El Poder Público Municipal – Venezuela (página 2)

La Autonomía:

De acuerdo con el artículo 168 de la Constitución, gozan de autonomía "dentro de los límites de esta Constitución y de la Ley", con lo que estableció una limitación inusitada que hace materialmente nugatoria la autonomía político-territorial, que sólo debería encontrar límites en la Constitución, pero no en la ley. Conforme a esta norma, que no tiene antecedentes en el constitucionalismo del país, la ley puede limitar la autonomía municipal, la cual por tanto, perdió su garantía constitucional. Esto lo ha reafirmado, además, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. En sentencia Nº 2257 del 13 de noviembre de 2001.

• …debe sostenerse que lo los Municipios si bien poseen ciertas competencias no gozan de la plena libertad para la gestión de ciertas materias que aun cuando pertenecen a su esfera competencia la misma no le es propia, esto es, exclusiva, como pretenden los recurrentes, alegando que no se puede someter el ejercicio de dicha competencia a condicionamientos ni mediatización alguna, pues, con ello, a consideración de los recurrentes, se está violando el precepto constitucional que garantiza al municipio la libre gestión y plena autonomía, ya que en criterio de esta Sala, la "libre gestión de las materias de su competencia" que garantiza la Constitución a los Municipios, se trata de una libertad condicionada, no sólo por las limitaciones que directamente impone el Constituyente sino por todas aquellas que pueda imponer el Legislador Nacional, y los legisladores estadales al ejercicio de la autonomía municipal, de acuerdo con las normas de la propia Constitución y dentro de los límites por ella indicados.

La autonomía municipal, por tanto, reducida lamentablemente por la Sala Constitucional a ser sólo una "libertad condicionada", en términos generales y conforme al mismo artículo 168 de la Constitución, comprende, lo siguiente:

1. La elección de sus autoridades.
2. La gestión de las materias de su competencia
3. La creación, recaudación e inversión de sus amigos.

La Participación Ciudadana:

En el mismo articulo 168 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, establece que las actuaciones de los Municipios en el ámbito de sus competencias se deben cumplir incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y en el control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley, Para ello, por supuesto, el Municipio tendría que estas cerca del ciudadano.

La participación de los vecinos del Municipio en la administración de los intereses locales puede ejercerse de tres modos diferentes:

1. Mediante la celebración de cabildos abiertos.
2. Mediante la constitución de Asociaciones de Vecinos.
3. Mediante las solicitudes de reconsideración de las ordenanzas.

Los cabildos abiertos deberán celebrarse cada tres meses, por lo menos. En efecto, es obligatorio para las Cámaras Municipales convocar dentro de los términos expresados, a una sesión en la cual se consideran las materias de interés local que un mínimo de 10 vecinos hayan solicitado por escrito y con quince días de anticipación por lo menos a la fecha de la reunión. Estas materias serán inscritas en el orden del día y en dicha sesión el público asistente podrá formular preguntas, emitir opiniones, y formular solicitudes y proposiciones. El Concejo o el Alcalde, deberán dar a los vecinos repuestas oportunas y razonadas a sus planteamientos y solicitudes. A estas reuniones se convocarán entre otras, a las organizaciones vecinales, gremiales, sociales, culturales y deportivas de la localidad.

Otro modo de participación de la comunidad consiste en la petición de reconsideración de las ordenanzas ya promulgadas. En efecto, el 10% de los vecinos de la comunidad, debidamente identificados podrán solicitar la reconsideración de las ordenanzas que no sean de carácter tributario o de presupuesto, dentro del plazo de 3 meses contados a partir de la fecha de la publicación de la ordenanza en la Gaceta Municipal. La solicitud de reconsideración deberá ser razonada y en ella deberá pedirse que se modifique alguna de las disposiciones de la ordenanza o se levante la sanción a toda la ordenanza o parte de ella. El levantamiento de sanción a toda ordenanza equivale a su derogación.

Fuentes legales del régimen municipal:

El artículo 169, en el sentido que el artículo 26 de la Constitución de 1961, dispone que la organización de los Municipios y demás entidades locales se deben regir por la Constitución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánica nacionales, y por las disposiciones legales que en conformidad con aquellas dicten los Estados mediante sus Consejos Legislativos.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremos de Justicia ha sido enfática en considerar que la legislación nacional tiene primacía en la regulación de la organización de los Municipios, particularmente en relación con las leyes estadales.

Los diferentes regímenes municipales:

Una de las críticas más importantes que se habían formulado respecto de nuestro régimen municipal, era el excesivo uniformismo en la organización municipal, que había hecho prácticamente inaplicable la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989, en muchos de los Municipios. Por ello, el artículo 169, establece que la legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, debe obligatoriamente establecer diferencias regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones propias de la población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes. En particular, dicha legislación debe establecer las opciones para la organización del régimen de gobierno y administración local que debe corresponder a los Municipios con población indígena.

El régimen de organización de otras entidades locales:

De acuerdo con la Constitución, el Poder Público Municipal no sólo lo ejercen "los municipios" como unidad política primaria de la organización nacional (art. 168), sino también "las demás entidades" a las que alude el articulo 169 de la Constitución.

Por tanto, además de los Municipios, la Constitución y las leyes orgánicas nacionales pueden establecer otras entidades locales cuya organización debe ser siempre democrática y responder a la naturaleza propia del gobierno local. Así, la Constitución regula expresamente a los Distritos Metropolitanos, (art. 171 y 172) a las Parroquias (art. 173) y la ley orgánica podría establecer otras modalidades de entidades locales.

Las Mancomunidades y otras Asociaciones:

Las mancomunidades, de acuerdo con lo establecido en el artículo 170 de la CRBV, son el producto del derecho de asociación entre Municipios. Además, la Constitución admite que los Municipios pueden acordar entre sí o con los demás entes públicos territoriales, la creación de modalidades asociativas intergubernamentales para fines de interés público, relativos a materias de su competencia.

Las agrupaciones de municipios tienen importancia cuando se trata de entidades muy pobres que no pueden mantener escuelas u otros servicios como son los teléfonos, el agua, y otros, y que uniéndose es más fácil que los mantengan. El caso de Caracas es aparte porque se trata de agrupaciones humanas que rebasan los límites municipales y forman un gran conglomerado único.

Competencia del Municipio:

La Constitución declara que corresponde a la competencia Municipal el gobierno y administración de los intereses peculiares de la entidad, en particular cuanto tenga relación con sus bienes e ingresos y con las materias propias de la vida local, tales como urbanismo, abastos, circulación, cultura, salubridad, asistencia social, institutos populares de crédito, turismo y policía municipal. Se trata de una enumeración enunciativa, que permite al legislador atribuir a la competencia municipal otras materias propias de la vida local. Por otra parte, algunos asuntos incluidos en la norma constitucional, tales como urbanismo, circulación, cultura, salubridad y asistencia social son servicios públicos concurrentes, pues en su prestación participan a un tiempo el Poder Nacional y los Municipios.

A la enumeración que trae la Constitución añade la Ley Orgánica otros servicios, entre los cuales figuran los de acueductos, distribución y venta de electricidad, arquitectura civil, mataderos y mercados, aseo urbano y domiciliario, prevención y lucha contra incendios, cementerios, hornos crematorios y servicios funerarios.

Establecimiento de los Distritos Metropolitanos:

En cuanto a los Distritos metropolitanos, el artículo 171 dispone que cuando dos o más Municipios pertenecientes a una misma entidad federal tengan relaciones económicas, sociales y físicas que den al conjunto características de un área metropolitana, pueden organizarse como tales.

Por otra parte para evitar el uniformismo, el art. 171 CRBV dispone que la ley puede establecer diferentes regímenes para la organización, gobierno y administración de los distritos metropolitanos atendiendo a las condiciones de la población, desarrollo económico y social, situación geográfica y otros factores de importancia. En todo caso, la atribución de competencias para cada distritito metropolitano debe tener en cuenta esas condiciones.

Sin embargo, cuando los municipios que deseen constituirse en un distrito metropolitano pertenezcan a entidades federales distintas, corresponde a la Asamblea Nacional su creación y organización. (Art. 172)

Alcalde Metropolitano:

El Alcalde Metropolitano es la primera autoridad civil, política y administrativa del Distrito Metropolitano de Caracas, así como los alcaldes municipales lo son en cada uno de los Municipios que lo integran.

Las atribuciones del Alcalde Metropolitano son las siguientes:

• Cumplir y velar por el cumplimiento de la Constitución de la República, las leyes nacionales y acuerdos ordenanzas que dicte el cabildo Metropolitano.
• Administrar la Hacienda Pública Metropolitana.
• Preservar el orden público y la seguridad de las personas y propiedades;
• Presentar el Cabildo Metropolitano el Proyecto de Presupuestos de Ingreso y Gastos para cada Ejercicio Fiscal, conforme a la ley;
• Gerenciar y coordinar las competencias metropolitanas para unificar las áreas de servicios públicos de interés común, fijar las tasas y tarifas por los servicios;
• Promulgar las ordenanzas dictadas por el Cabildo Metropolitano, dentro de los ocho días de haberlas recibido. Cuando a su juicio existan razones para su revisión podrá devolverlas al Cabildo Metropolitano, dentro del mismo plazo, con una exposición razonada pidiendo su reconsideración.
• Presidir el Consejo de Gobierno del Distrito Metropolitano;
• Organizar y dirigir los espacios u oficinas relativas al funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana.
• Ejercer la representación del Distrito Metropolitano.
• Dictar decretos previstos en el ordenamiento jurídico y los reglamentos que desarrollen las ordenanzas sin alterar el espíritu, propósito o razón y los reglamentos autónomos previstos en esta Ley;
• Suscribir contratos y concesiones de la competencia del nivel metropolitano.
• Rendir cuenta anual de sus gestión al Contralor del distrito Metropolitano, entre otras.

El Consejo de Gobierno del Distrito Metropolitano:

El Consejo de Gobierno del distrito Metropolitano de Caracas es un órgano de consulta y asesoría del Alcalde Metropolitano, y se reunirán a convocatoria suya (art. 9 de L.E.R.D.M.C.). El Consejo de Gobierno será presidido por el Alcalde Metropolitano e integrado por los Alcaldes de los Municipios que conforman el Distrito Metropolitano (art. 10 de la L.E.R.D.M.C.).

Las Parroquias:

Todos los Municipios podrán crear parroquias conforme a las condiciones que determine la ley, aún cuando el artículo 173 precisa que en ningún caso las Parroquias deben ser asumidas como divisiones exhaustivas o imperativas del territorio del Municipio.

La creación de Parroquias, en todo caso, debe atender a la iniciativa vecinal o comunitaria, con el objeto de promover a la desconcentración e la administración del Municipio, la participación ciudadana y la mejor prestación de los servicios públicos.

La regulación constitucional de la separación orgánica de poderes a nivel municipal:

La Constitución de 1999, innovó en materia municipal, al regular en el propio texto constitucional los órganos del Poder Municipal. La Constitución de 1961 dejaba esta materia a la regulación de la ley, permitiendo así mayor flexibilidad en cuanto a la posibilidad de diferenciar los regímenes de organización municipal. Sobre el significado de estos cambios constitucionales.

Sentencia Nº 2651 de 2 de octubre de 2003, Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia; (algunos fragmentos):

• La disposición que atribuye el carácter de primera autoridad civil de los Municipios a los Alcaldes estaba ausente del anterior Texto Fundamental, y lo estuvo de todos los que hasta ahora han regido a la República venezolana. De hecho, la Constitución de 1961 no concebía la figura del Alcalde, como tampoco concibió la de ningún otro órgano municipal.
• Debe recordarse que la división político administrativa de los Estados venezolanos se basó tradicionalmente en la figura del Distrito, si bien éstos a su vez estaban integrados por municipios, carentes de personalidad jurídica. Así, la entidad de relevancia jurídico política era el Distrito y en él se asentaba el Concejo Municipal. Sin duda, se trataba de una situación anómala en la que los Distritos gozaban de la autonomía denominada municipal y el poder público lo ejercía a través de un órgano llamado Concejo Municipal, a la vez que existían unos municipios totalmente privados de poder, al ser sólo una circunscripción administrativa, sin relevancia política.
• Los Concejos Municipales tenían, como es natural en un órgano colegiado un Presidente, que en la tradición oral e incluso casi protocolar recibió luego el nombre de Alcalde. El Alcalde era un Concejal como el resto, pero que en virtud de sus atribuciones, se distinguía de los demás. Sin embargo, a efectos jurídicos el órgano era uno sólo; el Concejo, que ejercía la totalidad del poder Público en el ámbito municipal.
• Una de las más relevantes innovaciones de la Ley Orgánica del Régimen Municipal que se sanciono en 1989, aparte de eliminar del todo la figura del Distrito como sustituta del Municipio – lo que no impide que los Estados la conserven a otros fines meramente administrativos-, fue separar el ejercicio del Poder Público local. Para ello se mantuvo la institución del Concejo, ya de larga tradición, pero se creó un verdadero Poder Ejecutivo separado del órgano parlamentario. Ese Poder Ejecutivo está encabezado por el Alcalde, de la misma forma como el Presidente o Gobernador son la cúspide de los Ejecutivos nacional y estadal, respectivamente.

El Gobierno Municipal:

El gobierno municipal se ejerce por un Alcalde y un Concejo Municipal. Tanto el Alcalde como los miembros del Concejo Municipal son elegidos popularmente por votación directa.

El Alcalde es la autoridad ejecutiva. El Concejo Municipal es el órgano deliberante del Municipio y ejercer el control de la actividad administrativa del Alcalde. Los actos de legislación dictados por el Concejo se denominan Ordenanzas.

El Alcalde quedará suspendido en el ejercicio del cargo cuando el Concejo, por decisión expresa y motivada y con el voto de las ¾ partes de sus integrantes impruebe la memoria y Cuenta de sus gestión anual. En este mismo acto el Concejo convocará a un referéndum que se realizará en 30 días para que los electores de la localidad se pronuncien sobre la revocación o no del mandato del Alcalde.

Los Concejos Municipales estarán integrados de la siguiente manera:

1. Por cinco Concejales en os Municipios que tengan hasta quince mil habitantes.
2. Por siete Concejales en los Municipios que tengan de quince mil a cincuenta mil habitantes.
3. Por nueve Concejales en los Municipios que tengan de cincuenta mil a doscientos mil habitantes.
4. Por once Concejales en los Municipios que tengan de doscientos mil uno a quinientos mil habitantes.
5. Por trece Concejales en los Municipios que tengan de quinientos un mil uno a setecientos cincuenta mil habitantes.
6. por quince Concejales en los Municipios que tengan de setecientos cincuenta mil uno a un millón de habitantes.
7. Por diecisiete Concejales en los Municipios que tengan más de un millón de habitantes.

El Alcalde:

El gobierno y administración del Municipio corresponde al Alcalde, quien además, y en términos del Código Civil, tiene carácter de la primera autoridad civil.

Según la Sentencia Nº 2651 del 02 de octubre de 2003, Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, establece: (extractos)

• Ahora bien, el que los Alcaldes obtuviesen ese rango constitucional en 1999 y que sólo en ese momento se reconociese normativamente su carácter de primera autoridad civil local, no implica que no lo tuvieron, incluso, antes.
• En efecto, por algo sólo explicable por la tradición, y no por la razón, se consideraba a los prefectos y jefes civiles como las primeras autoridades civiles locales, aun cuando no fueran más que unas figuras de desconcentración de la actividad de los Estados. En ello ayudó sin duda, el Código Civil – de antigua sanción, pese a sus reformas- que al referirse a la primera autoridad civil de una localidad la llamaba ocasionalmente Jefe Civil. Las normas venezolanas, como es parcialmente comprensible, no se ha ido siempre adaptando a los muchos cambios en la organización política, con lo que las primeras autoridades civiles locales siguieron siendo, para todos, unos funcionarios que no eran locales.
• Con la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989 la situación varió; es obvio que debe entenderse que el Alcalde era la primera autoridad civil del Municipio, al ser el jerarca máximo de la rama ejecutiva del Poder Público a ese nivel. Se trata de un funcionario electo popularmente, respondiendo a las exigencias democráticas de la Constitución, que debía necesariamente desplazar a los Prefectos y Jefes Civiles en lo ámbitos de competencia de los Municipios o en cualquiera para la cual fuese titular de la competencia de la primera autoridad civil. Sin embargo, la fuerza de la tradición llevó a seguir considerando a Prefectos y Jefes Civiles como primeras autoridades civiles locales, sin reparar de manera suficiente en que su origen no era democrático –exigencia de los artículos 27 y 29 de la Constitución de 1961- ni formaban parte del Poder Público de la entidad llamada constitucionalmente "Municipios".
• La Constitución de 1999 vino a resolver esa situación, pues incorporó entre sus normas lo que no podía ser de otra forma: esa absurdo sostener que la primera autoridad civil de un Municipio fuese un funcionario designado por el Gobernador estadal y que, en consecuencia, respondiese ante éste, cuando existía otro funcionario legalmente creado que tenía un claro origen local y contaba con respaldo de la población. Pudo se así durante largo tiempo, pero debió dejar de serlo en el momento cuando cambió la regulación sobre la materia, de la misma manera como, desde la sanción de la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores, era lógico que estos funcionarios dejasen de ser representantes del Presidente de la República en el territorio de un estado.

Requisitos para ser Alcalde:

1. Ser venezolano
2. Mayor de 25 años.
3. De estado seglar.
4. En los Estados Fronterizos, para ser Alcalde se requiere ser venezolano por nacimiento, sin otra nacionalidad.

El Alcalde debe ser elegido por un período de 4 años por mayoría de las personas que votan, y podrá ser reelegido de inmediato y por una sola vez, para un periodo adicional.

Se atribuye la función legislativa del Municipio al Concejo, integrado por concejales elegidos en la forma establecidas en la Constitución, en el número y condiciones de elegibilidad que determine la ley.

Lamentablemente no se estableció en la Constitución el principio de la elección uninominal de concejales, para asegurar la efectiva representatividad de las comunidades y sus electores, remitiéndose el sistema electoral al principio de la representación proporcional destinado a permitir la representatividad de partidos.

Atribuciones del Alcalde:

Corresponden al Alcalde, como Jefe de la rama ejecutiva del Municipio, entre otras, las siguientes atribuciones:

1. Dirigir el gobierno y la administración municipal, y ejercer la representación del Municipio.
2. Dirigir e inspeccionar los servicios y obras municipales.
3. Dictar reglamentos, decretos y resoluciones.
4. Suscribir los contratos que celebre el Municipio, y disponer gastos y ordenar pagos.
5. Nombrar y remover el personal de la Administración municipal, con la excepción del personal asignado a la Cámara, a la Secretaría y a la Sindicatura.
6. Presentar al Concejo, proyectos de Ordenanzas aprobadas por el Concejo a pedir su reconsideración en las formas y dentro de los términos establecidos en la Ley Orgánica.

El Alcalde ejerce, además, las funciones de Presidente de la Cámara Municipal. El Concejo no elige Presidente, pues al Alcalde corresponde, automática, la presidencia de Cámara Municipal. Sus faltas temporales en dichas funciones serán suplidas por Vicepresidente del Concejo, elegido por éste de su propio seno.

El Concejo Municipal ejercerá entre otras, las siguientes atribuciones:

1. Elegir al Vicepresidente, como ya se indicó.-
2. Nombrar de fuera de su seno, al Secretario, al Síndico Procurador y al Contralor.
3. Sancionar Ordenanzas y dictar acuerdos.
4. Aprobar el presupuesto de ingresos y gastos públicos.
5. Aprobar las concesiones de servicios públicos o de uso de bienes del dominio público y la enajenación de terrenos ejidos y otros inmuebles.
6. Crear institutos autónomos municipales, lo que deberá hacerse por medio de Ordenanzas, aprobadas con el voto de las tres cuartas partes de los miembros del Concejo.
7. Nombrar el personal de las oficinas del Concejo, de la Secretaría y la Sindicaturas.

Órganos del Gobierno Municipal:

Son órganos del gobierno municipal:

• La Secretaría, la Sindicatura y la Contraloría.

El Secretario, el Síndico y el Contralor serán designados por el Concejo Municipal.

Corresponde al Secretario, entre otras atribuciones: elaborar las actas de las sesiones del Concejo; refrendar las ordenanzas, decretos y resoluciones que emanen del Concejo; llevar los libros, expedientes y documentos del Concejo y custodiar al archivo; despachar las comunicaciones que emanen del Concejo, expedir certificaciones de las actas de la Cámara y de los documentos que reposen en el archivo del Concejo, previa autorización del Presidente o del Cuerpo.

En todo Municipio habrá un Síndico Procurador, y en aquellos Municipios cuya población exceda de cincuenta mil (50.000) habitantes, el Síndico deberá ser abogado.

Corresponde al Síndico Procurador: Representar y defender judicial y extrajudicialmente, los intereses del Municipio, siguiendo las instrucciones del Acalde o del Concejo; y asesorar jurídicamente, cuando sea al Alcalde y al Concejo. Estas son las principales atribuciones del Síndico Procurador.

La Contraloría ejercerá el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales; así como de las operaciones relativas a los mismos.

La Contraloría deberá existir en aquellos Municipios cuya población alcance a cien mil habitantes o sea superior a dicha cifra. Si la población fuere menor de cien mil habitantes, será potestativo del Concejo Municipal crear o no la Contraloría.

El Contralor será elegido por el Concejo Municipal mediante concurso de credenciales. El nombramiento deberá recaer en uno de os candidatos que ocupen los tres primeros lugares como resultado del concurso.

La Contraloría General de la República jugará el papel de asesor de los Contralores Municipales.

Ingresos Municipales

Los ingresos municipales se clasifican en ordinarios y extraordinarios:

1. El producto de los impuestos municipales (patentes sobre industria y comercio y vehículos e impuestos sobre inmuebles urbanos y espectáculos públicos) y de las tasas provenientes del uso de sus bienes o servicios;
2. El producto de las multas impuestas por las autoridades municipales, así como las multas impuestas por otras autoridades, que se liquiden con destino al Fisco Municipal, de conformidad con la Ley;
3. Los intereses producidos por créditos municipales;
4. El producto de la administración de los bienes o servicios municipales.
5. Las cantidades líquidas que satisfagan al Municipio, los institutos autónomos y empresas municipales.
6. el Producto de los contratos que celebre el Municipio.
7. el Situado Municipal.

Son ingresos públicos extraordinarios del Municipio:

1. El producto de los empréstitos contratos de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público.
2. El precio de la venta de ejidos y demás bienes inmuebles municipales.
3. Las cantidades de dinero que recibiere por donaciones y legados.
4. Los aportes que le hicieren organismos nacionales y estadales.

Corresponde al Municipio la administración, de sus ejidos y demás bienes de su propiedad, y naturalmente, tiene como ingresos, las pensiones de arrendamiento, los dividendos de las acciones, los intereses de los capitales y demás frutos provenientes de dicha administración, así como el producto de la venta de los bienes que fueren enajenables. Entre esos ingresos se cuentan los provenientes de la cesión a título precario a los particulares, de bienes municipales de uso público.

Los servicios públicos que prestan por sí mismos los Municipios son unos de carácter gratuito y otros remunerados. Entre los primeros podemos incluir: el alumbrado público, los campos deportivos, plazas y parques públicos. Entre los segundos, figura el aseo urbano. Las tasas pagadas por los usuarios ingresan al Tesoro Municipal.

Los municipios tienen capacidad tributaria en virtud de la cual pueden establecer mediante ordenanzas –que son leyes municipales- patentes de industria y comercio, patentes sobre vehículos, impuestos sobre inmuebles urbanos y espectáculos públicos, y otros impuestos, tasas y contribuciones especiales cuyo establecido esté autorizado por la ley, como el impuesto sobre la publicidad comercial.

El situado Municipal

Dispone el numeral 4 del artículo 167 de la Constitución que a los Municipios de cada Estado les corresponderá en cada ejercicio fiscal una participación no menor del veinte por ciento (20%) del situado y de los demás ingresos ordinarios del respectivo Estado. El mismo artículo añade que "la ley establecerá los principios, normas y procedimientos que propendan a garantizar el uso correcto y eficiente de los recursos provenientes del situado constitucional y de la participación municipal en el mismo". Ahora bien, el aparte del artículo 14 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del poder Público, de 28 de Diciembre de 1989, expresa que el situado municipal se distribuirá entre los Municipios de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, esto es, un cincuenta por ciento (50%) en partes iguales, y el otro cincuenta por ciento (50%) en proporción a la población de cada Municipio.

Consejo Federal de Gobierno:

El Consejo Federal de Gobierno

Antecedentes

Si bien no es la primera vez que en la historia constitucional venezolana se prevé un Consejo con similar denominación, en general, sus objetivos no se compadecían con el que hoy se atribuye al Consejo Federal de Gobierno, y es que, por vez primera, la descentralización se prevé como la base fundamental del diseño político del Estado Venezolano.

Existía ya, pero creado en un acto de rango sublegal, un Consejo Territorial de Gobierno, con el mismo fundamento, pero con el objeto de coordinar la política descentralizadora que se habría ejecutado con la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (LODDTCPP) de fecha 28 de diciembre de 1989, dictada en base al artículo 137 de la Constitución de 1961. Este Consejo Territorial de Gobierno fue creado como una necesidad que impuso la práctica en el proceso de ejecución de la LODDTCPP, pues ciertamente se evidenció la necesidad de una instancia de coordinación y dirección de estas ejecutorias descentralizadoras, bien de competencias, bien de servicios. Dicho Consejo tenía como objeto la colaboración, coordinación y cooperación entre el Ejecutivo Nacional y los Ejecutivos de los Estados en el desarrollo del proceso de descentralización y desconcentración, y en el diseño de políticas y armonización de decisiones concernientes a los distintos niveles de gobierno.

Naturaleza

El Consejo Federal de Gobierno es un órgano Constitucional y, como tal, integra la estructura de las Altas autoridades del Estado. Es además de un órgano de coordinación y planificación, un órgano de administración de un fondo –patrimonio autónomo- de compensación territorial, y al cual, podría la Ley conceder atribuciones de ejecución, encaminadas a la real coordinación de las "acciones" que deban llevarse a cabo para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios.

Integración

Tal y como lo dispone el artículo 185 constitucional, el Consejo Federal de Gobierno es un órgano colegiado integrado por:

• El Vicepresidente Ejecutivo, quien lo presidirá
• Los Ministros
• Los Gobernadores
• Un alcalde por cada Estado
• Representantes de la sociedad organizada según la ley

Asimismo se prevé en el Texto Fundamental, que dicho Consejo tendrá una Secretaría integrada por el Vicepresidente Ejecutivo, dos Ministros, tres Gobernadores y tres Alcaldes.

La funcionalidad del Consejo, en atención a la diversidad de las materias y de las áreas territoriales que dependen de los Estados y Municipios, recipiendarios de las competencias y servicios a descentralizar, aconsejaría prever, en la ley respectiva o, mejor aún, en el Reglamento Orgánico que este órgano dicte, una suerte de comisiones sectoriales técnicas que faciliten las propuestas descentralizadoras, en cuanto a su planificación y desarrollo.

El Consejo Federal de Gobierno como órgano rector del proceso de descentralización territorial

Ámbito de competencia

El Consejo Federal de Gobierno debe abarcar todas las áreas relacionadas con el proceso de descentralización previsto en la Constitución, en cuanto tenga su origen en facultades del Poder Nacional.

En este sentido, la Constitución prevé procesos de descentralización desde el Poder Nacional a los Estado y Municipios, pero también contempla la descentralización desde los Estados hacia los Municipios y desde éstos hacia la comunidad organizada, a manera de hacer efectiva la descentralización política, esto es, el acercamiento del poder al ciudadano y una verdadera democracia participativa.

Pero además, debe distinguirse, los distintos ámbitos en que la descentralización opera. Así, se prevé tanto la transferencia de competencias, como la transferencia de servicios, en este último caso ya existe la competencia y lo que se transfiere es sólo el servicio en sentido material, esto es, los bienes, los recursos y el personal. También debe distinguirse, dentro de este proceso, la transferencia de competencias y servicios a los ciudadanos, en grupos organizados, que implica una descentralización funcional especial, conocida en doctrina como descentralización por colaboración.

El artículo 157 constitucional contempla la descentralización territorial, entendida como la transferencia de competencias, exclusivas del Poder Nacional, a los Estados y Municipios. Si bien la descentralización por servicios está consagrada de manera explícita para el caso de Estados hacia Municipios (artículo 165) y de Municipios hacia colectividad organizada (artículo 184), la misma es perfectamente posible desde el nivel nacional hacia estados y municipios en las materias de competencia concurrente, como ya lo previera el artículo 4 y siguientes de la LODDTCPP. El artículo 158 da base a la descentralización hacia la colectividad organizada. Y todos estos aspectos estarían, precisamente, en el ámbito que debe abarcar, en cuanto a su planificación, coordinación y control de ejecución, el Consejo Federal de Gobierno.

Atribuciones asignadas por el texto constitucional

La Constitución asigna al Consejo Federal de Gobierno la coordinación y planificación de políticas y acciones del proceso de descentralización. Si bien la Ley puede y debe complementar el ámbito de competencias del Consejo Federal de Gobierno, previendo las que sean necesarias para el cumplimiento de sus objetivos constitucionales, debe analizarse aquellos aspectos que, por ser parte de su finalidad, constituyen su campo de actuación específico.

La coordinación del proceso de descentralización territorial

La coordinación es uno de los principios rectores de la organización administrativa y, en general, de la teoría de la Organización. Con la coordinación se pretenden conjugar diversas actividades en el logro de una misma finalidad, evitando la reduplicación de esfuerzos y las acciones divergentes e, incluso contradictorias.

Si bien dentro de un mismo ente o sector administrativo (ej. un Ministerio) la coordinación y unidad de la actuación administrativa la puede conseguir el superior jerárquico haciendo uso de sus poderes de dirección y control, cuando nos referimos a organizaciones que no pertenecen al mismo ramo de la Administración o en las que no existe una relación de jerarquía, como lo es el caso de los entes funcionalmente descentralizados y, precisamente, los entes políticos territoriales entre sí, la coordinación aparece como un principio de organización indispensable para lograr la unidad en la actuación administrativa.

Tal como explica Ramón Parada «(…) lo que ocurre, sin embrago, es que en este supuesto (el de las organizaciones jerarquizadas) la coordinación se puede entender como una facultad más, entre otras, del mando o jerarquía, mientras que cuando se trata de organizaciones distintas, la coordinación se entiende como un principio independiente y necesario para asegurar la supremacía que le corresponde a una de aquellas organizaciones sobre las demás, como ocurre en las relaciones del Estado con las Comunidades Autónomas» (paréntesis nuestros) (Ramón Parada, Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid, 1996)

Así pues y en obsequio de una correcta ejecución del proceso de descentralización, el Consejo Federal de Gobierno se configura como un órgano de rango constitucional, que tiene, dentro de sus objetivos, la coordinación de los mecanismos de transferencia de competencias del Poder Nacionales a los Estados y Municipios.

La causa legitimadora de tal coordinación será la de asegurar la coherencia de la actuación de los entes político-territoriales en el respeto al ejercicio de las competencias transferidas y las que le sean propias, el suministro de información a los mismos y la cooperación y asistencia activa que estos pudieran necesitar.

En todo caso deberá ser la ley la que establezca, con suficiente grado de detalle, las condiciones y los límites de tal coordinación así como las modalidades de control a ser conferidas al Consejo Federal de Gobierno para alcanzar su misión. Por último, el efecto de la coordinación deberá propender a que los entes político territoriales ejerzan sus facultades de programación, planificación u ordenación de los servicios o actividades de su competencia en el marco de las previsiones de los planes creados por el Consejo Federal de Gobierno.

Novedades de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal:

En su artículo 79, reconoce muy categóricamente el estatus de funcionario público tanto al Alcalde o Alcaldesa, como a los ciudadanos Concejales y a los miembros de las Juntas Parroquiales; igualmente establece la modalidad y limites en las remuneraciones que les correspondan por el desempeño de la función pública de los funcionarios antes mencionados y que esa norma no es otra que la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarios de los Estados y los Municipios el cual lo establece en su artículo 10.

La Ley Orgánica del Poder Público Municipal, confiere al Concejo Municipal, la facultad de dictar las normas que regulan su autonomía funcional y su ordenamiento interno. En el artículo 95 numeral 5 de la misma ley, igualmente se le confiere la facultad de aprobar su presupuesto de gastos que soporte su plan legislativo anual, tomando en cuenta las limitaciones del Municipio.

Igualmente la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, prevé en sus artículos 100 y 101, lo siguientes:

Artículo 100: "En cada Municipio existirá un contralor o controlar municipal, que ejercerá de conformidad con las leyes y la ordenanza respectiva, el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como de las operaciones relativas a los mismos"

Artículo 101: "La Contraloría Municipal gozará de autonomía orgánica, funcional y administrativa, dentro de los términos que establezcan esta Ley, y la Ordenanza respectiva"

Conforme a las anteriores disposiciones normativas, se desprende la obligatoriedad de creación en todos los Municipios del País de una Contraloría Municipal, a la cual le corresponderá, como función preeminente, la de ejercer el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos de la Hacienda Pública, así como de las operaciones relativas a los mismos, ello en atención de lo previsto en los artículos 173 de la C.R.B.V. y artículo 100 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; Igualmente se establece una Autonomía orgánica, funcional y administrativa, conceptos éstos que en atención del criterio institucional que de manera reiterada se ha sostenido, comprenden la libertad de dirección, de estructura, de organización o asignación de atribuciones, de designación, de remoción, de la calificación del funcionario de confianza o alto nivel, más la libertad de ejecución del presupuesto que tienen los órganos del control fiscal externo, siempre ajustado al más estricto margen de observación de las normas legales que así estén previstas.

A las Contralorías Municipales se les suprimió la competencia para ejercer el control previo al compromiso y al pago de los gastos con cargo a la Hacienda Pública respectiva, tal como lo contempla el ordinal 1° del artículo 85 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, conservando la atribución para ejercer en control posterior de los organismos y entes descentralizados, es decir, en todo el ámbito municipal.

Asimismo es de destacar que la recién promulgada Ley Orgánica, suprimió la competencia de las Contralorías Municipales, para realizar en control previo de los terrenos ejidales para construcciones, tal como lo establecía el último aparte del artículo 125 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal.

En tal sentido y atendiendo al Principio de Legalidad o de sujeción de la actividad administrativa al sistema jurídico, contenido en el artículo 137 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, conforme al cual los Entes que conformen el Poder Público, dentro de este marco de la legalidad, podrán realizar sólo aquellas actividades que les hayan sido atribuidas constitucional o legalmente, los Titulares de las Contralorías Municipales deberán abstenerse de realizar el control previo de los compromisos financieros así como de los pagos de la Administración Pública Activa de la Entidad respectiva; así como del control previo de os terrenos ejidales para construcciones. Vale acotar que en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal vigente, se previó en su artículo 125 que: "Los órganos de control fiscal externo señalados en los numerales 2 al 4 del articulo 43 de esta Ley; se abstendrán de practicar actividades de control previo cuando se aseguren, previa evaluación, que el sistema de control interno del respectivo ente territorial garantiza el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 38 de esta Ley"

Igualmente le corresponde a las Contralorías Municipales, como órgano integrante del Sistema Nacional de Control Fiscal y en ejercicio del principio de Colaboración que debe imperar entre los órganos a los que incumbe el ejercicio del poder público, previsto en el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prestar asesoría a la Administración Activa, a los fines de facilitar la implantación y establecimiento de una adecuado sistema de control interno en los entes y organismos sujetos a su control.

Finalmente es de destacar, que de conformidad con lo establecido en el ya mencionado artículo 104 de la Ley Orgánica del Poder Publico Municipal, se desprende que a las Contralorías Municipales se les suprimió la atribución de llevar el registro del personal municipal, anteriormente contemplado en el numeral 11 del artículo 95 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, así como del registro de contratistas, en tal sentido será la Administración Activa respectiva la encargada de dicho control y registro.

Conclusión:

Una de las características resaltantes de los principios constitucionales establecidos en la carta fundamental de 1961 y mantenidos en la actual, es la de organizar el establecimiento de regímenes diferentes para la organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de la población desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica. Elementos históricos y culturales y otros factores relevantes.

La innovación tuvo su antecedente en la reforma constitucional operada en Colombia en 1945, en virtud de la cual el Artículo 198 de la Constitución Política del país mencionado quedó redactada así: "La ley podrá establecer diversas categorías de Municipios de acuerdo con su población, recursos financieros e importancia económica y señalar distinto régimen para su administración". En las Constituciones venezolanas anteriores a la dictada el 23 de Enero de 1961, se imponía imperativamente la división uniforme de los Estados en Distritos, y la de estos en Municipios.

La Constitución actual, además de permitir la variedad de regímenes municipales, autoriza la agrupación de los municipios en distritos metropolitanos, y al mismo tiempo, la formación de mancomunidades o acordar entre sí o con los demás entes públicos territoriales la creación de modalidades asociativas intergubernamentales para fines de interés público relativos a materias de su competencia.

Bibliografía:

LA CONSTITUCIÓN DE 1999, Derecho Constitución Venezolano, Tomo I, Allan R. Brewer-Carías.

DERECHO ADMINISTRATIVO, Luis A. Caicedo C.

MANUEL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO, Eloy Lares Martinez.

LEY ORGANICA DE RÉGIMEN MUNICIPAL, de 1989

LEY ORGANICA DEL PODER PÚBLICO MUNICIPAL, de 2005.

MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, volumen II, José Peña Solís.

Autor:

Marisela L. Bermúdez L.

Barinas, Venezuela

Universidad Santa Maria