Reformas del Estado en Argentina. Del peronismo al menemismo (página 2)

El "Estado capturado"

Según O´Donnell el estado es no sólo un conjunto de instituciones (o "aparatos"). Sino que incluye también al entramado de relaciones de dominación "política" (en tanto actuado y respaldado por esas instituciones en una sociedad territorialmente delimitada) que sostiene y contribuye a reproducir la organización de clases de una sociedad.

En el caso argentino los "péndulos" de la gran burguesía y sus dificultades para subordinar al conjunto de la sociedad civil son indicadores de una continuada crisis de dominación política.

La gran burguesía fue el miembro estable de la alianza gobernante, en palabras de O´Donnell, pero en cada fase estaba signada por el cambio de los "socios" y por el cambio del circuito de acumulación, es por esta razón que las políticas estatales casi nunca pudieron ser implementadas ya que "no tardaban en ser revertidas por la dinámica de una sociedad civil que marcaba el ritmo que el estado bailaba". Fue un Estado frecuentemente atado por las distintas coaliciones de la sociedad civil.

Fruto de esto es un aparato estatal colonizado por la sociedad civil. Donde dentro de él no sólo aferraban las fracciones superiores de la burguesía sino también sus fracciones más débiles y parte de las clases subalternas.

Como dice O´Donnell, las luchas de la sociedad civil se encontraban dentro del sistema institucional del estado donde no sólo se vislumbraba el peso de las fracciones superiores de la burguesía sino también las particulares circunstancias que daban capacidad de resistencia y de victoria parcial a las fracciones de la alianza defensiva.

Como consecuencia se puede decir que el estado colonizado reproducía al interior de sus instituciones "la democratización por defecto de una sociedad civil que encontraba allí palancas para seguir empujando sus espirales", como así también quedó claramente marcado dicho estado por estar muy fraccionado. Este estado fue un estado débil, ya que no podía separarse de las demandas y de los intereses de cada alianza gobernante, nunca logró generar un aparato burocrático estable y con cierto grado de autonomía frente a la sociedad civil.

El "estado capturado" se inserta dentro del período histórico del estado intervencionista, es en él donde el estado capturado toma forma. Para poder comprender cómo llegó a la formación del estado capturado habría que remontarse a los gobiernos peronistas.

Hasta la revolución, dirá Perón en sus discursos, habían reinado la injusticia social y el desorden en las relaciones laborales como consecuencia del Estado liberal. Pero a partir de la creación de la Secretaría de Trabajo y Previsión comenzaba la etapa de la política social en Argentina. Pensaba que había que saldar la deuda que había con las masas para restaurar el equilibrio entre las clases. Esta misión será asumida por Perón.

En esta época había una preocupación en lo relacionado al ordenamiento de los grupos. Se consideraba que las masas sin organización son peligrosas. Por ello Perón argumentó en su discurso en la Bolsa de Comercio que para gobernar a las masas era mejor organizarlas y para ellos los "pudientes" debían conceder algo si no quería llegar a perder todo por la posible agitación social que sobrevendría.

Perón comienza la etapa donde la Argentina comienza a hacer la justicia social, una serie de beneficios otorgados a los trabajadores. En esta época se fortalecieron los sindicatos que serán fuertes grupos de presión durante el estado intervencionista. En 1955, Perón fue derrocado por la Revolución Libertadora que tenía como objetivo desperonizar a la sociedad, así mismo se proscribió el peronismo para las elecciones.

En los siguientes 20 años no se podría instaurar un sistema de dominación político capaz de poder soportar las distintas presiones de los diferentes actores. Frondizi fue un claro ejemplo de esto, electo gracias al voto peronista debió soportar cantidades de planteos militares para sobrellevar su gobierno.

Durante esta época a nivel económico había que superar el cuello de botella que planteaba la necesidad de divisas para, para ello era necesaria la exportación de carnes y cereales, alimentos que constituyen el principal bien salario del sector popular. De la superposición de los productos exportable con los bienes salario surgieron varias consecuencias: surgieron alianzas entre sectores de la burguesía urbana y el sector popular para la defensa del mercado interno contra el alza de precios que traía aparejada la suba de los productos exportables; y cuando se separan los intereses económicos de las dos burguesías (urbana y pampeana) generó un mapa cambiante de alianzas, según O´Donnel. En todos los ciclos la gran burguesía jugaba a ganador: cuando comenzaba la crisis de la balanza de pagos esta tendía a unirse con la burguesía pampeana apoyando los programas de estabilización que transfería, según O´Donnell, una gran masa de ingresos hacía la burguesía pampeana y hacia los sectores comerciales y financieros vinculados con la exportación de sus productos. Cuando comenzaba la etapa de reactivación y la burguesía urbana y los sectores populares reclamaban por medidas, la gran burguesía penduleaba hacia ellos apoyando las políticas de reactivación. Siempre la gran burguesía tendió a favorecer sus propios intereses. Estos desplazamientos tuvieron una consecuencia política, dirá O´Donnell, rompieron una y otra vez la unión interburguesa para la estabilización de su dominación política.

El Estado intervencionista

El estado intervencionista tiene un aumento de sus capacidades. Este estado tiene dos tendencias contrapuestas: la primera que va de 1930 a 1955 donde la ampliación de las capacidades del estado van en paralelo con la autonomía relativa del mismo, el aumento de capacidades no suponen la crisis estatal. En cambio en el período que va de 1955 a 1976 el aumento de las capacidades estatales va a demostrar la propia crisis del estado.

Según Murmis y Portantiero el incremento de las capacidades y la autonomía relativa fueron los factores que facilitaron el surgimiento del peronismo. La emergencia del peronismo no puede ser pensada sin la acción de Perón desde la Secretaría de Acción Social, desde aquí el estado va a regular las acciones entre capital y trabajo, el estado incorpora la acción social a sus capacidades estatales. La acción social comienza en 1943 cuando Perón estaba en la Secretaría de Trabajo y Previsión desde donde introdujo la idea de Justicia Social. Perón consideraba que la no-intervención estatal significaba la dominación por parte de los más fuertes, en cambio al intervenir el estado lo hace a favor de los más débiles.

En cambio en la etapa que en la respuesta anterior analizamos, el estado se muestra muy endeble para lograr sostener un tipo de hegemonía. Se puede decir que el estado se presenta con menor autonomía relativa que en el período anterior al no poder sostener un sistema político estable y una forma sostenida de acumulación.

Aunque se podría afirmar que el estado de los ´90 poseía menos tamaño el aparato estatal, menos capacidades y aún menos autonomía relativa. Esto se puede explicar ya que con el desmantelamiento del estado lo que se buscó fue achicarlo en tamaño, en tanto sus capacidades las fue abandonando mediante las políticas, privatizadoras por ejemplo y su autonomía relativa fue disminuyendo mientras que su endeudamiento externo aumentaba, el estado tenía "que pedir permiso" a los organismos multinacionales.

Agenda sistémica y agenda gubernamental

Aguilar Villanueva plantea dos tipos de agendas: la sistémica y la gubernamental.

La agenda sistémica es la agenda pública, constitucional, está integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de atención pública y como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente.

La segunda agenda es la agenda gubernamental, institucional o formal, esta puede ser definida como "el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para la consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones". Por ende cualquier asunto aceptado por cualquier organismo gubernamental a cualquier nivel (nacional, provincial, municipal) formará parte de la agenda gubernamental.

La dinámica de las dos agendas es diferente y no necesariamente las dos son iguales, sino más bien son distintas.

La agenda sistémica tenderá a integrarse, según Aguilar Villanueva, con cuestiones abstractas, generales, globales, que grandes números de personas comparten y que suelen ser indicadores de los problemas a atender. Por otra parte la agenda gubernamental tiende a ser más específica, concreta y acotada, indicando y definiendo problemas más precisos.

Las dos agendas platean según el autor dos órdenes de cuestiones teóricas. La agenda sistémica "busca saber cómo determinados asuntos y problemas logran expandirse, obtener visibilidad y consenso general, alcanzar la calidad de problema público". El segundo orden, relativo a la agenda del gobierno, se "busca saber cómo determinados asuntos y problemas (…) logran obtener la atención de políticos y funcionarios y ser aceptados como objetos de su intervención".

Para que un asunto de la agenda sistémica tenga acceso a la agenda gubernamental necesita cumplir tres requisitos, según el texto: a) que sea objeto de atención para un amplio sector de la población; b) que el público considere necesaria algún tipo de acción y c) que esa acción sea competencia de alguna entidad gubernamental.

Hay ciertos factores externos, dirá Tamayo Saez, que pueden influir a que una cuestión sea o no incorporada en la agenda gubernamental. Los factores positivos son: los medios de comunicación (que pueden incidir también negativamente); la competencia política; y el deseo de crecer de ciertas organizaciones. Por otro lado los factores negativos que pueden influir son: los rasgos culturales; el peso de la tradición; el poder y la capacidad de los grupos de interés; y las actitudes y valores de los decidores públicos.

Al llegar una cuestión a la agenda gubernamental es porque hay decisión política de solucionar ese problema. Por otra parte hay una red de cuestiones y subsistemas de políticas para la formación de la agenda. La red está compuesta por expertos en asuntos específicos, algunos se encuentran en la sociedad para demandar y otros se encuentran en el gobierno para responder a esas demandas, siempre están cuando la política pública entra en juego.

El enfoque interactivo planteado por Fox supone que la acción del estado o política pública es el resultado de la relación entre los cambios en el equilibrio de poder en el Estado y en la sociedad.

Este enfoque pone en perspectiva las relaciones de los actores, permitiendo definir a los mismos junto con sus alianzas. Fox reconoce dos tipos de actores en una política y ellos son los "actores sociales" y los "actores del estado".

Los actores sociales son "grupos de personas que se identifican entre sí por tener intereses en común y comparten ideas de cómo conseguirlos, más allá de los límites formales del estado". Estos actores constan de diferentes rutas de acceso institucionales para defender sus intereses con relación al estado, como dirá Fox.

Los actores del estado son definidos como grupos de funcionarios cuyas acciones tienen una misma dirección política con diferentes grados de autonomía, y que muchas veces mantienen sus propios intereses diferentes, tanto políticos como económicos, y que compiten entre si para controlar la organización estatal. Para poder analizar a los actores del estado, Fox plantea que hay que retomar las funciones primordiales del estado en las sociedades capitalistas: la acumulación del capital privado y legitimidad.

Las formas que asume la relación entre acumulación y legitimidad están supeditadas a la relación existente entre demandas realizadas por los actores sociales y las acciones potencialmente autónomas. El autor plantea que cuando se trata de analizara los actores del estado es importante analizar si su tarea oficial les exige preocuparse por la acumulación o por la legitimación, ya que la función de cada organización del estado suele ser promover alguna de éstas dos.

Por ejemplo esto se puede observar en un tema que ésta última semana se anduvo tocando en las sesiones del congreso: implementación de la educación sexual obligatoria en los colegios. Los actores sociales que participan son: Iglesia, padres, docentes, alumnos. Por otra parte los actores estatales son: El Estado, Ministerio de Educación, de Salud. Se puede ver como a partir de una cuestión que la sociedad problematiza, el estado se hace cargo e interviene colocando el tema en su agenda gubernamental para introducir un cambio en la situación. Las estrategias del Estado son el aumento de embarazos en chicas adolescentes, transmisión de enfermedades sexuales, etc., mientras que la Iglesia apela a cuestiones legales y constitucionales respecto del encargado de educar sexualmente a los jóvenes. Configuran documentos que luego a través de los medios son difundidos o en conferencia de prensa. Se establece una interrelación entre los sectores estatales y sociales, quienes se encuentran bajo presión, tratando de lograr cada uno su objetivo, apelando a distintas estrategias y recursos y rutas de acceso institucionales.

Hacia una "modernización del Estado"

A partir de la década del ´80 el modelo organizacional del estado comienza a ser muy cuestionado. Se le criticaba su estructura rígida, que además era lento y por sobre todo que era grande el aparato estatal. Se intentaba ir hacia un estado mínimo a través de las políticas de privatización, la reducción de personal y las lógicas de mercado. A este proceso de reformas estructurales en la Argentina se lo llamó "modernización del estado". Esta "modernización" comenzó con Alfonsín y se acentuó con Menem.

Durante Alfonsín este proceso tuvo dos momentos, durante el primero se propuso trasladar la capital y todo su aparato a Viedma (como una primer medida para desconcentrar, democratizar y modernizar) esto no se llevó a cabo porque había oposición del Partido Justicialista y de los sindicatos. En el ´84 habían dos programas "Participe sin más trámites" por el cual se podían aportar sugerencias a los organismos estatales y "Programa de formación de administradores gubernamentales" donde se buscaba profesionalizar los altos cargos de la burocracia. El segundo momento de Alfonsín se ubica en el ´87, donde fracasa el plan austral y hay una hiperinflación y por otro lado se comienza el camino hacia la privatización a través de las leyes 23.696 (privatización de empresas del estado) y 23.697 (ley de emergencia económica).

Ya con Menem en el gobierno se buscaba la reducción de personal a través del Programa de reforma administrativa (decretos 435/90 y 2476/90) por el cual había un congelamiento de las vacantes, retiro voluntario, control de compras. El objetivo era reducir a un tercio los trabajadores del estado. En la primera etapa del gobierno de Menem hay un pasaje del rol del estado, este se redefine en un rol de empresario. En la segunda etapa, año 1995, ya estaba todo privatizado, no quedaba nada por vender es entonces cuando se produce un desequilibrio fiscal. Se le otorgan "superpoderes" al poder ejecutivo y al ministro de economía. En enero del `96 se firma por decreto el recorte presupuestario nacional, en febrero de ese mismo año surge la segunda ley de reforma estatal la que buscaba centralizar, fusionar y suprimir organismo del estado (incluyendo aquellos que fueron creados por ley), vuelve a hacer una reducción del personal y se crea la Unidad de Reforma y modernización del estado las cual debía en 30 días tener un proyecto de reducción de la administración pública y como resultado se redujeron 19 secretarías y 40 subsecretarías. Cabe destacar que la reforma no buscaba lograr una mayor eficiencia sino tan sólo buscaba la reducción del gasto público.

En lo referido a las políticas sociales podemos decir que también hubo un cambio muy pronunciado respecto a las políticas bienestaristas. Básicamente las reformas fueron las siguientes a partir de los ´90: la gestión de proyectos sociales adopta el formato de programa/proyecto, donde se explicitan las metas y el manejo de recursos para lograr un mayor nivel de eficiencia y transparencia. Por otra parte los programas/proyectos se asignan a poblaciones objetivos (grupos de desocupados, pobres, etc.). Las políticas sociales básicamente son de servicios básicos y universales (educación y salud), los programas son implementados a nivel provincial y no nacional, dan lugar a prácticas clientelísticas. Por otra parte la financiación proviene de los organismos internacionales de crédito (BM y FMI). Por otro lado durante los ´90 se tendió hacia una descolectivización o lo que es lo mismo desafiliación donde los sindicatos perdieron capacidad de presión. A su vez en lo referido a la seguridad social, se los aportes de los trabajadores no van al sistema de reparto sino que van a empresas privadas.

La regulación frente a la privatización

Oszlak en su texto plantea una hipótesis en relación a las capacidades estatales en referencia a los procesos de privatización de los servicios públicos. Considera que la capacidad regulatoria se vio afectada por el proceso privatizador. Cree que en las mejores prácticas los entes reguladores deben crearse con el marco regulatorio ya aprobado y antes de la firma de los contratos de concesión. En Argentina esto no ocurrió de este modo, por lo general, sino que se decidió que era necesario privatizar y así se hizo. Oszlak habla de un déficit de capacidad institucional que afectan las posibilidades de que las funciones y los recursos empleados para su cumplimiento estatales sean cumplidos siguiendo las buenas prácticas, este queda marcado cuando se produce una separación entre lo que el organismo se propone realizar para cumplir sus objetivos y lo que realmente logra. Oszlak ve varios tipos de déficits: relacionados con el contexto institucional, ya que la organización de las funciones reguladoras no respondían a las demandas articuladas de la sociedad, sino más bien a lo que el Estado consideraba mejor para resguardar las competencias mientras que recibía presiones de los organismos multilaterales de crédito, así mismo las reglas del juego establecidas durante la privatización condicionaron las modalidades de regulación y prestación de los servicios; otro déficit que menciona es el relacionado con el marco normativo, don de explica que la urgencia por privatizar dejó de lado el diseño de un marco regulatorio idóneo en el tema, la prioridad de la normativa tendió a garantizar, según Oszlak, condiciones propicias para las empresas privatizadas; otro déficit está relacionado con las estructuras organizativas ya que este supone la asignación de recursos y el diseño de procedimientos requeridos para desarrollar las funciones de cada ente para la obtención de resultados; el déficit relacionado con recursos humanos y materiales, supone que estos deben ser combinados de manera variable para generar los bienes o servicios que indican su misión institucional, piensa que los recursos (financieros y físicos) otorgados a los entes no siempre son suficientes; por último menciona el déficit relacionado con los comportamientos individuales, donde tiene que ver con los intereses del personal y su motivación para actuar a favor de la misión institucional, los dos aspectos de mayor dificultad que menciona el autor son los relacionados con el nivel de las remuneraciones y la estabilidad del estado.

Por mi parte coincido con la postura del autor al sostener que el estado no tuvo la suficiente capacidad para instaurar un orden normativo idóneo que anteceda a las privatizaciones de los servicios. Lo que trajo aparejado que al aplicar un orden normativo posterior a la firma de las privatizaciones se haya encontrado con ciertos "obstáculos" para tener un servicio acorde a las necesidades de los consumidores y donde el único beneficiado no sea la empresa. El logro de las privatizaciones tal como se dieron fue causa de lo arrodillado que se encontraba en estado frente a las presiones de los organismos multilaterales de crédito y su capacidad de lobby.

Bibliografía:

• Sidicaro, R.: "La construcción del Estado intervencionista: Políticos conservadores y actores socioeconómicos predominantes 1930-1943"
• Torre, J.: "El proceso político de las reformas económicas en América Latina"
• Altamirano, C.: "Encrucijadas políticas y dicotomías ideológicas"
• O´Donnell, G.: "Estado y alianzas en la Argentina, 1956-1976"
• Acuña, C. y Smith, W.: "La economía política del ajuste estructural: la lógica de apoyo y oposición a las reformas neoliberales"
• Oszlak,O.: "El mito del Estado mínimo: una década de reforma estatal en la Argentina"
• Aguilar Villanueva, Luis: "Estudio Introductoria" en: Aguilar Villanueva, Luis (comp.), El estudio de las políticas públicas, Miguel Ángel Porrúa, México, 1993
• Foz, Jonathan: "The politics of food in Mexico"
• Oszlak, O.: "Política y gestión pública"

Jonathan David Schonholz

Universidad de Buenos Aires

Facultad de Ciencias Sociales

Carrera: Ciencias de la Comunicación