Bicameralismo o unicameralismo desarrollo constitucional del poder legislativo (página 2)

La Constitución de Cadiz dedica seis capítulos a delinear los poderes y las funciones de las Cortes, de los cuales presentamos las más importantes; proponer y decretar las leyes, recibir el juramento del rey, aprobar los presupuestos, establecer impuestos y contribuciones y fijar su repartición entre las provincias. Además vela por el desempeño de los secretarios de despacho y demás empleados públicos. (5) Es interesante notar que las órdenes del Rey debían ser autorizadas y firmadas por el secretario de despacho, el cual respondia a las Cortes, un principio de balance y cotejo dentro de una constitución naciente y frágil.

Estos diputados se renuevan en su totalidad cada dos años (art.108) y estos no podían ser electos nuevamente sino mediante otra diputación. (art.110) Los diputados proponían las leyes a las Cortes por escrito exponiendo sus motivos, (art.132) Transcurridos dos días mínimo (art.133) de presentado y leído el proyecto, este, de ser admitido, pasa a discusión en el pleno donde más tarde pasaría a votación con la exigencia de la presencia de la mitad más uno de los diputados. (art.139) De ser adoptado el proyecto se le envía al Rey el cual guarda para si el poder de sanción. (art.142) De ser denegado el proyecto el mismo no podía ser tratado nuevamente hasta el próximo año cuando debia ser radicado nuevamente. (art.147)

(5) ver Trías, supra Vol. I, pág. 32.

Como nota interesante el artículo 117 presenta el juramento al cual deben ser fieles los diputados expresando " juráis defender y conservar la religión católica, apostólica, romana, sin admitir otra alguna en el reino?, (6) dando a enteder que no existía el concepto de separación de iglesia y estado dentro de esta constitución.

Un logro importante dentro de esta declaración constitucional es la oportunidad de representación que adquirieron las colonias dentro de las Cortes. Las Cortes requerían que los diputados fuesen personas nacidas dentro de la jurisdicción provincial o vecinas evitando así el cunerismo (7) y otorgando a su vez representación autóctona. Nuestro primer diputado en las Cortes de origen puertorriqueño fue Ramón Power y Girald.

Debemos añadir otros poderes y concesiones que dió la Constitución de Cadiz, tales como el sufragio universal, el reconocimiento de la libertad de expresión y la reestricción en fin del absolutismo monárquico. (8) Luego de finalizada la guerra napoleónica contra España, es liberado Fernando VIII, el cual en 1814 re-estaura el absolutismo, revocando así dicha constitución, la cual de poca duración, serviría de libreto para los próximos intentos de democratizar la Península Ibérica así como la redacción de nuestra Carta Autonómica de 1897.

Durante el transcurso del siglo 19 España pasa por distintas épocas constitucionales y de vueltas al absolutismo monárquico. En 1820 Fernando VII reconoce nuevamente la Constitución de 1812, dándole representación a Puerto Rico através de la presencia de José María Quiñones como diputado en las Cortes. Distintas constituciones surgen durante este periódo tales como la de 1837, 1845 y 1869.

Las Cortes surgen nuevamente en 1834 mediante el Estatuto Real, pero las misma poseen funciones muy limitadas, pues impera el régimen absolutista. Haremos un pausa en la Constitución de Cadiz de 1876, pues bajo esta se redacta la Carta Autonómica para Puerto Rico, desprendiendo de ella distintos postulados sobre el poder legislativo que luego veremos aplicados a la isla.

(6) citado de la Constitución de Cadiz, Trías Monje, Desarrollo Constitucional de Puerto Rico, ed. Universidad de Puerto Rico, Río Piedras (1983), pág. 259.

(7) cumerismo se refiere a personas que recien llegadas aspiran a posiciones influyentes.

(8) citado Trías Monje, Desarrollo Constitucional de Puerto Rico, ed. Universidad de Puerto Rico, Río Piedras (1980), pág. 35.

La constitución de 1876 sería la última dentro de las reformas constitucionales antes de la declaración de la Segunda República en 1931. (9) Resulta imperativo estudiar su profundidad legislativa en orden de poder comprender la Carta Autonómica de 1897. Uno de los cambios importantes dentro de este escrito es la declaración del poder único de las Cortes para legislar, dejando solo al Rey la posibilidad de sancionarlas y promulgarlas. (art.18)

En esta ocasión las Cortes se componen de dos cuerpos; El Senado y el Congreso de Diputados. (art.19) Ambos cuerpos poseen igualdad de poderes y responsabilidades. El Senado (Título III) está compuesto por tres tipos de individuos; los senadores por derecho propio (art.20, inciso primero), senadores vitalicios nombrados por la Corona (art.20, inciso segundo) y por senadores electivos por las Corporaciones del Estado. (art.20, inciso tercero) Estos senadores electivos serían renovados por mitades cada cinco años. (art.24) Mientras tanto El Congreso de Diputados (Título IV) de los nombrados por las juntas electorales a razón de uno por cada cincuenta mil almas de población. (art.27) Estos erán electos por términos de cinco años. (art.30)

Las Cortes se reunirían todos los años (art.32) mientras presenta distinciones entre las mismas. Por ejemplo dentro del Senado su presidente, vicepresidentes son nombrados por el Rey (art.36) mientras que el Congreso de Diputados gozaba de la potestad de nonbrar sus dirigentes dentro del núcleo propio. (art. 35) Además debían recibir al Rey el juramento de guardar la Constitución y las leyes (art.45, inciso primero) así como velar por el cumplimiento de las mismas por parte de los ministros y secretarios. (art.45, inciso tercero) Esta constitución se harí extensiva a Puerto Rico en 1881, aunque argumenta Trías Monje que su presencia era una teatral y no de influencia en las desiciones dentro de la colonia. (10)

(9) véase Trías Supra, Vol. I, págt. 68.

(10) Ibid., pág. 72.

CARTA AUTONOMICA DE 1897

La redacción de la Carta Autonómica es el primer intento de concederle a las colonias españolas en América un gobierno que pudiese atander las necesidades sin depender de la comunicación o la ingerencia directa de la Corona. No se podía gobernar una isla efectivamente si las leyes y decretos debían esperar a cruzar el océano Atlántico.

Respondiendo al reclamo de mayores poderes dentro de isla y al últimatum Woodford (11) llega en 1897 la Carta Autonómica a Puerto Rico. Mayores poderes fueron concebidos, entre estos autonomía local para controlar tratados comerciales, la milicia, el correo y la sección que nos incumbe en esta oportunidad, la creación de dos cámaras con representación local. (12) Llega el bicameralismo a Puerto Rico.

Estas cámaras insulares serían compuestas por dos cuerpos de igual facultad; el Consejo de Administración y la Cámara de Representantes. (Titulo II) Para poder comprender mejor la composicion de ambas cámaras hay que hacer una salvedad importante. La primera de ellas responde a los interéses del gobernador de la isla, el cual a su vez está subordinado a la Corona española. El Consejo de Administración se componía de quince miembros, de los cuales ocho eran escogidos y los otros siete nombrados por el Rey. (Titulo III, art.5) Estas fuerzas de peso y contrapeso dentro del mismo andamiaje de la cámara revertirían en un conflicto de interéses que realmente nunca tuvo tiempo de surgir. Para ser miembro de esta legislatura se requería ser español, mayor de 35 años de edad, haber nacido en la isla o llevar más de cuatro años residiendo en ella, además de entre otras condiciones, poseer una renta propia no menor de 4,000 pesos, lo que supone inmediatamente una restricción de participación al individuo promedio que por lo general no contaba con tal grado de ingreso.

(11) Steward L. Woodford, embajador norteamericano en España, advierte a Sagasta el interés de los Estados Unidos de ver otorgada autonomía tanto a Cuba como Puerto Rico. Trías Monje ofrece evidencia sobre la redaccion de esta Carta aludiendo a que la misma no concuerda con las fechas ni las peticiones hechas por Luis Muñoz Rivera en el pacto Muñoz-Sagasta. Vease Trías monje, Desarrollo Constitucional de Puerto Rico, ed. Universidad de Puerto Rico, Vol. I págs. 140 a 144.

(12) la confección de este Parlamento Insular satisfacia la demandas propias del Plan Ponce y del Partido Autonomista. Ibid., pág 112.

La estructura básica de la Cámara de Representantes era muy parecida a la del Congreso de Diputados español. La misma sería compuesta por representantes electos dentro de un universo de uno por cada 25,000 habitantes. (Título IV, art. 11) Estos representantes serían electos por cinco años sin haber restricción de términos. (Título IV, art.12) Las cámaras habrían de reunirse todos los años. (Titulo IV, art.15)

Una diferencia entre este parlamento y la Congreso de Diputados español reside en la capacidad de ambas Cámaras de nombrar sus presidentes y vicepresidentes (Título V, art.17), lo que determina una autonomía separada del gobernador, por lo menos en lo referente al escrito, pues el mismo mantiene una representación directa através del Consejo de Administración.

Uno de los propósitos de este trabajo es ir delineando las propuestas de gobierno, que a partir de las distintas cartas orgánicas, encontramos a su vez dentro de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Algunas de las más importantes son; la obligación de realizar las vistas legislativas de manera pública (Titulo V, art.19 de la Carta y Art. III, sección 11 del ELA), ambas cámaras poseen la capacidad de nombrar entre ellos a sus presidentes y vicepresidentes (Titulo V, art.17 de la Carta y Art. III sección 9 del ELA), la inmunidad parlamentaria otorgada a los legisladores al no poder ser arrestados mientras se encuentren en sesión (Titulo V, art.26 de la Carta y Art. III sección 14 del ELA) y la presentación compulsoria del presupuesto local por parte del gobernador para la aprobación del mismo por las Cámaras. (Titulo VI, art.35 de la Carta y Art. III, seccion 17 del ELA).

Trías Monje hace una aportación importante al señalar tres controles establecidos por el gobierno central para con el poder legislativo. Estos son; el poder de impedir la presentación de proyectos por parte de los Secretarios de Despacho, el poder de obligar al aplazamiento de la discusión de proyectos de iniciativa parlamentaria y la facultad absoluta de negarle la sanción (aprobación) a cualquier acuerdo de las Cámaras. (13) Estos controles mantenían a la rama legislativa dentro del yugo colonial.

(13) Ibid., pag. 117.

LA GUERRA HISPANOAMERICANA DE 1898

El 25 de julio de 1898 entraron por Guánica las tropas del General Miles, comenzando así las relaciones entre los Estados Unidos de América y Puerto Rico. Un proceso arduo y sofocador que aún no se ha definido ni consumado. Esta ocupación militar sacó del panorama las políticas adoptadas por España, la metrópolis colonizadora de Puerto Rico por los últimos cuatrocientos años. La Carta Autonómica no tuvo oportunidad real de implantarse, es por esto que sus posibilidades de éxito o fracaso se reducen a interpretaciones y/o supuestos deducidos.

El gobierno autónomo de Puerto Rico fue sustituido por la orden General 101, implantando en la isla un gobierno militar. Bajo este mandato, el cual consistió de tres generales en un lapso de dos años, disolvió las Cámaras y mantuvo en debate el futuro político de la isla. La promesa de gobierno democrático hecha a llegar por el General Miles estaba por verse, mientras la isla, que no gozaba de gran prosperidad económica, le fue denegada su propuesta tanto de independencia como de poderes similares a la de los estados dentro de la federación estafdounidense. A cambio de cierta autonomía se otorgo la ley orgánica conocica como la Ley Foraker, la cual entró en vigor en el año 1900 y a la cual proseguimos inmediatamente.

LA LEY ORGANICA FORAKER DE 1900

La ley Foraker no proviene de un vacio constitucional, ni es un invento momentáneo del Congreso de los Estados Unidos. La Ordenanza del Noroeste (14) del año 1787 y que en 1789 fue atemperada a la Constitución, otorgaba una base principal para el gobierno a establecerse en territorios ocupados por los Estados Unidos con el fin de otorgarle un gobierno provisional, camino a la anexión o independencia.

Nuevamente Puerto Rico contaría con dos Cámaras Legislativas conocidas esta vez como el Consejo Ejecutivo y la Cámara de Delegados. La primera de ellas consitiría once personas, de las cuales seis de ellas ostentarían puestos ya determinados. Estos eran; Secretario General, Fiscal General, Tesorero, Contador, Comisionado del Interior y el Comisionado de Instrucción. (seccion 18) Las restantes cinco personas serían, al igual que las designadas a puestos especificos, nombrados por el Presidente y ratificados por el Congreso. En la otra ala se encuentra la Cámara de Delegados, la cual estaría compuesta por treinta y cinco delegados electos cada dos años por los electores capacitados. (sección 27) Lo más relevante de la ley orgánica Foraker es que otorga el poder al Consejo Ejecutivo de dividir en siete distritos a la isla. Estos distritos debían ser compuestos por territorios contiguos, con toda la posible igualdad en población. (seccion 28)

Esta ley orgánica es en definitiva la mayor resta de poder autonómico para Puerto Rico desde que se disolvieron las Cortes españolas en 1814. Como puede desprenderse, el texto no presenta grandes poderes para la rama legislativa, esto por entender el gobierno estadounidense que los puertorriqueños carecían de capacidad de auto-gobernarse. A diferencia de las anteriores, no presenta responsabilidades directas ni formas de influir en los nombramientos y decisiones hechas por el cuerpo hermano. Demás esta decir que recibió el rechazo de las fuerzas políticas locales, pero estas tendrían que esperar por lo menos 17 años para poder alcanzar algún avance dentro de la nueva metrópolis.

(14) esta ordenanza del noroeste se encuentra dentro de los Artículos de Confederación, los cuales servían como instrumento gubernamental de las trece colonias, antes de ratificarse el "Connecticut Compromise" y más tarde la Constitución en 1887. Véase Morris Fiorina y Paul Peterson, The New American Democracy, Alternate ed., Harvard University, (1999), págs. 47 a la 51.

El Consejo Ejecutivo llevaría a cabo la mayoría de las funciones gubernamentales. Entre ellas; conservar las leyes votadas por la Asamblea Legislativa (sección 19), velar por la pureza de la distribucción de los fondos públicos (seccion 23) y la más importante, hacerse cargo de la instrucción del país (seccion 25) con las aspiraciones de americanizar la isla camino a una posible anexión como estado federado o por lo menos la mínima enseñanza del inglés y de los postulados de la sociedad estadounidense.

No debemos continuar sin antes hacer referencia a la terrible insatisfacción de las fuerzas políticas de Puerto Rico para con esta ley orgánica. Inclusive Jose de Diego, el cual presidió la Cámara de Delegados encontraba inmensas trabas a su intención de influir en las decisiones políticas del país. El mayor de los retos lo llevo a cabo el señor Luis LLorens Torres quién desde la presidencia intentó aplacar y protestar frente al gobierno opresor. Este, en 1909, llevó a la Cámara de Delegados a no aprobar el presupuesto que había enviado para su consideración y aprobación el Gobernador local.(15) Este intento fracaso, pues se aprobó el del año anterior,(16) causando aún más agravio dentro de los nativos. Eugenio Maria de Hostos atacó tanto la invasión militar como la ley Foraker al expresar que ambas, incluyendo el Tratdo de París, violentaban la Carta Autónomica otorgada en 1897. Interesántemente, sus reclamos de justicia y equidad hicieron eco en toda latinoamérica, menos en Puerto Rico.

(15) se le conoce a este evento como el "impasse de 1909".

(16) dicha disposicion fue anadida en la Constitucion delEsatdo Libre asociado de Puerto Rico. Véase Art. VI, sección 6.

LEY ORGANICA JONES DE 1917

Apetición popular y a falta de soldados, se aprobó en 1917 una nueva ley orgánica para la isla de la autoría del Senador Jones. La misma es una mucho más completa y abarcadora, la cual va más de lleno a clarificar los métodos gubernamentales a aplicarse en la isla. Los tres cambios fundamentales que provee la nueva ley son; la otorgación de la ciudadanía americana,(Art.5) la redacción de una carta de derechos (Art.2) y lo que nos interesa de sobre manera, un senado totalmente electivo. (Art.26)

La Asamblea de Puerto Rico constaría de dos Cámaras; El Senado y la propia Cámara de Representantes. Manteniéndose dividida la isla en siete distritos senatoriales (Art.28) el Senado se compondría de 19 mienbros electos cada cuatro años por los electores capacitados. (Art. 26) Además de proveer los requisitos para ostentar el cargo de senador, presenta una práctica que se heredaría en la Constitución del Estado Libre Asociado. (17) Esta se conoce como los "nombramientos de receso", lo que permite a un secretario mantenerse en su puesto hasta que el Senado pase revisa sobre él. Vayamos al texto;

"el Senado de Puerto Rico ejercera todos los poderes y funciones puramente legislativos….incluyendo la confirmación de nombramientos; pero hechos mientras el Senado no éste en sesión tendrán efectividad hasta que sean aprobados o hasta que el senado declare terminado su próximo periódo de sesiones".

Mientras tanto la Camara de Representantes contaría de 39 miembros elegidos cada cuatro años por los electores hábiles. (Art.27) Ademas incluye los requisitos a seguir para poder aspirar al cargo. Los distritos representativos serán treinta y cinco y estos serían establecidos por el Consejo Ejecutivo. (Art.28) Antes de continuar es importante señalar, con miras a entender el panorama político y la medición de fuerzas, la creación de un nuevo Consejo Ejecutivo,(Art.13) el cual nombrado por el Gobernador desepeñaba un papel parecido al del gabinete constitucional del poder ejecutivo bajo el Estado Libre Asociado.

(17) dicha disposición se encuentra en el Art. IV, seccion 4 de la Constitución del Estado Libre Asociado.

Este costaría de dos nuevosa departamentos ejecutivos que no existían bajo la ley Foraker; el Depertamento de Agricultura y Trabajo y el Departamento de Salud y Sanidad. El Fiscal General y el Comisionado de Instrucción serían nombrados por el Presidente y confirmados por el Senado de los Estados Unidos. Sin embargo, los restantes; Departamento de Hacienda, Dept. del Interior, Dept. de Agricultura y Trabajo así como el de Salud y Sanidad serían nombrados por el Gobernador local, pero sujetos al sedazo del Senado de Puerto Rico. Este representa un poder autonómico que no se había alcanzado desde la Carta Autonómica de 1897.

La Ley Jones sirvió como instrumento para la redacción final de la Constitución del ELA de una manera más sustantiva que su antecesora, la Ley Foraker. Veamos algunos de estos aspectos; el Art.13 crea seis posiciones que responden al poder ejecutivo de la época, el Gobernador nombrado por los Estados Unidos. Este poder se le transfiere al gobernador bajo la Constitucion actual en Art. IV sección 6. Del Art. 14 hasta el 19 la Ley Jones asigna funciones y responsabilidades específicas a cada uno de los secretarios, resaltando el Art.13 el cual crea a posición de "contador", funciones similares a las del "contralor" creado por el poder legislativo en el Art.III, seccion 22 de la Constitución del ELA. El Art.28 divide los distritos electorales, poder conferido a la Rama Legislativa luego del 1952, (Art.VIII, secciones 1y2) y provee fecha para la celebración de las elecciones. (Art.29 de la Ley Jones y Art.VI, sección 4 del Estado Libre Asociado).

El Art.34 de la Ley Jones describe como será el trámite legislativo en la isla. Se mantienen varias disposiciones encontradas tanto en la Ley Foraker como más tarde en la Constitucion del ELA, aunque hay dos que nos merecen atención. La primera de ellas reza así:

"Ningún proyecto de ley pasará a ser ley hasta que sea aprobado en cada camara en votacion por lista (yea and nay vote)"…(18)

Los trabajos en el Gobierno, así como las agencias públicas y los proyectos de ley son todos escritos, discutidos y aprobados en inglés, una lengua extrangera que aún en la actualidad, he incluso estudiantes universitarios, tienen deficiencias enormes, que los llevarían a ser catalogados como no-bilíngues.

La segunda establece el mecanismo para considerar un proyecto de ley que al ser aprobado por ambas cámaras, pero no firmado por el Gobernador pasa entonces a la consideración del Presidente de los Estados Unidos por carecer la legislatura local poder por encima del veto.

" Si el Presidente de los Estados Unidos aprobare el proyecto, lo firmara y pasara a ser ley. Si no lo aprobare, lo devolvera al Gobernador manifestándolo así, y no sera ley". (18)

Esto es una radiografía de la falta de confianza en la capacidad de los puertorriqueños de auto-gobernarse por parte del gobierno norteamericano. Nuestras leyes aprobadas por la legislatura eran sujetas a revisión presidencial.

(18) ambos citados de Trías Monje, Desarrollo Constitucional de Puerto Rico, ed., Universidad de Puerto Rico, vol. IV(1983) pags. 355 y 356.

CONSTITUCION DEL ESTADO LIBRE ASOCIADO

El 17 de septiembre de 1951 se reunieron un grupo de los más destacados puertorriqueños de la época (no todos) para atender un vacío político que se había arrastrado desde tiempos coloniales españoles. Redactar una Constitución acorde con la ideosincracia del boricua, con sus preocupaciones y sus interéses. Solo podemos inmaginar la paciencia y tolerancia que debe haber caracterizado este grupo de hermanos en un intento por encontrar ese punto medio de razonabilidad democrática. El diario de sesiones es un extenso e intenso. Fueron meses de trabajo arduo.

Retornando a la rama legislativa, la comisión que atendió su redacción fue presidida por el señor Luis Negrón López, quien a su vez era el Vicepresidente del Senado y fungió como secretario de la Comisión de la Rama Ejecutiva. Lo asistían Rúben Gaztambide como Vice-Presidente y Francisco L. Anselmi como Secretario.(19) La nueva legislatura no se distanciaba de las estipuladas por las anteriores leyes orgánicas. Sus estructuras y poderes se ampliaron, pero no se alcanzó la reforma necesaria para hacer más efectiva, sin tanta burocracia y con más poder frente al ejecutivo.

Uno de los debates más importantes dentro de esta comisión fue la desición de mantener dos cámaras legislativas o solo crear un sistema unicameral para toda la isla. Debemos recordar que no existía una real intención de alejarse demasiado de las estructuras de la Constitución de los Estados Unidos, cuyo presidente en última instancia debia revisar y aprobar lo redactado junto al Congreso. Exsistían partidarios de ambas propuestas, resaltándose las figuras de Luis Muñoz Rivera y Jaime Benítez, mientras a favor de la bicameralidad se encontraba tanto Negrón López como el Dr. Férnos y Muñoz Marín, quien había defendido la bicameralidad através de los años. Mientras tanto las minorías eran partidarias de la reformación de algunas estructuras legislativas, pero no necesáriamente de la unicameralidad. Lamentáblemente esta propuesta no fue considerada en vistas públicas, sino que fue decidida en caucus. (20) No obstante haremos un análisis de la exposición que ofreció la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico bajo la dirección del Dr. Muñoz Amato.

(19) diario de sesiones, Comisión de la Rama Legislativa

(20) citado de Trías Monje, Desarrollo Constitucional, ed., Universidad de Puerto Rico, vol.III (1982) pág. 142.

La Comisión de la Rama Legislativa, en su informe presenta cuatro puntos a favor tanto de la unicameralidad como para la bicameralidad. Para la primera argumenta que que una sola cámara evita pérdidas de tiempo, resulta más económica, no crea una duplicidad de esfuerzos, mientras mantiene una paridad representativa al crear escaños por acumulación sumados a los distritos representativos. La bicameralidad plantea un mayor cuidado en la redacción y aprobación de leyes y asuntos legislativos, distribuye mejor la representatividad del pueblo, pues permite distinguir dos tipos de distritos; pequeños y otros más amplios, además la división del poder legislativo crea un peso y contrapeso adicional, el cual detiene acciones irracionales de un cuerpo al otro. (21)

La Escuela de Administración Pública de Puerto Rico defiende la unicameralidad exponiendo varios argumentos a favor y otros en contra del bicameralismo.

"una determinada estructura política vino a brindar justificación nueva al sistema bicameral: el federalismo." (22)

El Dr. Amato sólo encuentra justificación para un sistema bicameral dentro del federalismo, pues exsisten dos tipos de ámbitos representativos. Además en los Estados Unidos de América se justifica la exsistencia de dos cámaras creadas por el Compromiso de Connecticut, el cual crea una Cámara de Representantes proporcional a la población de los estados y un Senado donde los estados están igualmente representados. (23) Aún cuando en Puerto Rico la tradicción política siempre a sido el de poseer dos cámaras, estas siempre han servido como control de la metrópolis. Una de las cámaras siempre a representado el favor del gobernador colonial en contrapeso a la otra cámara, la cual era electa por el pueblo. (24) En la medida en que este poder metropolitano se reduce desaparece, a su vez se cancela la necesidad de dos cámaras en Puerto Rico debido a la homogenidad cultural de los puertorriqueños.

"pero al crear un Senado basado en el principio de la elección directa y que sólo en cuestiones de edad y residencia se distingue de la Cámara de Representantes, casi desaparecce la justificación de una segunda cámara". (25)

(21) diario de sesiones, Comisión de la Rama Legislativa, págs.5y6.

(22) La Escuela de Administración Pública, La Nueva Constitución De Puerto Rico, ed., Universidad de Puerto Rico, pág.289.

(23) Morris Fiorina y Paul Peterson, The New American Democracy, Alternate ed.,Harvard University, (1999) pág.51.

(24) Ley Foraker, Art.18.

(25) La escuela de Administración Pública, supra, pág.293

El informa a su vez presenta los dos argumentos más importantes a favor de la bicameralidad; la división de poderes que busca evitar el exceso de poder de una de las cámaras y en segundo lugar la doble verificación de las leyes, propiciando una legislación más estudiada y completa. Para despachar la primera, la escuela presenta un Puerto Rico donde no exísten distintos grupos determinados que pernetezcan a otra índole que no sea la misma puertorriqueña. La necesidad de mayor representación en las cámaras no se resuelve con dos de las mismas, por cuanto lo que corresponde es añadir suficientes legisladores por acumulación para poder cubrir todos los distritos representativos más el el conglomerado de la totalidad de la población.

La segunda es rechazada puesto que el legislador pasa revisa sobre asuntos de los cuales no es un experto, ni se le requiere serlo. Para poder tomar una decisión el legislador requiere de asesoramiento en el tema. Estos asesores, sin son indispensables para el trabajo legislativo, no se requiere entonces de más legisladores, porque todos buscarían asesorarse, estableciendo una clara duplicidad de esfuerzos, además de elevar el costo para el erario público y agudizar el trámite legislativo y la burocracia.

Concluye la Comisión en su informe:

"Luego de pensar detenidamente estos argumentos vuestra Comisión considera que debe mantenerse en nuestro país el sistema de dos cámaras." "El trámite indispensable de las medidas legislativas de una a otra cámara y el doble examen de dichas medidas que el sistema bicameral supone, exigen un estudio más detenido de ellas y evitan actuaciones hijas de la irreflexión." (26)

(26) citado del diario de sesiones de la Comisión Legislativa, pág.6

UNICAMERALIDADES EXSITOSAS

El estado de Nebraska presenta un poder legislativo unicameral que resulta interesante para nuestra discusión. Nebraska contaba con 133 asientos repartidos entre dos cámaras; la propia Cámara de Representantes y el Senado Estatal. Detrás de la figura de George Norris, quien había sido parte de la Cámara de Representantes Estatal de 1903 a 1913 y que luego pasó a ser Senador por el estado hasta 1943, (27) llevó al pueblo a una consulta electoral, donde se decidiría si se eliminaba una de las legislaturas.

Argumetos similares a los expuestos en Puerto Rico se levantaron en favor de la unicameralidad. Duplicidad de esfuerzos y costo económico, en especial durante los años de la Gran Depresión Económica, llevaron al electorado a un votación a favor de la unicameralidad. En 1937 entró en vigor la enmienda que redujó de a 43 los legisladores estatales. Esto representa una reducción de un 70 por ciento de los escaños, mientras los Comités de Conferencias se minimizaron a solo sesenta y uno de 118 que eran originalmente. (28) Dudas se levantaron sobre la eficacia de los trabajos de tan solo unos pocos legisladores, pero el nuevo sistema a demostrado un alcanze pleno de la gestión legislativa. De hecho en el mismo año que Nebraska implantó la unicameralidad, otros 21 estados intentaron pasar poyectos similares, fracasando todos.(29) Como nota curiosa, en Nebraska esta prohibido la representación partidista dentro del Senado Estatal.

Las provincias canadienses son otro ejemplo de como la unicameralidad se ha ido acentuando dentro de la teoría democrática. Las diez han eliminado la contraparte de las Asambleas Legislativas, el Consejo Ejecutivo. El Gobernador de la Provincia es generálmente el que posee más asientos dentro de la legislatura. Los demás poderes se dividen en el Teniente Gobernador que representa a la Reina y el Comisionado que representa al gobierno federal.(30)

(27) Art and History, United States Senate, official website.

(28) For Students and Teachers, official site of the Nebraska Legislature

(29) Ibid.

(30) About Goverment, Goverment of Canada

EL REFERENDUM DE 2004

La insatisfacción ante la gesta gubernamental no ha olvidado a la Rama Legislativa de Puerto Rico. Demasiadas críticas se escuchan a diario através de los medios de prensa. Con el tiempo la tolerarancia a la inefectividad, sumada a un record legislativo considerado escaso y retrogada y más aún los casos de corrupción en aumento han llegado a los oídos de los unicameralistas.

El 23 de septiembre del 2004 se aprobó en la legislatura el Proyecto de Ley Num. 447 el cual viabiliza la celebración de un referendum donde aparecerían dos columnas recitadas de la siguiente forma; "FAVOREZCO SE CAMBIE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA A UNA SOLA CAMARA" y la otra; "FAVOREZCO SE MANTENGA LA ASAMBLEA LEGISLATIVA COMPUESTA POR DOS CAMARAS". (31)

El informe de la Comisión de lo Jurídico del Senado de Puerto Rico sobre el proyecto 2672 hace un recuento de las veces que se ha atendido la controversia, así como de distintas resoluciones que se han preparado para tal fin. En 1982 se presentaron nueve vistas públicas las cuales fueron recogidas en un informe de la Cámara de Representantes en 1984. Dicho informe recomendaba algun tipo de cambio en la estructura de la legislatura pues "no hay justificacion ni base historica para que haya dos cámaras." (32) Más tarde en 1995, el entonces Gobernador Roselló recibió un informe favorable a la unicameralidad producto del trabajo del Senador Eudaldo Baez Galib, el cual produjo la creación de la "Comisión Especial para el Estudio de la Necesidad y Conveniencia de una Legislatura Unicameral…" (33) La misma rindió un informe en 1995.

(31) citado de la ley num.477 del 23 de septiembre de 2004

(32) Senado de Puerto Rico, Comisión de lo Jurídico, Informe sobre el P. del S. 2672, III-Resultados de las Iniciativas.

(33) Ibid. II-Trasfondo.

La ley 447 en su párrafo decimocuarto expresa: "la adopción en Puerto Rico de un Sistema Unicameral conlleva que se enmienden varias disposiciones de la Constitución, entre otras, el Artículo III, Secciones 1,2,3,4,5,6,7,8,9,l1,12,13,15,17,18,19,21 y 22; el Artículo IV, Secciones 4 y 5; Artículo V, Sección 8; el ArticuloVII, sección 1; y el Artículo VIII." (34) Esto levanta la interogante sobre si el electorado estaría votando a sabiendas de los cambios profundos en la representatividad, consejos y consentimientos de nombrados, procesos de residenciamiento y la reformulación del balance entre las tres ramas o por el contrario solo se dejaba llevar por el disgusto y el placer de votar a alguien que se presume trabaja para uno. De todas formas la consulta se llevo a cabio el 10 de julio de 2004 según dispuso la ley. (35)

Las cifras oficiales de la Comisión de Elecciones fueron; 464,010 votos para la unicameralidad (83.8%) y 88,733 votos para la bicameralidad (16.2%), con una participación general del 22.6% del electorado hábil. Se habilitaron 3,492 colegios. (36)

Inmediatamente el resultado se dio a conocer, el mismo causó un revuelo dentro de las esferas del poder politico puertorriqueño. La Asamblea Legislativa decidió no reconocer el resultado del referendum argumentando entres otras que la participación del pueblo había sido muy escasa. A tales efectos la Senadora Santiago Negrón sometió una resolución concurrente el 24 de agosto de 2005 para encaminar un proceso de enmiendas constitucionales conducentes a la unicameralidad. Tal resolución reza; "representa la propuesta de la delegación legislativa del Partido Independentista Puertorriqueño….tres cambios fundamentales; se eliminan las dos actuales cámaras y se consolida la función legislativa en un organismo….Se propone una sola cámara compuesta por cuarenta y un (41) legisladores; treinta (30) por distritos uninominales y once (11) por acumulación." (37)

(34) citado de la Ley Num. 477 del 23 de septiembre de 2004.

(35) Ibid.

(36) cifra oficial, Comisión Estatal de Elecciones.

(37) Senado de Puerto Rico, R. Conc. Del S. 39, 29 de Agosto de 2005.

La controversia terminó en los tribunales luego que los electores que votaron por la unicameralidad demandaran por violación a los derechos civiles, así como otros recursos legales como un mandamus y un injuction. (38) El Juez Superior Oscar Dávila Sulieveres atandió el caso y redactó la siguiente sentencia;

"Ni las decisiones de los partidos políticos, ni de sus presidentes, ni

de sus directorios o juntas de gobierno, ni los caucus legislativos de los

partidos políticos en la Asamblea Legislativa, deberían estar por encima de

la voluntad del pueblo, ni por encima de la voluntad del criterio legislativo

individual de cada Senador o Representante. El no acatar la voluntad del

pueblo según expresada, tendrá consecuencias políticas como único

remedio a la inacción legislativa en este caso. No obstante, la Rama

Judicial no puede ordenar, so pena de desacato o de otra forma, el

cumplimiento específico o la ejecución del resultado de la votación

celebrada en el referéndum sobre el sistema cameral que se celebró el 10

de julio de 2005. En resumen, es en el campo político y no en el jurídico donde esta

controversia debe ser dilucidada." (39)

Acto seguido pocedió a desestimar la "totalidad del litigio". (40) Aún así el asunto permea por los alrededores de la conciencia puertorriqueña. El 12 de enero de 2009, la Senadora Burgos Andujar intentó revivir el proyecto de enmiendas con una resolucion concurrente (41) similar a la anterior presentada en 2004 por Santiago Negron. La misma fue derrotada en votación 18 en contra, 4 a favor y 7 ausentes, entre ellos la propia Burgos. (42)

(38) CIVIL NUM. K PE 2006-4655, Tribunal de Primera Instancia Centro Judicial de San Juan, Sala Superior, José Cordova Iturregui y por si y en representación de todos los electores que votaron a favor de la unicameralidad y todos los electores que aparecen en el Exhibit I de la demanda, ciudadanos que apoyan la unicameralidad V. 1.Cámara de Representantes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 2.Senado del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3y4 Presidentes…

(39) Ibid.

(40) Ibid.

(41) Senado de Puerto Rico, R. Conc. del S. 6, 12 de enero de 2009.

(42) Senado de Puerto Rico, sistema de resultados de las Votaciones, Resultado de la Votación para la Medida R. Conc. del S. 0006 Medida, Resultado 4x18x0x7, Derrotada, 22 de enero de 2009.

Autor:

Héctor R. Castrillón Costa

Prof. Héctor L. Acevedo

Universidad Interamericana de Puerto Rico

Recinto metropolitano

Seminario Desarrollo Constitucional

18 de Mayo de 2009