Resumen
La Constitución de la República del Ecuador, establece a favor de las servidoras y los servidores públicos, que sus derechos son irrenunciables, y que la ley deberá regular aspectos como la estabilidad en el desempeño de sus funciones.
A objeto de promover el cumplimiento de las funciones atribuidas a cada uno de los órganos de la administración pública, la Ley Orgánica del Servicio Público, establece la posibilidad de que la autoridad nominadora pueda disponer el traslado, traspaso o cambio administrativo de una servidora o servidor público. La misma Ley en referencia establece que el traspaso, cambio administrativo, o intercambio voluntario de puestos a un lugar distinto del domicilio civil de la servidora o servidor público, deberá hacerse únicamente con la aceptación por escrito, hecha de forma previa, además determina que en ningún caso dichos cambios podrán aplicarse como sanción.
Al revisar la Ley Orgánica del Servicio Público, hemos podido determinar que no se establecen sanciones para la autoridad nominadora, que ilegalmente disponga el traslado, traspaso o cambio administrativo, de una servidora o un servidor público, a un lugar distinto de su domicilio, situación que lamentablemente sucede de forma frecuente en el país y que obedece generalmente a retaliaciones de orden político, a posiciones de orden personal de las autoridades nominadoras, que hacen uso del poder conferido por la ley, para de manera arbitraria e injusta disponer el traslado, traspaso o cambio, de la servidora o servidor público, hacia un lugar distinto de su domicilio, sin que éste acepte expresamente por escrito, ese cambio administrativo.
La actuación de las autoridades nominadoras, al trasladar a las servidoras y servidores públicos, a lugares distintos de su domicilio civil sin cumplir con el requisito legal de la aceptación por escrito, indudablemente afecta los derechos de los servidores públicos, especialmente su estabilidad, y causa problemas a terceras personas, y de manera directa a la familia del servidor afectado, a consecuencia de los contratiempos que ocasiona la movilización hacia un lugar distinto del domicilio.
La problemática anterior es abordada en este trabajo investigativo, el cual culmina con el planteamiento de una propuesta jurídica, que tiene la finalidad de garantizar que se cumpla estrictamente con el requisito de la aceptación por escrito que exige la Ley Orgánica del Servicio Público, so pena de que la autoridad nominadora que actúe arbitraria e ilegalmente, sea sancionada con la destitución, y es hacia allí a donde se dirige el planteamiento propositivo que constituye el aporte principal de este estudio.
ABSTRACT
The Constitution of the Republic of Ecuador, provides for the servants and public servants that their rights are inalienable, and that the law will regulate issues such as stability in the performance of their duties.
In order to promote compliance with the tasks assigned to each of the organs of public administration, Public Service Law provides for the possibility that the appointing authority to order the removal, transfer or change in management of a server or servers public. The same Law provides that the transfer reference, change management, or voluntary exchange of positions to a different place of residence of the servant or public servant, should be done only with the written agreement made in advance in addition to determining that no If such changes may be applied as punishment.
In reviewing the Public Service Law, I can determine that no penalty to the appointing authority, which has illegally transfer, assignment or administrative change, a servant or a public servant at a place other than his home state which unfortunately happens frequently in the country and usually reflects political retaliation, to positions of personal order appointing authorities, who use the power conferred by the law, so arbitrary and unfair provisions for the transfer, transfer or change, the servant or public servant to a place other than their home without it expressly agrees in writing, that administrative change.
The action of the appointing authorities by moving to the servants and public servants to places other than home without meeting the legal requirement of written acceptance will undoubtedly affect the rights of public servants, especially their stability, and causes problems to others, especially to the family of the affected server, as a result of the mobilization occasional setbacks to a place other than home.
The above problem is addressed in this research work, which culminates with the approach of a legal proposal, which aims to ensure strict compliance with the requirement of written acceptance required by the Public Service Law, otherwise that the appointing authority to act arbitrarily and illegally, be punished with dismissal, and it's over there where you are going proactive approach constitutes the main contribution of this study.
Introducción
La administración pública constituye un servicio a la colectividad, que debe ser ejercido con eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación, dispone la Constitución de la República del Ecuador.
La misma Constitución, consagra que los derechos de las servidoras o servidores públicos son irrenunciables, y que las Leyes desarrollarán los preceptos jurídicos para garantizar entre otras cosas la estabilidad en el desempeño de las funciones de estos servidores.
El servicio público en el Ecuador, actualmente está regido por la Ley Orgánica del Servicio Público, cuerpo de normas jurídicas que contiene todo lo relacionado con la ejecución de la administración pública, así como el régimen legal que norma todo lo concerniente a las servidoras y servidores públicos.
La Ley Orgánica del Servicio Público, establece la posibilidad de que a objeto de garantizar la eficiencia y eficacia de la administración pública, las autoridades nominadoras, podrán disponer del traslado, traspaso o cambio administrativo de las servidoras o servidores públicos, pertenecientes a las dependencias administrativas, que están bajo su mando.
Pero, en el artículo 40 de la Ley Orgánica de Servicio Público, se dispone claramente, como un requisito previo a la decisión de la autoridad nominadora, de ordenar el traslado, traspaso o cambio administrativo de una servidora o servidor público, hacia puestos que deban ser ejercidos en un lugar distinto al domicilio civil, que exista la aceptación por escrito de parte de la servidora o servidor público afectado. La disposición en cuestión, agrega también que en ningún caso dichos cambios, traslados o traspasos administrativos, podrán ser aplicados como una sanción en contra del servidor público.
En la realidad ecuatoriana, se da una problemática que tiene que ver con el incumplimiento del requisito de la aceptación por escrito que debe presentar el servidor para que se pueda disponer su traslado, traspaso o cambio, hacia una dependencia ubicada en un lugar distinta al de su domicilio civil, procedimiento injusto e ilegal en el que incurren algunas autoridades nominadoras.
La problemática anterior se da aún cuando la Constitución de la República de Ecuador, en su artículo 228, establece que la inobservancia de las normas legales establecidas a efecto de regular el ingreso, el ascenso y la promoción en la carrera administrativa, provocará la destitución de la autoridad nominadora.
La disposición constitucional anterior, no ha sido desarrollada en la Ley Orgánica de Servicio Público, que debe establecer con absoluta claridad que la autoridad nominadora, que de forma ilegal y arbitraria disponga el traslado, traspaso o cambio administrativo de una servidora o servidor público a un lugar distinto de su domicilio civil, deberá ser sancionado con la destitución definitiva de su cargo.
Por lo tanto hemos considerado oportuno desarrollar un estudio jurídico acerca del problema legal anterior, y para tal efecto he elaborado la presente tesis que lleva por título: "NECESIDAD DE REFORMAR EL ART. 40 DE LA LEY DEL SERVICIO PÚBLICO SOBRE LA ACEPTACIÓN PREVIA DEL SERVIDOR PÚBLICO EN LOS CASOS DE TRASPASO, CAMBIO ADMINISTRATIVO, O INTERCAMBIO VOLUNTARIO A UN LUGAR DISTINTO DEL DOMICILIO CIVIL".
El trabajo, presenta inicialmente en la Revisión de Literatura, un amplio estudio teórico de orden conceptual, jurídico y doctrinario, a través del cual se enfocan cada uno de los aspectos relacionados con la problemática jurídica antes enunciada.
De igual forma se recurre al empleo de las técnicas de la encuesta y la entrevista, a través de las cuales ha sido posible recoger el criterio de los profesionales del derecho, y de personas que desempeñan funciones relacionadas con el ejercicio de la administración pública, resultados sobre los cuales se procede a realizar la respectiva verificación de objetivos y la contrastación de hipótesis.
La recopilación de los referentes teóricos y de los resultados de la investigación de campo, hace posible que se puedan elaborar algunas conclusiones y recomendaciones relacionadas con la problemática.
Finalmente considerando toda la información obtenida en el proceso investigativo, se procede al planteamiento de la correspondiente propuesta de forma jurídica, que consiste en un proyecto de Ley Reformatoria a la Ley Orgánica del Servicio Público a través de la cual se incorporan disposiciones orientadas a sancionar a las autoridades nominadoras que de forma ilegal y arbitraria disponen el traslado administrativo de las servidoras y servidores públicos, a un lugar distinto de su domicilio civil, sin cumplir el requisito establecido en la ley, en el sentido de que antes de que exista la decisión de parte de la autoridad nominadora, deberá haber el pronunciamiento por escrito de parte del servidor de aceptar el traslado correspondiente.
A través de este trabajo esperamos haber logrado el propósito principal que animó el desarrollo del mismo, que es el de garantizar de manera más eficiente los derechos de las servidoras y servidores públicos ecuatorianos.
Revisión de literatura
MARCO CONCEPTUAL.
Para iniciar el desarrollo del proceso investigativo, es importante reunir algunos elementos de orden conceptual sobre aspectos cuyo tratamiento es el punto de partida para arribar hacia el análisis del problema central que motiva la ejecución del estudio.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
La actividad de los servidores públicos, forma parte de lo que es la administración pública, como la gestión del Estado en beneficio de quienes integran la sociedad, por esto es oportuno empezar analizando lo que es esta clase de administración, su génesis histórica y algunas características de su práctica en el Ecuador.
Concepto.
La Real Academia de la Lengua Española, define al término ADMINISTRACIÓN como la "Acción de administrar". Y además dice que el verbo ADMINISTRAR significa: "Gobernar, regir, aplicar."[1]
Entonces, en principio la acción de administrar se refiere al conjunto de actos destinados a gobernar o regir un determinado negocio o asunto, a la vez que aplicar las leyes, principios, normas o costumbres, que por obligación o por sentido común deben contemplarse en relación con los bienes, negocios o asuntos que se administra.
Para Guillermo Cabanellas, la administración pública: "Es el poder ejecutivo en acción, con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y servicios públicos. La administración puede ser nacional, provincial o municipal, de acuerdo con la esfera territorial de sus atribuciones. La hay también regional."[2]
El mismo Cabanellas, con el ánimo de caracterizar de mejor forma a la definición de administración pública, cita un concepto de Escriche, al siguiente tenor: "por administración pública se entiende la parte de la autoridad pública que cuida de las personas y bienes en sus relaciones con el Estado, haciéndolos concurrir al bien común y ejecutando las leyes de interés general; a diferencia de la justicia que tiene por objeto las personas y bienes en sus relaciones particulares de individuo a individuo, aplicando las leyes de interés privado. La administración considera a los hombres como miembros del Estado; la justicia como individuos. Se ejerce ésta por los jueces, audiencias, cortes o tribunales supremos; y aquella, por el jefe del Estado, los ministros, los gobernadores y diputaciones, los alcaldes y ayuntamientos."[3]
Es importante destacar la idea de Escriche en cuanto a identificar a la administración pública como la función específica destinada a regular las relaciones entre el Estado y las personas en cuanto a sus derechos, sus bienes y sus intereses como ser colectivo, cuyo objetivo común es la vida en sociedad en términos de bienestar, paz y tranquilidad, para lo que obviamente han aceptado la potestad suprema del Estado erigida sobre la voluntad soberana de un pueblo.
En el medio nacional, nos parece importante considerar algunos conceptos, como por ejemplo el que nos da el Dr. Nicolás Granja Galindo, cuando escribe: "La Aministración Pública es una ciencia y arte, a la vez, que tiene por objeto el conocimiento y práctica de múltiples actividades, o servicios, ejercidos consciente e intencionalmente por los órganos administrativos y servidores públicos, en general, en razón del mandato o representación del Estado, para lograr diferentes fines a favor de la colectividad"[4].
Según el autor citado la administración pública es la ciencia que tiene por objeto conocer y poner en práctica múltiples actividades y servicios, ejercidos por los órganos administrativos y por quienes forman parte de ellos, en razón de la representación del Estado, para lograr el bienestar colectivo a través de la consecución de objetivos de carácter común.
Conceptos importantes, son los que nos presenta el jurista lojano Dr. Herman Jaramillo Ordóñez, en su obra Manual de Derecho Administrativo, en donde encontramos referencia acerca de las opiniones de algunos autores como los que se mencionan a continuación.
Según Reyes Ponce la administración pública es "el conjunto de reglas para lograr la máxima eficiencia en las formas de estructurar y manejar un organismo social". Y agrega: "Es la técnica que busca lograr resultados de máxima eficiencia en la coordinación de las cosas o personas que integran una empresa."[5]
En términos similares el autor J.J. Castro, sostiene que "La administración es una ciencia social compuesta de principios, técnicas y prácticas y cuya aplicación a conjuntos humanos permite establecer sistemas racionales de esfuerzo cooperativo, a través de los cuales se pueden alcanzar propósitos comunes que individualmente no es posible lograr."[6]
El mismo Dr. Jaramillo Ordóñez al emitir su criterio en torno a la administración manifiesta: "La administración, en concordancia con la ciencia de Derecho es un conjunto de operaciones técnico-jurídicas, que tiene por objeto planificar, organizar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar el funcionamiento de los servicios públicos."[7] Este autor incluso va más allá de dar una simple definición señalando cuales son los objetivos fundamentales de la administración que se traducen en las acciones de planificación, organización, dirección, coordinación, control y evaluación, respecto del funcionamiento de los servicios públicos, que el Estado está en la obligación de prestar a sus asociados.
Con los antecedentes anotados se va figurando el criterio de que la administración pública constituye un sistema organizado técnica y jurídicamente, para el cumplimiento de la función de proyectar, programar, planificar, ejecutar, controlar y supervisar el desarrollo de las relaciones colectivas entre el Estado y los ciudadanos, así como en cuanto a la prestación y control de los servicios públicos.
El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, dictado mediante Decreto Ejecutivo 1634 por el arquitecto Sixto Durán-Ballén en su calidad de Presidente Constitucional de la República, en el respectivo glosario de términos define a la administración pública como "La organización, con personalidad jurídica, que desarrolla su actividad para satisfacer el interés general."[8]
La administración pública, conforme al concepto legal antes citado sería aquella ejercida por organismos con personalidad jurídica, que ejecutan actividad en procura de conseguir el bienestar colectivo de los integrantes de la comunidad.
Reuniendo los elementos presentes en cada uno de los conceptos anteriores puedemos concluir diciendo que la administración pública es la actividad ejercida por el Estado y por cada uno de los organismos e instituciones que forman parte de él y que tienen una personería jurídica autónoma, orientada a satisfacer las necesidades de los integrantes de la sociedad, a través de la prestación de servicios públicos. La administración pública está regida por las normas jurídicas estipuladas en la Constitución y en las Leyes pertinentes, que estipulan el marco jurídico en que ha de enmarcarse.
Referentes históricos.
En realidad la administración pública, puede decirse que ha ido evolucionando a la par con el desarrollo del Estado como la forma más difundida de organización de las diferentes sociedades del mundo, pues surge justamente a partir de la aparición del ente estatal como el principal organismo ejecutor de acciones en beneficio de la colectividad, sin embargo el desarrollo como una ciencia de carácter independiente es reciente.
Para tener una idea acerca de los orígenes de la administración pública vale destacar que los clásicos griegos entre ellos Platón, Sócrates y Aristóteles, hacen varias referencias sobre este tema. Sin embargo hay que tener presente el hecho de que la administración pública no tuvo desarrollo adecuado ni aplicación significativa dentro de las organizaciones estatales monárquicas y autocráticas. El avance de la administración pública tiene lugar a través del desarrollo y fomento del Estado democrático, como el régimen que asume la responsabilidad de servir adecuadamente a su comunidad.
La administración pública tuvo vigencia, desde la utilización de los edictos reales o decretos a través de los cuales los gobernantes, hacían conocer a sus subordinados las decisiones que tomaban respecto a la conducción de las organizaciones gubernamentales, y ha ido creciendo a través del desarrollo de la concepción del Estado, y su organización manifestada en la distribución de funciones a otros órganos estatales para el ejercicio y cumplimiento de las finalidades y objetivos de la administración pública.
Existe un acuerdo entre un significativo número de destacados tratadistas, que señalan que la administración pública es una derivación del Derecho Canónico, debido al avance organizativo que tiene la Iglesia Católica, que se manifiesta a través de la existencia de órganos como el Papado, la Nunciatura Apostólica, los Colegios Cardenalicios, etc.
Un despunte relevante de la administración pública se evidencia en el Derecho Romano, en donde existieron autoridades embestidas de cierta potestad administrativa como por ejemplo los emperadores, senadores, pretores, cónsules, etc. Incluso se señala que la Ley de las Doce Tablas, contenía importantes preceptos jurídicos relacionados con la administración pública.
Las Siete Partidas, un tratado que tiene importante relevancia dentro de lo que es la antigua legislación española, contenía ya algunas regulaciones interesantes respecto de la administración pública.
En nuestro continente, según los historiadores, en los tiempos antiguos existieron varias manifestaciones respecto de la administración pública, que estaban relacionadas principalmente con la organización de las comunidades indígenas, y con el poder que sobre ellas ostentaban los jefes o caciques, así como con el control y sanción de los miembros de los grupos y los ayllus, y a disponer sobre la distribución de las tierras para el trabajo, la producción, etc.
En la época de la conquista, en los pueblos de América, se aplicaron los edictos reales dispuestos por los reyes de España, así como otros instrumentos entre los que están las cédulas reales, los actos que conferían poder a los encomenderos, virreyes, presidentes de las reales audiencias, y a sus subalternos, sobre la base de las disposiciones emanadas de los monarcas. También se aplicó bajo la denominación de derecho indiano, algunos preceptos jurídicos derivados de la corona Española, amolados y atenuados para ser aplicados a los habitantes autóctonos de nuestra América, este tipo de disposiciones legales eran dirigidas por el denominado Consejo de Indias.
La Administración pública en el Ecuador.
La administración pública en nuestro país ha tenido una evolución cronológica marcada por diferentes hitos relacionados con el desarrollo mismo del Estado, así como con la ciencia del derecho administrativo en el Ecuador, en base a estos aspectos puede desarrollarse la siguiente reseña sobre la evolución cronológica de la administración pública ecuatoriana.
Los primeros visos que podemos encontrar en la historia del Ecuador en relación con la administración pública, se remontan a los tiempos de los shyris, que fueron los señores del reino Quitu, donde ya empiezan a fomentarse las primeras formas de Estado que se han observado en lo que hoy es el territorio ecuatoriano. En aquella época ya existían principios de administración pública, ya que se trataba de un pueblo organizado bajo la autoridad del gobierno teológico encarnado por el Shyri, e incluso con un sistema normativo que les permitía incriminar y sancionar a las personas que cometían actos contradictorios a lo que la sociedad de entonces consideraba como positivo.
Posteriormente, con la conquista incásica al territorio de los Quitus, se observan formas innovadoras de gobierno y consecuentemente de administración pública. Son muchos los historiadores que reconocen al Estado incásico como una de las más elevadas formas de gobierno que se observaban en aquella época. Se habla preferentemente de la convivencia armónica de dos sistemas que en otros lugares ha resultado imposible, como es el caso de la propiedad común sobre los medios de producción y el trabajo conjunto de los miembros de la comunidad que se acerca a un sistema socialista, y el sistema monárquico absolutista de gobierno encarnado en el Inca, que se respaldaba en la visión teológica del pueblo indígena que veía en él a un hijo del Dios Sol.
La administración pública en el tiempo del incario tuvo un orden y pulcritud admirables. Seguramente el sistema de vigilancia, como la crueldad de las penas que se imponían a quienes obren contra los bienes colectivos o del Inca, eran suficientes para disuadir a todos quienes hubieren en algún momento pensado realizar acciones o conductas contra el patrimonio o el deber de corrección que imponía el Inca en la administración pública. Existen algunos pasajes históricos que nos hablan de la crueldad de los incas para castigar a las personas que cometían actos contra el deber de corrección en la administración pública.
En el tiempo de la Colonia, la administración pública pasó a manos de los conquistadores, los mismos que aplicaron normas y procedimientos de acuerdo a su conveniencia y a su insaciable sed de oro, incluso los inmensos tesoros existentes en los palacios y en los templos desaparecieron en manos de los españoles, y se impuso tributos especiales, para agrandar las arcas reales de España, y especialmente, para saciar la codicia de los conquistadores españoles. Ya que a fines de la Colonia por primera vez, se logra la concurrencia de contadores especializados de las arcas reales, que realizaban una función administrativa en lo que a recursos económicos se refiere.
Los diferentes asuntos gubernativos que competían a la monarquía española en el Reino de Quito, fueron atendidos por la Real Audiencia de Quito, que fue el órgano político y administrativo que se creó en nuestro territorio para atender lo inherente a los intereses del Rey, y a las políticas administrativas que con respecto a los tributos, servicios públicos, judiciales, etc., se requerían en estos territorios.
En la época de la independencia del yugo español, el Ecuador (llamado en ese entonces Distrito del Sur) formó primeramente parte de la gran Colombia, y como tal, su administración pública se regía por las primeras normas establecidas en la Convención de Cúcuta en 1821, y posteriormente, por las normas impuestas por la convención de Ocaña en 1828, y finalmente por la Carta Política aprobada en la Asamblea de Bogotá el 29 de Abril de 1828.
Pese a la declaración del Ecuador como Estado independiente en 1830, las normas administrativas que se contemplaban en la Constitución Política, aprobada en abril de 1828, continuaron practicándose en el Ecuador, hasta que se tuvo la primera Constitución Política del Estado, que rigió los destinos del país, en el mismo año de 1830.
La Constitución de 1830, establece con absoluta claridad como pautas generales para el desarrollo del Estado ecuatoriano, las características de sistema republicano, presidencialista para el Gobierno y la estructura unitaria del Estado.
Aunque se optó en Riobamba por el Estado unitario, no quedó claramente definida la división territorial del país ya que se conservó, para efectos del sufragio, la tripartición en los Departamentos de Quito, Cuenca y Guayaquil, que debían tener igual número de representantes hasta que un árbitro definiera el sistema electoral.
Otro aspecto positivo, que en cuanto a la administración pública se logró en la Constitución de 1830, fue por ejemplo, la división de las tres funciones del Estado, o sea los tres poderes como solía decirse en la época, quedando configuradas con precisión las atribuciones del Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.
El sistema presidencialista que se adoptó suponía que el Presidente de la República nombraba y renovaba libremente a sus Ministros, Gobernadores y más funcionarios ejecutivos. Este sistema perduró casi sin mutaciones hasta un siglo después: en 1929 se intentó modificarlo aproximándolo al régimen parlamentario. Al apartarse el Ecuador del ya tradicional sistema se produjo un grave trastorno político que privó al país de estabilidad durante veinte años de gobiernos provisorios y dictatoriales.
Bajo estos principios, esencialmente se ha desarrollado la administración pública en el Ecuador, hasta abordar a los tiempos actuales.
Con el retorno a la vida democrática la administración pública ecuatoriana quedó nuevamente entregada a manos del Estado y especialmente de la Función Ejecutiva, que a través del Gobierno, la ejerce a través de sus diferentes ramas, a saber central, seccional y dependiente.
4.1.2. EL SERVICIO PÚBLICO.
4.1.2.1. Concepto.
Se han podido recabar algunas opiniones de carácter conceptual acerca del servicio público, entre ellas tenemos las que se citan y comentan a continuación.
Un concepto inicial dice lo siguiente: "Servicio público es el conjunto de prestaciones reservadas en cada Estado a la órbita de las administraciones públicas y que tienen como finalidad la cobertura de determinadas prestaciones a los ciudadanos"[9].
De acuerdo con la definición anterior el servicio público, constituye el conjunto de prestaciones que el Estado realiza a través de la administración pública y que tiene la finalidad de satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
Marcel Waline, considera que el servicio público es: "Una actividad de interés público en que, en unos casos, la Administración tiene directamente la responsabilidad financiera y en otros carece de ella, esto es, que algunas veces la administración del servicio público se efectúa, en forma directa, y en otras ocasiones, la Administración Pública, sólo provoca la organización del servicio público y se contenta con su control"[10].
De acuerdo con el autor anterior, el servicio público constituye una actividad de interés público, que puede ser ejercida por la Administración Pública, o controlada por esta a través de los procesos establecidos en las normas legales. En efecto la prestación de servicios puede ser delegada o concesionada para que sea cumplida por otras entidades del mismo sector público, siendo la Administración Pública central la encargada de controlar que se cumpla adecuadamente con las normas constitucionales y legales establecidas para el efecto.
Por su parte Ernesto Gutiérrez y González, manifiesta que el servicio público es "La actividad especializada que desarrolla una persona, para dar satisfacciones, mediante prestaciones concretas y continuas a una necesidad, ya general o ya colectiva, mientras éstas subsistan. Desde el punto de vista restringido, el servicio público es la actividad que desarrolla una persona particular o pública, ya por sí directamente, ya indirectamente por medio de una persona o empresa, para dar satisfacción, mediante prestaciones concretas y continuas, a una necesidad ya general, ya colectiva, mientras ésta subsista"[11].
De acuerdo con el autor citado, el servicio público constituye una actividad de tipo especializado desarrollada con la finalidad de brindar prestaciones concretas y continuas para satisfacer una necesidad general o colectiva. Un elemento importante dentro de este aporte conceptual es el que determina que la necesidad que se atiende a través de la prestación de un servicio público debe ser real y manifestarse de manera evidente en la sociedad. No se puede realizar una gestión pública para la prestación de servicios si es que no existe en la comunidad una necesidad efectiva.
Guillermo Cabanellas, sobre el tema que nos ocupa dice: "SERVICIO PÚBLICO. Concepto capital del Derecho Público y del Administrativo es éste del servicio público, que ha de satisfacer una necesidad colectiva por medio de una organización administrativa o regida por la Administración Púbica"[12]. Conforme a la cita, el servicio público es el que se presta por parte de la administración pública, con la finalidad de satisfacer una necesidad colectiva de la sociedad.
El Dr. Herman Jaramillo Ordóñez, en su obra Manual de Derecho Administrativo, dice: "Servicio público es toda actividad encaminada a satisfacer una necesidad de carácter general, en forma continua y obligatoria, según las ordenaciones del derecho público, bien sea que su prestación esté a cargo del Estado directamente o de concesionarios o administradores delegados, o a cargo de simples personas privadas"[13].
A la característica del servicio público de ser una actividad encaminada a satisfacer necesidades de carácter general, este autor agrega dos particularidades más que son, la continuidad y la obligatoriedad con que deben prestarse estos servicios a la sociedad; así mismo señala que puede ser prestado tanto por el Estado en forma directa o a través de concesionarios o administradores, o por parte de personas privadas.
Los conceptos anteriores nos permiten entender que los servicios públicos forman parte de la diversidad de actividades que el Estado como ente gubernamental básico de la sociedad, está en la obligación de realizar a favor de la comunidad a la que dirige.
La existencia de actuaciones de índole prestacional por parte de los poderes públicos no es un fenómeno nuevo en la historia de la humanidad, habiéndose dado manifestaciones de dicha actividad prácticamente en todas las épocas.
El Diccionario Jurídico Espasa, nos trae una breve revisión histórica acerca de la evolución de los servicios públicos, esta obra señala: "No obstante, puede decirse que la consagración del concepto de servicio público tiene un origen histórico e, incluso, geográfico muy concreto. La noción surge así en la Francia de la transición del siglo XIX al XX, muy en particular de la mano de los autores de la denominada Escuela Realista de Burdeos. En la evolución de su elaboración doctrinal pueden distinguirse dos etapas que, a su vez, han influido en la doble conceptuación con la que principalmente se ha empleado el término con posterioridad: a) por un lado, una concepción amplia, omnicomprensiva, manejada por el creador de la Escuela aludida, LEÓN DUGUIT (1859-1928), quien desde una perspectiva social y finalista defiende la noción de servicio público como justificación misma del poder del Estado. La actuación de este último sólo se legitimaría en la medida en que satisficiera necesidades públicas y pudiera ser calificada como "servicio público".
Como se puede comprender, se trata de una concepción más filosófica que jurídica, que hoy en día, entronca directamente con los postulados del Estado Social, en cuanto subraya el deber de los poderes públicos de garantizar la prestación de servicios esenciales para la comunidad; b) por otro lado, una noción más estricta que toma como punto de partida las elaboraciones posteriores de los discípulos de DUGUIT, como JESÉ, BONNARD o ROLLAND. Desde este punto de vista, el servicio público se configura como una técnica concreta de gestión de aquellos servicios esenciales a los que antes aludíamos. De este modo terminó por definirse como "aquella actividad desarrollada por los poderes públicos para atender necesidades de interés general que los individuos no pueden satisfacer aisladamente y que, en su organización y funcionamiento, se encuentra sometida a un régimen jurídico especial de Derecho Público".[14]
El aporte citado agrega elementos interesantes, como es el hecho de que los servicios públicos deben ser desarrollados por los poderes públicos, en vista de que para los individuos es imposible satisfacerlos de forma aislada, además señala que la organización y funcionamiento de los servicios públicos deberá ser regulado por un régimen jurídico especial dentro de la esfera del Derecho Público.
La prestación de los servicios públicos lleva inmersa las características de la continuidad y la igualdad. La continuidad se refiere a que los servicios públicos han de ser permanentes, y no pueden ser desatendidos porque su paralización afectaría gravemente a la comunidad, incluso el Estado ecuatoriano en el numeral 10 del artículo 35 de la Constitución Política de la República prohíbe la paralización de los servicios públicos, y en las correspondientes disposiciones legales impone sanciones a los responsables de dicha paralización en caso de que llegue a producirse.
La continuidad del servicio público ha penetrado profundamente en el espíritu del pueblo, la menor interrupción es rechazada por la opinión pública y da lugar a reclamos y protestas de la ciudadanía porque se afecta intereses colectivos.
Por otro lado está la igualdad, nacida del principio constitucional de que todos somos iguales ante la ley, esta igualdad jurídica conlleva de la mano a que la igualdad en la prestación de servicios es de carácter legal. La igualdad que proclama la Constitución Política de la República, nos indica que todos los ciudadanos tenemos los mismos derechos en el uso de los servicios; no puede establecerse consideraciones de excepción a favor o en contra de nadie. El servicio público no reconoce privilegios, situación que si sucede en algunos casos respecto de la prestación de servicios por parte del sector privado.
Hoy en día el Estado, no se preocupa únicamente de los servicios básicos como agua potable, luz eléctrica, salubridad, educación, servicio de correos, sino también de otras actividades como el control de precios, distribución y venta de los artículos de consumo popular, defensa del consumidor frente al acaparamiento de productos, abuso de precios, especulación, etc.
Los servicios públicos como se ha podido observar en los criterios señalados con anterioridad, son importantes para el desarrollo de la persona en forma individual y de la sociedad en general, sin embargo en nuestro país existen muchos problemas en cuanto a la prestación de servicios públicos
4.1.2.2. Finalidades.
Los autores en todos los tiempos, han discutido bastante en torno a la problemática de la teleología de la actividad administrativa. Es decir, que la doctrina en este campo sobre los fines del servicio público, es muy extensa. Para una mejor comprensión de este tópico trataremos de simplificarlo.
La acción del Estado se manifiesta diaria y positivamente a través de la administración pública. Por lo que ésta, como estudio y como actividad, conjuntamente tiende a potenciar al máximo la realización de fines; y, a menudo, se entremezclan ambos elementos, ya que, en último análisis, el estudio es también una forma de acción. Además, frente a tales fines, existe también en la práctica un cálculo continuo de los medios adecuados para maximizar los fines públicos.
En conclusión, si la ciencia política se ha encargado de interpretar la teoría de los fines del Estado, que en la práctica se los traduce a través de la administración pública, y si también es cierto que esta última disciplina orienta objetivamente su contenido hacia la realización de actividades tendientes a la obtención de fines, deduciremos pues que tales fines constituyen un mismo objeto dentro de la sociedad. Es decir, que la teleología del Estado, en acción, es igual a la teleología de la Administración Pública. De donde, ya podemos singularizar con claridad cómo, de entre los varios fines de la administración pública, tanto esenciales como accidentales, aparecen fundamentalmente los siguientes:
Aquel fin que se refiere a la realización del Derecho, o fin jurídico, estableciendo la seguridad social de los individuos dentro del Estado.
El fin que propugna la defensa de una manifiesta solidaridad entre la Sociedad y el Estado, que tiende esencialmente a cristalizar los intereses morales, civilizadores, sociales, políticos, económicos, culturales, etc., de los individuos, de los cuales nadie puede prescindir de ellos ni abandonarlos.
Aquel que se relaciona con el desarrollo de los valores de la comunidad, en cuanto integración de pluralidad de hombres con miras a la obtención de los bienes materiales indispensables para la vida, así como de los espirituales, que complementen su perfeccionamiento moral y de justicia social.
El fin que se requiere a la búsqueda y protección de una realidad social contemporánea, caracterizada por una técnica, una planificación y una dirección muy amplias que permitan a los individuos nuevas posibilidades de creación, dentro del marco de libertad y de defensa de los derechos del hombre, frente a la misma Administración.
El fin, en suma, que se refiere a la constante solución de las cuestiones sociales que requieren la organización de los departamentos indispensables para lograr los objetivos de protección al trabajo.
Se podrían enumerar muchos otros más. Pero, para concluir es preciso señalar que la temática de la Administración Pública se encuentra relacionada con las diferentes estimaciones que se formulan en torno al problema de la teleología de la acción pública, las mismas que, en síntesis, se ciñen a la teoría de los fines del Estado.
4.1.2.3. El Servicio Público en el Ecuador.
El servicio público en el Ecuador, es prestado a través de la administración pública, y se ejecuta a través de las Funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social, que en el cumplimiento de las funciones encomendadas a ellas deberán sujetar su proceder a las normas establecidas en la Constitución de la República del Ecuador y en la Ley.
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