Introducción
A casi 20 años del Acuerdo de Recife en MERCOSUR, 12 de la Decisión 502 en la CAN y 10 años después del "paso deseable" descrito en uno de los trabajos de IIRSA, es maciza la reiteración de aquella vieja conclusión que, sin desmerecer los hitos mencionados, nos recuerda que la realidad sigue siendo la mejor referencia para iniciar y terminar procesos de organización, puesta en operación y modernización de los servicios de control fronterizo en un paso de frontera, sea cual fuere la modalidad operativa.
Así vienen mostrando las experiencias en América del Sur, donde cada paso es resultado de una realidad concreta, de un contexto político concreto, de unos operadores concretos, de unos relacionamientos sociales concretos, etc., donde los grandes acuerdos y definiciones, siendo importantes, no constituyen un recetario y menos un pensamiento único en materia de sistemas de control integrado, mucho más aún cuando la diversidad y especificidad es denominador común en los pasos de frontera de Sudamérica.
En los últimos años, bajo diferentes formatos y con una diversidad apreciable de convocantes y organizadores, se han realizado eventos dedicados a analizar y proponer las características de una óptima prestación del servicio público de control fronterizo en un paso de frontera. En la mayoría de los casos, los mejores resultados se han logrado en el campo del diagnóstico y en la exploración de situaciones "deseables", "modelos", "ideales", etc., convirtiéndolo en un virtual paradigma de quienes, desde el sector público y privado, necesitan contar con paso de frontera que facilite el comercio y turismo internacional.
En dichos eventos, la convocatoria de "buenas prácticas" y "experiencias exitosas" internacionales es un denominador común, mejor aún si éstas provienen de Asia o Europa. No es que esté mal dicha convocatoria, sino que la preponderancia que adquieren en cada evento termina dificultando o relativizando las iniciativas locales que, en consonancia a su realidad específica, podrían darle mayor agilidad y frescura a los procesos de implementación de sistemas de control integrado en frontera.
Un reciente evento se realizó en Guatemala, marzo de 2013, con el sugestivo título de "Gestión Coordinada de Fronteras – Experiencias Regionales y Extra Regionales". El propósito era generar un espacio de intercambio de información y experiencias verificadas en la región y fuera de ella, acerca de la Gestión Coordinada en Pasos de Fronteras, comprendida como la acción coordinada al interior de cada organismo, entre ellos y, especialmente, entre organismos de los países que operan en el paso de frontera.
En esa perspectiva, se procuraría alcanzar un equilibrio entre la facilitación del comercio que aspira el sector privado y la garantía de que las autoridades de control puedan cumplir su cometido.
Dadas las implicancias y alcances de dicha acción coordinada, casi holística en su concepción, y dadas también las condiciones políticas e institucionales que debieran cumplirse para alcanzar ese objetivo, era evidente que el desarrollo del evento colocaba a sus invitados frente a un reto complejo de proponer, por lo menos de concebir, una forma de intervención pública en los pasos de frontera de Centro América.
A ese efecto, casi al final del evento, se pudo recoger una definición de acción coordinada parecida a la siguiente:
La Gestión Coordinada en un paso de frontera es el esfuerzo de poner en línea las acciones y actores involucrados en el objetivo de lograr la facilitación del comercio y turismo internacional. En ese sentido, la gestión coordinada debe darse en las acciones previas, durante y después de la acción de control fronterizo, de tal manera que se garantice continuidad y sostenibilidad en el tiempo. Este tipo de gestión, de otro lado, supone decisiones políticas, normativas e institucionales, así como un cuidadoso proceso de relacionamiento con la población impactada y con usuarios en los ámbitos nacionales y binacional.
Lograr este escenario de gestión en pasos de frontera supone, como todo proceso de cambios y desarrollos, ciertas condiciones que deberían cumplirse para lograrlo.
Con el ánimo de avanzar hacia una identificación más exhaustiva de las razones que estarían en la base de la lentitud de los procesos de implementación de sistemas de control integrado en Sudamérica, se pone a consideración de los interesados este documento de trabajo que propone líneas de reflexión al respecto.
Condiciones deseables
PRIMERA:
POLÍTICA DE ESTADO
El Estado y los pasos de frontera
Un paso de frontera es un punto de ingreso y salida desde un país hacia otro, y viceversa. No es cualquier punto de la línea fronteriza que, per se, tiene la enorme importancia de señalar los límites que separa un país de otro, sino es la puerta de ingreso y salida de un país a otro.
Un paso de frontera es un punto geográfico sobre la línea de frontera sobre el cual, por acuerdo explícito, dos países deciden establecer el punto de enlace físico entre sus territorios, pero sobre todo acuerdan gestionar de manera conjunta diversos procesos económicos y sociales, en forma de flujos, en beneficio de ambos. Esos procesos, esos flujos, son los que producen el comercio y turismo bilateral e internacional.
No obstante esa trascendental importancia de los pasos de frontera, muy pocos países en Latinoamérica pueden exhibir una Política de Estado en materia de pasos de frontera. Su atención estuvo encargada a los organismos de control fronterizo que, de manera dispersa y sin espacios de coordinación entra e inter organismos, llegaban al paso de frontera de manera individual y alejada de cualquier enfoque de integralidad en su gestión.
Superar esa institucionalidad frágil y porosa en los pasos de frontera, supone una adecuada percepción conceptual y política de parte de los Estados que lo comparten, que de curso a sistemas y procesos de control fronterizo que terminen la absurda competencia interagencias de privilegios claramente violatorios de la honestidad y la moral pública.
En ese sentido es vital que los Estados establezcan claras Políticas en materia de pasos de frontera, en las que se definan formas y procedimientos de intervención ordenada en cada paso de frontera, atendiendo especificidades de manera consistente con la realidad y condiciones que rodea al paso.
La experiencia del Perú
El Perú, en la perspectiva señalada, ha resuelto abordar este tema con la puesta en marcha de una Comisión Multisectorial (CM) de Pasos de Frontera, integrada por 16 organismos de estado que, directa e indirectamente, estaban vinculados a la gestión de los pasos de frontera. El objetivo central de esta comisión estuvo dirigido a una evaluación integral de los pasos de frontera de Perú y proponer estrategias de modernización y desarrollo que, principalmente, diera sustento a una Política de Estado en materia de pasos de frontera.
Los principales productos del trabajo de la CM son reveladores al respecto:
Se logró un análisis suficientemente claro de 14 pasos de frontera considerados los más importantes entre los 27 que tiene habilitados el Perú con los países vecinos. El Diagnóstico estableció que en los pasos analizados prima la precariedad, fuerte presencia de corrupción, mínimos recursos tecnológicos y comunicacionales, contrabando, etc., hecho que se agrava con la estimación de más de 100 pasos de frontera informales en sus más de 7 mil km de perímetro fronterizo.
Sobre la base del Diagnóstico, se articuló una propuesta inicial de Estrategia de Desarrollo y Modernización de los pasos de frontera del Perú, en la que se establecía lineamientos generales de intervención pública en la gestión pública de los servicios de control fronterizo.
Como parte de esa estrategia, y ante la evidencia de su ausencia, se propuso la creación de una Autoridad Nacional de Pasos de Frontera, cuya norma aprobatoria está en curso.
Dado que el sistema de control integrado binacional cobrara cada vez mayor vigencia, la comisión propuso un programa de implementación gradual de sistemas de control integrado en todos los pasos que califiquen para ello.
El gobierno peruano consideró que el trabajo realizado por la CM tenía la más alta importancia para los propósitos de construir una Política Estado en materia de pasos de frontera, resolvió profundizar y ampliar los logros alcanzados con el apoyo de la Cooperación Técnica Internacional, en este caso del BID, de tal manera que en el más breve plazo se cuente con todos los instrumentos políticos, conceptuales, técnicos y metodológicos que permitan establecer la referida política de estado.
SEGUNDA:
INSTITUCIONALIDAD PARA LA GESTIÓN EN PASOS DE FRONTERA.
Decisiones políticas del más alto nivel.
Parece una verdad de Perogrullo, pero a diferencia del entusiasmo sudamericano desatado por el acuerdo Schengen (1985), hoy día los retos planteados por el sostenido crecimiento del comercio y turismo bilateral y regional en Sudamérica ha puesto en la agenda política, con particular prioridad, el tema de los pasos de frontera. Su importancia se verifica en la creciente demanda de operadores económicos internacionales por la facilitación y, de otro lado, la preocupación del sector público por atender dicha demanda. Si esta situación es comprendida por las autoridades públicas del más alto nivel, cae por su propio peso la necesidad de adoptar decisiones del más alto nivel gubernamental.
Una intervención pública nacional en un paso de frontera, sin un expreso respaldo político y presupuestal, no tendrá garantía de éxito, tal como se puede comprobar en la precariedad y desorden en el que trabajan los servicios de control fronterizo en la mayoría de los pasos de Sudamérica. En ese sentido, para dar el salto hacia la implementación de sistemas de control integrado binacional, se requiere un acuerdo bilateral muy claro que, luego de su perfeccionamiento interno, se convierta en norma supranacional capaz de aligerar el peso de la normativa nacional ajena a los procesos de integración en los que se inscribe un paso de frontera.
La experiencia ha mostrado la utilidad de los acuerdos marco (MERCOSUR Y CAN) que comprometen a varios países en la necesidad de modernizar sus pasos de frontera. Aún cuando su eficacia puede ponerse en duda, es indiscutible su condición de marco normativo que facilita la tarea de los países miembros. Dichos acuerdos no hubieran sido posible sin decisiones políticas firmes de gobiernos que los aprobaron demostrando una visión estratégica que, no obstante la lentitud en su aplicación, permanece vigente.
La aplicación de esos instrumentos, de otro lado, supone acuerdos bilaterales para cada par de países y probablemente para cada paso de frontera. Estos acuerdos establecen mecanismos y procedimientos de acción bilateral que no necesariamente están en los acuerdos marco. Esta fue la respuesta del Perú cuando optó por los Acuerdos Específicos para cada paso de frontera en atención a su propia especificidad y modalidad operativa que los países encontraban más adecuada a esa realidad concreta.
Arreglos internos.
Si lo anterior es una condición importante en el proceso de implementación de sistemas de control integrado binacional, no lo es menos la necesidad de tener orden en la casa. Sería iluso, o un culto al voluntarismo, pretender control integrado binacional cuando internamente se actúa de manera dispersa y sin liderazgos claramente establecidos y legitimados.
La dinámica dispersa y, por tanto, poco eficaz que caracteriza la acción de los organismos competentes de control fronterizo, es resultado de la ausencia de una Política de Estado en materia de pasos de frontera. La acción individual sectorial, mutuamente descalificadora, de los organismos de control fronterizo es un denominador común en los pasos donde aún se mantienen atávicos esquemas de conducta pública, ajenos a enfoques cooperativos y de transparencia, de gestión integral y de acción coordinada.
Esta es otra condición que, de cumplirse, facilitaría los procesos de implementación de sistemas de control integrado en los pasos de frontera.
Un "baile de dos".
La gestión pública, o tercerizada, en los pasos de frontera, desde su habilitación, configura un escenario donde entran en acción dos o tres protagonistas, a eso en el Perú se le ha venido llamando coloquialmente un "baile de dos", cuando no de tres. Si, además, acuerdan implementar un sistema de control fronterizo, en cualquiera de sus modalidades operativas, desde las más elementales formas de control fronterizo hasta las más modernas que incluyen sistemas de control integrado, el escenario donde dos o tres protagonistas actúan se muestra mucho más claramente.
Esta constatación, que no amerita una sesuda investigación, se da en el momento de la coordinación bilateral o trilateral habilitante del paso, en el interno de los organismos que operan en el paso de cara al "otro lado", en el conjunto de organismos de ambos países que decidieron una gestión conjunta del control fronterizo, etc.
Sobre la base de los acuerdos multi o bilaterales, se establecen mecanismos bilaterales de coordinación local, cuya composición privilegia la participación de los funcionarios locales del control fronterizo de ambos países, sin perjuicio de estar acompañados de funcionarios de mayor jerarquía, sobre todo cuando se tiene que tomar alguna decisión que no contemple las competencias ni atribuciones que les reconoce sus normas y procedimientos reglamentarios aprobados por ellos y ratificados por sus autoridades nacionales. Estos son los casos de los Comités de Coordinación Bilateral (CCB) y las Mesas Informáticas acordados entre el Perú, Chile y Brasil, o las Juntas de Administradores (JA) acordados entre el Perú con Bolivia y Ecuador.
TERCERA:
AUTORIDAD NACIONAL O ENTE RECTOR
Podríamos decir, con las reservas del caso, que en algunos países latinoamericanos han definido políticas de Estado en materia de pasos de frontera. Su aplicación se encarga a una instancia gubernamental con competencias y atribuciones similares o compatibles con una autoridad rectora de los pasos de frontera a nivel nacional. Esta autoridad se encarga de planificar el desarrollo y modernización de los pasos de frontera de su país y, por lo general, resulta siendo el interlocutor autorizado para coordinar estos temas con el otro país.
A manera de ejemplo, veamos lo que tenemos en los siguientes países:
Argentina: cuenta con una Dirección de Asuntos Técnicos de Frontera, dependencia del Ministerio del Interior y Transportes, que se encarga de sus pasos de frontera.
Brasil: encarga a la Secretaría da Receita Federal do Brasil, dependencia del Ministerio de Hacienda, el tema de los pasos de frontera.
Paraguay: encarga a la Dirección Nacional de Aduanas, dependencia del Ministerio de Hacienda, los pasos de frontera.
Uruguay: encarga a la Dirección Nacional de Pasos de Frontera, dependencia del Ministerio de Defensa.
Chile: cuenta con una Unidad de Pasos Fronterizos, dependencia del Ministerio del Interior.
Ecuador: encarga la tarea de los pasos de frontera a su Ministerio de Transportes y Obras Públicas.
Las instancias mencionadas, siempre con la presencia de sus Cancillerías, tienen la tarea de coordinar la acción de los organismos de control fronterizo de sus respectivos países y coordinar con sus pares a nivel bilateral, ambas esferas de coordinación tiene el propósito de resolver los problemas operativos en los pasos de frontera. Asimismo, promueven y ejecutan proyectos de mejoramiento de infraestructura y tecnología en los sistemas de control fronterizo.
La experiencia ha mostrado que es mucho mejor tener un ente rector en materia de pasos de frontera.
CUARTA:
LA CUESTION DEL LIDERAZGO
El liderazgo y sus connotaciones.
La gestión pública en un paso de frontera es, por su naturaleza, una gestión multisectorial y, en cualquier escenario operativo, binacional. Dicha gestión, generalmente, es dispersa y dispendiosa cuando los países no resuelven el problema fundamental de liderazgo requerido en una gestión de esa naturaleza.
El referido liderazgo, no solo logra resolver las absurdas disputas de privilegios y prevalencias de unos organismos sobre otros, sino que facilita la coordinación bilateral que, de otro modo, es complicada.
No es un liderazgo asociado a un individuo, sino un liderazgo institucional reconocido por los actores públicos y no públicos en la operatividad de los pasos de frontera. Entre otros, este liderazgo supone la construcción de un orden que facilite la coordinación interna e internacional de la gestión en un paso de frontera, la legitimación de un interlocutor en la gestión binacional del paso de frontera, supone también un derrotero común donde todos los actores en el paso suman a favor de la eficacia y la eficiencia, en un ambiente de orden y trabajo cooperativo.
Esto puede lograrse de diferentes maneras, pero ninguna de ellas podría sustituir una decisión política disponiendo una intervención coordinada y bajo un mando único, una gerencia única, en el tema de los paso de frontera. En países donde no existe la autoridad nacional de pasos de frontera, o algo similar, suele ser altamente eficaz que, en forma transitoria, las Cancillerías asuman este papel, no por una mera "neutralidad" frente a los organismos de control fronterizo, sino porque el paso de frontera es un mecanismo esencialmente de integración, por lo que su gestión tiene un alto componente bilateral, cuya gestión es competencia exclusiva de las cancillerías.
Conflicto de poderes y primacías
Cuando no está definida adecuadamente la cuestión del liderazgo, junto a una clara asignación de competencias, resulta frecuente la disputa por el "poder" o la primacía entre los organismos que tienen presencia en los pasos de frontera. Las razones que sustentan dicha disputa varían desde aquellas que hacen referencia al "poder económico", que suelen ostentar quienes lo tienen, hasta aquellas que deciden desconocer cualquier primacía porque, dicen, "todos son iguales" en un paso de frontera.
Lo anterior revela, junto a otras[1]la ausencia de una política de estado en materia de pasos de frontera. La poca o nula comunicación entre organismos que actúan en los pasos de frontera, la ausencia de espacios de coordinación, etc., deriva en descalificaciones mutuas que imposibilitan la acción unitaria del Estado.
Sin embargo, cabe subrayar que en todo momento y escenario, la autoridad aduanera ha mostrado como la mejor dotada en términos de infraestructura, tecnología y recursos humanos, evidentemente superiores cuantitativa y cualitativamente a los que podrían exhibir los otros organismos en el mismo paso de frontera. Esa diferenciación generó cierta animadversión en los otros organismos que, entre otros, eliminaba toda posibilidad de coordinación y, menos aún, de reconocimiento de liderazgo basado en el "poder económico".
QUINTA:
CAPACITACIÓN, DIFUSIÓN Y EMPODERAMIENTO.
Oferta y Demanda del servicio de control fronterizo
La oferta del servicio de control fronterizo, incluso tercerizada, es responsabilidad exclusiva del Estado y por su naturaleza, generalmente no es descentralizable y responde a lineamientos nacionales y de Política Exterior. A pesar de esa importancia estos servicios se encarga funcionarios públicos generalmente ubicados en la base de la pirámide de la burocracia encargada de la gestión en los pasos de frontera. Las condiciones en las que trabaja, generalmente, son muy difíciles cuando no dramáticamente precarias.
Por tanto, la percepción de este funcionario respecto a la importancia y alcances de la gestión en un paso de frontera, está fuertemente condicionada por su propia estrategia de supervivencia a que se ve obligado bajo las circunstancias laborales referidas. Por ello, aún cuando no resuelve el problema señalado, resulta clave toda acción de capacitación y entrenamiento destinada a lograr niveles de comprensión y compromiso de los funcionarios que reciben el encargo de operar en los pasos de frontera.
Capacitar y entrenar a los funcionarios encargados del control fronterizo en el sentido señalado, no debiera ser un ejercicio académico tradicional y repetitivo de talleres convencionales, ni un operativo "piloto" para sacarlos de la rutina, sino un ejercicio de trasmisión de conocimientos y valores que, junto a elementos técnicos y de procedimientos, convierta a los funcionarios en protagonistas conscientes de una gestión trascendental para el país al que sirven. Si no se logra esto con la capacitación, es obvio que se mantendrá el tratamiento epidérmico de la materia.
La fuente de la demanda del servicio de control fronterizo es patrimonio de los usuarios, los mismos que varían desde los más diversos operadores del comercio y turismo internacional, o transfronterizo, hasta los más diversos prestadores de servicios complementarios que van desde ventanillas bancarias, hasta autoridades judiciales apelados por algún ilícito detectado en el proceso de control.
Este universo de usuarios es, a la vez, la fuente principal de las dificultades en el proceso del control fronterizo, debido básicamente a su desconocimiento de las normas, procedimientos y exigencias establecidas en ambos países para cruzar el paso de frontera. Por tanto, la capacitación en usuarios (agencias de viaje, empresas, etc.) es importante y altamente necesaria en las primeras fases de la implementación del control integrado, para luego darle sostenimiento en pleno desempeño.
Empoderamiento[2]
El empoderamiento, para nuestro caso, tiene dos escenarios: el primero está relacionado con aquel proceso por el cual los funcionarios encargados del control fronterizo terminan haciendo suyo el mensaje de los beneficios del control integrado; y el segundo tiene que ver con el hecho de posicionar el mensaje del control integrado en fronteras en los usuarios y, también, en las poblaciones directamente involucradas. Dos casos, donde bolivianos, ecuatorianos y peruanos hicieron uso creativo de acuerdos multilaterales, son ilustrativos al respecto:
Paso de frontera Desaguadero (Perú-Bolivia). En el marco de la Decisión 502 y el correspondiente Acuerdo Específico para este paso, 4 años de prédica de las bondades del control integrado binacional dieron sus frutos. Mientras se desenredaba la maraña de la gestión pública para la construcción del CEBAF, los funcionarios del paso fronterizo, de ambos lados, decidieron poner en marcha el control integrado, modalidad yuxtapuesta por pares de organismos, en las condiciones precarias en que operan actualmente, demostrando que los edificios grandes y bonitos no son tan imprescindibles cuando hay voluntad y convicción de hacer las cosas. Esta actitud de los funcionarios locales, apreciada por sus jefes nacionales, es también una protesta frente a una burocracia que no termina de adecuarse a los nuevos tiempos en esta materia.
Paso de frontera Eje Vial Nº 1 (Perú-Ecuador). También en el marco de la Decisión 502, los acuerdos de paz y Acuerdos Específicos suscritos bilateralmente para este paso, se puso en marcha el control fronterizo binacional bajo la modalidad yuxtapuesta. Este, como el caso anterior, es el inicio macizo de un proceso mucho mayor que llegará a la integración de procesos. Este paso, es uno de los 4 pasos acordados por ambos países, con instrumentos del nivel de Tratados, en los cuales se implementará centros de control fronterizo tipo CEBAF con responsabilidades compartidas en diferentes modelos operativos. Mientras en el Eje Vial Nº 1, se acordó que fuera un CEBAF de doble cabecera y yuxtapuesto por pares de organismos, en el Eje Vial Nº2, será de cabecera única con sede en el Perú, en el Eje Vial Nº 3, será de cabecera única con sede en Ecuador y en el Eje Vial Nº 4, será de cabecera única con sede en el Perú. Estos acuerdos son firmes y están en marcha. Queda claro, en cada experiencia abordada, que la cabecera única es, desde cualquier punto de vista, la mejor opción operativa para dos países, por lo que la doble cabecera, conforme vaya pasando el tiempo, es un paso de tránsito hacia la cabecera única.
SEXTA:
SOBERANÍA Y TERRITORIO[3]
En forma recurrente, cuando se discute el tema del control integrado binacional, es invocado el tema de la soberanía y territorio, probablemente con una comprensión parcial de las connotaciones que este concepto adquiere en el campo de la acción conjunta de dos países en materia de control integrado. En ese sentido, es frecuente encontrar defensores a ultranza de la soberanía que recuerdan enfoques militares y defensa nacional, o enfoques en los que subyacen cuestiones territoriales pasadas o futuras. De allí que es necesario establecer con claridad la forma cómo se expresa la soberanía en un escenario de control integrado binacional de un paso de frontera, incluso estando en territorio del países vecinos.
La soberanía de un Estado es la capacidad de decidir sobre su sistema de gobierno, su territorio y su población. Este concepto de soberanía, no es el que hace referencia al "soberano" derivado de estructuras de sociedades monárquicas (siglos XVI XVII, cuando nacían los Estados-nación) sino un concepto moderno que en el siglo XX supone un ejercicio de cooperación sin menoscabo de legítimas soberanías.
En ningún extremos de la organización y operativa del control integrado binacional, se atenta contra las soberanías de los estados parte, es más, se cuida de que ésta quede intacta en una práctica de "gestión coordinada de Fronteras". Los aspectos jurídicos, más que los políticos y territoriales, priman en el cuidado de la soberanía, haciendo que la "extensión de competencias" de funcionarios del país limítrofe, dentro del país sede, no signifiquen en ningún momento un riesgo del ejercicio pleno de la soberanía de ambos países.
SETIMA:
FUENTES COOPERANTES
El BID es uno de los organismos multilaterales que viene apoyando sostenidamente en el proceso de mejoramiento y modernización de los sistemas de transporte y, en ese marco, a los pasos de frontera terrestre y fluvial. En forma complementaria, cada vez más importante, lo hacen la CAF y, recientemente, el FMI.
Generalmente, cuando los países apelan a ellos es para explorar posibilidades de financiamiento de proyectos propios o compartidos en procesos de integración, sobre la base de que los países creen que esa es su misión principal.
Sin embargo, el trabajo cotidiano y la forma cómo vienen involucrándose los organismos mencionados, unos más que otros, está abriendo vastos espacios de trabajo público donde la coordinación, las sinergias y la cooperación se convierten en instrumentos de gestión pública cuando previamente eran impensables, sobre todo en organizaciones estatales donde el desorden y la precariedad eran sinónimo de corrupción y mal gobierno o, mirando temas de nuestro interés, donde las relaciones bilaterales están aún teñidas o bloqueadas por atávicos conflictos territoriales o fronterizos que mantienen situaciones de desconfianza mutua difíciles de superar por cuenta propia.
En esas circunstancias, la participación de los organismos multilaterales, especialmente del BID, cobra cada vez más importancia cuando su capacidad de convocatoria y conciliación de puntos de vista ha dado lugar a acuerdos entre Estados que difícilmente podrían haberse logrado sin su participación. Por tanto, aquellos no solo son importantes como fuente de recursos, sino como un eficaz facilitador de la generación de espacios de diálogo, concertación y coordinación de acciones públicas allí donde los Estados lo requieran.
En resumen, tanto en la provisión de recursos indispensables para las fases de arranque (CT) y, frecuentemente, para el financiamiento de la inversión derivada, así como para la generación de espacios de diálogo y concertación entre los principales actores involucrados en la gestión de un paso de frontera, los organismos multilaterales tienen un rol cada vez más importante. Este rol debiera mantenerse y, de ser el caso, ampliarse y profundizarse en Centro América.
OCTAVA:
POBLACIÓN DIRECTAMENTE IMPACTADA/AFECTADA
Marginalidad y aislamiento
Un paso de frontera, generalmente, está ubicado en un territorio poco atendido y alejado de los beneficios de la modernidad o, si se quiere, ajeno a los beneficios generados por un publicitado crecimiento económico. De allí que una intervención del Estado, aún cuando sea con una inversión relativamente pequeña, genera expectativas de diferentes proporciones en la población que forma parte del entorno del paso de frontera.
Numerosos ensayos y trabajos de investigación, han establecido que los espacios regionales fronterizos, que incluye a los pasos de frontera, son áreas generalmente no prioritarias en las políticas públicas, hecho que se explica por razones que varían desde fríos cálculos políticos, hasta razones derivadas del no menos frío costo/beneficio reclamado por los procesos de inversión pública (SNIP).
Frente a ese escenario, obliga a pensar en una Estrategia de Relacionamiento con las poblaciones directamente afectada/impactadas por la intervención del estado, en la cual tendría que establecerse una acción pública paralela, aunque dialogada, a la que se dirigirá al paso de frontera. En este trámite, es usual lidiar con el discurso grandilocuente y lleno de promesas de quienes quieren hacer política con una intervención pública en un paso de frontera, generando expectativas a menudo desproporcionadas y poniendo en riesgo el éxito de la intervención cuando las posibilidades de ella, tan localizada y sin mayores objetivos que la facilitación, resulta insuficiente como para atender una legítima demanda de bienes y servicios de poblaciones que carecen de ellos.
En consecuencia, una estrategia como la referida, supone un conocimiento apropiado de los actores e intereses que se mueven alrededor de un paso de frontera, sobre todo cuando se anuncia una intervención pública con señales ciertas o distorsionadas de sus alcances y posibilidades.
Facilitación y desarrollo
En ese orden de ideas, será importante aclarar que una cosa es hablar de eficiencia y eficacia que, en un paso de frontera, busca una intervención del Estado y otra, muy distinta, es hablar de procesos de desarrollo de las poblaciones directa o indirectamente impactadas/afectadas por dicha intervención.
Promover el desarrollo económico y social de una población, requiere de otro tipo de intervención del Estado, en la que debiera estar incluida la intervención en un paso de frontera. Es más, conceptualmente hablando, el paso de frontera tendría que ser un componente de un proceso orgánico de promoción del desarrollo e integración del espacio regional fronterizo en el cual se ubica el paso de frontera.
De suyo, ese proceso de desarrollo e integración fronteriza, requiere de un acuerdo explícito de los países involucrados a efectos de que los procesos económicos y sociales que buscan el bienestar de la población fluyan de manera orgánica y cooperativa en un territorio transfronterizo.
Supone, entonces, la definición de las dimensiones y alcances del espacio regional fronterizo que se quiere intervenir con una política binacional de desarrollo e integración fronteriza, incluyendo los pasos de frontera como uno de sus componentes.
NOVENA:
CENTROS NACIONALES Y CENTROS BINACIONALES
El tránsito de un Centro Nacional de Atención en Frontera (CENAF) hacia un Centro Binacional de Atención en Frontera (CEBAF), vale decir un sistema de control integrado binacional, no debiera provocar traumas institucionales. Es más, cuando no están dadas las condiciones mínimas para la implementación de un sistema de control integrado tipo CEBAF, siempre será una buena opción montar un sistema de control fronterizo moderno y eficiente bajo la modalidad CENAF.
Sin duda, un CENAF bien montado en términos de infraestructura, tecnología y conectividad, pero sobre todo de institucionalidad con liderazgo legitimado, facilitará la implementación de un CEBAF, pues mostraría las ventajas de tener proceso de control informatizados, interrelacionados, que permitan una gestión de datos generados en el proceso de control de la manera más rápida posible y sin perder el rigor y la eficacia del mismo.
Si dos países no quieren un sistema de control integrado binacionalmente, comprendido a la fecha como aproximaciones físicas y procesos simultáneos de la información generada en el control fronterizo, corresponde desarrollar los sistemas tipo CENAF sin perder de vista las posibilidades de control integrado binacional de manera virtual que, sin mayores pretensiones, es un curso de acción a explorar y visibilizar sus potencialidades.
La tecnología permite, si así lo acuerdan los países, intercambiar y trasmitir información entre países que generan en su proceso de control, sin invasiones a comprensibles reservas de base de datos de los países u organismos intervinientes, aunque con el claro propósito de facilitar el cruce fronterizo de los usuarios.
Esto acaba de hacer el Perú con el Brasil. Este último país ha considerado que todavía no es el momento para implementar un sistema de control integrado de doble cabecera ante la pretensión de ambos países de ser sede de la modalidad operativa en cabecera única. Mediaron muchos argumentos y muchas horas en discusiones y esclarecimientos de lado a lado, incluso se hicieron ejercicios de control integrado que, para cualquier observador del proceso, era el camino hacia el control integrado binacional.
Ambos países no lograron superar sus diferencias y, una vez más, en atención a la realidad concreta que se encaraba, los procesos de integración se iniciarán en el campo virtual, mientras se generen las condiciones para avanzar en lograr mejores niveles de integración.
DÉCIMA:
UNA RUTA ENTRE UN CENAF Y UN CEBAF
Como se ha puesto de moda el control integrado binacional, se propone la siguiente ruta de acción que, sin ser exclusiva ni obligadamente consecutiva, podría facilitar la comprensión de un tránsito que va de un CENAF a un CEBAF.
1. Acuerdo bilateral: Acuerdo Marco o Acuerdo Específico, definiendo modalidad operativa de control integrado, sobre la base de una decisión política previa del más alto nivel.
2. Arreglos institucionales y de logística en casa: establecimiento de espacios de coordinación y cooperación, transparencia, liderazgos (Autoridad Nacional o ente rector) y asignación de recursos humanos y de inversión.
3. Pre inversión e Inversión en el marco de los sistemas nacionales e inversión pública. Diseño de arquitectura informática y de infraestructura.
4. Capacitación y entrenamiento, preferentemente en el marco de un Programa negociado bilateralmente, que permita generar condiciones para superar desconfianzas atávicas y, a la vez, lograr actitudes de cooperación y trabajo conjunto.
5. Ejercicios de control integrado, simulacros de control integrado que, en la experiencia de la CAN, han dado excelentes resultados.
6. Organización de mecanismos bilaterales locales contemplados en los Acuerdos bilaterales (Juntas de Administradores, Comités de Coordinación Bilateral, Mesas Informáticas Binacionales, entre otros)
7. Difusión y comunicación, preferentemente en el marco de una estrategia comunicacional acordado por los países involucrados, de ventajas y beneficios del sistema de control integrado en usuarios.
8. Relaciones con la población impactada. Diseño y aplicación de una Estrategia de Relaciones de cooperación y asistencia recíproca con la población impactada con la intervención del Estado en el paso de frontera. El objetivo es tener una relación positiva con la población involucrada en el paso, sobre con aquella directamente impactada con la intervención del Estado.
9. Puesta en operación, gradual y acumulativamente, del modelo operativo adoptado.
La enumeración de las fases/etapas descritas, es apenas una fraseo más o menos lógico de fases y etapas que, idealmente, debiera cumplirse en este tránsito, aún sabiendo que la realidad es mucho más compleja que un recetario de gabinete. De hecho, la experiencia muestra que podrían darse en forma simultánea y, con frecuencia, en el marco de un proceso de marchas y contramarchas, propias de circunstancias donde la Política de Estado aún está en deuda.
Autor:
Nilo Meza Monge
Lima, 30 de junio de 2013.
[1] Viejas rencillas personales o institucionales derivadas de la evolución, mala o buena, de los organismos de control fronterizo, condiciones laborales distintas, diferencias de infraestructura y logística, descalificación mutua, etc.
[2] Empoderamiento entendido como un proceso por el cual la capacidad de los funcionarios y poblaciones directamente involucradas, destinatarias de acciones de capacitación y entrenamiento, se fortalece hasta el punto de tener domino de las circunstancias y condiciones en las que se procesan las acciones públicas en el paso de frontera.
[3] El concepto de soberanía, para los efectos de su aplicación en la dinámica de un paso de frontera, hace alusión al poder de un Estado sobre su territorio y población en las áreas de gestión binacional acordadas para la puesta en operación de sistemas de control integrado, en las que el ejercicio de la soberanía de un Estado en relación al otro, queda intacta. No obstante, el hecho de que funcionarios del “país vecino” ejerzan funciones en territorio del “país sede” en un escenario de control integrado, podría ser interpretado como una acción violatoria de la soberanía. Pero no es así, pues bajo la figura de la “extensión de competencias” acordadas por las partes, no solo queda intacta la soberanía del país sede en toda su plenitud en tanto la seguridad, defensa y control interno del territorio, sino queda garantizada la soberanía jurídica del “país vecino” durante el proceso de control fronterizo.