanía en general, aduciendo fundamentalmente la falta de eficiencia.

También han existido algunos casos de corrupción que han escandalizado a la opinión ciudadana, y que tienen su origen justamente en las instituciones pertenecientes a la función pública y en las actuaciones de quienes ocupan y ejercen las dignidades y funciones públicas, por lo que en la realidad social ecuatoriana los postulados constitucionales sobre los cuales debería ejercerse la función pública, no se cumplen de manera adecuada.

"Art. 228.- El ingreso al servicio público, el ascenso y la promoción en la carrera administrativa se realizarán mediante concurso de méritos y oposición, en la forma que determine la ley, con excepción de las servidoras y servidores públicos de elección popular o de libre nombramiento y remoción. Su inobservancia provocará la destitución de la autoridad nominadora"[23].

Este artículo establece un aspecto muy interesante que debería cumplirse incólumemente en todas las instituciones que integran el sector público en el Ecuador, pues quien ingresa a la administración pública debe hacerlo luego de ganar el respectivo concurso de merecimientos y oposición que avalice su capacidad para el desempeño de la función que le va a ser encomendada.

El incumplimiento en la convocatoria del respectivo concurso de méritos y oposición debe provocar la destitución de la autoridad nominadora, pues su conducta es gravemente perjudicial a la administración pública y consecuentemente al Estado y a la sociedad.

Hay que tener claro que los traslados, traspasos y cambios administrativos son disposiciones que tienen que ver también con la promoción en la carrera administrativa de los servidores públicos, por lo que toda decisión que en ese sentido tomen las autoridades nominadoras, contraviniendo en este caso las normas de la Ley Orgánica de Servicio Público, deben ser consideras como causa para destitución de la autoridad nominadora responsable.

4.2.2. DERECHOS Y GARANTÍAS DE LAS SERVIDORAS Y SERVIDORES PÚBLICOS EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA.

En la Sección Tercera del mismo Capítulo Séptimo, se establecen las siguientes normas constitucionales que rigen la situación de las servidoras y servidores públicos.

"Art. 229.- Serán servidoras o servidores públicos todas las personas que en cualquier forma o a cualquier título trabajen, presten servicios o ejerzan un cargo, función o dignidad dentro del sector público

Los derechos de las servidoras y servidores públicos son irrenunciables. La ley definirá el organismo rector en materia de recursos humanos y remuneraciones para todo el sector público y regulará el ingreso, ascenso, promoción, incentivos, régimen disciplinario, estabilidad, sistema de remuneración y cesación de funciones de sus servidores.

Las obreras y obreros del sector público estarán sujetos al Código de Trabajo.

La remuneración de las servidoras y servidores públicos será justa y equitativa, con relación a sus funciones, y valorará la profesionalización, capacitación, responsabilidad y experiencia"[24].

De acuerdo con la disposición constitucional anterior, son servidores públicos todas las personas que prestan servicios o ejercen algún cargo o función dentro de las instituciones del sector público; sus derechos son irrenunciables, y la Ley deberá establecer todo lo concerniente a su ingreso, carrera, régimen disciplinario, estabilidad, remuneraciones, etc. En el caso de los obreros, estarán sujetos a las disposiciones del Código del Trabajo.

Es muy importante el principio de justicia y equidad respecto a las remuneraciones que se establece en la disposición constitucional que se está comentando, y la valoración respecto a la profesionalización, capacitación, responsabilidad y experiencia del servidor, pues esto motiva a quienes prestan sus servicios en el sector público a realizar de manera más eficiente su función.

"Art. 230.- En el ejercicio del servicio público se prohíbe, además de lo que determine la ley:

1. Desempeñar más de un cargo público simultáneamente a excepción de la docencia universitaria siempre que su horario lo permita.

2. El nepotismo.

3. Las acciones de discriminación de cualquier tipo"[25].

Es prohibido a los servidores públicos, desempeñar más de un cargo público, a excepción de la cátedra universitaria; el nepotismo, y las acciones discriminatorias de cualquier tipo, ya sean raciales, de género, etc.

"Art. 231.- Las servidoras y servidores públicos sin excepción presentarán, al iniciar y al finalizar su gestión y con la periodicidad que determine la ley, una declaración patrimonial jurada que incluirá activos y pasivos, así como la autorización para que, de ser necesario, se levante el sigilo de sus cuentas bancarias; quienes incumplan este deber no podrán posesionarse en sus cargos. Los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional harán una declaración patrimonial adicional, de forma previa a la obtención de ascensos y a su retiro.

La Contraloría General del Estado examinará y confrontará las declaraciones e investigará los casos en que se presuma enriquecimiento ilícito. La falta de presentación de la declaración al término de la funciones o la inconsistencia no justificada entre las declaraciones hará presumir enriquecimiento ilícito.

Cuando existan graves indicios de testaferrismo, la Contraloría podrá solicitar declaraciones similares a terceras personas vinculadas con quien ejerza o haya ejercido una función pública"[26].

Este artículo hace referencia a la obligación que tienen todos los servidores públicos, de presentar tanto al inicio como al final de su gestión una declaración patrimonial juramentada sobre sus activos y pasivos, así como la autorización para que en caso necesario pueda levantarse el sigilo de sus cuentas bancarias.

Como autora de la investigación debo manifestar mi complacencia y mi acuerdo con la norma antes citada pues a través de ella se pretende determinar la transparencia con la que los funcionarios y dignatarios de elección popular realizan sus actividades. El imperio de esta norma debe vigilarse a toda costa, pues son muchas las personas que se al ingresar a desempeñar una función pública o una dignidad, no tenían mayores recursos económicos ni patrimoniales, y que el concluir su período han salido convertidos en los nuevos millonarios del Ecuador.,

Sin la declaración juramentada que señala la disposición constitucional, no habrá lugar a la posesión de los respectivos cargos; también es necesario este requisito para que los miembros de la función pública a su ingreso y de forma previa a ascender o a retirarse de su cargo. La Contraloría General del Estado será el ente encargado de examinar las declaraciones juramentadas y de investigar los casos en que se presuma enriquecimiento ilícito, el hecho de no presentar declaración juramentada al término de funciones será causa para presumir la existencia del delito antes mencionado. Según lo dispuesto en el inciso tercero del artículo citado, cuando existan indicios de testaferrismo la Contraloría General del Estado podrá requerir declaraciones juramentadas sobre activos y pasivos a terceras personas que tengan algún tipo de vinculación con quienes ejerzan o hayan ejercido alguna función de carácter público.

"Art. 232.- No podrán ser funcionarias ni funcionarios ni miembros de organismos directivos de entidades que ejerzan la potestad estatal de control y regulación, quienes tengan intereses en las áreas que vayan a ser controladas o reguladas o representen a terceros que los tengan.

Las servidoras y servidores públicos se abstendrán de actuar en los casos en que sus intereses entren en conflicto con los del organismos o entidad en los que presten sus servicios"[27].

Conforme a lo citado, no podrán desempeñarse como funcionarios o miembros de organismos de control y regulación estatal, las personas que tengan algún interés o representen los intereses de terceros, en áreas destinadas a ser controladas o reguladas. También se establece la prohibición para que los funcionarios públicos actúen en aquellos casos en que sus intereses sean opuestos a los del organismo o entidad en la que labore.

Desde mi punto de vista la disposición constitucional antes citada es coherente y adecuada, pues en caso de permitirse la actuación de los funcionarios de los organismos de control, en aquellos actos en los que tengan intereses o representen a los intereses de otras personas, se estaría permitiendo que los mismos sean jueces y parte, y de esta forma pretendan beneficiarse, causando un perjuicio al Estado y por ende a la sociedad toda.

"Art. 233.- Ninguna servidora ni servidor público estará exento de responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones, o por sus opiniones, y serán responsables administrativa, civil y penalmente por el manejo y administración de fondos, bienes o recursos públicos.

Las servidoras o servidores públicos y los delegados o representantes a los cuerpos colegiados de las instituciones del Estado, estarán sujetos a las sanciones establecidas por delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito. La acción para perseguirlos y las penas correspondientes serán imprescriptibles y, en estos casos, los juicios se iniciarán y continuarán incluso en ausencia de las personas acusadas. Estas normas también se aplicarán a quienes participen en estos delitos, aún cuando no tengan las calidades ante señaladas"[28].

El artículo anterior en su inciso primero establece la responsabilidad que todo dignatario, autoridad, funcionario o servidor público, tiene en el ejercicio de sus funciones, por los actos u omisiones en las que incurra.

Para entender en que consiste la responsabilidad a la que se refiere la disposición constitucional en análisis vale señalar que el Dr. Herman Jaramillo Ordóñez en su obra "La actividad Jurídica de la Administración", define a la responsabilidad del estado como: "el deber y la obligación que tienen los servidores públicos para realizar con voluntad, capacidad y conciencia las actividades encomendadas por la administración y responder por sus actos y consecuencias"[29].

Del mismo texto constitucional se puede deducir que a la responsabilidad en el ejercicio de una función pública se la puede analizar desde dos ópticas diferentes: la una desde el punto de vista del cumplimiento del deber e interés público; y la otra, desde la perspectiva del incumplimiento y sus consecuencias.

Desde el punto de vista del deber e interés público, la reponsabilidad significa observar y cumplir exactamente con la letra de la Constitución, las Leyes, y los Reglamentos y obrar con rectitud, honestidad y suma diligencia dentro de las funciones encomendadas para garantizar un buen servicio a la colectividad.

Desde el lado del incumplimiento y sus consecuencias la responsabilidad es la obligación que tienen los servidores para responder administrativa, civil y penalmente por los actos o hechos cometidos en contra del ordenamiento jurídico constitucional y legal que rige la actividad de la función pública ecuatoriana.

Entonces comentando lo señalado en el inciso primero del artículo 233 de nuestra Carta Magna, debo decir que según nuestro ordenamiento jurídico, no existe ninguna autoridad, empleado, funcionario, servidor, o dignatario que se encuentre libre de responsabilidades en el ejercicio de sus funciones, y esta responsabilidad debe cumplirse de manera absoluta por cuanto nace de la misma Constitución de la República.

Haciendo un comentario personal al inciso segundo del artículo antes mencionado debo señalar que en él, se habla de las normas que servirán para poder establece la responsabilidad de carácter administrativo, civil y penal que puede determinarse a consecuencia del manejo o administración de fondos, bienes y recursos públicos, y que son aplicables en general a quienes se desempeñan en calidad de dignatarios, funcionaros o servidores de las instituciones del Estado.

Para el análisis acerca de la disposición constitucional citada, debo partir de la base de que los distintos tipos de responsabilidad mencionados, tienen la característica de ser concurrentes en su aplicación. Ante un mismo hecho o acto administrativo cometido por una autoridad, dignatario o funcionario se le puede aplicar una, varias o todas las responsabilidades, según el acto en cuestión. Para poder comprender lo dicho es bueno elaborar un ejemplo como el siguiente: el empleado o funcionario que conduciendo en estado de ebriedad un vehículo de uso oficial de una dependencia estatal atropella a una persona; en estas circunstancias cabe: reparar pecuniariamente los daños físicos causados a la víctima, reparar el vehículo oficial (responsabilidad civil); una sanción disciplinaria por el estado de embriaguez con el que conducía (responsabilidad administrativa); y si, el empleado produjere la muerte de la persona atropella a consecuencia del accidente de tránsito se le impondrán las penas descritas en la ley pertinente (responsabilidad penal).

Con la ilustración anterior queda corroborado que en efecto por un mismo hecho o acto administrativo, puede imponerse a la autoridad, funcionario o dignatario culpable, una o más de las responsabilidades establecidas en el inciso primero del Art. 233 de la Constitución de la República.

Es conveniente analizar brevemente para comprender de manera adecuada lo dicho en la disposición constitucional que estamos analizando, cada uno de los tipos de responsabilidad que puede establecer en relación con los actos u omisiones en que incurren los integrantes de la función pública, para ello se elaboran los comentarios siguientes.

La responsabilidad administrativa a la que se refiere la Constitución de la República del Ecuador, es sancionada disciplinariamente por la inobservancia que cometen los funcionarios y empleados a las normas establecidas en la misma Constitución, en las Leyes, Reglamentos, Estatutos, Ordenanzas, Acuerdos, Resoluciones, etc., que rigen la vida jurídica de la institución y básicamente por el incumplimiento de los deberes y atribuciones que el personal comete en razón de sus funciones. Entre las sanciones disciplinarias que la ley establece están principalmente las siguientes: amonestación verbal, escrita, sanción pecuniaria administrativa, suspensión temporal sin goce de remuneración y destitución.

Respecto a la responsabilidad civil de los funcionarios públicos tomaremos como referencia el criterio del Dr. Herman Jaramillo Ordóñez, quien la define como: "la obligación que tienen los servidores públicos de pagar los daños y perjuicios ocasionados a los administrados, o al Estado por la comisión de actos dolosos o culposos en el cumplimiento de las actividades administrativas"[30].

La responsabilidad civil, aplicada al servicio público, proviene entonces de la conducta del servidor público que obtiene un lucro indebido u ocasiona en el desempeño de su empleo, cargo o comisión un daño o perjuicio al Estado, a la administración pública o a un particular, en tal caso la autoridad, servidor o funcionario está obligado a responder por el acto u omisión que cometió, con el pago de una indemnización que sea suficiente para cubrir aquellos conceptos.

La responsabilidad penal, en cambio se aplica a las autoridades, funcionarios o dignatarios que en el desempeño de su cargo realizan actos o incurren en omisiones que constituyen uno de los delitos previstos o penados por las leyes. Para que haya lugar a responsabilidad penal, se requiere entonces que el funcionario infrinjan sus deberes y obligaciones en el ejercicio de su cargo sea por acción u omisión; que en la conducta exista dolo o culpa; y que el delito y la pena para castigarlo estén debidamente previstos por las leyes. La responsabilidad penal es por tanto la que imputa a la autoridad o funcionario público, culpabilidad en el cometimiento de un acto contrario a la ley, realizado con culpa o dolo, la cual entraña la aplicación de sanciones públicas, penas o medidas de seguridad.

Los hechos que generan responsabilidad penal, son sin duda los más graves, por cuanto lesionan el bien social, tipifican una conducta antisocial y repercuten en el orden público. Solo los jueces están en capacidad constitucional y legal de establecer definitivamente la responsabilidad penal en contra de los ciudadanos.

En el segundo inciso del artículo 233 de la Constitución de la República, se establece la responsabilidad penal en la que incurrirán los dignatarios elegidos a través del sufragio, los integrantes de los cuerpos colegiados de las instituciones del Estado y los funcionarios y servidores públicos en general, por el cometimiento de los delitos de peculado, concusión y enriquecimiento ilícito, también declara la imprescriptibilidad de la acción y de las penas para perseguir estas conductas, y la posibilidad de que los procesos para sancionarlos se tramiten en ausencia de los acusados. Lo dispuesto en esta parte del precepto constitucional, se aplica a todas las personas que participan en los ilícitos señalados, aún cuando no tengan las calidades mencionadas anteriormente.

Particularmente estoy de acuerdo con el pronunciamiento que hace la Constitución de la República del Ecuador, de imprescriptibilidad para los delitos señalados en la norma legal que estamos comentando, pues son muchos los funcionarios y dignatarios de elección popular que han incurrido en estos ilícitos, y que han optado como salida para su situación legal y para evadir la acción de la justicia ecuatoriana, declararse como perseguidos políticos, y autoexiliarse a vivir cómodamente en otros países.

"Art. 234.- El Estado garantizará la formación y capacitación continua de las servidoras y servidores públicos a través de las escuelas, institutos, academias y programas de formación o capacitación del sector público; y la coordinación con instituciones nacionales e internacionales que operen bajo acuerdos con el Estado"[31].

Esta disposición es muy interesante por cuanto si se pretende lograr la eficiencia y la calidad como una de las características permanentes de la administración de justicia es imprescindible que se garantice la capacitación del recurso humano, a través de programas impartidos por instituciones educativas exclusivamente orientadas a la capacitación de servidores públicos.

Este es un aspecto que no estaba incluido en la Constitución anterior y que ojalá sirva para mejorar los estándares de calidad, que hasta ahora han dejado mucho que desear en la sociedad ecuatoriana.

Las anteriores son las disposiciones que de manera principal rigen a la función pública del Ecuador, y que deben ser observadas por todos quienes son parte de la administración pública y también de la sociedad, pues sirven como base legal para exigir el respeto a los derechos de los ciudadanos que en determinadas circunstancias pueden ser lesionados por las actuaciones ilegales de la administración pública.

4.2.3. ANÁLISIS DE LAS NORMAS LEGALES ESTABLECIDAS EN LA LEY ORGÁNICA DEL SERVICIO PÚBLICO RESPECTO AL TRASLADO, TRASPASO Y CAMBIO ADMINISTRATIVO.

La Ley Orgánica del Servicio Público, en su Título III Del Régimen Interno de la Administración del Talento Humano, en el Capítulo 3, del Traslado, Traspaso y Cambio Administrativo, contiene las siguientes disposiciones.

El artículo 35 de la Ley Orgánica del Servicio Público, que fue citado y comentado anteriormente contiene el concepto de lo que es el traslado administrativo, que legalmente debe ser entendido como el movimiento motivado del servidor público, de un puesto a otro vacante, que sea de igual clase y categoría, o de distinta clase pero de igual remuneración, que no implique cambio de domicilio civil.

Para que se pueda dar el traslado administrativo, es necesario que se cumplan con las condiciones establecidas en la Ley Orgánica del Servicio Público que en su artículo 36, textualmente dice:

"Art. 36.- Condiciones para traslados.- Los traslados de un puesto a otro podrán ser acordados por la autoridad nominadora, siempre y cuando:

• a) Ambos puestos tengan igual remuneración; y,

• b) La candidata o el candidato al traslado cumpla los requerimientos para el puesto al cual va a ser trasladado"[32].

Es decir que son condiciones elementales para el traslado administrativo, que el puesto que ocupa el servidor público y aquel al que va a ser trasladado, tengan igual remuneración; y, que la servidora o el servidor candidatos al traslado, cumplan con todos los requerimientos para el puesto al cual va a ser trasladado.

Tenemos luego el artículo 37 de la Ley Orgánica del Servicio Público, que fue citado y analizado en su momento, pues contiene la definición legal de lo que debe entenderse por traspaso administrativo, que no es otra cosa que la decisión de la autoridad nominadora, de traspasar un puesto de una unidad administrativa a otra, dentro de una misma institución.

Por su parte en el artículo 38 se establece lo correspondiente al cambio administrativo, siendo esta la razón por lo que dicha disposición se analizó anteriormente, a objeto de determinar que el cambio administrativo, no es otra cosa que el movimiento de un servidor público de una unidad a otra distinta de la misma entidad, sin implicar modificación presupuestaria y siempre que obedezca a necesidades institucionales.

El artículo 39, de la Ley Orgánica del Servicio Público, se refiere al intercambio voluntario de puestos, y al efecto dispone de manera textual: "Las autoridades nominadoras, previo informe de sus respectivas Unidades de Administración del Talento Humano, podrán autorizar el intercambio voluntario de puestos de las y los servidores, siempre que sean puestos de los mismos niveles profesionales, administrativos o técnicos en ambas instituciones, en los siguientes casos:

a) Enfermedad;

 b) Cambio de estado civil; y,

 c) Seguridad familiar o personal.

  Para la aplicación del presente artículo el Reglamento General de esta Ley establecerá los procedimientos y mecanismos correspondientes.

  Por el intercambio voluntario de puestos no podrá mediar pago alguno; en caso de comprobarse el pago, previo sumario administrativo, se procederá a la destitución de las o los servidores sumariados"[33].

Es decir, que en aplicación del artículo anterior, las autoridades nominadoras, pueden autorizar el intercambio voluntario de puestos de los servidores públicos, siempre que se trate de puestos con el mismo nivel profesional, administrativos o técnicos en ambas instituciones involucradas.

El asambleísta ha establecido casos específicos en los que procede el intercambio voluntario de puestos, y estos son los siguientes: enfermedad, cambio de estado civil, y seguridad familiar o persona.

Para poder aplicar la norma establecida en la Ley Orgánica del Servicio Público, sobre el intercambio voluntario de puestos, deberá estarse a los procedimientos y mecanismos establecidos en el Reglamento General de la mencionada ley.

El intercambio voluntario de puestos, en ningún caso se realizará exigiendo para ello pago alguno, de comprobarse esta falta se procederá a la destitución de los servidores sumariados.

Finalmente el artículo 40, de la Ley Orgánica del Servicio Público, se refiere a la aceptación previa, que será motivo de análisis en el siguiente numeral.

4.2.4. LA ACEPTACIÓN PREVIA DE PARTE DEL SERVIDOR PÚBLICO PARA EL TRASPASO O CAMBIO ADMINISTRATIVO EN LA LEY ORGÁNICA DE SERVICIO PÚBLICO.

El traspaso y el cambio administrativo, así como el intercambio de puestos, en el caso especial de que impliquen la movilización a un lugar distinto del de su domicilio civil, requieren aceptación expresa del servidor público, esto se deduce de lo establecido en la Ley Orgánica del Servicio Público, que en su parte pertinente dispone:

"Art. 40.- Aceptación previa.- El traspaso, cambio administrativo o intercambio voluntario de puestos a un lugar distinto del domicilio civil de la servidora o servidor público, se podrá hacer solamente con su aceptación por escrito. De ninguna manera, dichos cambios, intercambio voluntario de puestos o traspasos serán considerados como sanción"[34].

En la práctica de la administración pública ecuatoriana, existen muchas situaciones en que las autoridades nominadoras, resuelven el traspaso, o cambio administrativo, y ordenan el intercambio voluntario de puestos sin que se cumpla el requisito legal indispensable, en este caso, de la aceptación por escrito, que deberá manifestar el servidor público afectado.

Es insuficiente la norma jurídica en cuanto tampoco dispone un lapso de tiempo prudencia, que deberá preceder entre la notificación con la decisión de disponer el traslado o cambio, y la disposición definitiva de tal movilización, pues esto daría lugar a que el servidor público pueda consciente y reflexivamente tomar una decisión al respeto.

La norma legal en cuestión es muy clara en el sentido de que en ningún caso el traspaso, cambio, o intercambio voluntario de puestos podrá ser aplicado como sanción, sin embargo en la realidad de la administración pública ecuatoriana, se da justamente lo contrario, es decir las decisiones administrativas de este tipo, se aplican como sanciones, por discrepancias de orden personal, político, etc., entre el servidor público afectado y la autoridad nominadora, es decir no se considera para nada las finalidades ni las necesidades institucionales, sino que se actúa ilegalmente con el único propósito de afectar los derechos e intereses de la servidora o servidor público.

4.2.5. REFERENTES ACERCA DE LA PROBLEMÁTICA EN EL DERECHO COMPARADO.

Dada la naturaleza de este trabajo es trascendental conocer los referentes jurídicos que respecto a la problemática analizada se encuentran incorporados en otras legislaciones, para lo cual se ha considerado analizar las disposiciones pertinentes de los siguientes cuerpos legales.

4.2.5.1. Legislación Chilena.

En la República de Chile, encontramos un referente legislativo, relacionado con la temática que se estudia en este trabajo, en la Ley 18.834 o Estatuto Administrativo, que en su parte pertinente establece lo siguiente:

"ARTÍCULO 67.- Los funcionarios sólo podrán ser destinados a desempeñar funciones propias del cargo para el que han sido designados dentro de la institución correspondiente. Las destinaciones deberán ser ordenadas por el jefe superior de la respectiva institución.

La destinación implica prestar servicios en cualquiera localidad, en un empleo de la misma institución y jerarquía"[35].

La destinación de la que habla el artículo citado, consiste justamente en el movimiento administrativo, que se dispone de acuerdo con la legislación chilena, siempre y cuando se haga a objeto de desempeñar las funciones para el cargo al que han sido designados, y es dispuesta por el jefe superior de tal institución.

La destinación implica que la prestación de servicios se hará en cualquier localidad en un empleo de la misma institución y jerarquía, es decir es la movilización administrativa que se realiza con la finalidad de que el servidor desempeñe iguales funciones dentro de una misma institución pero en un lugar diferente.

"ARTÍCULO 68.- Cuando la destinación implique un cambio de su residencia habitual, deberá notificarse al funcionario con treinta días de anticipación, a lo menos, de la fecha en que deba asumir sus nuevas labores.

Si ambos cónyuges fueren funcionarios regidos por este Estatuto con residencia en una misma localidad, uno de ellos no podrá ser destinado a un empleo con residencia distinta, sino mediante su aceptación, a menos que ambossean destinados a un mismo punto simultáneamente"[36].

El artículo anterior establece una situación que no ha sido considerada en la legislación ecuatoriana, en el sentido de que la destinación o cambio administrativo, en el caso de que implique el cambio de residencia, será notificado al funcionario con treinta días de anticipación, a la fecha en que deba asumir sus nuevas labores. Este aspecto nos parece sumamente interesante por lo cual se da un lapso de tiempo dentro del cual el funcionario podrá emitir su pronunciamiento acerca de la decisión de la autoridad de disponer su movilización hacia un lugar distinto al de su residencia.

En el segundo inciso en cambio se establece que si los dos cónyuges son funcionarios con residencia en una misma localidad, ninguno de ellos podrá ser destinado a un empleo con residencia distinta, sin que medie su aceptación, a menos que la destinación sea para ambos y a un mismo punto geográfico simultáneamente.

Es decir que en la legislación Chilena, no se puede dar el cambio de uno sólo de los cónyuges, sin que previamente medie su aceptación, estos para el caso de que sea destinado a un lugar distinto al de su residencia habitual.

Debemos manifestar que no se establece en la legislación chilena, la sanción a la que se hará acreedora la autoridad nominadora que disponga la destinación a un lugar distinto del de residencia del servidor, sin que éste haya expresado previamente su aceptación.

4.2.5.2. Legislación Colombiana.

En el caso de la República de Colombia, la norma jurídica relacionada con este trabajo, se encuentra incorporada en la Ley 1350, expedida en el año 2009, que al respecto dispone lo siguiente:

"ARTÍCULO 6o. CAMBIO DE NATURALEZA DE LOS EMPLEOS. El empleado de carrera administrativa cuyo cargo sea declarado de libre nombramiento y remoción, deberá ser trasladado a otro de carrera que tenga funciones afines y remuneración igual o superior a las del empleo que desempeña, si existiere vacante en la respectiva planta de personal; en caso contrario, continuará desempeñando el mismo cargo y conservará los derechos de carrera mientras permanezca en él"[37].

De acuerdo con la norma legal anterior, el empleado de carrera administrativa, de libre nombramiento y remoción, podrá ser trasladado a otro de carrera con funciones afines y remuneración igual o superior a la del empleo que desempeña. En caso contrario continuará desempeñando el mismo cargo y conservará sus derechos, mientras permanezca en él.

Como podemos observar en el caso de la legislación colombiana, no se hace referencia en ningún momento a la aceptación por parte del servidor público respecto a su traslado, pero hay que considerar también el hecho de que no se contempla la posibilidad que la movilización administrativa del servidor, se haga a un lugar distinto de aquel en que tiene instalado su domicilio civil, por lo que se trata más bien de movilizaciones que pueden disponerse dentro de las mismas unidades administrativas.

4.2.5.3. Legislación Mexicana.

En el caso de México, se ha considerado pertinente analizar la siguiente norma jurídica que está recopilada en la Ley de Servicio Profesional en la Carrera Administrativa, y textualmente dice lo siguiente:

"Artículo 41.- Los servidores públicos de carrera, previa autorización de su superior jerárquico y de la Secretaría, podrán realizar el intercambio de sus respectivos cargos para reubicarse en otra ciudad o dependencia. Los cargos deberán ser del mismo nivel y perfil de acuerdo al Catálogo"[38].

De acuerdo a la disposición anterior, se podrá realizar el intercambio de cargos, para reubicare en otra ciudad o dependencia, para ello se exige únicamente que los cargos sean del mismo nivel y perfil.

Es decir que en la legislación mexicana tampoco es un requisito indispensable el que existe la aceptación por escrito de parte del servidor público, siendo por tanto diferente la legislación mexicana a la ecuatoriana, respecto de la movilización administrativa de los servidores públicos. Por ende, si no contempla la aceptación por escrito del servidor público, tampoco se puede hablar de la sanción que recibe la autoridad nominadora de este cambio, traslado o traspaso.

4.3. MARCO DOCTRINARIO.

4.3.1. ARGUMENTOS JURÍDICOS Y DOCTRINARIOS DE LA AUTORA PARA SUSTENTAR LA NECESIDAD DE REFORMAR LA LEY ORGÁNICA DE SERVICIO PÚBLICO SANCIONANDO LOS TRASLADOS, TRASPASOS Y CAMBIOS ADMINISTRATIVOS ILEGALES.

La Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 33, establece el derecho de las personas a desempeñar un trabajo libremente escogido o aceptado. En concordancia con este precepto constitucional, la Ley Orgánica de Servicio Público, publicada en el Registro Oficial No. 294 del 6 de Octubre del 2010, en su artículo 40 establece que el traspaso, cambio administrativo o intercambio voluntario de puestos a un lugar diferente al del domicilio civil de la servidora o servidor público, se hará únicamente con la aceptación por escrito; y, que de ninguna forma podrán ser considerados como sanción.

Lamentablemente en nuestro país, debido a la existencia de una cultura de irrespeto a los derechos de los servidores, se da en muchos casos la disposición de cambios, traspasos e "intercambios voluntarios", sin que exista de parte del servidor o servidora trasladada la manifestación expresa de su aceptación; y esta práctica ha sido adoptada como forma de sanción, motivada por situaciones de orden político, personal, etc., que de ninguna manera pueden incidir en la correcta y eficiente aplicación de los derechos constitucionales y legales de quienes forman parte del servicio público.

Al revisar el contenido de la Ley Orgánica del Servicio Público, hemos podido determinar que en sus disposiciones, no se establece la sanción que se deberá imponer a las autoridades nominadoras que sean responsables de incumplir el requisito previsto en el Art. 40 de la mencionada Ley, es decir que disponga traspasos, cambios administrativos o intercambios voluntarios, sin que exista la aceptación previa del servidor.

La insuficiencia jurídica detectada, pone en riesgo derechos trascendentales de las servidoras y servidores públicos del Ecuador, por lo que es urgente en procura de salvaguardar las garantías constitucionales de estas personas, que se plantee una propuesta jurídica orientada a incorporar en la Ley Orgánica de Servicio Público, las sanciones a las autoridades responsables de disponer traspasos o cambios administrativos sin que se cumplan los requisitos legales pertinentes, que han sido comentados en líneas anteriores.

El régimen jurídico del servicio público, actualmente se encuentra establecido en la Ley Orgánica del Servicio Público, la que dispone lo concerniente al traspaso, cambio administrativo o intercambio voluntario de puestos.

De acuerdo con la Ley en cuestión, el traspaso de puestos puede darse atendiendo a tres hipótesis jurídicas: la primera, tiene que ver con la facultad de la autoridad nominadora de autorizar el traspaso de puestos, con la respectiva partida, de una unidad administrativa a otra dentro de la misma institución; la segunda, con el traspaso de puestos con su respectiva partida, a otra entidad, organismo o persona jurídica; y, la tercera, que tiene que ver de traspasos de puestos cuyos presupuestos pertenecen a categorías presupuestarias diferentes. Para el traspaso se requiere en los dos primeros casos el informe de la unidad de administración de talento humano, en el segundo caso se requerirá también el informe del Ministerio de Finanzas y del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Por su parte respecto al cambio administrativo la Ley Orgánica de Servicio Público, dispone que éste consiste en el movimiento del servidor público de una unidad a otra distinta, se podrá ordenar por un período máximo de diez meses en un año, siempre que no se perjudique la estabilidad, funciones y remuneraciones del servidor, cumplido el período mencionado éste deberá ser reintegrado a su puesto de trabajo original. En este sentido debe anotarse que también existen problemas en cuanto al cumplimiento del período por el que puede subsistir el cambio administrativo, y también respecto a la estabilidad, funciones y remuneraciones del servidor, conducta ésta que tampoco ha sido considerada desde el punto de vista del régimen punitivo, aplicable a la autoridad nominadora responsable de ese incumplimiento.

De igual forma la Ley Orgánica de Servicio Público, regula lo concerniente al intercambio voluntario, pues establece que se podrá autorizar el intercambio voluntario de puestos de los servidores, siempre que los puestos sean de los mismos niveles profesionales, administrativos o técnicos; este tipo de cambios podrán darse en casos como: enfermedad, cambio de estado civil, seguridad familiar o personal. Se prohíbe la erogación de pago alguno, para facilitar el intercambio voluntario, cuando esto suceda se procederá a la destitución de los servidores sumariados.

Para que se puedan dar los traspasos, cambios administrativos o intercambio voluntario de los puestos, a un lugar distinto del domicilio civil es necesaria la aceptación escrita del servidor o servidora afectada, esto se encuentra establecido en el Art. 40 de la Ley Orgánica de Servicio Público. El artículo anterior deja absolutamente claro que un requisito indispensable, para que se pueda dar el traspaso, cambio administrativo o intercambio voluntario de una servidora o un servidor público, a un lugar distinto al de su domicilio civil, es la aceptación por escrito de parte del servidor. Pues estos movimientos administrativos, jamás pueden disponerse con un criterio sancionador.

Para tener claro el concepto de domicilio civil, como elemento trascendental dentro de este marco teórico, es preciso manifestar lo siguiente:

Guillermo Cabanellas, al conceptuar al domicilio nos trae incluso una noticia etimológica, cuando señala: "DOMICILIO. Del latín domus y colo, de domuncolere, habitar una casa. El concepto de domicilio está integrado por dos elementos: la residencia y la permanencia en un lugar. Y de ellos predomina el ánimo de permanecer sobre la realidad de la habitación; puesto que ausencias y viajes no le hacen mudar a una persona de domicilio, ni se gana el mismo por la simple presencia en una población o territorio. La Academia define el domicilio como "la morada fija y permanente", y también cual "casa en que uno habita o se hospeda"."[39]

De acuerdo con su derivación etimológica la palabra domicilio, designa la acción de habitar una casa.

Dentro de la concepción del domicilio están dos elementos principales, uno de ellos es la residencia, el otro la permanencia en un lugar. De ellos prevalece este último, sobre la realidad objetiva de una habitación.

En el idioma castellano, la palabra domicilio designa la morada fija y permanente de una persona, y también la casa en que ésta habita o se hospeda.

Respecto a la concepción del domicilio en la legislación civil ecuatoriana, tenemos que el Art. 45 del Código Civil ecuatoriano, señala: "Definición y división del domicilio.- El domicilio consiste en la residencia, acompañada, real o presuntivamente, del ánimo de permanecer en ella.

Divídese en político y civil"[40].

De la norma legal anterior, se deduce que el domicilio es la residencia de una persona, en un lugar determinado, acompañada de forma real o presuntiva, del ánimo de permanecer en ella. Es decir en nuestra legislación para la fijación del domicilio de una persona se requiere de dos aspectos, la residencia, que es el elemento material del domicilio, y que consiste en el lugar específico del territorio ecuatoriano en que vive de manera habitual una persona; y el ánimo real o presuntivo de permanecer en el lugar de residencia. Se habla de ánimo real cuando consta por hechos ciertos y efectivos; y de animo presuntivo, cuando sin constar de manera objetiva, puede derivarse de ciertos hechos indicativos.

Según el inciso segundo del Art. 45 el domicilio puede ser político o civil, sobre éstas clases de domicilio, y en especial sobre el domicilio civil tenemos la disposición que comento a continuación:

"Art. 47.- Domicilio civil.- El domicilio civil es relativo a una parte determinada del territorio del Estado"[41]. El domicilio civil de una persona, es aquella parte del Estado, donde reside habitualmente, es la parte del territorio nacional en el que habita.

Aplicando las normas anteriores al análisis que nos interesa, diremos que el domicilio civil del servidor público, es aquel lugar donde este tiene establecido su hogar y su familia. Es una característica casi general de los servidores públicos que ellos tienen establecidos su hogar y su familia en el lugar donde laboran.

El traslado de un servidor público a un puesto fuera del domicilio civil, significa un grave perjuicio para su situación familiar e incluso económico, pues el hecho de trasladarse personalmente hacia otro lugar significa erogaciones por concepto de transporte, alimentación, vivienda, etc., y además de ello significa la ruptura temporal de las relaciones con sus familias por el tiempo en que deba permanecer lejos del hogar. En muchos casos dadas las distancias geográficas entre el lugar al que es trasladado un servidor público y el lugar en el que desempeñaba antes sus labores, significa que éste tenga que trasladarse con su familia, esto complica aún más la situación del servidor trasladado.

Bajo las consideraciones anteriores es que el asambleísta ecuatoriano, ha establecido como requisito indispensable que los traslados administrativos fuera del domicilio civil del servidor público, puedan hacerse sólo con su aceptación escrita.

Sin embargo dado el carácter prepotente con que actúan algunas autoridades administrativos, se dan muchos casos en que inconstitucional, ilegal y hasta inhumanamente se ha trasladado a servidores públicos a lugares administrativos distintos a su domicilio civil, sin consultarles siquiera y mucho menos contando con su aceptación escrita.

Esta situación a nuestro criterio no debe darse en un Estado, donde se proclama el respeto a los derechos de sus habitantes, pues el traslado administrativo a lugares distintos del domicilio civil del servidor traslado, significa el desconocimiento de importantes garantías y derechos, por lo que es necesario que se implementen en la Ley Orgánica de Servicio Público, los correctivos necesarios a fin de sancionar a las autoridades responsables de traslados administrativos arbitrarios e ilegales, y esa es justamente la finalidad con la que se plantea la correspondiente propuesta jurídica que constara en la parte final de este trabajo.

Materiales y métodos

5.1. MATERIALES.

Con la finalidad de estructurar la base teórica se emplearon básicamente textos relacionados con el tema investigado, también se emplearon las fichas para extraer lo más importante de la información analizada.

Se empleó con el objeto de recopilar y ordenar la información obtenida una computadora, para el análisis y procesamiento de datos se utilizó la calculadora, de igual forma se utilizaron recursos materiales como papel, copiadora, y algunos otros materiales de oficina.

5.2. MÉTODOS.

De acuerdo a lo previsto en la metodología de la investigación jurídica, por las características de este estudio en lo general estuvo regido por los lineamientos del método científico, pues se parte del planteamiento de un supuesto hipotético sujeto a comprobación con la información que se obtenga en todo el proceso investigativo.

Como métodos auxiliares contribuyeron en este estudio el método inductivo-deductivo y deductivo inductivo, que fueron utilizados según las circunstancias que se presentaron en la sustentación del eje teórico del trabajo para abordar cada una de las partes del problema estudiado y de igual forma sustentar la idea general de la investigación, que se orienta a demostrar la necesidad de que se reforme la legislación ecuatoriana y concretamente la Ley Orgánica de Servicio Público, en cuanto hace referencia a la necesidad de sancionar el procedimiento arbitrario de la autoridad nominadora que dispone el traspaso o el cambio administrativo de un servidor público a un lugar distinto del de su domicilio civil, sin contar para ello con la aceptación escrita por parte del servidor afectado.

El método bibliográfico descriptivo y documental, fue de singular valía en la elaboración del marco referencial de la tesis, pues se realizó un proceso de determinación y selección de la información bibliográfica que aporta de mejor forma al desarrollo del trabajo. El método descriptivo permitió ampliar el estudio de cada uno de los aspectos que forman parte del sustento teórico, como también describir el proceso investigativo de campo, y la información que en la ejecución del mismo se obtuvo.

En la presentación y análisis de los datos obtenidos en el trabajo de campo se utilizaron los métodos de análisis y síntesis, que permitieron proyectar los resultados obtenidos a través de frecuencias y porcentajes ordenados en las respectivas tablas, y representados en gráficos estadísticos que permitieron realizar el análisis comparativo, y llegar a la correspondiente elaboración de las conclusiones, recomendaciones y de la propuesta que consta en la parte final del trabajo.

5.3. TÉCNICAS.

Para la recolección de la información que sustenta la parte teórica del trabajo se utilizó la técnica del fichaje, a través de la elaboración de fichas bibliográficas y nemotécnicas, las cuales permitieron recoger amplia información sobre las categorías conceptuales que forman parte del estudio, y de igual forma escoger aquellas opiniones doctrinarias que tienen un mayor sustento y que sirven para desarrollar adecuadamente el discurso teórico de la investigación.

En el trabajo de campo para la obtención de datos fácticos acerca de la problemática estudiada, se procedió primero a determinar una muestra al azar de veinte abogados en libre ejercicio profesional, quienes dieron sus criterios en una encuesta que estuvo orientada a recabar sus opiniones acerca de la temática propuesta, de igual forma se aplicó la entrevista a un número de cinco personas que desempeñan funciones relacionadas con el tema estudiado, entre ellas principalmente, abogados en libre ejercicio, autoridades de la función pública, servidoras y servidores públicos. Estos datos sirvieron para la verificación de los objetivos planteados y para la contrastación de la hipótesis propuesta. La aplicación de la encuesta y el desarrollo de las entrevistas se efectuó de manera directa, es decir que como autora de la investigación acudí personalmente a cada una de las oficinas particulares y de las dependencias públicas en donde laboran las personas que colaboraron en el trabajo de campo, habiendo obtenido de ellas una participación cordial que hizo posible recabar información de primera mano acerca de cómo se evidencia la problemática en la realidad jurídica y social cotidiana.

5.4. PROCEDIMIENTOS.

El desarrollo de la Tesis o Informe Final, se ha hecho siguiendo para su estructuración el orden que está establecido en el Art. 151 del Reglamento del Régimen Académico de la Universidad Nacional de Loja.

Resultados

6.1. RESULTADOS DE LA ENCUESTA.

Con la finalidad de conocer los criterios que en torno a la problemática estudiada existe entre los profesionales del derecho en libre ejercicio en el Distrito Judicial de Loja, se procedió a la aplicación de una encuesta.

Previamente se elaboró un formato de encuesta con preguntas relacionadas directamente con el objeto de estudio, este formato se aplicó a una población escogida al azar de veinte abogados, que consignaron sus respuestas a cada una de las interrogantes planteadas.

La aplicación de la encuesta se realizó de manera directa, para lo cual previamente se estableció contacto con cada una de las personas a ser encuestadas, y con la aceptación de ellas, se procedió a entregar el cuestionario para que lo contesten en la forma en que consideren conveniente.

Vale manifestar que se obtuvo una excelente colaboración de las personas requeridas, lo que hizo posible que se obtengan los datos que de forma ordenada se presentan, analizan e interpretan en la forma en que se detalla en las siguientes páginas.

PRIMERA PREGUNTA

¿Cómo definiría Usted al traspaso y al cambio administrativo?

CUADRO Nº 1

FUENTE: Aplicación de encuesta

ELABORACIÓN: Los autores

N° ENCUESTADOS: Veinte

ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN:

El 40% de las personas investigadas considera que el traspaso y el cambio administrativo es la movilización de un servidor público de un puesto de trabajo a otro; el 35% lo define como la disposición a través de la cual la autoridad ordena que un servidor se traslade hacia otro lugar de trabajo; finalmente el 25% tiene el criterio de que el traspaso y el cambio administrativo son mecanismos que prevé la ley para que un servidor pueda ser enviado a otro puesto de trabajo.

Los criterios dados por los encuestados permiten decir que las personas investigadas tienen conocimiento acerca de lo que es el traspaso y el cambio administrativo, pues sus opiniones están estrechamente relacionadas con la concepción jurídica y doctrinaria que sobre este tipo de movimientos administrativos se ha manejado en este trabajo investigativo.

FUENTE: Aplicación de encuesta

ELABORACIÓN: Los autores

SEGUNDA PREGUNTA

¿Cree Usted que las autoridades públicas incurren en traspasos y cambios administrativos indebidos?

CUADRO Nº 2

FUENTE: Aplicación de encuesta

ELABORACIÓN: Los autores

N° ENCUESTADOS: Veinte

ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN:

El 80% de personas investigadas que es una evidente mayoría de la población, señalan que las autoridades públicas si incurren en traspasos y cambios administrativos indebidos; en tanto que el 20% considera que no se producen traspasos y cambios administrativos indebidos.

Quienes contestan positivamente la interrogante al manifestar el por qué de sus respuestas supieron señalar lo siguiente:

– No se cumple con los requisitos establecidos en la ley para que pueda darse el traspaso o cambios administrativo de un servidor público.

– Existen muchas autoridades que no cumplen lo que la ley señala respecto de los traspasos y cambios administrativos.

– Se irrespetan los derechos de los servidores públicos al ser movilizados sin justificación alguna a otros puestos de trabajo.

– La ley señala algunas condiciones para que se pueda dar el traspaso o cambios administrativo, las cuales no son observadas ni cumplidas por parte de las autoridades.

Por su parte quienes contestan que las autoridades no incurren en traspasos y cambios administrativos indebidos, supieron manifestar como razones para justificar este criterio.

– Para que se de un traspaso o cambio la autoridad tiene que cumplir con lo que dice la ley.

– Yo particularmente no he tenido conocimiento de traspasos o cambios administrativos realizados de forma indebida.

– No hay razón para aseverar que las autoridades incurran en traspasos o cambios administrativos indebidos, pues pienso que en este aspecto la ley es muy clara y simplemente hay que cumplirla.

– Las autoridades administrativas están obligadas a respetar los derechos de los servidores y no pueden ordenar el traspaso o cambios de éstos sin que se cumpla lo que señala la Ley.

Mi criterio como autora del trabajo de investigación es el de que las autoridades de la administración pública en algunos casos incurren en traslados administrativos indebidos al no cumplir estrictamente lo que señala la Ley Orgánica del Servicio Público, pues es una realidad que en varias ocasiones si se da por parte de las autoridades la disposición de traspasos o cambios administrativos que vulneran las garantías de estabilidad laboral de los servidores y que se realizan al margen de lo que exige la ley.

FUENTE: Aplicación de encuesta

ELABORACIÓN: Los autores

TERCERA PREGUNTA

¿Cree Usted que existe perjuicio en contra del servidor

público, cuando es movilizado ilegalmente a un lugar distinto

al de su domicilio civil?

CUADRO Nº 3

FUENTE: Aplicación de encuesta

ELABORACIÓN: Los autores

N° ENCUESTADOS: Veinte

ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN:

El 80% de personas investigadas manifiesta que si existe perjuicio en contra del servidor público cuando es movilizado ilegalmente a un lugar distinto del de su domicilio civil, las razones que señala este porcentaje de encuestados para dar esta respuesta son entre otras las siguientes:

– Se afecta gravemente su derecho a la estabilidad laboral.

– Se perjudica al servidor público por cuanto en algunos casos se le moviliza a un lugar donde no tiene las posibilidades de lograr su desarrollo personal y promover el de su familia.