La prevención del delito. Análisis y Propuestas

Introducción

Maslow uno de los grandes estudiosos de las necesidades del hombre expresa que la seguridad se encuentra entre una de sus prioridades básicas y que la búsqueda de este estado es hasta instintivo en ellos.

La ciudadanía en general se siente desprotegida y reclama soluciones urgentes a las autoridades, ante el alarmante aumento de asalto a peatones, hurtos agravados (comercios), robos domiciliaros, violencia intrafamiliar, homicidios y otros, que en los últimos tiempos ha afectado gravemente a la seguridad pública.

La Policía Nacional no encuentra una solución para superar este estado de incertidumbre y zozobra que padece la ciudadanía, teniendo en cuenta que la propia ciudadanía perdió la poca credibilidad que genera la policía. ¿Cuáles son los factores intervinientes en la falta de participación de la ciudadanía en la prevención de los hechos punibles?

Las principales razones por las que no se denuncia el delito ante organismos competentes están ligadas a una percepción crítica de la actuación policial, y a la falta de esclarecimiento de los hechos punibles cometidos (Primera Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana, 2009).

El Paraguay ha sido objeto de un gran índice delictual en los últimos años con un aumento cercano al 10 % anual del aumento de la criminalidad.

Asimismo, influyen los factores personales y sociales de apoyo, que puedan neutralizar las condiciones de mayor vulnerabilidad. Incluso, se ha dicho que el sentido de inseguridad "exacerbado por varios factores, entre los que se incluyen las condiciones puede verse de vida precarias, el aumento del nivel de desempleo y un futuro poco prometedor, y la inequidad social, la impunidad son causantes, entre otras, de la violencia y la inseguridad y para mitigar este flagelo se viene desarrollando una serie de políticas en cuanto a la seguridad

El acercamiento de la policía a la comunidad está dando inicio al desarrollo de estrategias de prevención integral dentro de la comunidad con un fuerte contenido social (charlas sobre violencia intrafamiliar, daños que ocasiona el consumo de drogas, sobre todo de crack, en estupefacientes sumamente adictivo y destructivo que está al alcance de niños y jóvenes por el precio bajo en que se comercializa). En la actualidad el control del delito ya no es visto como una tarea única y exclusiva de la policía, es por eso que se requiere de la participación ciudadana para conocer a fondo los problemas comunitarios y encontrar una solución satisfactoria. Por lo tanto ¿cuáles son las estrategias de la Policía Nacional para lograr la participación comunitaria en la prevención de los hechos punibles?

La Estrategia de Policía Comunitaria, ha sido recientemente implementada en Fernando de la Mora y en San Lorenzo, que tiene por objetivo la interrelación e interacción entre agentes policiales y la ciudadanía , que pueda brindar información confiable a la Policía Nacional sobre posibles hechos punibles que pueda acontecer en la comunidad. Aquí surge la pregunta ¿Cuáles son los resultados obtenidos conforme a la Estrategia implementada por la Policía Nacionla para la participación ciudadana?

La prevención del delito y la violencia y la participación ciudadana bajo la adecuada conducción política y control democrático son elementos claves para avanzar en la consolidación de valores y normas comunitarias, como el respeto y la solidaridad, que han sido tradicionales en la comunidad. La inequidad social y la impunidad son causantes, entre otras, de la violencia y la inseguridad. ¿Cuáles son las motivaciones de la falta de participación comunitaria en la prevención de los hechos punibles?

Este trabajo se propone como objetivo general identificar los factores intervinientes en la falta de participación de la comunidad en la prevención de hechos punibles. Y como objetivos específicos determinar las motivaciones para la participación comunitaria en la prevención de los hechos punibles, definir las estrategias de la Policía Nacional para lograr la participación comunitaria en la prevención de los hechos punibles y conocer los resultados obtenidos conforme a la Estrategia implementada por la Policía Nacional para la participación ciudadana.

Este trabajo de investigación tiene una relevancia social por que identifica los factores intervinientes en la falta de participación de la comunidad en la prevención de hechos punibles. Además tendrá una importancia institucional por que servirá para mediar la actuación policial para extender en otras ciudades.

Servirá para definir las estrategias de la Policía Nacional para lograr la participación comunitaria en la prevención de los hechos punibles.

Su trascendencia social estaría dada por las fortalezas y debilidades encontradas en la práctica policial, en los trabajos de prevención de los hechos punibles con la participación ciudadana.

Su proyección está dada por el mejoramiento de los vínculos con la sociedad y la cooperación interinstitucional.

El mismo tiene como metodología de investigación un enfoque cuali-cuantitativo, un nivel descriptivo y un diseño no experimental, para ello se trabajó con personal de la Dirección de Participación y Seguridad Ciudadana y de la Dirección de Políticas de Seguridad Ciudadana, Jefes de Comisarias, Oficial Jefe de Cuadrantes por cada ciudad y Lideres de las Comisiones vecinales por ser personas calificadas., a quienes se les realizó entrevistas y/o encuestas.

El esquema utilizado en este trabajo es el siguiente: en el apartado de la introducción se encuentra el planteamiento del problema, las preguntas de investigación, los objetivos y la justificación, en el Capítulo I se encuentra el Marco Teórico con el desarrollo de los principales ejes temáticos relacionados al tema de investigación. En el Capítulo II se encuentra el Marco Metodológico que contiene el diseño de la investigación. En el Capítulo III se presenta el Marco Analítico a partir de los resultados obtenidos del trabajo de campo. Y por último, se presentan las conclusiones y recomendaciones.

CAPITULO I

Marco teórico

• La prevención del delito y la participación comunitaria en América Latina: algunos aportes

• El desarrollo de la "seguridad ciudadana" en la región

El concepto de seguridad ciudadana empezó a ser utilizado en América Latina a partir de los años 90, especialmente, a través los estudios de diversos programas internacionales impulsados por agencias de cooperación internacional, como por ejemplo, el Banco Interamericano del Desarrollo (BID); el Programa Ciudades Seguras del UN-Habitat / ONU y del ICPC (Centro Internacional para la Prevención del Delito); los Programas de prevención del crimen y de la violencia de la Organización Mundial de Salud (OMS) y de la Organización Pan Americana de Salud (PAHO), entre otros.

Este concepto de seguridad ciudadana buscaba generar una idea de una seguridad pública más democrática e integral, dando mayor atención a la prevención, a la participación de nuevos actores y a la diseminación de la noción de policía comunitaria o, simplemente, de una policía que compatibilice eficiencia con respeto a los derechos humanos.

A pesar de que el desarrollo conceptual se dio desde mediados de los noventa, fue sólo a partir de la década de 2000 que se impulsaron políticas y programas de esta naturaleza en la región.

Este impulso se vio favorecido tanto por el crecimiento sostenido de las tasas de crimen como por el consecuente aumento de la tasa ,de percepción de inseguridad.

Frente a ello, los gobiernos han desarrollado diferentes iniciativas de intervención„ observándose principios más técnicos en el diseño de las políticas de seguridad ciudadana.

Por ejemplo, hoy se reconoce la importancia de realizar buenos diagnósticos sobre la violencia y la criminalidad en el territorio; el análisis de las características de los gobiernos y agentes públicos encargados del tema y de las características de los vecinos que son afectados por estos problemas.

Durante la última década también se avanzó en generar diagnósticos comparados en el nivel regional. Para ello, se han utilizado las tasas de homicidio sistematizadas por las organizaciones de salud, y encuestas de opinión que incluyen en su cuestionario preguntas específicas sobre la victimización en la región. También organismos específicos como UNICRI, han realizado encuestas de victimización de carácter regional.

• Diagnóstico de la seguridad ciudadana en la región y los alcances de la medición de la violencia y la criminalidad

Para desarrollar un diagnóstico adecuado de la violencia y el delito es necesario antes, hacer algunas precisiones respecto a los alcances y limitaciones que tiene la medición de estos fenómenos en la región.

En primer lugar y dadas las variaciones respecto a las definiciones legales que tiene el delito en los diferentes países, "los analistas han dependido cada vez más de la tasa de homicidio como el "patrón oro" para la investigación comparada (Karstedt y LaFree, 2006:10). Es decir, el indicador que ha sido más comúnmente utilizado para comparar el nivel de violencia de un país o ciudad en la región es el número de homicidios por 100.000 habitantes.

Una de las ventajas de este indicador es que resulta más fácil de cuantificar que, por ejemplo, los crímenes contra la propiedad, ello porque resulta más difícil ocultar las pruebas materiales (Buvinic y Morrison, 1999).

Sin embrago, y pese a la utilidad de las tasas de homicidio como indicador comparable, este puede ser engañoso en términos de violencia absoluta dado que no incluye heridas intencionales que no causaron la muerte.

Por otra parte, se debe considerar que la tasa de homicidio para un país es una media ponderada de las tasas de homicidio que corresponden a subunidades regionales y locales. Justamente por esto, no considera necesariamente las disparidades dentro del país, que a menudo son bastante importantes.

Por ejemplo, en América Latina, las ciudades son más violentas que las áreas rurales y dentro de las ciudades, las disparidades respecto a la violencia son asociadas a los niveles de ingresos del vecindario. Las áreas más prósperas sufren de crímenes violentos relacionados a propiedad, mientras la violencia más severa está concentrada generalmente en áreas de ingresos económicos más bajos.

Otro tipo de advertencia concierne a los cambios que se han experimentado en términos de calidad y naturaleza de la cobertura de los datos, incluyendo las tasas de homicidio. En ese sentido, un mejoramiento en la recolección de información puede incidir en el incremento estadístico de la violencia, lo que no significa necesariamente que la violencia haya aumentado.

Desde de los años "90, el uso de sistemas epidemiológicos de medición han mejorado el registro de causas de muerte. Ello ha incidido en el aumento de las tasas de asesinato en la región, aún cuando existen otros fenómenos que inciden también en esta alza.

Por otra parte, también es importante tener en cuenta que las estimaciones de las tasas de homicidio varían considerablemente dependiendo de si los asesinatos intencionales son o no separados de otras causas, como por ejemplo las muertes accidentales violentas y o suicidios.

Las definiciones difieren de país en país, a menudo dependiendo de la institución a cargo de reunir y clasificar los datos. Además, algunas agencias del gobierno manipulan rutinariamente datos de crímenes no reportados para mostrar el "progreso" en el combate al crimen, alentar a inversionistas preocupados, o mantener el flujo de ayuda de donantes.

La policía también puede sesgar los datos de homicidio simplemente porque ellos pueden haber participado en hechos de violencia y abusos en un porcentaje significativo de casos (Prillaman 2003:5).

En este sentido, aún cuando los crímenes son informados, la existencia de corrupción y de archivos con escasa información llevan a que muchos casos se "pierdan"" durante el procesamiento.

En este contexto, las estimaciones consideradas más válidas y seguras son las calculadas por la Organización Pan-Americana de Salud (PAHO), la cual se basa en informes de causa de mortalidad de los sistemas de salud de diferentes países (LaFree, 2007).

El sistema de clasificación que estos países utilizan para informar la causa de muertes sigue generalmente la Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE), elaborada por la PAHO que sufre una revisión regular con vistas a ser consecuente con las últimas prácticas diagnósticas y avances médicos.

En la versión actual de la décima revisión de la clasificación, los homicidios (ICD-10 X85–Y09) son las muertes infligidas por otra persona con intención de herir o matar por cualquier medio, excluyendo las muertes debido a intervención de la policía y operaciones legales de la guerra. Así, para la región las tasas de homicidio sumariadas en la Tabla 1 revelan variaciones entre países con respeto al tiempo y la intensidad.

Como se observa en la tabla, algunos países tienen una tendencia al alza, y, en algunos casos, reversiones notables. Por ejemplo, en 2002, el homicidio en Colombia alcanzó el valor más alto de la serie: 77,3 homicidios para cada 100.000 habitantes, un valor dos veces más alto que el registrado en la mayoría de los países denominados como peligrosos en América Latina, como por ejemplo Venezuela (35,8) y El Salvador (32,3).

Desde entonces la tasa de homicidio en Colombia ha caído bruscamente a 52,6, al revés de El Salvador cuyas tasas han aumentado a 48,8 cada 100.000 habitantes.

Otros países caracterizados por una frecuencia alta de homicidio corresponden a Brasil, El Salvador, Guatemala, y Venezuela. Mientras que las tasas más bajas de homicidio son las presentadas por Chile y Costa Rica, donde los valores fluctuaron, pero dentro de un rango reducido.

También es importante subrayar que los niveles de violencia observados en muchos países son especialmente agudos en zonas urbanas, donde la tasa de homicidio por 100.000 habitantes, hacia el año 2000, había alcanzado los valores de 158 (Recife, Brasil); 104 (Medellín, Colombia) y 103 (Ciudad de Guatemala).

Junto a los límites que presenta la medición de la violencia y la criminalidad, existe otro gran desafío en materia de análisis comparado. Ello refiere al hecho de que muchas veces "crimen" y "violencia" a menudo son utilizados indiscriminadamente, tanto en la literatura académica como en el lenguaje corriente.

Sin embargo cada concepto refiere a fenómenos distintos. Ni todo crimen es violento, como en el caso de corrupción, y ni toda violencia es criminal, como en el caso de matanzas accidentales (Fajnzylber, 2001).

A pesar de que algunas agencias internacionales de desarrollo hacen la distinción entre "crimen" y "violencia", ello no siempre es así y "el manejo de los conceptos es bastante elástico" Prillaman (2003: 5). Otro aspecto interesante de destacar como desafío en materia de medición se relaciona con las fuentes de información.

En términos muy generales, los datos de crimen que pueden ser reunidos en tres categorías:

1) los datos "oficiales", que se refieren a la información recolectada por agentes legales,

2) "auto reportes", provenientes de las encuestas de victimización;

3) los datos de la salud, que son reunidos por las agencias hospitaleras a partir de las atenciones de víctimas de delito. Dada la ausencia de medidas estandarizadas y exactas sobre criminalidad basadas en informes de la policía, los analistas dependen típicamente de estimaciones elaboradas a partir de los sistemas de información de la salud, lo que presenta sus propias ventajas y las limitaciones.

Algunas de ellas corresponden a información policial que tienen generalmente una tasa más baja que las tasas de salud (dado que una elevada tasa de crímenes no es reportada a la policía). Otra forma de medir la tasa de no reporte de crímenes a la policía es a través de las encuestas de victimización.

Al comparar la cantidad de crímenes informados a la policía con el número de hechos reportados por la población en estas encuestas, se constatan generalmente grandes diferencias (siempre es menor el delito denunciado que la victimización reportada por los encuestados).

Una de las explicaciones posibles en este caso refiere al hecho de que sobre la tasa de denuncia incide el grado de confianza pública que tiene la ciudadanía en las agencias de seguridad y justicia.

Es estimado que en Latinoamérica solamente 15% a 30% de todos incidentes de violencia es informado (Rubio, 1998). Frente a la limitación de las estadísticas de la policía y al hecho de que las cifras del sistema de salud se refieren solamente a los casos de homicidio, para la elaboración de los diagnósticos acerca de la situación del delito en la América Latina los analistas con frecuencia utilizan diversas encuestas de opinión disponibles (Gaviria y Pagés, 1999).

Aunque menos rigurosas que las encuestas de victimización, algunos sondeos de opinión proporcionan datos comparables que pueden estar en el análisis relativo.

Dos de estas fuentes de información tienen una importancia destacada para este estudio, por congregar datos de diversos países latinoamericanos. Son ellas: el Barómetro de las Américas y la encuesta Latinobarómetro.

Los datos del Barómetro de las Américas son proporcionados por el Proyecto Latinoamericano de Opinión pública (LAPOP), administrado por Mitchell Seligson, politólogo de la Universidad de Vanderbilt. Los datos generados por LAPOP incluyen informaciones sobre países latinoamericanos y sobre los Estados Unidos, aunque el tamaño de la muestra de EE.UU sea más pequeño que los casos de América Latina.

La disponibilidad de datos sobre diversos países latinoamericanos y EE.UU a base de un mismo instrumento proporciona una oportunidad extraordinaria de comparar los dos contextos. Las mediciones realizadas por el Barómetro de las Américas se encuentran disponibles para 12 países y se refieren al año 2004, 2006 y 2008.

En cada país fueran interrogadas, en promedio 1.200 personas. La pregunta foco del análisis es: "¿Ha sido usted víctima de algún acto de delincuencia en los últimos 12 meses?" Utilizando las respuestas de los interrogados es posible percibir que, mientras 10 por ciento de la muestra en Estados Unidos indicó haber sido víctima en el año anterior, en América Latina fue el 18,5% para el año 2006.

Los datos del Barómetro de las Américas no parecen presentar un cuadro muy distinto al que muestran las tasas de homicidio. Algunos países poseen una tasa muy superior a la media de la región mientras otros poseen una tasa similar al escenario norte-americano.

La excepción, en este caso es Chile que poseé una baja tasa de homicidio, pero una alta tasa de victimización por otros delitos. Esta constatación es substancial en el sentido de enfatizar la importancia de considerar fuentes distintas para la elaboración de un buen diagnóstico de la situación de la criminalidad y de la violencia en la región.

Si el diagnóstico es basado en solamente un tipo de dato, se corre el riesgo de presentar un escenario no muy compatible con la realidad. Otra fuente de información para la construcción de un diagnóstico de la situación de violencia y criminalidad en la región latino-americana es Latinobarómetro.

Esta encuesta es financiada por múltiples fuentes, de los sectores privados y públicos, con participación significativa de organizaciones internacionales como el Banco Inte-americano de Desarrollo (BID), la Unión Europea, y el Programa del Desarrollo de Naciones Unidas (UNDP).

Casi todos los años desde 1995, Latinobarometro ha aplicado cuestionarios a más de 1.200 individuos seleccionados aleatoriamente entre residentes de México y todas las naciones de Centro y Suramérica, menos Belice, Surinam y Guyana.

El diseño de muestra de las inspecciones del Latinobarometro varía ligeramente de un país a otro. Todos diseños de la muestra utilizan cuotas para asegurar la representación por género, por nivel socioeconómico y por edad, aunque áreas urbanas queden sobre representadas (Gaviria y Pagés 1999).

Las mediciones realizadas por Latinobarómetro son una de las pocas fuentes de datos comparables para los países de América Central y del Sur, constituyéndose como la base de numerosos estudios acerca de las actitudes políticas.

Por su parte Latinobarómetro pregunta al individuo si él o alguien de su familia ha sido asaltado, atacado o víctima de un crimen en los últimos doce meses, pregunta que es diferente en comparación con el Barómetro de las Américas.

Es evidente que el cambio en la pregunta tiene reflejos directos en la cualidad de la respuesta: en el caso del Latinobarometro, la respuesta afirmativa no ocurre sólo si la persona ha sido víctima de un crimen, sino que también si algún pariente lo ha sido. La ausencia de marcas de seguimiento torna imposible saber si el incidente criminal registrado ocurrió al demandado, a un miembro de la casa, o, quizás, a un primo o a un hermano que vive en otro pueblo.

Si se asume plausiblemente que malas noticias viajan lejos, es probable que el tamaño del grupo de pariente de referencia a que la respuesta aplique pueda expandirse para abarcar a miembros que tienen una historia de victimización para contar. De acuerdo con esta línea, un estudio de Río de Janeiro (Soares, Miranda, y Borges, 2006) han mostrado que para cada homicidio cometido en la ciudad hay muchas "víctimas ocultas" dentro de la familia que experimentan intensa y prolongada dolor emocional, llegando a considerarse a sí mismas víctimas del crimen.

La situación hace evidente que la medida de victimización familiar no es la más adecuada cuando el objetivo es de estimar la tasa verdadera de victimización. Sin embargo, estimar la tasa de personas victimizadas por crimen no es el único intento de este tipo de encuesta.

Otras de las posibilidades que entregan en materia de información este tipo de encuestas es permitir verificar la importancia que los ciudadanos latino-americanos dan al problema del crimen y de la inseguridad (Gaviria e Pagés, 1999).

Para el análisis de este problema, la encuesta Latinobarómetro también cumple un importante papel al preguntar a los ciudadanos por el problema más importante de su país. Como esta pregunta coloca como opción de respuesta el problema de la delincuencia y de la inseguridad, es posible calcular la cantidad de personas que apuntan estos dos fenómenos como los más graves problemas de su país.

Dado que se incluyen a otros miembros de la familia en la medición, los datos del Latinobarómetro también definen la experiencia del crimen dentro de las redes afectivas de la vida doméstica.

La medida captura así las consecuencias subjetivas de un acontecimiento amenazante que puede haber ocurrido al encuestado, o a otro individuo suficientemente próximo para que tenga un impacto en él.

Sin duda ello es muy significativo puesto que, y comparado a una medida que restringe la victimización al individuo, (como el Barómetro de las Américas), ampliar el alcance del indicador para incluir a miembros de la familia permite reflejar mejor los efectos emocionales de victimización.

Por último, es importante subrayar que el Latinobarómetro agrega información muy interesante puesto que relaciona la preocupación ciudadana por la delincuencia con las consecuencias corrosivas del crimen y del temor por cuanto mide las actitudes„ los valores, y las preferencias de los ciudadanos en relación a la democracia, la confianza en el sistema político y la confianza interpersonal. (Wood, Gibson y Ribeiro, 2009).

Más allá de las limitaciones metodológicas que existen en la región para analizar el delito y la violencia de manera comparada, a partir de la presentación de todas estas fuentes de información, es posible concluir que la violencia urbana se ha vuelto uno de los mayores problemas de América Latina desde el inicio de los años 90..

Con esto, el problema también pasó a constituir una de las más grandes preocupaciones de los ciudadanos. Frente a ello, se evolucionó desde una mirada punitiva de la seguridad pública a un enfoque mas integral, que se ha materializado en la región a través de formas innovadoras de prevención del delito basadas en la participación de los ciudadanos.

• Principales tendencias de la prevención del delito en América Latina

De acuerdo con la sección anterior, el crimen y la importancia del problema de la seguridad ciudadana han crecido, independientemente de la fuente de información y de la forma de medición del fenómeno utilizada. Como consecuencia de este cambio, es posible percibir también que la percepción de inseguridad creciente por parte de los ciudadanos provocó a lo largo de los últimos años una presión social sobre todas las autoridades para que tomasen medidas en el campo de la seguridad pública, independientemente de sus competencias oficiales. Así, los países han tenido también que cambiar sus estrategias tradicionales de administración de la temática.

Hasta la década del 90, el crimen era concebido básicamente como un problema de policía y se le relacionaba con el sistema de justicia criminal. Además, según Cano (2006), la preocupación por el crimen era entonces concebida- por académicos y sectores de izquierda progresista- como una temática "de derecha política" y de los defensores de la ley y el orden.

No existía ni reflexión teórica ni una propuesta más política desde los sectores progresistas que se contrapusiera a la simple demanda de orden proveniente de los grupos más conservadores. La perspectiva dominante en la época apuntaba a que la restauración de la democracia en la región iba a llevar al mejoramiento del funcionamiento del sistema de justicia criminal, entendido éste como la conexión entre las siguientes organizaciones.

A la policía preventiva le incumbe el papel controlar todas aquellas acciones que son tipificadas como delito en los diferentes cuerpos legales y normativos.

Mientras esta policía tiene la competencia de registrar los delitos, en muchos casos también le corresponde a ella su investigación criminal (en otros casos, como Chile o Brasil existe una policía especializada).

Así, en los países en los cuáles la policía no tiene la competencia para realizar el ciclo, una vez registrado el hecho por la policía preventiva incumbe a la policía investigativa el esclarecer quien es el sospechoso por su comisión y las circunstancias de su ocurrencia.

Una vez que un sospechoso es identificado, las fiscalías pueden acusarlo judicialmente y el juez puede establecer una pena para el infractor. Desde la tradicional perspectiva represiva, se espera que el buen funcionamiento de la justicia criminal sea capaz de controlar la criminalidad.

Sin embargo, diversos estudios han dado cuenta desde fines de los años 80, que el modelo de la represión no funcionaba como se esperaba en los países latinoamericanos. De hecho, pocos son los casos que una vez registrados por la policía siguen en el flujo de procesamiento hasta la sentencia y, en regla. (Restrepo y Cuéllar, 2004).

En la mitad de la década del 90, cuando la academia reconoció la importancia del problema, el diagnóstico era el siguiente: este modelo de administración de la seguridad pública, de alto contenido represivo y escaso contenido preventivo, no era satisfactorio.

En una década, desde el principio de la redemocratización en la región no se había logrado disminuir la criminalidad —de hecho, la tasa de homicidios había crecido —, y había aumentado la creciente sensación de inseguridad de la población en las principales ciudades.

Además, los sistemas judiciales, policiales y penitenciarios enfrentaban serios problemas y deficiencias. Las principales críticas formuladas al enfoque tradicional señalaban la importancia de considerar la violencia como un fenómeno social donde confluyen varios factores y argumentaban que una política de seguridad pública sólo podría ser eficiente si actuaba reprimiendo a individuos violentos e influyendo en su entorno familiar y social (Arriagada y Godoy, 2000).

Ante esta constatación, la estrategia adoptada por diversos países fue a partir del enfoque epidemiológico para el abordaje de la violencia. Esta estrategia de acción se ha traducido en la combinación de medidas como:

"i) medidas integrales focalizadas en aquellos factores de riesgo con más incidencia en hechos de violencia delictual;

ii) medidas de control policial de corto plazo que actúan sobre fenómenos concretos e incluso por tiempo limitado, con reformas de los sistemas judicial, policial y penitenciario que requieren de consensos políticos y sociales;

iii) medidas preventivas acompañadas de seguimiento policial como el control del porte de armas y del consumo de alcohol y drogas;

iv) medidas preventivas primarias, que intentan cambiar actitudes, normas y comportamientos sociales de la población en general; y v) medidas preventivas secundarias, orientadas a grupos de alto riesgo, como hombres jóvenes que hayan sido testigos o víctimas de violencia cuando niños." Arriagada y Godoy (2000: 119).

Fue a partir de la comprensión del delito como producto de una serie de factores distintos, que se empezó la difusión de la idea de construcción de políticas de seguridad pública más democrática, con una mayor atención en medidas orientadas a la prevención.

Luego de ello, se viabilizó el surgimiento de nuevos actores, el desarrollo de modelos de policía comunitaria o, simplemente, de una policía que compatibilizase eficiencia con respeto a los derechos humanos.

Todos son síntomas de este nuevo período de debate y cambio de paradigma del quehacer público en esta materia (Cano, 2006). Así, en diferentes países, se avanzó desde enfoques basado en la punición a modelos más integrales y holístico en el abordaje de la delincuencia, que conjugarían iniciativas de control y prevención basada en los siguientes elementos:

1) Mejoría del funcionamiento de las organizaciones que componen el sistema de justicia criminal.

2) Desarrollo de políticas sociales que actúan como elemento de disuasión para el ingreso en la criminalidad por parte de algunas poblaciones, especialmente los jóvenes.

3) Incorporación de la participación comunitaria en el diseño e implementación de las políticas de prevención del delito.

Todos estos conceptos e ideas fueron reunidos en el término "seguridad ciudadana", que ha servido para clasificar las políticas que en la región latinoamericana buscan la redención del delito a partir del uso de mecanismos de la participación comunitaria.

O sea, en la actualidad, es consenso entre las administraciones públicas latinoamericanas la idea de que el crimen debe ser administrado a partir del desarrollo de políticas de seguridad ciudadana. De esta idea se desprende un reconocimiento creciente de la necesidad de llevar a cabo programas de "doble orientación" que combinen medidas de control y prevención (Arriagada y Godoy, 2000).

Una de las implicancias de este concepto es que la provisión de seguridad pública se vuelve una responsabilidad no solamente de los gobernantes sino que también de la ciudadanía. Es decir involucra una perspectiva de la democracia que concierne los derechos y los deberes de los ciudadanos (Jelin, 1996).

Así, de manera gráfica, este cambio de las políticas de represión del delito (dentro de una perspectiva autoritaria) para las políticas de seguridad ciudadana en América Latina puede ser representado en una perspectiva temporal por la siguiente figura:

Según Arriagada y Godoy (2000), el principal elemento de distinción entre las políticas de seguridad de décadas pasadas y las implementadas actualmente en la América Latina es la inserción de la variable participación ciudadana.

Este concepto supone involucrar de manera protagónica a la población en el problema de inseguridad, especialmente en lo que se refiere a la búsqueda de soluciones eficaces, para lo cual hay que promover la creación de redes de relaciones y la organización de la propia comunidad (capital social) para mejorar la prevención y la denuncia de delitos e incluso lograr algún grado de control sobre estos últimos.

Por otro lado, es importante subrayar que la organización de la ciudadanía en ningún caso reemplaza los esfuerzos que los gobiernos centrales y locales deben hacer para enfrentar la inseguridad ciudadana, ni suple los recursos que deben ser destinados a esta tarea.

En este sentido, Dammert y Paulsen (2005) entienden que la participación comunitaria en la prevención del delito en la región debe ser entendida como un proceso de cambio de paradigmas: los países salen de una política tradicional de intervención, que tenía como actor casi exclusivo a las instituciones policiales para incluir la participación de la ciudadanía con el objetivo de lograr efectivos mecanismos de consolidación del capital social y de reducción de los problemas de convivencia a nivel local, además de la prevención del delito propiamente.

Pero el proceso no fue simple y tampoco implementado en el corto plazo por todos los países latinoamericanos. En un primer momento, las iniciativas apuntaban hacia "prevención del delito con participación ciudadana" comprendida como el desarrollo de una serie de políticas sociales (como empleo, educación, trabajo) que serian capaces de reducir el crimen.

Frente a los escasos resultados obtenidos por ese tipo de políticas, la participación de la ciudadanía fue restringida y se comenzó a involucrar a la policía y a la comunidad de manera más efectiva en iniciativas procedentes de enfoques de factores de riesgo (relacionadas a la probabilidad de victimización), la existencia de condiciones mínimas de ingreso, vivienda, salud, educación y otras (Guerrero, Gaviria y Lodoño, 2001).

• La participación comunitaria en la prevención del delito en Latinoamérica

De acuerdo con lo señalado anteriormente, a partir de 1990 diversos países latinoamericanos empezaron a constatar que para mayor efectividad en el control de la criminalidad una política de seguridad pública no debería elegir entre represión, prevención o participación comunitaria.

Una política eficaz, desde el punto de vista de reducción de las tasas de delito y disuasión del ingreso de nuevos miembros en las organizaciones criminales debería contemplar simultáneamente los tres factores mencionados.

Según Dammert (2005), las políticas desarrolladas desde estas constataciones pueden ser definidas de la siguiente manera:

1) Políticas de control de la criminalidad: abarcan un abanico de iniciativas que tienen por objetivo disminuir la criminalidad mediante la detección, disuasión e incapacitación de los victimarios y enfatizan la capacidad del Estado para disminuir estos problemas;

2) Políticas de prevención de la criminalidad: orientadas a actuar sobre los factores que potencialmente podrían incitar a los individuos a utilizar la violencia o a cometer delitos.

Contemplan el entendimiento que las Naciones Unidas tienen de que prevención es:

"toda acción orientada a evitar que el delito ocurra, promoviendo y fortaleciendo la seguridad no sólo a través del sistema formal de justicia criminal, sino que también a través de la promoción e implementación de estrategias que involucran a los diferentes sistemas informales de prevención, como los colegios, instituciones religiosas y la ciudadanía en general." ONU (2001) apud Dammert (2005).

Esta distinción conceptual es importante porque, según Araya (1999), no se debe confundir la prevención del delito con su control. La primera se dirige fundamentalmente al origen de la criminalidad con un alcance general; mientras que el segundo, no estudia las raíces del problema sino que opera sobre los hechos delictivos ya ocurridos.

En la región, estas iniciativas, tienen una fuerte perspectiva de prevención del delito a partir de la participación comunitaria. Esto no significa que en este escenario no haya políticas de control del delito (con o sin la participación comunitaria).

Pero lo que es considerado como gran innovación de las políticas de seguridad ciudadana es la implementación de acciones de prevención considerando la participación comunitaria.

Además, los programas y proyectos de prevención de la criminalidad desarrollados por los países latinoamericanos tienen en común la idea de que la criminalidad tiene causas diversas y de que para prevenirla se debe entonces actuar en múltiples frentes con estrategias e iniciativas que promuevan el involucramiento de diversas instituciones del gobierno, organizaciones no gubernamentales y la ciudadanía en general (Dammert, 2005).

Por definición, las políticas preventivas tienen como característica principal la focalización espacial, poblacional y temática para lograr impactos efectivos.

Dependiendo de cómo estos tres elementos se conectan y se complementan de acuerdo con un foco específico, las políticas seguridad ciudadana pueden ser clasificadas en tres grupos distintos de intervención: situacional, social y policial. Asimismo, es común que una política de prevención contemple más de una de estas tres líneas acción al mismo tiempo.

Lo más importante en este sentido, para este documento de trabajo, son las formas que la participación comunitaria puede asumir en cada uno de estos programas y proyectos.

Según Dammert (2005), el primer enfoque participativo se basa en la definición de quién participa del programa de prevención del delito. Así se identifican dos tipos, el primero refiere a iniciativas donde participan los vecinos de forma directa, mientras que el segundo hace mención a aquellas donde la participación la realizan los "dirigentes" de la comunidad.

A modo de ejemplo, las iniciativas que tienen como foco la prevención social del delito tienden a considerar a los vecinos directamente, cada uno involucrado en las iniciativas que más se aproximan, por ejemplo, del oficio que ejerce en la vida cotidiana.

Por otro lado, las acciones que tienen como foco la prevención policial tienden a contemplar los distintos dirigentes de la comunidad, los cuales participarían dentro de los consejos de seguridad representando los distintos grupos de interés existentes en un barrio.

La otra variable utilizada para clasificar la participación está relacionada con la forma mediante la cual la comunidad participa del programa de prevención del delito. O sea, cuál es el papel que los individuos desempeñan en el ámbito de la formulación, implementación, monitoreo y evaluación de la política. Considerando esta dimensión, la participación comunitaria puede ser clasificada como activa o pasiva.

El rol activo se vincula con la iniciativa de los individuos en plantear la participación en el ámbito de las políticas (como es el caso de muchas de las asociaciones que reivindican el derecho de participar de la elaboración de un plan de acción en barrio, por ejemplo).

El rol pasivo, por su vez, es cuando el gobierno llama los ciudadanos a participar en una de las etapas de la política, como, por ejemplo, en su evaluación desde el punto de vista de los efectos indirectos que la política tiene en la comunidad (para verificar si además de la disminución del delito, la población ha logrado también un aumento de la sensación de seguridad).

En esta dicotomía, el caso en el cual el Estado llama a los ciudadanos para participar directamente en la elaboración de la política a partir de la constitución de consejos comunitarios de seguridad corresponde a esta segunda categoría.

Una tercera variable es el ámbito de participación comunitaria en la prevención del delito.