Según Aldave & Meniz (2005)[22], el ejercicio del control gubernamental en las entidades del sector público, se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría General, la que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos técnicos correspondientes a su proceso, en función a la naturaleza y/o especialización de dichas entidades, las modalidades de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecución. Dicha regulación permitirá la evaluación, por los órganos de control, de la gestión de dichas entidades y sus resultados. La Contraloría General, en su calidad de ente técnico rector, organiza y desarrolla el control gubernamental en forma descentralizada y permanente, el cual se expresa con la presencia y accionar de los órganos de control en cada una de las entidades públicas de los niveles central, regional y local, que ejercen su función con independencia técnica.
Según Aldave & Meniz (2005)[23], son atribuciones del Sistema Nacional de Control: i) Efectuar la supervisión, vigilancia y verificación de la correcta gestión y utilización de los recursos y bienes del Estado, el cual también comprende supervisar la legalidad de los actos de las instituciones sujetas a control en la ejecución de los lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal, conforme a los objetivos y planes de las entidades, así como de la ejecución de los presupuestos del Sector Público y de las operaciones de la deuda pública; ii) Formular oportunamente recomendaciones para mejorar la capacidad y eficiencia de las entidades en la toma de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, así como los procedimientos y operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus sistemas administrativos, de gestión y de control interno; iii) Impulsar la modernización y el mejoramiento de la gestión pública, a través de la optimización de los sistemas de gestión y ejerciendo el control gubernamental con especial énfasis en las áreas críticas sensibles a actos de corrupción administrativa; iv) Propugnar la capacitación permanente de los funcionarios y servidores públicos en materias de administración y control gubernamental. Los objetivos de la capacitación estarán orientados a consolidar, actualizar y especializar su formación técnica, profesional y ética. Para dicho efecto, la Contraloría General, a través de la Escuela Nacional de Control, o mediante Convenios celebrados con entidades públicas o privadas ejerce un rol tutelar en el desarrollo de programas y eventos de esta naturaleza. Los titulares de las entidades están obligados a disponer que el personal que labora en los sistemas administrativos participe en los eventos de capacitación que organiza la Escuela Nacional de Control, debiendo tales funcionarios y servidores acreditar cada dos años dicha participación. Dicha obligación se hace extensiva a las Sociedades de Auditoría que forman parte del Sistema, respecto al personal que empleen para el desarrollo de las auditorías externas; v) Exigir a los funcionarios y servidores públicos la plena responsabilidad por sus actos en la función que desempeñan, identificando el tipo de responsabilidad incurrida, sea administrativa funcional, civil o penal y recomendando la adopción de las acciones preventivas y correctivas necesarias para su implementación. Para la adecuada identificación de la responsabilidad en que hubieren incurrido funcionarios y servidores públicos, se deberá tener en cuenta cuando menos las pautas de: identificación del deber incumplido, reserva, presunción de licitud, relación causal, las cuales serán desarrolladas por la Contraloría General; vi) Emitir, como resultado de las acciones de control efectuadas, los informes respectivos con el debido sustento técnico y legal, constituyendo prueba pre-constituida para el inicio de las acciones administrativas y/o legales que sean recomendadas en dichos informes; vii) En el caso de que los informes generados de una acción de control cuenten con la participación del Ministerio Público y la Policía Nacional, no corresponderá abrir investigación policial o indagatoria previa, así como solicitar u ordenar de oficio la actuación de pericias contables; viii) Brindar apoyo técnico al Procurador Público o al representante legal de la entidad, en los casos en que deban iniciarse acciones judiciales derivadas de una acción de control, prestando las facilidades y/o aclaraciones del caso, y alcanzando la documentación probatoria de la responsabilidad incurrida.
Según Aldave & Meniz (2005)[24], el control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente.
Según Aldave & Meniz (2005)[25], el control interno comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior. El control interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las autoridades, funcionarios y servidores públicos de las entidades como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades de la organización y los procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, los que contienen las políticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección. El control posterior es ejercido por los responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor, en función del cumplimiento de las disposiciones establecidas, así como por el órgano de control institucional según su plan anual de control, evaluando y verificando los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, así como la gestión y ejecución llevadas a cabo, en relación con las metas y objetivos trazadas; así como de los resultados obtenidos. Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el funcionamiento y confiabilidad del control interno para la evaluación de la gestión y el efectivo ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que éste contribuya con el logro de la misión y objetivos de la entidad a su cargo. El Titular de la entidad está obligado a definir las políticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se formulen, los que serán objeto de las verificaciones.
Según Aldave & Meniz (2005)[26], se entiende por control externo, el conjunto de políticas, normas, métodos y procedimientos técnicos, que compete aplicar a la Contraloría General u otro órgano del sistema por encargo o designación de ésta, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carácter selectivo y posterior. En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo podrá ser preventivo o simultáneo, cuando se determine taxativamente por la Ley del Sistema Nacional de Control o por normativa expresa, sin que en ningún caso conlleve injerencia en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad, o interferencia en el control posterior que corresponda. Para su ejercicio, se aplicarán sistemas de control de legalidad, de gestión, financiero, de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en función a las características de la entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma individual o combinada. Asimismo, podrá llevarse a cabo inspecciones y verificaciones, así como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de control.
Según Aldave & Meniz (2005)[27], el control gubernamental, se lleva a cabo en el marco de los siguientes principios: i) La universalidad, entendida como la potestad de los órganos de control para efectuar, con arreglo a su competencia y atribuciones, el control sobre todas las actividades de la respectiva entidad, así como de todos sus funcionarios y servidores, cualquiera fuere su jerarquía; ii) El carácter integral, en virtud del cual el ejercicio del control consta de un conjunto de acciones y técnicas orientadas a evaluar, de manera cabal y completa, los procesos y operaciones, materia de examen en la entidad y sus beneficios económicos y/o sociales obtenidos, en relación con el gasto generado, las metas cualitativas y cuantitativas establecidas, su vinculación con políticas gubernamentales, variables exógenas no previsibles o controlables e índices históricos de eficiencia; iii) La autonomía funcional, expresada en la potestad de los órganos de control para organizarse y ejercer sus funciones con independencia técnica y libre de influencias. Ninguna entidad o autoridad, funcionario o servidor público, ni terceros, pueden oponerse, interferir o dificultar el ejercicio de sus funciones y atribuciones de control; iv) El carácter permanente, que define la naturaleza continua y perdurable del control como instrumento de vigilancia de los procesos y operaciones de la entidad; v) El carácter técnico y especializado del control, como sustento esencial de su operatividad, bajo exigencias de calidad, consistencia y razonabilidad en su ejercicio; considerando la necesidad de efectuar el control en función de la naturaleza de la entidad en la que se incide; vi) La legalidad, que supone la plena sujeción del proceso de control a la normativa constitucional, legal y reglamentaria aplicable a su actuación; vii) El debido proceso de control, por el que se garantiza el respeto y observancia de los derechos de las entidades y personas, así como de las reglas y requisitos establecidos; viii) La eficiencia, eficacia y economía a través de los cuales el proceso de control logra sus objetivos con un nivel apropiado de calidad y óptima utilización de recursos; ix) La oportunidad, consistente en que las acciones de control se lleven a cabo en el momento y circunstancias debidas y pertinentes para cumplir su cometido; x) La objetividad, en razón de la cual las acciones de control se realizan sobre la base de una debida e imparcial evaluación de fundamentos de hecho y de derecho, evitando apreciaciones subjetivas; xi) La materialidad, que implica la potestad del control para concentrar su actuación en las transacciones y operaciones de mayor significación económica o relevancia en la entidad examinada; xii) El carácter selectivo del control, entendido como el que ejerce el Sistema en las entidades, sus órganos y actividades críticas de los mismos, que denoten mayor riesgo de incurrir en actos contra la probidad administrativa; xiii) La presunción de licitud, según la cual, salvo prueba en contrario, se reputa que las autoridades, funcionarios y servidores de las entidades, han actuado con arreglo a las normas legales y administrativas pertinentes; xiv) El acceso a la información, referido a la potestad de los órganos de control de requerir, conocer y examinar toda la información y documentación sobre las operaciones de la entidad, aunque sea secreta, necesaria para su función; xv) La reserva, por cuyo mérito se encuentra prohibido que durante la ejecución del control se revele información que pueda causar daño a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este último; xvi) La continuidad de las actividades o funcionamiento de la entidad al efectuar una acción de control; xvii) La publicidad, consistente en la difusión oportuna de los resultados de las acciones de control u otras realizadas por los órganos de control, mediante los mecanismos que la Contraloría General considere pertinente; xviii) La participación ciudadana, que permita la contribución de la ciudadanía en el ejercicio del control gubernamental; xix) La flexibilidad, según la cual, al realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de las metas propuestas, respecto de aquellos formalismos cuya omisión no incida en la validez de la operación objeto de la verificación, ni determinen aspectos relevantes en la decisión final. Los principios antes indicados son de observancia obligatoria por los Órganos de Control Institucional y pueden ser ampliados o modificados por la Contraloría General, a quien compete su interpretación.
Según Aldave & Meniz (2005)[28], la Ley de Control de las Entidades Públicas – Ley N° 28716 – Ley de Control Interno de las Entidades del Estado, establece que las Entidades del Estado deben implementar obligatoriamente sistemas de control interno en sus procesos, actividades, recursos, operaciones y actos institucionales, orientando, su ejecución al cumplimiento de los siguientes objetivos: i) Promover y optimizar la eficiencia, eficacia, transparencia y economía en las operaciones de la entidad, así como la calidad de los servicios públicos que presta; ii) Cuidar y resguardar los recursos y bienes del Estado contra cualquier forma de pérdida, deterioro, uso indebido y actos ilegales, así como, en general, contra todo hecho irregular o situación perjudicial que pudiera afectarlos; iii) Cumplir la normatividad aplicable a la entidad y sus operaciones; iv) Garantizar la confiabilidad y oportunidad de la información; v) Fomentar e impulsar la práctica de valores institucionales; vi) Promover el cumplimiento de los funcionarios o servidores públicos de rendir cuenta por los fondos y bienes públicos a su cargo y/o por una misión u objetivo encargado y aceptado. Según la citada Ley, son obligaciones del jefe de la entidad y funcionarios de la entidad, relativas a la implementación y funcionamiento del control interno: i) Velar por el adecuado cumplimiento de las funciones y actividades de la entidad y del órgano a su cargo, con sujeción a la normativa legal y técnica aplicables; ii) Organizar, mantener y perfeccionar el sistema y las medidas de control interno, verificando la efectividad y oportunidad de la aplicación, en armonía con sus objetivos, así como efectuar la auto evaluación del control interno, a fin de propender al mantenimiento y mejora continua del control interno; iii) Demostrar y mantener probidad y valores éticos en el desempeño de sus cargos, promoviéndolos en toda la organización iv) Documentar y divulgar internamente las políticas, normas y procedimientos de gestión y control interno, referidas, entre otros aspecto; v) Disponer inmediatamente las acciones correctivas pertinentes, ante cualquier evidencia de desviaciones o irregularidades; vi) Implementar oportunamente las recomendaciones y disposiciones emitidas por la propia entidad (informe de auto evaluación), los órganos del Sistema Nacional de Control y otros entes de fiscalización que correspondan; vii) Emitir las normas específicas aplicables a su entidad, de acuerdo a su naturaleza, estructura y funciones, para la aplicación y/o regulación del control interno en las principales áreas de su actividad administrativa u operativa, propiciando los recursos y apoyo necesarios para su eficaz funcionamiento.
Mediante la Resolución de Contraloría General Nº 459-2008-CG, el Contralor General aprueba el Reglamento de los Órganos de Control Institucional. Dicho Reglamento tiene por objeto regular la actuación de los Órganos de Control Institucional (OCI) en las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control, la vinculación de dependencia administrativa y funcional de dichos órganos y de su Jefe con la Contraloría General de la República, sus funciones, obligaciones y atribuciones, así como las obligaciones de los Titulares de las entidades, respecto del OCI. El Reglamento tiene por finalidad fortalecer la labor de los Órganos de Control Institucional y contribuir con el correcto ejercicio del control gubernamental. Las normas contenidas en el Reglamento son de cumplimiento obligatorio para las entidades a que se refiere el artículo 3° de la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, con excepción de las entidades señaladas en el literal g); así como para los Órganos de Control Institucional de dichas entidades, sean éstas de carácter sectorial, regional, institucional o se regulen por cualquier otro ordenamiento organizacional, de conformidad con el artículo 13° literal b) de la
Ley del Sistema Nacional de Control. El ejercicio del control gubernamental, a través del Órgano de Control Institucional, se sustenta en los Principios enunciados en el artículo 9º de la Ley del Sistema Nacional de Control. En las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control, son responsables que el control gubernamental cumpla con sus fines y metas: a) El Titular, los servidores y funcionarios de la entidad, responsables de la implantación y funcionamiento del control interno, así como de su confiabilidad, conforme a la Ley de Control Interno de las Entidades del Estado y la Ley del sistema Nacional de Control. b) El Jefe del Órgano de Control Institucional, quien tiene a su cargo el ejercicio del control interno posterior a que se refiere el artículo 7° de la Ley del Sistema Nacional de Control, así como el externo que ejerce por encargo de la Contraloría General de la República, según el artículo 8° de la Ley del Sistema Nacional de Control.
Según Aldave & Meniz (2005)[29], el OCI constituye la unidad especializada responsable de llevar a cabo el control gubernamental en la entidad, con la finalidad de promover la correcta y transparente gestión de los recursos y bienes de la entidad, cautelando la legalidad y eficiencia de sus actos y operaciones, así como el logro de sus resultados, mediante la ejecución de labores de control. Las entidades sujetas al Sistema deben contar con un OCI, cuya responsabilidad de implantación e implementación recae en el Titular de la entidad. La omisión o incumplimiento de la implantación e implementación del OCI constituyen infracción sujeta a la potestad sancionadora de la Contraloría General. Excepcionalmente, la Contraloría General podrá autorizar, únicamente por razones presupuestales u otras debidamente sustentadas, que una entidad se mantenga transitoriamente sin OCI, condicionada a que algún órgano del Sistema ejerza el control posterior sobre ella, y/o se prevea una auditoria externa anual. Para fines exclusivos de un desempeño independiente del control gubernamental, el OCI se ubica en el mayor nivel jerárquico de la estructura de la entidad. Sin perjuicio del cumplimiento de su obligación funcional con la Contraloría General, el Jefe del OCI informa directamente al Titular de la entidad sobre los requerimientos y resultados de las labores de control inherentes a su ámbito de competencia.
Según Aldave & Meniz (2005)[30], el Jefe del OCI deberá proponer la estructura orgánica del OCI a su cargo al Titular de la entidad en el que ejerce sus funciones, para lo cual deberá tener en cuenta la naturaleza, composición y alcances de la misma, así como el volumen y complejidad de sus operaciones, debiendo remitir previamente la propuesta a la Contraloría General para la conformidad correspondiente. El OCI deberá tener una capacidad operativa que le permita dar cumplimiento a las funciones establecidas en este Reglamento y en la normativa correspondiente. Los OCI deberán estar conformados por personal multidisciplinario seleccionado en relación con los objetivos y actividades que realiza la entidad. Es responsabilidad del Jefe del OCI cautelar el cumplimiento de los requisitos mínimos que debe cumplir el personal conformante del OCI, entre los cuales se encuentran: a) Contar con experiencia y/o capacitación en control gubernamental, o en administración pública o materias afines a la gestión de las organizaciones; b) Ausencia de impedimento o incompatibilidad para laborar al servicio del Estado (Declaración Jurada); c) En el caso que cuente con Título Profesional, deberá contar con Colegiatura y Habilitación, de conformidad con las normas del Colegio Profesional respectivo al que pertenezca y según la naturaleza de la función lo requiera; d) No tener vínculo de parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, o por razón de matrimonio, con quienes realicen funciones de dirección en la entidad, así como, con aquellos que tienen a su cargo la administración de bienes o recursos públicos, aun cuando éstos hayan cesado en sus funciones en los últimos dos (02) años (Declaración Jurada). El Jefe del OCI tiene la facultad de requerir la asignación de personal para el OCI conjuntamente con la presentación del perfil y requisitos mínimos del postulante, independientemente de la modalidad contractual o laboral que asumirá este personal. Es de indicar, que el Jefe del OCI podrá considerar otros requisitos que deberá cumplir el personal del OCI, necesarios para el cumplimiento de las labores de control en la entidad, además de los consignados precedentemente. Asimismo, el Jefe del OCI tiene la facultad de observar en forma debidamente fundamentada, al personal rotado o asignado al OCI que no reúne el perfil y requisitos para efectuar la labor de control. El Jefe del OCI, en virtud de la dependencia funcional con la Contraloría General, tiene la obligación de ejercer el cargo con sujeción a la normativa, así como a los lineamientos que emita la Contraloría General en materia de control gubernamental, dando cumplimiento a las funciones, obligaciones y responsabilidades que resulten inherentes al ámbito de su competencia. Por la dependencia administrativa, el Jefe del OCI es designado y separado por la Contraloría General, y asimismo, objeto de supervisión y evaluación en el desempeño de sus funciones, conforme a este Reglamento y demás normativa vigente, independientemente del vínculo laboral y/o contractual que tengan con la Contraloría General o con la entidad. El profesional de la Contraloría General designado como Jefe del OCI, se encuentra sujeto al régimen laboral, remuneraciones y beneficios, conforme a lo dispuesto en los artículos 36° y 37° de la Ley del Sistema Nacional de Control. Los Jefes de OCI que mantengan vínculo laboral o contractual con la entidad se sujetan a las normas del régimen laboral o contractual y demás disposiciones aplicables en ésta, sin perjuicio de la autonomía funcional inherente a la labor de control y de la evaluación de desempeño funcional que corresponde a la Contraloría General.
Según Aldave & Meniz (2005)[31], el OCI será conducido por el funcionario que haya sido designado o reconocido como Jefe de OCI por la Contraloría General, con quien mantiene una vinculación de dependencia funcional y administrativa conforme a lo dispuesto por el artículo 18° de la Ley. En tal sentido, el Jefe del OCI tiene la obligación de dar cuenta a la Contraloría General del ejercicio de sus funciones. Los OCI ejercerán sus funciones en la entidad con independencia funcional y técnica respecto de la administración de la entidad, dentro del ámbito de su competencia, sujeta a los principios y atribuciones establecidos en la Ley y a las normas emitidas por la Contraloría General. El personal del OCI no participa en los procesos de gerencia y/o gestión de la administración. El Jefe del OCI comunicará oportunamente a la Contraloría General y al Titular de la entidad, los casos de afectaciones a la autonomía de dicho Órgano, en forma debidamente fundamentada. Los actos u omisiones de cualquier autoridad, funcionario, servidor público o terceros que interfieran o impidan el desarrollo de las funciones inherentes al control gubernamental, constituyen infracción sujeta a la potestad sancionadora de la Contraloría General, conforme a lo previsto en el inciso c) del artículo 42º de la Ley del Sistema Nacional de Control. El Titular de la entidad como responsable de promover el control gubernamental a nivel institucional tiene las siguientes obligaciones respecto del OCI: a) Implantar e implementar una unidad orgánica denominada "Órgano de Control Institucional"; b) Ubicar al OCI en el mayor nivel jerárquico de la estructura de la entidad; c) Aprobar cuando corresponda y de acuerdo a las disposiciones vigentes, la estructura orgánica propuesta por el Jefe del OCI en coordinación con la Contraloría General, así como, con opinión de la Contraloría General en caso de variación, de acuerdo a la normativa aplicable; d) Adecuar las disposiciones referentes a las funciones del OCI previstas en el Reglamento de Organización y Funciones de la entidad, a las disposiciones contenidas en el Reglamento; e) Aprobar la clasificación y número de los cargos asignados al Órgano de Control Institucional, en coordinación con la Contraloría General, en caso de variación, de acuerdo a la normativa aplicable; f) Cautelar y garantizar la apropiada asignación de los recursos humanos, económicos y logísticos necesarios para el cumplimiento de las funciones del OCI. En el caso del personal, necesariamente se deberá cumplir con el perfil profesional elaborado por el Jefe del OCI, g) Asegurar que el OCI cuente con presupuesto anual y capacidad operativa para el cumplimiento de sus funciones, h) Coberturar las plazas del Cuadro para Asignación de Personal; i) Garantizar que los servidores y funcionarios de la entidad proporcionen la información requerida por el OCI, en forma oportuna, para el cumplimiento de sus funciones; j) Velar por que el OCI tenga la autonomía técnica y funcional que le permita cumplir sus funciones sin interferencias ni limitaciones; k) Asegurar que el personal del OCI participe en eventos de capacitación; l) Informar a la Contraloría General los casos de fallecimiento o renuncia del Jefe del OCI, cuando éstos tengan dependencia laboral o contractual con la entidad, a efectos de las acciones que correspondan; m) Otras que establezca la Contraloría General.
Según Aldave & Meniz (2005)[32], el Jefe del OCI no está sujeto a mandato del Titular de la entidad respecto al cumplimiento de funciones o actividades inherentes y conexas a la labor de control gubernamental. Es responsabilidad del Jefe del OCI administrar la unidad asignada a su cargo, sujetándose a las políticas y normas de la entidad. El Jefe del OCI deberá mantener coordinación permanente con el Titular de la Entidad, especialmente en los aspectos siguientes: a) La implantación y funcionamiento del control interno en la entidad, de conformidad con la normativa aplicable; b) En la formulación y ejecución del Plan Anual de Control; c) La ejecución de labores de control no programadas que solicite el Titular de la entidad; d) Informar situaciones de riesgo para la entidad que se observe en el ejercicio del control preventivo; e) Informar cualquier falta de colaboración de los servidores y funcionarios de la entidad, o el incumplimiento de la Ley o del Reglamento.
Según Aldave & Meniz (2005)[33], son funciones del Organo Control Institucional las siguientes: a) Ejercer el control interno posterior a los actos y operaciones de la entidad sobre la base de los lineamientos y cumplimiento del Plan Anual de Control a que se refiere el artículo 7° de la Ley del Sistema Nacional de Control, así como el control externo a que se refiere el artículo 8° de la Ley del Sistema Nacional de Control, por encargo de la Contraloría General; b) Efectuar auditorias a los estados financieros y presupuestarios de la entidad, así como a la gestión de la misma, de conformidad con los lineamientos que emita la Contraloría General; c) Ejecutar las labores de control a los actos y operaciones de la entidad que disponga la Contraloría General. Cuando estas labores de control sean requeridas por el Titular de la entidad y tengan el carácter de no programadas, su ejecución se efectuará de conformidad con los lineamientos que emita la Contraloría General, d) Ejercer el control preventivo en la entidad dentro del marco de lo establecido en las disposiciones emitidas por la Contraloría General, con el propósito de contribuir a la mejora de la gestión, sin que ello comprometa el ejercicio del control posterior; e) Remitir los Informes resultantes de sus labores de control tanto a la Contraloría General como al Titular de la entidad y del sector, cuando corresponda, conforme a las disposiciones sobre la materia; f) Actuar de oficio cuando en los actos y operaciones de la entidad se adviertan indicios razonables de ilegalidad, de omisión o de incumplimiento, informando al Titular de la entidad para que se adopten las medidas correctivas pertinentes; g) Recibir y atender las denuncias que formulen los servidores, funcionarios públicos y ciudadanía en general, sobre actos y operaciones de la entidad, otorgándole el trámite que corresponda a su mérito, conforme a las disposiciones emitidas sobre la materia, h) Formular, ejecutar y evaluar el Plan Anual de Control aprobado por la Contraloría General, de acuerdo a los lineamientos y disposiciones emitidas para el efecto; i) Efectuar el seguimiento de las medidas correctivas que implemente la entidad como resultado de las labores de control, comprobando y calificando su materialización efectiva, conforme a las disposiciones de la materia; j) Apoyar a las Comisiones que designe la Contraloría General para la ejecución de las labores de control en el ámbito de la entidad. Asimismo, el Jefe del OCI y el personal de dicho Órgano colaborarán, por disposición de la Contraloría General, en otras labores de control, por razones operativas o de especialidad; k) Verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y normativa interna aplicables a la entidad por parte de las unidades orgánicas y personal de ésta; I) Formular y proponer a la entidad, el presupuesto anual del OCI para su aprobación correspondiente; m) Cumplir diligente y oportunamente con los encargos y requerimientos que le formule la Contraloría General; n) Cautelar que la publicidad de los Informes resultantes de sus acciones de control se realice de conformidad con las disposiciones de la materia; o) Cautelar que cualquier modificación del Cuadro para Asignación de Personal, así como de la parte correspondiente del Reglamento de Organización y Funciones, relativos al OCI se realice de conformidad con las disposiciones de la materia; p) Promover la capacitación permanente del personal que conforma el OCI, incluida la Jefatura, a través de la Escuela Nacional de Control de la Contraloría General o de cualquier otra Institución universitaria o de nivel superior con reconocimiento oficial en temas vinculados con el control gubernamental, la Administración Pública y aquellas materias afines a la gestión de las organizaciones; q) Mantener ordenados, custodiados y a disposición de la Contraloría General durante diez (10) años los informes de control, papeles de trabajo, denuncias recibidas y los documentos relativos a la actividad funcional de los OCI, luego de los cuales quedan sujetos a las normas de archivo vigentes para el sector público. El Jefe del OCI adoptará las medidas pertinentes para la cautela y custodia del acervo documental; r) Cautelar que el personal del OCI dé cumplimiento a las normas y principios que rigen la conducta, impedimentos, incompatibilidades y prohibiciones de los funcionarios y servidores públicos, de acuerdo a las disposiciones de la materia; s) Mantener en reserva la información clasificada obtenida en el ejercicio de sus actividades; t) Otras que establezca la Contraloría General.
Según Aldave & Meniz (2005)[34], los OCI se abstendrán de realizar o intervenir en funciones y actividades inherentes al ámbito de competencia y responsabilidad de la administración y gestión de la entidad. En concordancia con ello, y sin que esta enumeración tenga carácter limitativo, se encuentran impedidos de: a) Realizar labores de control que tengan como objetivo verificar denuncias, quejas, reclamos u otros aspectos referidos a la relación laboral de los funcionarios y servidores de la entidad, b) Sustituir a los servidores y funcionarios de la entidad en el cumplimiento de sus funciones; c) Visar, refrendar o emitir documentos como requisito para aprobación de actos u operaciones propios de la administración, con excepción de los actos propios del Órgano de Control, d) Efectuar toma de inventario y registro de operaciones, y participar en las acciones de seguridad o protección de bienes, propias de la labor de la administración; e) Participar como miembro de los Comités Especiales de Contrataciones y Adquisiciones, de acuerdo a las disposiciones vigentes; f) Otros que sean determinados por la normativa respectiva.
Según Aldave & Meniz (2005)[35], la designación del Jefe del OCI es competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General y se efectúa mediante Resolución de Contraloría publicada en el Diario Oficial El Peruano. La designación se sujeta a lo dispuesto por el artículo 19º de la Ley del Sistema Nacional de Control, y se efectúa a través de las siguientes modalidades: a) Por Concurso Público de Méritos, convocado por la Contraloría General, a nivel nacional, regional o local, según corresponda, el cual podrá comprender a una o más entidades. La convocatoria se publicará en el Diario Oficial El Peruano y en uno de circulación nacional. Dicho proceso podrá efectuarse con la participación de empresas consultoras especializadas en evaluación y selección de personal, de considerarse conveniente; b) Por designación directa del personal profesional de la Contraloría General, de acuerdo a las disposiciones que sobre el particular dicte la Contraloría General; c) Por traslado, en la oportunidad que la Contraloría General considere conveniente y de acuerdo a las disposiciones que dicte sobre el particular. Para asumir el cargo de Jefe de OCI, cualesquiera sea la forma de designación, se deben cumplir los siguientes requisitos: a) Ausencia de impedimento o incompatibilidad para laborar al servicio del Estado (Declaración Jurada); b) Contar con Título Profesional, así como Colegiatura y Habilitación en el Colegio Profesional respectivo, cuando corresponda; c) Experiencia comprobable no menor de cinco (05) años en el ejercicio del control gubernamental o en la auditoria privada; d) No haber sido condenado por delito doloso con resolución firme; e) No haber sido sancionado administrativamente por una entidad con suspensión por más de treinta (30) días, así como, no haber sido destituido o despedido durante los últimos cinco (05) años antes de su postulación (Declaración Jurada); f) No mantener proceso judicial pendiente con la entidad o la Contraloría General, con carácter preexistente a su postulación, derivado del ejercicio de la función pública en general (Declaración Jurada); g) No haber sido separado definitivamente del ejercicio del cargo debido al desempeño deficiente o negligente de la función de control, durante los últimos dos años contados desde que la Resolución de Contraloría correspondiente quedó firme o causó estado; h) No tener vínculo de parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, o por razón de matrimonio, con funcionarios y directivos de la entidad o con aquellos que tienen a su cargo la administración de bienes o recursos públicos, aun cuando éstos hayan cesado en sus funciones en los últimos dos (02) años (Declaración Jurada); i) No haber desempeñado en la entidad actividades de gestión en funciones ejecutivas o de asesoría en los últimos cuatro (04) años (Declaración Jurada); j) Capacitación acreditada por la Escuela Nacional de Control de la Contraloría General de la República u otras instituciones en temas vinculados con el control gubernamental o la administración pública, en los últimos dos (02) años; k) Otros que determine la Contraloría General, relacionados con la función que desarrolla la entidad. La Contraloría General podrá efectuar la verificación posterior de la información que se presente. Los Jefes de OCI designados por la Contraloría General, ejercerán sus funciones en las entidades por un período de tres (03) años. Excepcionalmente, y por razones debidamente fundamentadas, calificadas de conformidad con los procedimientos que se emitan al respecto, podrá permanecer por un periodo menor a los tres (03) años o, de ser el caso, un tiempo mayor en la entidad, el cual no deberá exceder de cinco (05) años.
Según Aldave & Meniz (2005)[36], la Contraloría General de la República a través de sus diferentes unidades orgánicas u órganos desconcentrados ejerce supervisión permanente sobre el funcionamiento del OCI, así como del cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas por el Reglamento y demás disposiciones sobre la materia. La Contraloría General evalúa a través de sus diferentes unidades orgánicas u órganos desconcentrados, los actos funcionales del OCI conforme lo señalado en el Reglamento y demás disposiciones sobre la materia, que para el efecto se emitan. La entidad no podrá evaluar los actos funcionales del OCI, por lo que, de considerar que se está ejerciendo la función de control de manera negligente y/o insuficiente, debe proceder a remitir la documentación pertinente a la Contraloría General para la correspondiente evaluación. Las formas de evaluación de la actuación funcional del OCI se efectuarán de acuerdo a las disposiciones que sobre el particular dicte la Contraloría General, las cuales son: a) Evaluación del desempeño: Se refiere a la verificación y evaluación objetiva y sistemática, de los actos, acciones y resultados producidos por el Jefe del Órgano de Control Institucional así como del personal técnico y especializado, en el ejercicio del control gubernamental, conforme a las normas, procedimientos y principios que regulan el ejercicio del control gubernamental; b) Verificación Sumaria: Se refiere a la verificación de una queja, hecho, o irregularidad de carácter significativo contra los intereses del Estado o aspecto específico referente a la actuación de un Jefe de Órgano de Control Institucional que signifique o implique una actuación negligente en el ejercicio de sus funciones; actividad que deberá efectuarse en un plazo sumario. Las formas de evaluación se desarrollarán en estricta observancia de los principios que rigen el control gubernamental consignados en la Ley del Sistema Nacional de Control, y en especial, de los de oportunidad, materialidad, legalidad, licitud, razonabilidad, proporcionalidad, objetividad, veracidad, así como, del debido proceso. La Contraloría General podrá disponer, como una medida preventiva y temporal, la suspensión de la función de control del Jefe del OCI, al inicio o durante la ejecución de cualquiera de las formas de evaluación previstas en el Reglamento, cuando se aprecien indicios de una grave inconducta funcional que amerite tal suspensión. La suspensión de la función de control del Jefe del OCI, se efectúa mediante Resolución de Contraloría y se podrá mantener hasta la culminación de la evaluación en la que se encuentra incurso. Dicha medida es susceptible de ser impugnada vía recurso de reconsideración, dentro del quinto (05) día hábil de notificada. La evaluación del OCI se efectuará teniendo en cuenta los criterios siguientes: a) Cumplimiento del Plan Anual de Control y sus niveles de eficiencia, eficacia y economía; b) Calidad de los Informes resultantes de las labores de control; c) Calidad de las recomendaciones formuladas para mejorar o corregir las situaciones que impliquen deficiencias en la gestión de la entidad, así como, acciones realizadas por el Jefe del OCI a efectos de la verificación y seguimiento de la implementación de recomendaciones; d) Adecuada conducta funcional y capacitación del Je/fe del OCI y su personal, en los términos establecidos por las normas de la materia que rigen su accionar, así como la capacidad gerencial en la conducción del OCI; e) Relación con el Ente Técnico Rector: actitud proactiva, óptimo nivel de coordinación con la Contraloría General, asistencia y nivel de compromiso con las actividades institucionales de la CGR, de corresponder.
Según Aldave & Meniz (2005)[37], a efectos de determinar la gravedad de las deficiencias funcionales detectadas, se tendrán en cuenta los siguientes criterios: a) Naturaleza de la deficiencia: Implica determinar si la deficiencia detectada, resulta de un incumplimiento a un aspecto esencial al ejercicio de las funciones del Jefe de OCI; b) Intencionalidad: Identificar si la deficiencia detectada, por acción u omisión, es producto de una actuación dolosa; c) Daño o riesgo potencial: Implica advertir si la deficiencia detectada ha ocasionado algún perjuicio o riesgo potencial económico o administrativo a la entidad, generado como consecuencia directa de su acción u omisión; d) Reiterancia: Significa verificar las veces en que se ha incurrido en la deficiencia detectada; e) Reconocimiento del Jefe del OCI de la infracción cometida y actitud de enmienda antes que sea detectada. Si como resultado de la evaluación realizada, se determina que el Jefe del OCI ha desempeñado su función de control de manera deficiente, teniendo en cuenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad, se recomendará la adopción de alguna de las siguientes medidas: a) La separación definitiva de la función de Jefe de OCI, la cual será aplicable cuando las deficiencias detectadas revistan gravedad, de conformidad con lo previsto en el artículo 34º y los Principios estipulados en el artículo 31º del Reglamento; b) El inicio del procedimiento sancionador, si el Jefe de OCI tiene vínculo laboral con la entidad, conforme a la normativa aplicable; c) Amonestación verbal o escrita al Jefe de OCI, si este es personal de la Contraloría General. De adoptarse las acciones b) o c), éstas serán registradas en la Contraloría General. El resultado de la evaluación realizada al personal técnico y especializado del OCI, en el ejercicio del control gubernamental se hará de conocimiento del Titular de la entidad, quien adoptará las acciones que estimen pertinentes, de acuerdo a su competencia. Para dicha evaluación se tendría en consideración los criterios señalados en los artículos 33º y 34º del Reglamento en lo que resulte aplicable. La separación definitiva de la función de Jefe del OCI se efectúa por la Contraloría General de manera exclusiva y excluyente, conforme al artículo 19º de la Ley del Sistema Nacional de Control. Dicha separación sólo podrá ser dispuesta por causal expresamente prevista en el Reglamento. Son causales para la separación definitiva del Jefe del OCI las siguientes: a) La determinación del desempeño deficiente en la ejecución de las labores de control, conforme el Informe de evaluación al desempeño funcional del Jefe del OCI y/o de verificación sumaria, b) Incurrir en forma sobreviniente en el incumplimiento de cualquiera de los requisitos establecidos en los literales a), d) y e) del artículo 25º del Reglamento. La calificación deficiente del desempeño funcional del Jefe del OCI conlleva a su separación definitiva de la función de control, estando referida esta medida exclusivamente a la separación del cargo. Los informes emitidos por la Contraloría General en los que se haya determinado la separación definitiva del jefe del OCI serán remitidos a los Titulares de las entidades de las que éstos dependen laboralmente, a efectos que adopten las acciones que estimen pertinentes, de acuerdo a sus competencias. La separación definitiva será dispuesta por Resolución de Contraloría, y deberá encontrarse debidamente motivada, de acuerdo a la normativa de la materia. La Resolución de separación será notificada personalmente al Jefe de OCI en el lugar que haya comunicado como domicilio, salvo que durante la evaluación hubiese señalado un domicilio distinto en el cual se le deberá efectuar la notificación correspondiente. En caso de existir negativa a recibir dicha notificación por parte del Jefe del OCI, se dejará constancia del hecho en Acta, teniéndose por bien notificado. En caso de no encontrar al Jefe del OCI, se procederá a dejar constancia de ello en Acta, y colocará un aviso en el domicilio, indicando la nueva fecha en que se hará efectiva la notificación. Si no se pudiera entregar directamente la notificación en la nueva fecha, se dejará debajo de la puerta un Acta conjuntamente con la notificación, con lo cual se agota el procedimiento. Contra la referida Resolución cabe recurso impugnativo dentro del plazo de quince (15) días hábiles posteriores a su notificación. Con la Resolución que resuelve el recurso impugnativo queda agotada la vía administrativa, previa notificación de la Resolución mediante el procedimiento previsto. La Resolución que declara la separación definitiva por evaluación desfavorable podrá ser publicada en el Boletín de Normas Legales del Diario Oficial El Peruano una vez que quede firme o cause estado. En los casos de separación definitiva, de culminación del encargo o de suspensión de la función de control, el Jefe del OCI tiene la obligación de hacer entrega documentada del cargo al funcionario o servidor que determine la Contraloría General, dentro del plazo de diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de notificación del acto respectivo, salvo que por razones debidamente sustentadas se autorice una ampliación del plazo. La Contraloría General, en los casos que resulte necesario, podrá disponer que el Titular de la entidad designe al funcionario o servidor que reciba la entrega del cargo.
Teorías de la efectividad municipal
Investigando a Terry (1990)[38], la efectividad, se refiere al grado en el cual la municipalidad logra sus objetivos y metas u otros beneficios que pretendían alcanzar fijados por los directivos o exigidos por la sociedad. La eficacia, es la virtud, fuerza y poder para gestionar, en nuestro caso, las municipalidades. La efectividad es el grado en el que se logran los objetivos institucionales. En otras palabras, la forma en que se obtienen un conjunto de resultados refleja la efectividad, mientras que la forma en que se utilizan los recursos para lograrlos se refiere a la eficiencia. La efectividad es la medida normativa del logro de los resultados. La municipalidad dispone de indicadores de medición de los logros de los servicios que presta. Cuando se logren dichos resultados o estándares, se habrá logrado el objetivo. Para obtener eficacia tienen que darse algunas variables como: a) Cualidades de la organización humana; b) Nivel de confianza e interés; c) Motivación; d) Desempeño; e) Capacidad de la Organización; f) Información y comunicación; g) Interactuación efectiva; h) Toma de decisiones efectiva. Si la municipalidad dispone de estas variables, refleja el estado interno y la salud de dicha entidad. La municipalidad, depende de la fuerza financiera o económica; pero deben tener en cuenta algunas medidas de eficacia administrativa, como por ejemplo: a) Elevados niveles de moral de los empleados y satisfacciones en el trabajo; b) Bajos niveles de rotación; c) Buenas relaciones interpersonales; d) Percepción de los objetivos de la entidad; e) Buena utilización de la fuerza laboral calificada. La eficiencia y la efectividad no van de la mano, ya que la municipalidad puede ser eficiente en sus operaciones, pero no efectiva, o viceversa; puede ser ineficiente en sus operaciones y sin embargo ser efectiva, aunque sería mucho más ventajoso si la efectividad estuviese acompañada de la eficiencia. También puede ocurrir que no sea ni eficiente ni efectivo.
Analizando a Marchiaro (2008)[39], cuando los responsables de la gestión municipal se preocupan por actuar correctamente, se esta transitando por la eficiencia (utilización adecuada de los recursos públicos) y cuando utilizan instrumentos para evaluar el logro de los resultados, para verificar si las cosas bien hechas son las que en realidad debían realizarse, entonces se encamina hacia efectividad (logro de los objetivos mediante los recursos disponibles) y cuando busca los menores costos y mayores beneficios está en el marco de la economía. La eficiencia, economía y efectividad no van siempre de la mano, ya que una entidad puede ser eficiente en sus operaciones, pero no efectiva, o viceversa; puede ser ineficiente en sus operaciones y sin embargo ser efectiva, aunque seria mucho más ventajoso si la efectividad estuviese acompañada de la eficiencia. También puede ocurrir que no sea ni eficiente ni efectiva, como ocurre en gran parte del sector público y privado de nuestro país.
Para Marchiaro (2008)[40], la eficiencia, es el resultado positivo luego de la racionalización adecuada de los recursos, acorde con la finalidad buscada por los responsables de la gestión. La eficiencia está referida a la relación existente entre los bienes o servicios producidos o entregados y los recursos utilizados para ese fin (productividad), en comparación con un estándar de desempeño establecido. Las municipalidades podrán garantizar la calidad del servicio que facilita si se esfuerza por llevar a cabo una gestión eficiente, y con un nivel sostenido de calidad en los servicios que presta. La eficiencia puede medirse en términos de los resultados divididos por el total de costos y es posible decir que la eficiencia ha crecido un cierto porcentaje (%) por año. Esta medida de la eficiencia del costo también puede ser invertida (costo total en relación con el número de servicios prestados) para obtener el costo unitario de la entidad. Esta relación muestra el costo de cada servicio. De la misma manera, el tiempo (calculado por ejemplo en término de horas hombre) que toma prestar un servicio (el inverso de la eficiencia del trabajo) es una medida común de eficiencia. La eficiencia es la relación entre los resultados en términos de bienes, servicios y otros resultados y los recursos utilizados para producirlos. De modo empírico hay dos importantes medidas: i) Eficiencia de costos, donde los resultados se relacionan con costos, y, ii) eficiencia en el trabajo, donde los logros se refieren a un factor de producción clave: el número de trabajadores. Si un auditor pretende medir la eficiencia, deberá comenzar la auditoría analizando los principales tipos de resultados/salidas de la entidad. El auditor también podría analizar los resultados averiguando si es razonable la combinación de resultados alcanzados o verificando la calidad de estos. Cuando utilizamos un enfoque de eficiencia para este fin, el auditor deberá valorar, al analizar como se ha ejecutado el programa, que tan bien ha manejado la situación la entidad. Ello significa estudiar la entidad auditada para chequear como ha sido organizado el trabajo. Algunas preguntas que pueden plantearse en el análisis de la eficiencia son: a) Fueron realistas los estudios de factibilidad de los proyectos y formulados, de modo que las operaciones pudieran basarse en ellos?; b) Pudo haberse implementado de otra forma el proyecto de modo que se hubiesen obtenido mas bajas costos de producción?; c) Son los métodos de trabajo los más racionales?; d) Existen cuellos de botella que pudieron ser evitados?; e) Existen superposiciones innecesarias en la delegación de responsabilidades?; f) Qué tan bien cooperan las distintas unidades para alcanzar una meta común?; g) Existen algunos incentivos para los funcionarios que se esfuerzan por reducir costos y por completar el trabajo oportunamente?. La eficiencia, es la relación entre costos y beneficios enfocada hacia la búsqueda de la mejor manera de hacer o ejecutar las tareas (métodos), con el fin de que los recursos (personas, vehículos, suministros diversos y otros) se utilicen del modo más racional posible. La racionalidad implica adecuar los medios utilizados a los fines y objetivos que se deseen alcanzar, esto significa eficiencia, lo que lleva a concluir que las entidades van a ser racionales si se escogen los medios más eficientes para lograr los objetivos deseados, teniendo en cuenta que los objetivos que se consideran son los organizacionales y no los individuales. La racionalidad se logra mediante, normas y reglamentos que rigen el comportamiento de los componentes en busca de la eficiencia. La eficiencia busca utilizar los medios, métodos y procedimientos más adecuados y debidamente planeados y organizados para asegurar un óptimo empleo de los recursos disponibles. La eficiencia no se preocupa por los fines, como si lo hace la efectividad, sino por los medios. La eficiencia, se puede medir por la cantidad de recursos utilizados en la prestación del servicio. La eficiencia aumenta a medida que decrecen los costos y los recursos utilizados. Se relaciona con la utilización de los recursos para obtener un bien, o para cumplir un objetivo.
Analizando a Beas (2006)[41], la economía en el uso de los recursos, está relacionada con los términos y condiciones bajo los cuales las municipalidades adquieren recursos, sean éstos financieros, humanos, físicos o tecnológicos (computarizados), obteniendo la cantidad requerida, al nivel razonable de calidad, en la oportunidad y lugar apropiado y al menor costo posible. Si el auditor se centra en la economía será importante definir correctamente los gastos. Esto a menudo es un problema. Algunas veces sería posible introducir aproximaciones de los costos reales, por ejemplo definiendo los costos en términos de número de empleados, cantidad de insumos utilizados, costos de mantenimiento, etc. En general se pueden tratar asuntos como los siguientes: a) En que grado los recursos como los suministros diversos, equipo, etc.; son adquiridos al mejor precio y en que medida son los recursos adecuados?; b) Cómo se comparan los gastos presentes con el presupuesto?; c) En que medida son utilizados todos los recursos?; d) Se desocupan a menudo los empleados o están completamente utilizados?; e) Utiliza la entidad la combinación idónea de insumos/entradas (v.gr. debió haberse contratado menos funcionarios para, en su lugar, haber adquirido más equipos o suministros?. Por otro lado, en el marco de la economía, se tiene que analizar los siguientes elementos: costo, beneficio y volumen de las operaciones. Estos elementos representan instrumentos en la planeación, gestión y control de operaciones para el logro del desarrollo integral de la entidad y la toma de decisiones respecto al servicio, costo, determinación de los beneficios, distribución, alternativas para adquirir insumos, métodos de prestación de servicios, inversiones corrientes y de capital, etc. Es la base del establecimiento del presupuesto variable de la entidad. El tratamiento económico de las operaciones proporciona una guía útil para la planeación de beneficios, control de costos y toma de decisiones administrativas no debe considerarse como un instrumento de precisión ya que los datos están basados en ciertas condiciones supuestas que limitan los resultados. La economicidad de las operaciones, se desarrolla bajo la suposición que el concepto de variabilidad de costos (fijos y variables), es válido pudiendo identificarse dichos componentes, incluyendo los costos semivariables; éstos últimos a través de procedimientos técnicos que requieren un análisis especial de los datos históricos de ingresos y costos para varios períodos sucesivos, para poder determinar los costos fijos y variables.
Interpretando a Analizando a Beas (2006)[42], la efectividad, se refiere al grado en el cual las municipalidades logran sus metas, objetivos y misión u otros beneficios que pretendía alcanzar, previstos en la legislación o fijados por la autoridad. Si un auditor se centra en la efectividad, deberá comenzar por identificar las metas de los programas y por operacionlizar las metas para medir la efectividad. También necesitará identificar el grupo meta (población objetivo) del programa y buscar respuestas a preguntas como: a) Ha sido alcanzada la meta a un costo razonable y dentro del tiempo establecido?; b) Se definió correctamente el grupo meta?; c) Está la gente satisfecha con la ayuda y equipo suministrados?; d) En que medida el equipo suministrado satisface las necesidades del grupo meta?; e) Está siendo utilizado el equipo por los ciudadanos?. Desde el punto de vista de la efectividad, las municipalidades, deben lograr promover el desarrollo humano e integración de la comunidad. La efectividad, no se logra fácilmente, producto del trabajo permanente y en buena cuenta aparece como consecuencia de la productividad institucional, que es la producción de bienes y servicios con los mejores estándares de eficiencia, economía y efectividad. Las municipalidades, va a obtener mayor productividad cuando dispongan de una organización, administración y jefatura adecuadas; lo que permitirá prestar a la comunidad los servicios que por normas les ha impuesto el Estado y la Sociedad. La productividad, es la combinación de la efectividad y la eficiencia, ya que la efectividad está relacionada con el desempeño y la eficiencia con la utilización de los recursos. El único camino para que las municipalidades puedan crecer y aumentar su credibilidad social es aumentando su productividad y el instrumento fundamental que origina una mayor productividad es mediante la aplicación de un efectivo sistema de control interno en el marco del Sistema Nacional de Control. La gestión municipal va a ser efectiva si está relacionada al cumplimiento de las acciones, políticas, metas, objetivos, misión y visión de la entidad; tal como lo establece la gestión empresarial moderna. En este contexto no se permiten beneficios aislados, si no más bien trabajo en equipo, trabajo sinérgico, que sea incluyente y no excluyente. Adecuando los puntos de vista, se puede decir que las municipalidades deben entender a la gestión efectiva, como el proceso emprendido por una o más personas para coordinar las actividades laborales de otras personas con la finalidad de lograr resultados de alta calidad que una persona no podría alcanzar por sí sola. En este marco entra en juego la competitividad, que se define como la medida en que las municipalidades, bajo condiciones de competencia es capaz de prestar servicios que superen la prueba del entorno, manteniendo o expandiendo al mismo tiempo los beneficios reales de la comunidad.
Analizando a Ruiz Villar y Díaz Cerón (2006) [43]en las municipalidades deben entenderse que gestión efectiva, es el conjunto de acciones que permiten obtener el máximo rendimiento de las actividades que desarrolla la entidad en beneficio de la comunidad. Las municipalidades deben tener presente que gestión efectiva, es hacer que los miembros de la entidad trabajen juntos con mayor productividad, que disfruten de su trabajo, que desarrollen sus destrezas y habilidades y que sean buenos representantes del Estado, presenta un gran reto para los directivos del mismo y se concreta en el marco del sistema de control interno. Los directivos, funcionarios y trabajadores municipales deben internalizar que recién cuando una gestión alcanza el estándar a continuación, puede considerarse efectiva. Por tanto deben establecerse los estándares de antemano, en relación con los servicios que se prestan y en relación con los recursos que utiliza. La gestión puede considerarse efectiva si: i) Se están logrando los objetivos operacionales de la entidad; ii) Disponen de información adecuada hasta el punto de lograr los objetivos operacionales de la entidad; iii) Si se prepara de forma fiable la información administrativa, financiera, económica, laboral, patrimonial y otras de la entidad; y, iv) Si se cumplen las leyes y normas aplicables. Mientras que la gestión institucional es un proceso, su efectividad es un estado o condición del proceso en un momento dado, el mismo que al superar los estándares establecidos facilita alcanzar la efectividad.
Según Contraloría General de la República (2004), la determinación de sí una gestión es efectiva o no y su influencia en la efectividad, constituye una toma de postura subjetiva que resulta del análisis de sí están presentes y funcionando eficazmente los cinco componentes del sistema de control interno del Informe COSO: entorno de control, evaluación de riesgos, actividades de control, información y comunicación y supervisión. El funcionamiento efectivo de la gestión y el control, proporciona un grado de seguridad razonable de que una o más de las categorías de objetivos establecidos va a cumplirse. La efectividad, se refiere al grado en el cual las municipalidades logran sus objetivos y metas u otros beneficios que pretendían alcanzarse fijados por los directivos o exigidos por la comunidad.
Según Chiavenato (1998)[44], los directivos de las instituciones tienen diversidad de técnicas para lograr que los resultados se ajusten a los planes. La base del gobierno y control de las instituciones radica en que el resultado depende de las personas. Entre las consideraciones importantes para asegurar los resultados y por ende la efectividad de los directivos y administradores tenemos: la voluntad de aprender, la aceleración en la preparación del equipo gerencial, importancia de la planeación para la innovación, evaluación y retribución al equipo gerencial, ajustes de la información, necesidad de la investigación y desarrollo gerencial, necesidad de liderazgo intelectual, etc. Los resultados obtenidos por el gobierno de las entidades, no sólo debe darse para la propia entidad, sino especialmente debe plasmarse en mejores servicios y en el contento ciudadano, especialmente en el contexto participativo de la moderna gestión. El proceso de transferencia de tecnologías y administración en la última década ha venido creciendo paralelo al proceso de modernización del país, entrar a evaluar la efectividad de estas tecnologías necesariamente implica: revisar en primera instancia de manera exhaustiva el contexto socio económico en el cual emergen, de igual forma analizar las problemáticas que se presentan en el proceso de implementación y finalmente delimitar las características fundamentales de su objetivo o razón de ser.
Teorías sobre Municipalidades
Según Valdivia (2008)[45], municipalidad es la institución que se encarga de la administración local en un pueblo o ciudad. Es un órgano similar al Ayuntamiento español y en algunos países es usado como sinónimo. En varios países de América, la municipalidad es el organismo que administra una comuna, cantón o distrito. Esta encabezada por un alcalde o presidente municipal y un concejo, todos elegidos por votación popular. En algunos países y ciudades, es también responsable de la administración de la educación y salud pública en su respectivo ámbito territorial. Su presupuesto proviene por lo general de fondos nacionales. En Japón, la municipalidad es la unidad de administración local en el cual se dividen las prefecturas.
Según Valdivia (2008)[46], las municipalidades son los organismos que gobiernan las provincias y los distritos de la República. Se clasifican en Municipalidades provinciales y Municipalidades distritales. Las provinciales tienen además funciones de distritales dentro del cercado, es decir, del distrito capital, el cual carece de municipalidad distrital. El citado documento señala además dos tipos especiales de municipalidades: La Municipalidad Metropolitana de Lima; y las Municipalidades Fronterizas, es decir, aquellas cuyos territorios que limitan con los de los Estados limítrofes. Como adenda, aquellas municipalidades rurales (es decir, cuyo cercado tenga una población urbana menor al 50% del total) reciben apoyos diferenciados. La Municipalidad Provincial, es Unidad Básica de la organización territorial del Estado Peruano, canal o medio inmediato de participación vecinal en los asuntos públicos, teniendo como elementos esenciales del gobierno local, su territorio, la población y la organización. La municipalidad es el órgano de gobierno promotor del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines
Según AMPE (2009)[47], el municipio como elemento de organización y dirección política, tiene su origen en Roma, alrededor de los conflictos derivados del ejercicio del poder de imperio y posteriormente se transforma en ayuntamiento. El termino se adopta con mayor trascendencia, entre los pueblos conquistados por Roma, debido a que el imperio al poseer una autonomía propia y constituir un instrumento de transferencia de costumbres, le resultaba fácil imponer leyes y códigos a los pueblos dominados. Es importante señalar la forma de autoridad colectiva que surgió para hacer viable el municipio, en su funcionamiento y evolución recibió diversas denominaciones, hasta que dicha autoridad alcanzó a llamarse ayuntamiento o municipalidad (Corporación que administra el Municipio). Los municipios y con ellos los ayuntamientos, surgen en América en la medida que tienen un desarrollo relativo en España, donde funcionaban como instancias de administración local, con autonomía y autogobierno. En 1894, se establece en la isla de Santo Domingo el primer cabildo de América, y cincuenta años después se establecen los municipios en Cádiz y Venezuela. En el caso especifico del Perú., los gobiernos locales vienen jugando un Rol importante en la gobernabilidad y organización comunal desde la fundación de la República, si se toma en cuenta que los municipios como tales, constituían el control de decisión política, económica y social de la organización comunal, cuya regulación legal está establecido en la constitución política del Perú y la leyes. Hoy en día en el caso nuestro, los municipios y su dirección no son el resultado de un estado de consciencia social, sino que en su génesis se encuentran como elementos determinantes, el predominio de la acción y conveniencia política. Es decir, no son cabildos que surgieron a consecuencia de un estado de consciencia de la comunidad civil en virtud de su desarrollo, sino que a ello los impulsó el compromiso y el interés político.
Según Valdivia (2008)[48], la Ley Orgánica de Municipalidades No. 27972, establece son órganos de gobierno local las municipalidades provinciales y distritales. La estructura orgánica de las municipalidades está compuesta por el Concejo Municipal y la Alcaldía. El Concejo Municipal, Provincial y Distrital, está conformado por el Alcalde y el número de regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la Ley de Elecciones Municipales. Los concejos municipales de los centros poblados están integrados por un alcalde y 5 (cinco) regidores. El concejo municipal ejerce funciones normativas y fiscalizadoras. La administración municipal está integrada por los funcionarios y servidores públicos, empleados y obreros, que prestan servicios para la municipalidad. Corresponde a cada municipalidad organizar la administración de acuerdo con sus necesidades y presupuesto. La administración municipal adopta una estructura gerencial sustentándose en principios de programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y posterior. Se rige por los principios de legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y seguridad ciudadana, y por los contenidos en la Ley Nº 27444. Las facultades y funciones se establecen en los instrumentos de gestión y en la Ley Orgánica de Municipalidades. La administración municipal está bajo la dirección y responsabilidad del gerente municipal, funcionario de confianza a tiempo completo y dedicación exclusiva designado por el alcalde, quien puede cesarlo sin expresión de causa. El gerente municipal también puede ser cesado mediante acuerdo del concejo municipal adoptado por dos tercios del número hábil de regidores en tanto se presenten cualquiera de las causales previstas en su atribución contenida en el artículo 9 de la presente ley. La estructura orgánica municipal básica de la municipalidad comprende en el ámbito administrativo, a la gerencia municipal, el órgano de auditoría interna, la procuraduría pública municipal, la oficina de asesoría jurídica y la oficina de planeamiento y presupuesto; ella está de acuerdo a su disponibilidad económica y los límites presupuestales asignados para gasto corriente. Los demás órganos de línea, apoyo y asesoría se establecen conforme lo determina cada gobierno local. El órgano de Control Institucional (OCI) de los gobiernos locales está bajo la jefatura de un funcionario que depende funcional y administrativamente de la Contraloría General de la República, y designado previo concurso público de méritos y cesado por la Contraloría General de la República. Su ámbito de control abarca a todos los órganos del gobierno local y a todos los actos y operaciones, conforme a ley. Igualmente indica que: …"el derecho a participar que adquieren los ciudadanos es regulado por la Constitución; así es nulo y punible, todo acto que prohíba o limite, al ciudadano, el ejercicio de sus derechos. Es que el derecho es parte del sistema de normas que regulan la conducta, no solo bilateral sino también externa y coercible entre humanos. El objeto de esta regulación humana, es hacer efectivos lo valores jurídicos, siempre que estén debidamente reconocidos por la comunidad o sociedad, donde el ciudadano es el agente principal; sin ciudadanos no se constituye una comunidad, una sociedad; como consecuencia de ello, no se formaría aquél orden jurídico general basado en sistema de normas; tampoco existiría un conjunto jurídico civil, penal, procesal, etc. Es que la constitución da a la persona mayor de dieciocho años, el derecho al voto y otros atributos para gozar de su capacidad civil y, asimismo, participar en: Asuntos públicos mediante Referéndum; Presentar iniciativas legislativas; Remover o revocar autoridades; Demandar Rendición de cuentas; A ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, conforme a Ley; A participar en el Gobierno Municipal de su localidad, según mecanismos establecidos por Leyes vigentes. Por otro lado; dentro de las materias de competencia municipal, regulada por el artículo 73° de la Ley Orgánica de Municipalidades No. 27972, se establece que las municipalidades deben promover, apoyar y reglamentar la participación vecinal en el desarrollo local; establecer instrumentos y procedimientos de fiscalización; organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su jurisdicción"
Según Valdivia (2008)[49], los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio. Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo. La Ley Orgánica de las Municipalidades, establece normas sobre la creación, origen, naturaleza, autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias, clasificación y régimen económico de las municipalidades; también sobre la relación entre ellas y con las demás organizaciones del Estado y las privadas, así como sobre los mecanismos de participación ciudadana y los regímenes especiales de las municipalidades. El Reglamento de Organización y funciones ROF, es el documento normativo de gestión de la Municipalidad Provincial, en el cual se precisan la naturaleza, finalidad, funciones generales y las atribuciones de los funcionarios, responsables de las diferentes Unidades Orgánicas y sus relaciones; de acuerdo a la Ley 27972, Orgánica de Municipalidades; así mismo establece la estructura funcional y orgánica de las dependencias hasta el tercer nivel organizacional, tipificándose las atribuciones de los cargos directivos, especificándose la capacidad de decisión y jerarquía del cargo así como su ámbito de supervisión. La elaboración de este Instrumento Normativo, se basa en las normas contenidas en el D.S Nº 043-2006-PCM "Lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones de los Organismos de la Administración Pública", por consiguiente responde a un esquema técnico y objetivo y está de acuerdo y en concordancia a la realidad local e institucional.
Según Valdivia (2008)[50], los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización. Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico. Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva demarcación territorial que aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo. Sus principales autoridades emanan de la voluntad popular conforme a la Ley Electoral correspondiente. Las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza municipal provincial. Los gobiernos locales representan al vecindario, promueven la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción. La estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales se cimientan en una visión de Estado democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del país. En el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función; por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales. Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones. El gobierno en sus distintos niveles se ejerce dentro de su jurisdicción, evitando la duplicidad y superposición de funciones, con criterio de concurrencia y preeminencia del interés público. Las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de cooperación y coordinación, sobre la base del principio de subsidiariedad.
Según Valdivia (2008)[51], el proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales. El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales, especialización de las funciones, competitividad e integración. Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento económico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental. La promoción del desarrollo local es permanente e integral. Las municipalidades provinciales y distritales promueven el desarrollo local, en coordinación y asociación con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su población. Las municipalidades son provinciales o distritales. Están sujetas a régimen especial las municipalidades de frontera y la Municipalidad Metropolitana de Lima. Las municipalidades de centros poblados son creadas conforme a la presente ley.
| Página siguiente |