Pobreza, desigualdad de oportunidades y políticas públicas América Latina

Introducción

Es bien conocido que los países de Latinoamérica presentan altos índices de inequidad y de pobreza. CEPAL (2010) reporta que a pesar del notable crecimiento que han experimentado algunos países de la región, la distribución del ingreso no ha mejorado sustancialmente en las últimas décadas, aun cuando las tasas de pobreza extrema y otros indicadores de desarrollo humano básico han mejorado de manera notable, fundamentalmente como producto de la aplicación de políticas de transferencias condicionada y de fuertes inversiones en el sector salud y educación.

En general las estrategias de combate a la pobreza y desigualdad se cimentaron en cuatro pilares:

1) Importantes inversiones en educación y salud, no sólo para ampliar o universalizar la cobertura sino también asegurando mejoras importantes en la calidad de la provisión.

2) Inversión en infraestructura y servicios básicos. 3) Modernización del estado, ya sea agilizando el acceso a subsidios y pensiones, mejorando sistemas de información y registro, el sistema impositivo, agilizando trámites y permisos, etc.

4) Programas de transferencias directas (condicionadas/ no condicionadas). Tres ejemplos conocidos son OPORTUNIDADES en México, Bolsa Familia en Brasil y Chilesolidario en Chile.

Argentina

Introducción Argentina ha sido un país con una amplia tradición de movilidad social. A comienzos del siglo XX el país era una de las mayores potencias en el mundo. Su población fue adquiriendo educación en forma creciente y, acompañando las transformaciones sociales. Desde mediados del siglo pasado, el país fue enfrentando crisis recurrentes y perdiendo presencia en el mundo. En los últimos 20 años Argentina muestra dos etapas bien diferenciadas en materia de políticas económicas. Durante la década del 90 las políticas estuvieron orientadas a lograr la estabilidad de precios la década anterior había terminado con una inflación superior al 3000% reduciendo la participación del estado en la economía y apuntando a la apertura económica, y los 2000 década en la cual, tras atravesar una fuerte crisis económica que provocó la contracción del PBI en 11% en un solo año, comienza a revertirse gran parte de lo realizado en el período anterior: se restringe el comercio, se reprivatizan empresas, aumenta fuertemente el gasto público y se observa un marcado avance del estado sobre la economía. Las políticas sociales referidas a la pobreza, la inclusión y la distribución del ingreso de ambas décadas concordaron con las políticas generales.

Variación en las tasas de crecimiento y decrecimiento del empleo La tasa de crecimiento promedio del empleo durante los "90 fue muy similar a la registrada después de los 2000: 1.78% anual y 1.74% anual respectivamente. La gran diferencia entre ambos períodos es en qué sector de la economía se localizaba el crecimiento. Durante los "90 – siguiendo con el comportamiento iniciado en la década anterior – todo el crecimiento del empleo se localizaba en el sector informal de la economía: el empleo formal pasó de 5,8 millones en 1990 (5,6 millones en 1980) a 6.2 millones en 1999, mientras que el empleo informal pasó de 4.8 millones en 1990 (3.4 millones en 1980) a 6.5 millones a fin de esa década. De los 6.2 millones a inicios de los 2000, en el año 2011 el empleo formal se estima se ubicaba en 8.9 millones mientras que el informal alcanzó en el último año a 6.6 millones.

Indicadores de pobreza e indigencia Estos muestran una evolución acorde con el ciclo económico. Los primeros años de la década del "90 con tasas de crecimiento de entre el 6 y el 10% tanto la pobreza como la indigencia se fueron reduciendo, la primera del 38% hasta el 17%, mientras que la indigencia pasó del 9% al 3%. Durante las recesión del 95 la pobreza llegó al 27% y la indigencia al 7%, y ahí, tras la recesión del 1998 al 2002 se llegó al 52% de la población bajo la línea de pobreza y casi el 24% bajo la línea de indigencia. A partir de allí, el crecimiento económico y la proliferación de programas sociales han logrado reducir la pobreza hasta el 17% y la indigencia al 5%. A pesar de esto, la pobreza se ubica en niveles similares a los de los años 93-94, en tanto que la indigencia se ubica aún un poco por encima del registro de esos años.

Gasto Público Social En los primeros años de la década de los 90, el gasto público total creció muy próximo al ritmo del PBI, observándose un ajuste descendente del gasto en la segunda mitad de dicha década. Los años previos a la crisis del 2001 se revelan como de expansión mientras que la crisis del 2001 obligó a un fuerte ajuste del gasto público. A partir del 2004, con la mejora en la situación económica se observa un crecimiento del gasto público total bien por encima del crecimiento económico. El gasto público social ha seguido en general la tendencia del gasto público total. Entre el año 1990 y el año 2006 el gasto público social osciló entre 18.6 y 22.1 puntos del PBI. A partir del año 2007 comienza a crecer por encima del gasto público total llegando en el año 2009 a representar casi 26 puntos del PBI. Además del aumento en el gasto social se detectan cambios en la composición del mismo. Entre el promedio de los años "90 y el promedio del 2000 se encuentra aumento en la participación del gasto en educación (3.1 puntos), en el gasto en "promoción y asistencia social" (2.0 puntos) y en gasto en "planes y programas sociales" (1.7 puntos), rubros que en todos los casos habían experimentado una reducción en los "90 en relación a la década anterior.

Políticas públicas Las modalidades promovidas de contratación, también introducidas en 1991, fueron contratos con reducción en las contribuciones patronales y menores pagos indemnizatorios habilitadas para diversos eventos como la iniciación de actividades de una nueva empresa, la contratación de jóvenes sin experiencia laboral, la contratación de jóvenes para completar su formación, o simplemente para fomentar el empleo.

En 1994 ante el crecimiento del desempleo, se estableció un esquema de reducción de aportes patronales diferencial por provincia, en principio aplicable a cierto tipo de personal y determinados sectores productivos.

A partir del año 2000, y a diferencia de la dé- cada anterior, la mayoría de las políticas públicas tienen un sesgo fuertemente distributivo. En esta etapa las políticas podrían agruparse principalmente en a) políticas de transferencias directas, generalmente condicionadas, y b) políticas de aumento de los ingresos.

Las políticas de transferencias directas se inician en el año 2002 con el Plan Jefes y Jefas10 de hogar que surgió como una respuesta directa a la crisis económica sucedida a la salida de la convertibilidad cambiaria que había regido en Argentina los 10 años previos. La fuerte devaluación del peso combinada con el default de la deuda externa y el congelamiento de los depósitos produjo la fuerte contracción en el producto bruto interno con el consecuente impacto en el desempleo y los indicadores de pobreza.

En el año 2005, se introdujo una moratoria previsional para aquellas personas que cumplen con los requisitos de edad establecidos en la ley jubilatoria (60 años las mujeres-65 los hombres).

A fines del 2009 se introdujo la Asignación Universal por Hijo (AUH), extensión del sistema de Asignaciones Familiares que rige en Argentina desde la primera mitad del siglo XX y por el cual se otorgan diferentes beneficios a los trabajadores en relación de dependencia, entre ellos un pago mensual por hijo menor de 18 años.

Finalmente, no puede dejar de mencionarse por su fuerte impacto sobre la pobreza el tema del crecimiento de los precios. Dado que la política económica actual utiliza como instrumento importante para el combate a la pobreza las transferencias directas, las que se indexan en forma discrecional, la inflación no es un tema menor. Esto vale particularmente para la inflación en alimentos, los cuales representan la mayor proporción de la canasta de consumo de los indicadores más bajos de ingreso: la participación de esta componente del gasto supera 45% en los indicadores más bajos de la distribución, frente a 31.3% para el promedio del área de Gran Buenos Aires.

Efectos de las políticas públicas Las políticas de extensión de los beneficios de la seguridad social y la política de redistribución de ingresos vía incrementos en los ingresos mínimos, fueron exitosas en cuanto a la reducción de la pobreza en los últimos años. Sin embargo, no han sido neutrales en cuanto a los incentivos que generan tanto en el corto como en el largo plazo.

Los resultados muestran que los programas de ayuda social han logrado un impacto considerable en la reducción de la pobreza y sobre la indigencia, con un impacto mucho más importante entre el 2002 y el 2004 (principal programa: Plan Jefes y Jefas) que en el 2010 (principal programa: Asignación Universal por Hijo).

El aumento del salario mínimo conjuntamente con el aumento de los mínimos convencionales produjo un achatamiento de la estructura de salarios En relación al efecto de los ingresos diferentes al salario sobre la oferta de trabajo se discriminó entre ingresos de los restantes miembros del hogar y los correspondientes a subsidios y planes sociales. En ambos casos el impacto es negativo, dando evidencia de que los subsidios y planes sociales generan incentivos negativos a participar en el mercado de trabajo, es decir reduce la probabilidad de participar en el mercado de trabajo.

Un punto que no puede dejar de mencionarse es que si bien las políticas públicas han logrado una reducción en la pobreza, la misma depende de la disponibilidad de recursos por parte del sector público y ha llevado a la presión tributaria a niveles record.

En resumen, las políticas públicas aplicadas han tenido el impacto esperado sobre la pobreza, especialmente sobre la indigencia y en mayor proporción entre la población que habita en hogares de menor nivel educativo asociados con menores niveles de ingreso y entre la población menor de 18 años. Sin embargo, las políticas han mostrado tener también efectos negativos. Por un lado puede verse que las políticas redistributivas, si bien han mejorado la distribución del ingreso han reducido los incentivos a la inversión en capital humano. Por otra parte, la política de transferencias directas reduce la oferta de trabajo, en especial en la población de edades centrales.

Recomendaciones La primera recomendación deriva en la aplicación de políticas que provean un entorno estable para la inversión, lo que incluye la transparencia de los actos de gobierno. Otro factor que afecta la inversión, aunque en menor cuantía que la discrecionalidad, son los costos que enfrentan las empresas. En lo que se refiere a la contratación de mano de obra, en la actualidad el nivel de imposición sobre el trabajo introduce una cuña entre el salario neto y el costo laboral total de 48%. La reducción de costos laborales no sólo redunda en una mayor creación de empleo sino en empleos en el sector formal de la economía.

El tema de calificación de la mano de obra deriva en diseños particulares de programas de empleo. La recomendación para esta problemática son programas de asistencia que combinan el subsidio con actividades diseñadas para mejorar la empleabilidad de la persona (tales como capacitación, programas de rehabilitación, generación de experiencia laboral, etc.) y también con actividades laborales que contribuyen a la sociedad (tales como trabajos sociales que, si bien pueden no mejorar la capacidad de encontrar empleo de la persona, tienen un alto impacto en el bienestar social) La focalización de los subsidios implicaría un importante ahorro de recursos que podría ser destinado al mejoramiento del bienestar de la población más vulnerable. Esto se vincula con el problema de la sostenibilidad fiscal de estas políticas en el mediano plazo, ya que todas las políticas de subsidios requieren cada vez mayor cantidad de fondos, lo que se traduce en mayor presión tributaria en un contexto en el cual el peso del sector público en la economía ha crecido fuertemente en los últimos años.

Venezuela

Introducción En este capítulo se analiza la situación social de Venezuela por medio de la estructura sectorial de su economía. El tema es relevante porque la condición petrolera del país añade un elemento diferenciador con respecto a las otras naciones de América Latina, incluso ante el hecho de que muchas de ellas son exportadoras de recursos naturales. La presencia del petróleo en Venezuela es abrumadora desde el punto de vista fiscal, monetario y de balanza de pagos, así como en la conformación de su mercado de trabajo. El desempeño del sector petrolero (en particular el volumen y precios de las exportaciones) determina en gran medida el tipo de crecimiento económico que experimenta el país: volátil, sesgado contra la manufactura y centrado en servicios de poco valor agregado. La escasa diversificación productiva resultante explica los niveles de pobreza y desigualdad. Por su parte, las políticas sociales que se han implementado durante los últimos años mediante transferencias directas no condicionadas, subsidios generalizados y controles de precios, no apuntan en la dirección de crear un capital humano productivo, apto para crear riqueza.

La relación entre crecimiento, pobreza y desigualdad La pobreza y la desigualdad impiden el crecimiento económico. La existencia de grupos excluidos es fuente de violencia y perturbaciones sociales que impiden la inversión. La delincuencia ocasiona un daño económico muy alto como lo demuestra el caso venezolano. En tales circunstancias el coste del capital aumenta. La pobreza también representa una ineficiente utilización de recursos en términos de recursos humanos y de capacidad de consumo subutilizadas que podrían dar un impulso adicional a la producción de bienes.

El hecho que el crecimiento beneficie a todos los sectores de la sociedad, significa que una mayor producción de la economía crea oportunidades para los menos favorecidos económicamente (la llamada "base de la pirámide"), pero en paralelo puede crear mayor desigualdad. Sectores de alto contenido tecnológico en expansión, como el informático, las finanzas, la ingeniería o la consultoría, tienden a concentrar el ingreso debido a la mayor preparación que requieren de los trabajadores. Tal tendencia se agudiza especialmente cuando el sector manufacturero se achica y el de servicios crece debido a la gran disparidad que existe entre ambos sectores, en favor del primero, en términos de salarios y valor agregado.

Petróleo y desarrollo: la estructura económica venezolana La condición petrolera del país exacerba algunos rasgos de la estructura económica (entendida como la interacción de los sectores básicos de la economía: primario, industrial y servicios) influyendo en la productividad y por lo tanto en el ingreso de la población.

El enfoque del cambio estructural complementa otras teorías que se han planteado para explicar el colapso del crecimiento económico y el deterioro social de las últimas décadas. El hecho que Venezuela haya disfrutado de un boom de los precios del petróleo a partir de 2003 lejos de ocultar tendencias que se manifestaron durante las épocas anteriores de escasez ha servido para poner de manifiesto los problemas estructurales de la economía.

En el fondo, los problemas de la economía venezolana y el correspondiente perfil socioeconómico de su población se derivan del fracaso en diversificar la economía, es decir, aumentar la capacidad para producir manufacturas y exportarlas.

La política social ha fracasado porque no ha estado en función de ese objetivo. El resultado ha sido un desperdicio de recursos públicos, provenientes de la renta petrolera, en consumo y subsidios, en lugar de destinarse a mejorar la infraestructura, difundir conocimiento técnico o estimular la productividad de los trabajadores.

Venezuela es un claro ejemplo de economía petrolera. Normalmente, esa condición puede determinarse en función de altos valores en los siguientes indicadores: participación del sector petrolero en el PIB; porcentaje de las exportaciones petroleras sobre el total de exportaciones; y porcentaje de ingreso fiscal petrolero y de divisas sobre el total de ingresos del país. Con base en estos indicadores, Venezuela califica plenamente como país petrolero. En promedio, la aportación histórica de este sector al PIB ha rondado el 20%; el aporte fiscal petrolero ha sido el 50% de los ingresos del Estado; y las divisas petroleras han aportado cerca del 90% del total del ingreso por exportaciones.

Pero al mismo tiempo, Venezuela es también un ejemplo de colapso económico y deterioro de los principales indicadores sociales.

La situación social El mercado de trabajo y la situación social de los venezolanos están determinados mayormente por tres factores: la inversión en bienes de capital (edificio, maquinarias y equipos), el gasto público de origen petrolero que distribuye la renta de diferentes maneras (empleo público, subsidios, transferencias directas, etc.); y la productividad laboral resultante de las habilidades de los trabajadores y del clima sociopolítico imperante que puede o no estimular las actividades productivas.

A pesar de los grandes flujos de divisas que ingresaron al país como resultado de la exportación petrolera y los aumentos en el consumo público y privado, la expansión de la producción (incluida la relacionada con el sector petrolero que ronda un 20% del PIB) no ha sido suficiente para compensar el aumento de la población. Por ello el país tiende a empobrecerse.

El país tiene un grave problema con su stock de capital. Las herramientas para producir se deterioran y no son sustituidas por otras tecnológicamente más eficientes. La inversión en maquinarias, equipos y edificios es fundamental para producir cosas transables, que generen encadenamientos, que incorporen conocimiento y que se exporten. La consecuencia para los trabajadores es evidente: al contar con menos capital y en cada vez peores condiciones, su productividad disminuye y por tanto sus ingresos reales siguen la misma tendencia.

Si algo está claro en las últimas décadas es que la relación entre inversión y crecimiento económico se ha tornado progresivamente negativa, lo que significa que la rentabilidad del capital invertido es cada vez menor si se le compara con las tasas de crecimiento resultantes: el aparato productivo es cada vez más ineficiente.

La condición petrolera de la economía venezolana plantea un problema adicional al bienestar material de los trabajadores. La abundante renta, en la forma de divisas, obstaculiza el desarrollo industrial al sobrevaluar el tipo de cambio y favorecer las importaciones.

La agricultura, en línea con la experiencia con los otros países de la región, ha aumentado la productividad pero su impacto en términos de empleo e ingreso es muy bajo. La condición petrolera de la economía venezolana también desincentiva la expansión de los bienes transables y el aumento de la productividad agregada de la economía, lo cual se traduce, en última instancia, en una tendencia a la baja de los ingresos de la población. A lo anterior se agregan las tendencias inflacionarias firmemente enraizadas consecuencia de las políticas fiscales expansivas y el consiguiente aumento de la liquidez monetaria, la recurrente devaluación de la moneda.

La persistente inflación y la baja productividad explican en parte la disminución del salario promedio anual durante los últimos años.

El cambio estructural El cambio estructural, entendido como la transferencia de trabajadores y recursos de actividades de baja productividad a actividades de mayor productividad o modernas, es una forma concreta de ver al proceso de desarrollo económico. En este sentido, la productividad agregada de la economía puede descomponerse en dos niveles paralelos. El primero es la productividad dentro de los sectores que aumenta como resultado de la inversión en capital, absorción de conocimiento, de mejores técnicas de gestión y preparación de los trabajadores. El segundo nivel refleja la productividad entre sectores en el cual los trabajadores que son desplazados de los sectores que aumentan su productividad pasan a otros sectores que también aumentan (o disminuyen) la suya. Este análisis indica si el cambio estructural global, que se materializa con avances productivos dentro de los sectores específicos, se generaliza a lo largo de toda la economía. Si éste es el caso, la productividad agregada de la economía crece con la consiguiente mejora en el bienestar material de la población.

Políticas públicas y el combate a la pobreza y la desigualdad en Venezuela La condición petrolera ha sesgado la economía hacia actividades menos productivas centradas en los servicios, pero también ha dado margen de maniobra a los gobiernos para combatir la pobreza y la desigualdad. El poder fiscal de los gobiernos, producto de la renta petrolera, ha sido utilizado ampliamente para dar acceso a la población a los servicios públicos, a la educación y la salud, particularmente durante la época dorada del desarrollo, 1920-1980. A partir de esta última fecha, los resultados han sido menos que óptimos a pesar de que el país tuvo la fortuna de experimentar otro boom petrolero durante 2003-2010.

A partir de la década de 1920 y hasta 1980, el petróleo trajo crecimiento y movilización social a ritmo acelerado.

Todos los indicadores sociales mejoraron a lo largo de ese período, aunque también es cierto que grandes sectores de la población permanecieron al margen.

Los gobiernos venezolanos durante la década de 1990 (Carlos Andrés Pérez, 1989-1993 y Rafael Caldera, 1994-1998), no tuvieron más remedio que eliminar subsidios indirectos y sustituirlos por subsidios focalizados. La crisis fiscal no dejó otra opción. En 1989 se diseñaron, con la ayuda de los organismos multilaterales, cuatro programas básicos centrados en los niños y las madres: beca alimentaria y nutricional en las escuelas; salud materno-infantil para embarazadas y recién nacidos; centros de cuidado diario; y el plan de expansión de preescolares (IMF, 1996) De acuerdo con Barrientos y Santibáñez (2009), varios rasgos comunes distinguen a los nuevos programas: son una mezcla de transferencias en efectivo y provisión de servicios públicos esenciales; tienen al hogar como la unidad de apoyo; se enfocan en los más pobres; parten de una dimensión múltiple de la pobreza y por lo tanto persiguen una gran variedad de objetivos en una tarea tan amplia como es combatirla. Para estos autores, el reto de las políticas públicas en la región es perfeccionar los programas de forma que incluyan el manejo del riesgo, es decir, disminuir las probabilidades de la pobreza en el futuro. En Venezuela, los programas sociales del período 2003-2012 están influenciados por las tendencias arriba descritas, pero también muestran varias diferencias. La diferencia más notable es la alta politización de los mismos. Las misiones, como se les llama en el gobierno de Hugo Chávez, nacen en una coyuntura de gran perturbación política como fue la polarización extrema y el intento de golpe de estado de 2002.

Los primeros programas sociales del gobierno de Hugo Chávez tuvieron carácter compensatorio, en la forma, por ejemplo, de comercialización de bienes a precios subsidiados, y asumieron alcance universal en lugar de la focalización utilizada por los programas de los gobiernos anteriores. El gobierno creó en 1999 un mecanismo centralizado, el Fondo Único Social, como forma de facilitar la asignación de recursos a programas de salud, educación, microempresas y cooperativas, y con financiamiento interno (bonos de la deuda pública) en lugar de los recursos otorgados por los organismos multilaterales Las misiones cubren un amplio espectro de necesidades sociales. Entre las más importantes que el gobierno ha implementado (alrededor de 34) se encuentran: la Misión Robinson (alfabetización y educación primaria); Ribas (desertores del sistema educativo); Sucre (masificación de la educación superior); Barrio Adentro (salud en varios niveles de atención); Mercal (abastecimiento de productos alimenticios subsidiados); Vuelvan Caras (capacitación para el trabajo); Che Guevara (formación integral con valores socialistas); Hábitat o ahora conocida como Misión Vivienda encargada de eliminar el déficit habitacional.

A finales de 2011, el Presidente anunció otras misiones como Hijos de Venezuela para madres adolescentes; Amor Mayor para personas de la tercera edad en condición de pobreza; y Saber y Trabajo para la creación de empleos resultado de grandes proyectos de inversión, particularmente en el sector petrolero.

El financiamiento de las misiones no es transparente y depende exclusivamente del nivel que alcancen los precios del petróleo. Ello se traduce en una volatilidad extrema. Ha sido la petrolera estatal, Petróleos de Venezuela (Pdvsa) la principal fuente de dinero, al transferir directamente los recursos a los diferentes fondos que ha establecido el gobierno para implementar su política social. Entre 2007 y julio de 2011 la contribución de Pdvsa estuvo en el orden de US $ 57 millardos. El dinero aportado por la empresa para fines sociales afecta su capacidad de invertir en todas las fases del negocio. Y lo que es peor, Pdvsa se ha endeudado para cumplir con los aportes que el Ejecutivo le ha impuesto para financiar los programas. En 2003 los aportes se hacían con base en la diferencia entre el precio establecido en el presupuesto y el precio real alcanzado en los mercados. Ahora, Pdvsa tiene el mandato legal de invertir en el área social sin otros límites que los que imponga el Ejecutivo.

Recomendaciones de políticas públicas La política social venezolana debe dar un giro radical para sacar provecho de las ingentes cantidades de dinero que se están gastando en ayudar a los pobres. Surgen aquí algunas recomendaciones preliminares que resumimos de la siguiente manera. En primer lugar, debe crearse un Sistema Integral de Protección Social y Empleo (SPSE) entendido como un "conjunto articulado de prestaciones cuyas funciones se dirigen a compensar la caída de los ingresos familiares por debajo de un límite establecido y la falta de cobertura de servicios sociales a la población excluida del sistema de seguridad social contributivo, así como a promover la inserción laboral de la población con mayores desventajas para ingresar al mercado laboral". El objetivo es crear un "sistema comprensivo de protección social" que acabe con el enfoque asistencialista e inmediatista que ha prevalecido hasta el momento.

Es necesario corregir la "confusión institucional" que rige la implementación de los programas en el cual múltiples órganos del gobierno intervienen sin coordinación.

Hace falta la voluntad política para dar transparencia a los programas sociales para que los mismos puedan evaluarse y así introducir los cambios necesarios que mejoren su eficiencia y cobertura.

El financiamiento de la política social debe hacerse sobre bases más estables. Hasta ahora su financiamiento ha dependido de los recursos, discrecionalmente manejados por el gobierno.

Los programas sociales son más efectivos si tienen naturaleza neutra. Ello significa que las consideraciones político partidistas no tienen cabida en su implementación. El beneficio debe ir al que lo necesita sin distinción de su posición ideológica.

En paralelo, la política económica debe impulsar la reindustrialización del país para moderar la dependencia petrolera y mejorar los ingresos de la población. La industria y la manufactura, al tener una productividad mucho mayor que el sector primario y los servicios, se traduce en mejores salarios. La diversificación de la producción apoyada en los bienes transables generará una mayor oferta de exportaciones. Políticas públicas adecuadas que fomenten la competitividad y también eviten la sobrevaluación de la moneda darán forma a un cambio estructural.

Bolivia

Pobreza, desigualdad y políticas públicas en Bolivia La desigualdad social y económica están en el centro de las preocupaciones de los latinoamericanos, de los discursos políticos y de las políticas públicas. Sin embargo, y pese a la frecuente referencia que se hace al tema en las asambleas, la prensa, los discursos y debates políticos y hasta en los ensayos académicos, es también un tema en el que hay poca claridad y mucha confusión.

Si bien la idea básica de desigualdad es sencilla, porque resalta brechas y distancias, no lo es en su relación con la pobreza o con la equidad. Una definición relativa de la pobreza alude a la desigualdad, porque la define como el polo inferior del rango cubierto por la desigualdad. Pero con frecuencia se confunde esa manera de definir la pobreza con la identificación de carencias absolutas de los medios necesarios para la sobrevivencia o para una vida decente. Una sociedad puede ser muy desigual y tener muy pocos pobres, o puede ser muy igualitaria y contar con una gran proporción de su población en condiciones de pobreza. Ello depende del nivel general de desarrollo en que se encuentra o, si se desea evitar una noción lineal de desarrollo, de la acumulación general de bienes y recursos que ha lo- grado una sociedad. Obviamente, un elevado nivel de desigualdad en la distribución de muchos recursos puede implicar muy pocos en pobreza absoluta, en tanto que el mismo nivel de desigualdad en un caso de pocos recursos puede implicar pobreza generalizada.

Es a partir de esta constatación que es necesario precisar a qué pobreza se hace referencia cuando se la menciona. El enfoque fundamental debería concentrar las políticas contra la pobreza en el aumento en la disponibilidad y el acceso a recursos necesarios para la sobrevivencia, por- que su carencia es la que condena a las personas en un grado elevado de vulnerabilidad. No hay consenso sobre cuáles son los umbrales mínimos que definen la situación de pobreza. La Cumbre Social, al definir los Objetivos del Milenio, propuso erradicar la "pobreza extrema", planteando la meta de un dólar (equivalente) al día, y la disponibilidad de medios de alimentación para no pasar hambre. Si bien las Metas del Mileno son discutibles, lo importante es que permiten concentrar la atención de los diseña- dores de políticas en los grupos y personas que enfrentan verdaderas carencias, enfatizando la necesidad de establecer un piso mínimo común para todas las personas, lo cual es perfectamente compatible además con una visión actualiza- da de los derechos humanos. La dignidad humana y el disfrute de los derechos fundamentales exige disponer de cuando menos un mínimo de bienes y servicios. Un mínimo que puede tener valores monetarios diferentes en las economías, pero que debe ser considerado de la misma manera cualquiera sea la disponibilidad total de recursos o su distribución en una economía. Este enfoque sugiere concentrarse en la pobreza absoluta.

Distribución del ingreso, pobreza e indicadores sociales A.

El periodo de análisis: 1990-2009 En las dos últimas décadas Bolivia ensayó dos modelos contrapuestos (pueden verse algunos rasgos en el cuadro 1). Entre 1990 y 2000, mantuvo una consistente política de apertura de mercados, institucionalización y modernización de inspiración liberal. En el año 2000 se desencadenó una profunda crisis social a partir de la "guerra del agua", y empezó su giro hacia el populismo que culminó el 2005 con la victoria electoral de Evo Morales y la instauración de un gobierno estatista que intenta articular la apelación a las identidades indígenas con la promesa de un nuevo tipo de socialismo. En las dos décadas, do- minadas por las mencionadas corrientes contra- puestas, se encuentran naturalmente matices Las reformas libera- les enfrentaron severas restricciones fiscales en los noventa en tanto que las políticas populares de la década siguiente, lo que seguramente explica la gran cautela institucional en el primer caso, y una agitada aventura de cambios institucionales en el segundo. Quizás a consecuencia de esas diferencias es que la primera década fue relativamente tranquila, con la gente muy concentrada en el ámbito privado y bus– cando realizar sus aspiraciones a través del emprendimiento y el esfuerzo personal, y una segunda década agitada, de crecientes conflictos y movilizaciones sociales, absorbiendo las iniciativas en la acción corporativa y grupal, de presión sobre el Estado (el cuadro 1 ilustra las dos décadas).

B. La pobreza En los estudios sobre América Latina, la palabra que se asocia con más frecuencia a Bolivia es pobreza. Los datos económicos sitúan al país entre los más pobres del mundo por su bajo nivel de producción reflejado en el PIB per cápita. El producto nacional es reducido, como lo es la contribución de Bolivia al comercio mundial o, para decirlo de otra manera, a la circulación de bienes y servicios que satisfacen las necesidades de la gente.

Además, Bolivia no es solamente un país pobre, es también un país de pobres. La mayor par- te de la población vive en condiciones de pobreza, lo que se expresa en malas condiciones nutricionales y salud frágil, elevada mortalidad infantil y reducida esperanza de vida, alimentación escasa e inadecuada, viviendas de baja calidad y sin servicios, pocos recursos para la educación, aspectos que hacen que la vida de la mayoría de los bolivianos sea difícil.

C. La desigualdad La información básica sobre la distribución del ingreso en Bolivia, proveniente de las mues- tras de hogares realizadas periódicamente por el Instituto Nacional de Estadísticas. En ellas se obtiene información detallada sobre ingresos y gastos, en dinero y en especies, y luego se homogeniza la información a fin de que toda la base se refiera a los mismos periodos y englobe la totalidad de los registros.

Las encuestas de hogares en que se basan es- tos datos proporcionan información valiosa pero imprecisa, especialmente cuando se intenta, como en nuestro caso, utilizarla como panel aplican cada año a hogares diferentes, por lo que deben tomarse los datos con cautela. Es poco frecuente que se observen cambios rápidos en la distribución del ingreso como se ilustra en el cuadro siguiente

En todo caso, lo evidente es que Bolivia tiene una distribución muy desigual, con el quintil superior generando y captando más de la mitad de la totalidad de los ingresos, en tanto que los tres quintiles inferiores logran ingresos que son proporcionalmente muy inferiores a su dimensión La clave de la equidad: movilidad social El igualitarismo ha estimulado a muchos movimientos políticos y a muchas revoluciones. En algunos casos alcanzan cierta igualdad pero solamente por poco tiempo, salvo cuando prolongan la violencia represiva para prevenir el renacimiento de una desigualdad que no sea controlada desde el poder. Este proceso fue explicado en un libro de Kelley y Klein poco conocido y que tiene sólidos fundamentos empíricos. Ellos encontraron que las revoluciones pueden redistribuir las riquezas materiales, como la tierra, pero le resulta más difícil redistribuir otras riquezas no materiales, como la educación, el conocimiento, la información o las relaciones. Y éstas, que también están desigualmente distribuidas, tarde o temprano tienen consecuencias que son también materiales.

Estudios poco conocidos detectaron una creciente movilidad social en Bolivia, poniendo en entredicho la imagen de una sociedad estancada. En los últimos años, el PNUD comisionó investigaciones para explorar las tendencias en la formación o expansión de las clases medias y en la movilidad social, dos temas directamente vinculados a la cuestión de la desigualdad y la pobreza. El primer estudio detectó una ampliación de las clases medias, explorando seis definiciones diferentes, aunque no logra determinar el papel que pudo haber cumplido la redistribución de ingresos. Ese resultado parece más bien provenir de la expansión de los servicios públicos, el crecimiento de la economía y la ampliación de las oportunidades de mercado.

Políticas públicas de mayor incidencia en la pobreza y la desigualdad Panorama de las políticas sociales Luego de la profunda crisis inflacionaria de los años 1980, que marcó la transición a la democracia y obligó a los dirigentes políticos a seguir políticas más realistas, la década de los1990 encontró al país buscando afianzar la estabilidad y dinamizar la economía. Se había comprobado que quienes más sufrían con la inestabilidad y la inflación eran los pobres, independientemente de los discursos o las in- tenciones con que se expandieron los gastos fiscales inorgánicos. Por ello, la estabilidad empezó a ser asumida como fundamento de cualquier propuesta a tal punto que podría afirmarse que en los años 1990 el principal instrumento de lucha contra la pobreza fue la estabilidad de los precios y del tipo de cambio. Ella proporcionaba certidumbre para ahorrar e invertir, y las políticas de reactivación económica tuvieron la capacidad de causar impactos en la vida de la gente.

Para alcanzar la estabilidad se hizo necesario reducir el déficit mediante un riguroso control de las finanzas públicas, reformando la normativa tributaria para aumentar los ingresos y reduciendo los gastos mediante la eliminación de las principales fuentes del déficit: las empresas públicas. Esto permitió que los gobiernos tuvieran credibilidad al recurrir a la cooperación internacional, cuyos aportes fueron dirigidos directamente a programas de empleo basa- dos en la ampliación de la infraestructura básica, y no a sostener empresas improductivas. El Fondo Social de Emergencia, creado en los 1980, se transformó en el Fondo de Inversión Social pero mantuvo esencialmente la lógica de desembolsos rápidos para construcción de caminos, atajados para riego, mejoramiento de escuelas y postas sanitarias, involucrando en la ejecución a las ONG y asegurando la creación de empleo temporal.

La mediación estatal El gasto fiscal Una mirada a la evolución del presupuesto fiscal muestra la pronunciada expansión que ha tenido en las dos últimas décadas como podemos observar en el cuadro siguiente.

La proporción del presupuesto público destinada al gasto social resulta ser muy inestable. Observando tan sólo los cinco años referenciales que marcan el periodo se observa una oscilación que va del 36,6 al 24,9 por ciento, alternando entre ambos extremos de uno a otro punto quinquenal. El nivel más alto fue alcanzado en 1990 siendo el salto más notorio entre 1995 y 2000, cuando sube más de 10 puntos porcentuales. Para el año 2010 se estaría cerca de volver al nivel de 1990, aunque se trata de una cifra que todavía tiene carácter estimativo.

Brasil

Pobreza, igualdad de oportunidades e innovaciones de política social en brasil El reciente fenómeno social brasileño es interesante por las particularidades del proceso y su amplio espectro económico, social y político. Existe una caída de 2/3 de los valores iniciales de la pobreza en el período de 1994 a 2010, a pesar de un crecimiento económico menor a lo esperado. Los más pobres experimentaron aumentos de ingresos, gozando de índices equivalentes a los de China a partir del inicio de los años 2000, pero con relativo estancamiento en el tope de la distribución de ingresos, lo que representa un cambio notorio para el país, reconocido internacionalmente por su alta desigualdad de ingresos. La desigualdad, medida por el índice de Gini, está en su nivel más bajo desde 1960, cuando comenzó a medirse. Puede decirse que Brasil aprendió la lección macroeconómica a partir de la estabilización de la inflación en 1994 y comenzó a aprender sobre la reducción de la pobreza y de la desigualdad de ingresos en la última década. Ahora es preciso pasar a la próxima lección, que es la de promover de manera más amplia y efectiva la igualdad de oportunidades de la población, representada por el acceso a activos físicos, humanos, como educación y salud, además del desarrollo de instituciones y políticas públicas para promover impactos sustentables sobre el trabajo, ingresos y condiciones de vida de la población.

Los "frutos más bajos del arbol" del combate a la miseria ya fueron cosechados en Brasil. No obstante, será necesaria una nueva tecnología para continuar esta zafra. Se produjeron innovaciones aisladas recientes en el área social a saber: Metas Educacionales y el Programa Nacional de Microcrédito, pero estas necesitan integrarse mejor a los pobres. Es necesario también aumentar la oferta de viviendas y servicios públicos en la base de la distribución de ingresos. Precisamos adoptar un esquema integrado de la misma manera como hace diez años creamos el trípode de sustentación de la macroeconomía: metas de inflación, cambio fluctuante y responsabilidad fiscal, que hoy constituyen la base brasileña. Los programas de transferencia de ingresos o renta condicionada tratan exactamente de crear un vínculo entre programas sociales de diferentes sectores, y pueden hacer lo mismo entre niveles diferentes del gobierno. Existen algunas experiencias brasileñas recientes donde municipios, estados y gobierno federal actúan de manera integrada usando como base la estructura del programa Bolsa Familia. Estas iniciativas guardan la promesa de motorizar la igualdad de oportunidades en el país.