Introducción
En estos reportes desglosaremos de una manera minuciosa, todos los temas relacionados con el derecho administrativo y la función administrativa, resaltando su finalidad, sus fuentes, el significado de esta palabra, su relación con otras ciencias y de porque Francia es considerada la cuna de este derecho.
También, hablaremos de la relación que existe entre el estado y el derecho administrativo, hasta que punto ejerce el presidente de la república poder en este derecho y los diferentes órganos de la administración pública.
TEMA I:
El Derecho Administrativo
Existe una disparidad de criterio entre los autores o tratadistas del Derecho Administrativo en cuanto a la determinación de si este es o no una ciencia. Para algunos es una ciencia porque se encuentra regido por conceptos y reglas propias, pero para otros es una técnica porque solo se circunscribe a lo que contiene la legislación de cada Estado.
Independientemente de los criterios anteriores, lo cierto y verdadero es que el Derecho Administrativo desde que fue advertida su existencia se le conoció como una rama importantísima de la ciencia jurídica que rige la actividad del Estado para el cumplimiento de los fines y determinación de los medios para llevarlos a cabo en beneficio de todos los administrados.
1.2.- Noción del Derecho Administrativo:
Posada Herrera, en su obra Lecciones de Administración, nos señala que "el Derecho Administrativo, es el conjunto de leyes que tiene por objeto la organización y la materia de la Administración". Pero Santa María de Paredes nos da una definición más amplia, ya que considera el Derecho Administrativo como "la rama del derecho referente a la organización, funciones y procedimientos del Poder Ejecutivo, según la constitución, para el cumplimiento de la misión del estado en la vida".
La definición más amplia y completa nos la da Rollo Villanova "conjunto de principios jurídicos que regulan la actividad del Estado y las de todas aquellas entidades que se proponen realizar fines de interés general bajo la dirección, intervención, fiscalización o inspección de una autoridad pública".
1.3.- LO QUE SIGNIFICA LA PALABRA ADMINISTRACIÓN:
En el diccionario de la academia española la palabra Administración se deriva de la latina "Administrativo" administrar viene de ad, que significa a, y ministrare, que significa servir, proveer, ejercer un cargo. No cabe duda de que la palabra Administración significa servir, ejecutar, y se aplica al orden a la regla, a la dirección de los negocios públicos.
1.4- FINALIDAD DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:
Es una rama del Derecho Público, que tiene por objeto el estudio de la administración pública, de los organismos y funcionarios en sus distintas manifestaciones con apego a la Constitución y las leyes del País.
1.5- CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN:
Según Presutte; citado por Álvarez-Gendín, estudia el empleo de los medios más eficientes de que dispone el estado para el cumplimiento de sus fines.
1.6- LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:
La palabra fuente en sentido amplio significa manantial que brota de tierra. Pero en lenguaje jurídico la palabra fuente se refiere al principio o al fundamento de donde fluye el Derecho. Es decir, su origen. Las fuentes del Derecho Administrativo son, Derecho Escrito y No Escrito, como son: La Ley, Los Reglamentos, La Costumbre, Leyes Constitucionales, Leyes Ordinarias, Las Prácticas Administrativas, Los Principios Generales del Derecho y La Jurisprudencia.
1.7.- RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS CIENCIAS:
Es una rama del Derecho Público, y por esa razón tiene que relacionarse de manera fundamental con el Derecho Constitucional, con el Derecho Financiero, el Derecho Penal, Teoría Administrativa, y con las demás ramas del privado, sobre todo, con el procedimiento, en lo tocante a la manera de hacer valer y defender los derechos ante los tribunales administrativos. El Derecho Administrativo como ciencia usa el método analítico para descomponer, examinar y se auxilia de las demás ramas del derecho.
1.8.- CODIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:
La mayoría de los autores consideran muy difícil la codificación de disposiciones de disposiciones generales. Pero además consideran un obstáculo por la abundancia o multiplicidad de disposiciones administrativas. Otra objeción es que las normas administrativas son inestables, aún en los mismos servicios públicos. Sin embargo, en Portugal si existe una ley titulada "Código Administrativo.
1.9- FRANCIA CUNA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:
Las leyes administrativas existen desde que existe el Estado, pero el estudio sistemático de la legislación administrativa, con el fin de crear una nueva disciplina jurídica, es de origen reciente.
Manuel Amiama, sitúa el nacimiento del Derecho Administrativo en los comienzos del siglo XIX, y dicen que su nacimiento obedeció a dos motivos principales, uno de carácter político y otro de carácter práctico.
La Revolución Francesa delimito y preciso las atribuciones de los funcionarios administrativos, y las facultades de los particulares en sus relaciones y con la administración pública, además prohibía a los tribunales ordinarios el conocimiento de las controversias administrativas, y se crearon los tribunales administrativos.
1.10- ¿QUÉ ES EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y CUÁLES SON SUS FUENTES?
Es rama del Derecho público que tiene por objeto el estudio de la Administración Pública, de los organismos y funcionarios en sus distintas manifestaciones con apego a la Constitución y Leyes del País. Sus fuentes son: Las Leyes Constitucionales, leyes ordinarias, los reglamentos, la costumbre, las prácticas administrativas, los principios generales del Derecho y la Jurisprudencia.
1.11 ¿POR QUÉ SE VINCULA LA ADMINISTRACIÓN CON EL PODER EJECUTIVO Y CUÁLES SON SUS ÓRGANOS?
El Presidente es el jefe de la Administración Pública y el jefe supremo de todas las Fuerzas Armadas y de los cuerpos Policiales de la República. La organización y la actuación de la Administración pública se ejerce a través de los Ministerios, que en la República Dominicana se llaman Secretarías de Estado, y son las siguientes: Secretaría de Estado de Obras Públicas, Trabajo, Relaciones Exteriores, Interior y Policía, de las Fuerzas Armadas, Educación, Bellas Artes y Cultos, Finanzas, de Industria y Comercio, Deportes y de Salud Pública y Asistencia Social, Secretaría de la Mujer, etc. El Art. 55, Inciso 1, 2 y 3, de la Constitución de la República, dice corresponde al Presidente de la República, "Nombrar los Secretarios y Subsecretarios de Estado y los demás funcionarios y empleados públicos cuyo nombramiento no se atribuya a ningún otro poder u organismo autónomo reconocido por ésta Constitución o por las leyes, aceptarles sus renuncias y removerlos. Promulgar y hacer publicar las leyes y resoluciones del Congreso Nacional y cuidar de su fiel ejecución. Expedir reglamentos, decretos e instrucciones cuando fuere necesario. Velar por la buena recaudación y fiel inversión de las rentas nacionales. Se divide en Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial. Estos tres poderes son independientes en el ejercicio de sus respectivas funciones y sus encargados son responsables y no pueden delegar sus atribuciones, las cuales son únicamente las determinadas por esta Constitución y las leyes.
1.12- ¿QUÉ SON LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y QUÉ ES EL SERVICIO CIVIL EN LA REPÚBLICA DOMINICANA?
Son empleados jerárquicos, particularmente los estatales que desempeñan un empleo público. Están obligados a cumplir y respetar los reglamentos interiores de sus servicios, es decir, deben observar buena conducta. De no ser así cometerían una falta disciplinaria y por ello, recibir una pena disciplinaria. La Ley 14 – 91, del 3 de abril de 1991, que crea el Servicio Civil y la Carera Administrativa, constituye un instrumento jurídico idóneo para garantizar la institucionalización de la Administración pública. La selección, estabilidad, capacitación y promoción de los servidores públicos es una necesidad fundamental para moralizar las instituciones del Estado. Con esta Ley, nuestro país se coloca al lado de la más moderna legislación administrativa.
1.13.- ¿A QUÉ SE LE LLAMA RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PÚBLICOS?
Todo acto del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por la Constitución es nulo, y los funcionarios y empleados públicos que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores manifiestamente contrarias a la Constitución y a las leyes.
1.14.- ¿A QUÉ SE LE LLAMA FALTA PERSONAL Y FALTA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y RESPONSABILIDAD PENAL Y DISCIPLINARIA?
FALTA PERSONAL: Es evidente que la Administración tiene su existencia física en los agentes o funcionarios públicos. Es cuando el agente ha concurrido en una falta que puede comprometer la responsabilidad de la Administración, y se les llama faltas de individuos. Todos los servicios tienen sus reglas de funcionamiento y todos los servidores públicos están obligados a cumplirlos y respetarlos, de no ser así cometerían una falta disciplinaria y por ello, recibir una pena disciplinaria. El Reglamento No. 4013, de 1946, considera como faltas disciplinaria, No estar trabajando en la oficina, sin justo motivo, y a las horas fijadas, por ausentarse de su oficina, sin el consentimiento de sus jefes; por ausentarse durante las horas de oficina en asuntos que no sean del servicio público.
FALTA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS: Es la que se tipifica en cualquier falta a las obligaciones del servicio y entraña la responsabilidad del Poder Público. La falta puede consistir tanto en una acción como en una abstención, por una actuación voluntaria como en una imprudencia o una torpeza. Puede estar constituida tanto por decisión ejecutoria como por una simple operación material, en un defecto de organización del servicio como en un fallo de su funcionamiento. Ejemplo: Podemos citar algunos servicios que en nuestro país están funcionando manga por hombro es decir de manera desastrosa "el servicio de la luz, el de el agua, el de la recogida de basura, el de la salud pública". La Administración compromete su responsabilidad por "promesas incumplidas y por incompetencia. La Administración contratante puede rescindir el contrato si el co-contratante desiste del fin público a que estaba destinado, trátese de obras públicas o de suministro de cosas, al cesar la razón jurídica de la persistencia del contrato para la prosecución de aquél.
1.15- ¿CUÁLES SON LAS CARACTERÍSTICAS QUE PRESENTAN Y CONFORMAN LOS BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO DEL ESTADO, Y CUÁLES BIENES PROPIEDAD DEL ESTADO RESULTAN INAJENABLES Y CUÁLES PUEDEN SER OBJETO DE NEGOCIOS?
Las características son: La Inajenabilidad e Imprescriptibilidad. Y según el Art. 2226, Código Civil. Resultan Inajenables Los Bienes del Dominio Público. Y pueden ser objeto de negocios Los Bienes del Dominio Privado.
1.16- ¿A QUÉ SE LE LLAMA TESORO PÚBLICO Y CÓMO ESTA ORGANIZADO?
Es el conjunto de los servicios relativos al ingreso, al manejo y la distribución de los fondos y valores del Estado. De acuerdo con nuestra legislación administrativa del Tesoro Público corresponde a la Secretaría de Estado de Finanzas, de ésta dependen la Tesorería Nacional, las Direcciones Generales de Impuestos Internos, de Aduanas, de Impuestos sobre la Renta, de Exoneraciones, de Aprovisionamiento, de Bienes Nacionales, de Catastro Nacional, las Superintendencias de Seguros y de Bancos, la Lotería Nacional y la Caja de Ahorros para Obreros y Monte de Piedad.
1.17- ¿A QUÉ SE LE LLAMA PRESUPUESTO Y CÓMO SE FORMA?
Presupuesto es, la previsión de gastos e ingresos para un determinado periodo de tiempo, por lo general un año. El presupuesto es un documento que permite a las empresas, los gobiernos, las organizaciones privadas y las familias establecer prioridades y evaluar la consecución de sus objetivos. Para alcanzar estos fines puede ser necesario incurrir en déficit o, por el contrario, ahorrar, en cuyo caso el presupuesto presentará un superávit. El presupuesto más difícil de elaborar es el Público del Estado, que es una previsión de ingresos para cubrir los gastos necesarios para llevar a cabo las políticas sociales, económicas y militares de la administración.
Es habitual que, los gobiernos establezcan presupuestos anuales donde se presentan las previsiones de ingresos y gastos. Las principales fuentes de recursos provienen de los impuestos, ya sea el impuesto sobre la renta, impuestos indirectos sobre el consumo (como el impuesto sobre el valor añadido, IVA), el impuesto de sociedades o las contribuciones de empresarios y trabajadores al sistema de la seguridad social. Los principales capítulos de gastos son los siguientes: gastos de la Seguridad Social, provisión de bienes y servicios públicos (como educación y sanidad), y el pago de intereses y amortización de la deuda nacional. Si el gasto público iguala a la totalidad de ingresos se dice que el presupuesto está equilibrado. Si los ingresos derivados de la imposición exceden a los gastos, caso que, de darse, se producirá durante un periodo de expansión económica, el presupuesto tendrá superávit. El déficit presupuestario se produce cuando el gasto público supera a los ingresos. En las últimas décadas muchos países latinoamericanos han encontrado serias dificultades para confeccionar sus presupuestos debido al alto precio de sus deudas externas. El presupuesto también refleja la política fiscal de los gobiernos, con la que éstos pretenden lograr numerosos objetivos, a menudo contradictorios: promover el pleno empleo, luchar contra la inflación y lograr un crecimiento estable. Para lograr estos objetivos el gobierno puede querer estimular la economía nacional incurriendo, voluntariamente, en un déficit presupuestario. Si las presiones inflacionistas aumentan, el gobierno puede optar por reducir el déficit, equilibrar el presupuesto o intentar alcanzar un superávit presupuestario reduciendo su nivel de actividad económica. Para que estas políticas fiscales sean eficientes, es necesario que no contradigan la política monetaria desarrollada por el banco central.
1.18- ¿CUÁNDO EL ESTADO ES ACREEDOR Y CUÁNDO ES DEUDOR Y CUÁL ES SU RESPONSABILIDAD CIVIL?
Es cuando el Estado transfiere su dinero por lo que se convierte en acreedor. Son las transacciones que implican una transferencia de dinero que debe devolverse transcurrido cierto tiempo. Y el Estado que lo recibe se convierte en deudor. Los términos crédito y deuda reflejan pues una misma transacción desde dos puntos de vista contrapuestos. Los créditos internacionales, que son los que concede un gobierno a otro, o una institución internacional a un gobierno, como es el caso de los créditos que concede el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, o Banco Mundial. La principal función consiste en transferir el ahorro de unos agentes económicos a otros que no tienen suficiente dinero para realizar las actividades económicas que desean. Todas las operaciones bancarias y los métodos para controlarlas forman parte del sistema crediticio de un país.
El nivel de actividad económica o la etapa del ciclo económico en que se encuentra un país en un determinado momento puede deducirse a partir del sistema crediticio: cuando aumenta el volumen de créditos se está en una etapa de expansión económica, mientras que si disminuye el volumen de crédito, suele significar que se está en un periodo de recesión o en una depresión económica. Las fluctuaciones del sistema crediticio pueden afectar al nivel de precios, ya que cuando aumenta el volumen de créditos, aumenta la oferta monetaria, lo que empuja al alza de los precios. La principal preocupación de los políticos consiste en saber si los gobiernos son capaces de controlar el aumento del volumen de créditos, impidiendo que éstos crezcan de forma excesiva lo que provocaría un aumento de la inflación.
1.19- ¿POR QUÉ LA INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES DEL ESTADO?
El Estado escapa al embargo, por ser considerado siempre solvente y reputado como honesto. Fundado principalmente en la necesidad suprema de que nadie puede poner en peligro el funcionamiento de la maquinaria administrativa. "El principio de la Inembargabilidad de los bienes de Estado es universal". En nuestro país la Inembargabilidad de los bienes de Estado tiene su fundamento legal y también jurisprudencial.
1.20- ¿CUÁL ES LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO?
Órgano jurisdiccional supremo de lo contencioso-administrativo, es el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces que administran justicia. El Ministerio Público y la Contraloría General de la República son órganos de control. Es ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los personeros municipales y por las figuras que determine la ley, y tendrá deber de guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
TEMA II:
El Estado y la Administración
En cualquier Estado organizado existen tres poderes: El Legislativo: que es ejercido por el Congreso Nacional, a través de los Diputados y Senadores. El Ejecutivo: que es ejercido por el Presidente de la República, y el Poder Judicial: que es ejercido por todos los Tribunales del tren judicial, a través de la Suprema Corte de Justicia. Estos tres poderes son independientes entre si, y conforman lo que se llama La Administración Pública, aunque de acuerdo con nuestra Constitución y demás leyes, la mayor parte de los deberes y atribuciones relativas a las funciones administrativas está a cargo del Presidente de la República y sus Secretarios de Estados.
2.1.- FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y EL SERVICIO PÚBLICO:
El Servicio Público constituye el objeto esencial, el contenido propio del Derecho Administrativo. Está definido por el autor francés Rolland como "el conjunto de reglas relativas a la organización y el funcionamiento de los servicios públicos". De manera que si el Derecho Administrativo persigue el funcionamiento diario de los servicios en que el gobierno asume, la carga a favor de los administrados, con mayor razón lo persigue la función administrativa.
2.2.- ¿EN QUE CONSISTE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA?
Es la que se manifiesta a través de todos los actos de los funcionarios e instituciones públicas, para la realización de los fines del Estado, dentro de la Constitución y de las leyes del país. La función administrativa se desarrolla de manera habitual o constante en el seno de la sociedad, por eso entendemos que es una sub-función de la función ejecutiva.
2.3.- ¿TIENE PERSONALIDAD LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
Existe una opinión generalizada que consiste en ver al Estado como una personalidad, pero con relación a la administración Pública tal opinión no es unánime, o por lo menos, mayoritaria.
Bertheleney sostiene que el "Estado, considerado como poder público, no debe ser estimado como persona, y califica tal concepción de falsa y peligrosa".
Si la administración pública está facultada para poseer y adquirir bienes, es facial advertir entonces su personalidad. Es la personalidad patrimonializada, es la equiparación de la personalidad a la persona moral del Derecho Civil.
2.4.- PODER EJECUTIVO Y PODER ADMINISTRATIVO:
El término Poder Ejecutivo y Poder administrativo han determinado considerar la administración pública como poder; la administración pública no es un poder del estado sino una función del Poder Ejecutivo. El poder es la facultad de obrar, la administración es acción o actividad, entonces es también poder.
Arbon considera, en su obra de Derecho Constitucional, que es imposible hacer de la administración un cuarto poder (distinto del Legislativo, Ejecutivo y Judicial) por no ser suficiente la especialización de funciones. Para de una función política hacer un poder del estado es necesario que reúna las siguientes condiciones:
Reconocimiento de su existencia como función distinta, atribución de una esfera propia e independiente de los funcionarios que la ejercen, respecto de los demás poderes. 2.5.- MANIFESTACIÓN DEL PODER EN LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA:
La Administración cumple con sus fines muchas veces sin necesidad de acudir a otro poder. Ejemplo: resalta el poder de mandar y el de ser obedecido, el de requisición y el de acción directa, de acción de oficio, etc.., no es el Estado la única persona moral del Derecho Administrativo. Ahí están también los Municipios, las Instituciones autónomas, y descentralizadas que tratan cosas relativas a los servicios públicos.
2.6.- IMPORTANCIA DE LAFUNCIÓN ADMINISTRATIVA:
"La Administración constituye el principal instrumento para viabilizar los fines del Estado", y establece que de ahí la importancia que se le atribuye a la nacionalización administrativa.
Según Manuel de Jesús Troncoso de la Concha, "ningún cargo es más extenso, ni ninguna labor tan trascendente en la esfera del gobierno como los de la Administración Nacional". Dice Allan R. Brewer-Carias que, "no toda administración pública, pues no sólo el Poder Ejecutivo monopoliza, orgánicamente, a la administración del Estado". En nuestro país la Administración Pública se ha concentrado prácticamente en el Poder Ejecutivo, es decir, en manos del Presidente de la República.
2.7.- EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA COMO JEFE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
El Art. 55, de la Constitución de la República, le permite al presidente no solamente ser el jefe de la administración Pública en lo civil, si no también en lo militar. Pero además puede incursionar en la iniciativa de la ley, en el nombramiento de los miembros del Ministerio Público de los diferentes tribunales del país, también anular por decreto motivado cualquier arbitrio aprobado por los Ayuntamientos. El Presidente de la República incursiona prácticamente en todas las cosas y en todos los poderes.
Nuestra Constitución estableced que el Presidente de la República, expedirá reglamentos, decretos, e instrucciones, cuando fuere necesario.
2.8.- LOS ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA REPÚBLICA DOMINICANA:
La actividad de la Administración Pública se realiza a través de los diferentes órganos que establece la Constitución de la República. En ese sentido cabe mencionar en primer lugar el Poder Ejecutivo, luego el Congreso Nacional, la Suprema Corte de Justicia, los Secretarios de Estados y los Ayuntamientos. Esto no significa que la acción administrativa no requiera de otros órganos inferiores creados por las leyes, los reglamentos y el interés general existe para la satisfacción de las necesidades. A parte de los órganos fundamentales que hemos señalado, nuestra carta sustantiva señala también la Junta Central Electoral, la Junta Monetaria, el Banco Central y la Cámara de Cuentas. La formación del sector público incluyendo los organismos autónomos y descentralizados.
Autor:
Ing.+Lic. Yunior Andrés Castillo S.
Santiago de los Caballeros, República Dominicana
2014.