La Organización Mundial del Comercio: orígenes y características

Resultados de la Ronda Uruguay

La Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales, la octava celebrada en el ámbito del GATT, se inició en septiembre de 1986 en Punta del Este, Uruguay y concluyó con la firma de la Declaración de Marrakech en abril de 1994.

En ella se suscribieron realmente cuatro grandes convenios multilaterales:

• 1. El Acuerdo por el que se establece la OMC;

• 2. El Acuerdo sobre el comercio de mercancías (GATT de 1994) que consta de 13 acuerdos específicos;

• 3. El Acuerdo sobre Derechos de la Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC);

• 4. El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS).

El sistema comercial mundial reforzó así sus bases multilaterales, lo que debería permitir la creación de un entorno comercial más seguro. La importancia de la Ronda Uruguay deriva más de lo que ha evitado y a lo que puede conducir; que de los cambios específicos a las aceptadas reglas de política comercial que han sido establecidas.

Según los analistas que se adhieren a la concepción económica dominante se trata de un Acuerdo que, más que producir beneficios tangibles inmediatos, mejora el clima de las relaciones económicas internacionales en términos de expectativas y oportunidades.

La mera firma del Acuerdo tiene un valor intrínseco, porque de haber fracasado las negociaciones habría sido un retroceso hacia posiciones proteccionistas que conllevarían fuertes amenazas de guerras comerciales mutuamente destructivas entre las principales potencias económicas. De esta forma, la firma del Acuerdo es importante para todos los países, aunque evidentemente las asimetrías entre economías desarrolladas y en desarrollo implican una distribución no equitativa de los beneficios reales o esperados.

También, la creación de la OMC, que comenzó a funcionar a partir de enero de 1995, permitió el establecimiento de una base jurídica sólida para el sistema multilateral de comercio. Esta institución es la encargada de administrar y aplicar los Acuerdos logrados en la Ronda Uruguay.

Asimismo, entre sus funciones se encuentran las de ser el foro de negociación comercial multilateral permanente, la de tratar de resolver las diferencias comerciales y el examen de las políticas comerciales nacionales.

Sobre el papel que habría de jugar la OMC se emitieron diversas opiniones tanto a favor como en contra. Una de ellas, quizá la más realista, sostiene que esta habría de ser una organización que adquirirá cada vez más importancia y poder en la medida que vaya ampliando su cobertura actual con nuevos temas que se incorporen en negociaciones futuras, lo cual implicaría una mayor profundización en la armonización de las políticas comerciales nacionales y en la formulación de las políticas económicas de los países miembros. Pero sobre todo, esto se logrará en la medida que funcione con efectividad su sistema de solución de diferencias, lo cual indiscutiblemente le daría mayor credibilidad y posibilidades de mantener las disciplinas multilaterales adoptadas.

La OMC claramente refuerza las obligaciones multilaterales en el sentido de que, para convertirse en miembros, todos los países deben aceptar cada uno de los Acuerdos que lo componen, sin ninguna excepción o reserva.

Al establecer obligaciones multilaterales en nuevas esferas y vincularlas a un mecanismo unificado de solución de diferencias, la libertad que tuvieron anteriormente los países para recurrir a enfoques y medidas unilaterales quedará reducida, ya que sus miembros se comprometen a garantizar la conformidad de sus leyes, reglamentos y procedimientos administrativos con las obligaciones dimanantes de esos Acuerdos.

Estas actitudes y respuestas unilaterales hacían vulnerable al sistema GATT, como sigue siéndolo ahora en el caso de la OMC. Con ellas los países no tratan de ofrecer unilateralmente libre comercio, sino de exigir unilateralmente a otros que liberalicen el acceso a sus mercados.

Es obvio que si las acciones unilaterales continúan, ellas pueden socavar seriamente y quizás irrevocablemente la credibilidad de la OMC; porque su fortalecido mecanismo de solución de diferencias fue establecido para eliminar, o al menos restringir de manera formal, el uso de tales instrumentos comerciales por los que países como Estados Unidos tratan de erigirse en "gendarmes" del comercio mundial.

Sin embargo, numerosos ejemplos ilustran que las acciones unilaterales no son aún cosas del pasado, por lo que la incertidumbre es verdaderamente un elemento esencial en la evolución del sistema internacional de comercio.

Del GATT a la OMC

Si bien la OMC comenzó a funcionar a partir del 1 de enero de 1995, el sistema de comercio que ella encabeza no surgió en ese momento, sino que ya tenía casi medio siglo de existencia.

Hasta 1994, el sistema de comercio fue regulado por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), desde 1948. Durante todo ese tiempo fue un acuerdo y una organización de carácter provisional.

Sus antecedentes se pueden establecer en los esfuerzos realizados desde finales de la Segunda Guerra Mundial para buscar soluciones a los trastornos producidos en el sistema económico internacional en los ámbitos monetario, financiero y comercial que derivados de la conferencia de Bretton Woods cristalizaron en la creación del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) –el llamado Banco Mundial-, pero en la esfera del comercio, la Organización de Comercio Internacional (OIT) no se llegó a ratificar.

Sin embargo, en esta última esfera sí se intentaron establecer las bases de una organización comercial de ámbito mundial y para ello el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) proyectó una Conferencia Internacional sobre Comercio y Empleo.

Esta se reunió por primera vez en Londres en 1946, renovándose las discusiones en Ginebra al año siguiente que concluyeron en La Habana a fines de 1947 y en los tres primeros meses de 1948. La Carta de La Habana en la que recogían las ideas que debían regir el comercio internacional y además se creaba la Organización Internacional del Comercio (OIC) fue aprobada.

Pero la Carta de La Habana nunca fue ratificada y, por tanto, sus disposiciones nunca entraron en vigor. Estados Unidos tuvo la principal responsabilidad de este fracaso, pues su gobierno ni siquiera propuso al Congreso la ratificación del Acuerdo, lo que supuso prácticamente la muerte de la OIC.

Por otro lado, antes de que la Carta fuera definitivamente aprobada, Estados Unidos invitó a 22 países participantes en la reunión –nueve de los cuales eran países subdesarrollados- a celebrar negociaciones para reducir y consolidar los aranceles aduaneros. A Estados Unidos le impulsó el hecho de que ya tocaba a su fin el plazo de tres años concedido al gobierno para la renovación de la Trade Agreements Act en 1945, por la cual estaba autorizado a reducir los aranceles hasta 50% a cambio de compensaciones satisfactorias.

Es así que el 30 de octubre de 1947 surgió un acuerdo comercial que contenía los principios fundamentales enunciados en la Carta de La Habana y basado en las concesiones negociadas, firmado por los 23 países, entre los que se encontraba Cuba, que se denominó Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, siglas en inglés GATT, el cual entró en vigor en enero de 1948.

Los países firmantes (partes contratantes) lo aceptaron provisionalmente hasta que se aprobara y ratificara la Carta y la OIC. Al fracasar este proyecto, el GATT, de un acuerdo en el que se establecían las normas que regulaban el comercio internacional quedó además convertido en una organización creada posteriormente para prestar apoyo al acuerdo y para celebrar negociaciones comerciales y de esa forma existió durante casi medio siglo hasta el establecimiento de la OMC.

De forma esquemática, el GATT se estructuró en: a) un conjunto de listas de concesiones, que contienen las ventajas arancelarias otorgadas por cada unos de los países firmantes a los demás y que se amplían tras las sucesivas negociaciones; b) un conjunto de normas comerciales que regulan la aplicación de las ventajas contenidas en las listas de concesiones, protegiéndolas de cualquier medida que las pueda anular, al mismo tiempo, las normas sirven para armonizar los instrumentos de política comercial de las partes contratantes; c) una organización encargada de administrar el Acuerdo General para resolver los conflictos que puedan surgir entre los firmantes y patrocinar nuevas negociaciones.

El órgano superior del GATT fue el período de sesiones de las partes contratantes, que se celebraba una vez por año. En el período en que las partes contratantes no sesionaban, funcionaba un Consejo de Representantes, con facultades amplias para actuar en asuntos de trámite o de carácter urgente, que se reunía generalmente unas seis veces por año. Funcionaron comités permanentes que dirigieron el trabajo del GATT en diversos temas.

Las decisiones generalmente se tomaban por consenso y no por votación, y en caso de que esta fuera necesaria, le correspondía a cada parte contratante un voto. En las decisiones más comunes que se adoptaban por votación, bastaba la mayoría simple, pero para aprobar una concesión de exención- autorización para no cumplir determinadas obligaciones impuestas por el Acuerdo General-, se necesitaba una mayoría de dos tercios.

El objetivo del GATT fue el robustecimiento de los principios de liberalización del comercio- mediante la protección exclusivamente arancelaria- y del multilateralismo indiscriminado, por medio del sistema de consultas y la acción colectiva. La cobertura multilateral del Acuerdo significó que cada parte contratante presentaba una sola lista de concesiones arancelarias, sin distinguir a país o países en específico, puesto que la totalidad de las obligaciones se contraían con la totalidad de las partes contratantes y no con alguna en particular, a diferencia de los anteriores acuerdos bilaterales.

El multilateralismo implica otros dos principios: la no discriminación y la reciprocidad en la concesión de ventajas mutuas.

Operativamente, las reducciones arancelarias y la eliminación de otras barreras comerciales se lograron mediante una serie de negociaciones comerciales, conocidas como Rondas, de las que se celebraron ocho, siendo la última la Ronda Uruguay, que dio origen a la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Es decir, el GATT como organismo dejó de existir, siendo sustituido por la OMC. Sin embargo el GATT como acuerdo sí sigue existiendo pero ha sido modificado, actualizado y conociéndosele como "GATT de 1994" sigue regulando el comercio de mercancías dentro de la OMC junto a los nuevos Acuerdos de esta institución a diferencia del anterior que actualmente se le denomina "GATT de 1947".

Las temáticas abordadas por el GATT se fueron ampliando paulatinamente, sobre todo a partir de la Ronda Tokio, y este no pudo mantenerse inmutable ante las transformaciones que en la economía mundial, así como ante la creciente incorporación de países subdesarrollados a su seno.

Cuadro 1. Las Rondas de negociaciones comerciales del GATT

Fuente: Elaboración CIEI sobre la base de diversas publicaciones de la OMC

La liberalización del comercio en el marco del GATT tuvo excepciones notables. Las primeras seis rondas de negociaciones favorecieron la liberalización del comercio intraindustrial de las economías desarrolladas, mientras que las áreas en las que se imponía un ajuste interno de los países desarrollados- sectores agrícola y textil, entre otros-, quedaron excluidas de las reglas multilaterales de comercio. En estas rondas se redujeron a un bajo nivel promedio los gravámenes a las importaciones de productos no agrícolas de los países desarrollados.

El sistema multilateral de comercio normado por el GATT se erosionó durante el transcurso de los años, motivado por el abandono de la aplicación incondicional de la cláusula de nación más favorecida (NMF)- que garantizaba que las concesiones arancelarias negociadas constituyeran una obligación para todas las partes contratantes del GATT-; por la pérdida de importancia de los derechos de aduanas como instrumento de protección de la política comercial[1]por la deformación del concepto de reciprocidad y por el creciente incremento del bilateralismo y del regionalismo en detrimento del multilateralismo, lo cual estaba en contra de las reglas del GATT (ejemplos de esto son la Convención de Lomé, la Iniciativa para la Cuenca del Caribe y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte-TLCAN-, entre otros).

Contradictoriamente, mientras aumentaban las medidas proteccionistas en algunos sectores de los países desarrollados, a tono con el proceso de globalización, se aceleró la liberalización y desregulación de bienes, servicios y capitales, propiciando la expansión de los flujos de capital y de las inversiones internacionales, todo lo cual tuvo como agente de primer orden a las empresas transnacionales, que lograron integrar la producción de sus filiales a escala planetaria.

Por su parte, los países subdesarrollados, fundamentalmente los latinoamericanos y caribeños, a raíz de la crisis de la deuda a inicios de la década de los años ochenta, emprendieron programas de ajuste estructural, lo cual condujo, entre otros, a un cambio en las políticas comerciales, caracterizado por la liberalización unilateral, la reducción de los aranceles aplicados, la eliminación de numerosas restricciones cuantitativas para mejorar su competitividad económica.

En similar sentido, la desintegración de la ex-Unión Soviética y la transición de los países del llamado "socialismo real" y de las propias repúblicas ex-soviéticas a la economía capitalista, además de las lógicas transformaciones estructurales- incluyendo, por supuesto, al comercio y las políticas comerciales, y la inserción en instituciones internacionales[2](aún no lograda en varios casos), consolidó el consenso en torno a la economía de mercado, la retracción del Estado y la amplia liberalización.

Estos elementos expuestos, no estáticos ni lineales, en evolución en el tiempo e interconectados, incidieron en el desarrollo y relevancia de la Ronda Uruguay, lanzada en el balneario de Punta del Este (en ese país sudamericano) en septiembre de 1986. Esta Ronda fue la más larga, controvertida y ambiciosa durante toda la historia del GATT.

En los años en que transcurrió, ya en marcha el proceso de globalización, el GATT incorporó nuevos temas. Unos de ellos, los servicios, porque ocuparon un papel cada vez más relevante en los flujos comerciales mundiales, y debió ser negociado durante la propia Ronda.

Por otra parte, la creciente relevancia del sector de los textiles y el vestido en numerosos países subdesarrollados, que lograron competitividad en el sector, sobre la base de los procesos de industrialización emprendidos y de los bajos salarios condujo a que se hiciesen excepciones a las disciplinas normales del GATT, dando lugar al Acuerdo Multifibras (1974), que discriminó negativamente a los países subdesarrollados, al aplicar contingentes de manera permanente y violar el principio de no discriminación entre las partes.

En relación con los derechos sobre propiedad intelectual, estos adquirieron una relevancia inusitada a partir del proceso de globalización, dados los avances científicos y técnicos y la mercantilización de sus aplicaciones tecnológicas. Asociado a esto, cuando los integrantes del GATT se reunieron para discutir en Punta del Este el mandato de la Ronda Uruguay, los Estados Unidos comenzaron la presión para incluir los derechos de propiedad intelectual más allá de la falsificación y la piratería.

El Gobierno estadounidense se apoyó para ello en una propuesta de 13 de las principales empresas transnacionales de dicho país, las cuales habían constituido un Comité de Propiedad Intelectual, que contactó a comunidades de negocios de Europa, las que procuraron apoyo de sus respectivos gobiernos, todo lo cual llevó a la propia Declaración Ministerial de Punta de Este a adoptar un mandato de negociación sobre el tema.

En el comercio agrícola, se habían reforzado los puntos débiles del GATT y el proteccionismo era aún rampante, de ahí que la inclusión en la Ronda Uruguay de las especificidades del comercio agrícola y sus posteriores negociaciones signaran hasta el final a la Ronda. Por una parte, los intereses de un grupo de países subdesarrollados, exportadores agrícolas competitivos[3]que presionaron para negociar de forma particular la disminución o eliminación del proteccionismo agrícola; por otra, la política agraria común (PAC) de la hoy Unión Europea, resultado de difíciles equilibrios en el seno de esta asociación, se había constituido en una fortaleza proteccionista; y por otra, los Estados Unidos, empeñados en liberalizar el comercio agrícola, pero al mismo tiempo protegiendo sus mercados, crearon un ambiente negociador sumamente complejo.

Además, en un contexto de altos déficit presupuestarios, los elevadísimos niveles de ayuda interna- aproximadamente el 60% del valor de la producción agrícola en los países de la OCDE en 1986-1988- y las costosas subvenciones a las exportación para colocar los excedentes en los mercados mundiales resultaba cada vez menos soportables para las economías del Norte.

La Ronda Uruguay, que debió terminar en cuatro años, demoró siete años y medio, prácticamente el doble de lo previsto, y estuvo varias veces al borde del fracaso. En Bruselas, Bélgica, en el año previsto para culminarla (1990), los desacuerdos en la reforma del comercio agrícola lo impidieron. El trabajo técnico continuó y en 1991 se presentó en Ginebra un primer proyecto de acuerdo jurídico final, que no contenía las listas de compromisos de los países participantes sobre reducción de los derechos de importación y apertura de sus mercados de servicios.

En noviembre de 1992, mediante un acuerdo llamado informalmente "Acuerdo de Blair House" (por la reunión celebrada en Estados Unidos), europeos occidentales y estadounidenses limaron diferencias en el tema agrícola, y en julio de 1993, Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá y Japón-la Cuadrilateral-, anunciaron progresos en las negociaciones agrícolas, acerca de aranceles y acceso a mercados.

Durante el desarrollo de la Ronda Uruguay, los países desarrollados, que lograron ampliar el sistema del GATT para que incluyera esferas adicionales, decidieron que las negociaciones sobre bienes siguieran un camino y las negociaciones sobre servicios otro. Se llegó al acuerdo de que los países subdesarrollados negociaran los servicios en sus nuevas dimensiones, los aspectos sobre propiedad intelectual relacionados con el comercio y las medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio, y obtendrían a cambio un mejor acceso a los mercados para sus exportaciones.

A fines de la Ronda, las posiciones de los países desarrollados y subdesarrollados se habían fusionado, y se hizo patente que el sistema del GATT no podía incluir mejoras y ampliaciones radicales al sistema multilateral de comercio como las que se estaban negociando. Acorde a esta situación, Canadá y la Unión Europea presentaron propuestas de un nuevo acuerdo global, a administrar por una nueva organización comercial multilateral, sobre la base de que los bienes, los servicios y la propiedad intelectual se considerarían en un todo único (todos estarían sujetos a un sistema de solución de diferencias).

Los países desarrollados sostuvieron que el GATT fuese sustituido por una nueva organización, la Organización Mundial del Comercio (OMC), abarcando las disposiciones fundamentales de este primero. Para lograr la incorporación del comercio agrícola, los países subdesarrollados fueron obligados a aceptar todos los acuerdos de la Ronda Uruguay como un único paquete (single undertaking). A estos, les ofrecieron solamente dos opciones: aceptarlo todo o quedar fuera de la OMC.

El 15 de abril de 1994, los Ministros de la mayoría de los 123 países que participaron en la Ronda, en una reunión celebrada en Marrakech (Marruecos), firmaron un Acuerdo, con lo que culminó la Ronda Uruguay.

Los resultados de la Ronda Uruguay, plasmados en la Declaración de Marrakech, contemplaron la suscripción de cuatro grandes convenios multilaterales (además de 28 Decisiones Ministeriales, cuatro Acuerdos Plurilaterales[4]y un entendimiento respecto de compromisos financieros):

• 1. El Acuerdo por el que se establece la OMC (Acuerdo de Marrakech)

• 2. El Acuerdo sobre el Comercio de Mercancías (GATT de 1994), que consta de 13 Acuerdos específicos

• 3. El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS)

• 4. El Acuerdo sobre los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC)

La OMC sustituyó al GATT como organización internacional, pero el GATT (de 1947) sigue existiendo, ahora incorporado a la OMC como tratado general sobre el comercio de mercancías, actualizado como consecuencia de las negociaciones de la Ronda Uruguay. En muchos de los Acuerdos se establecieron calendarios para la labor futura. Parte de este "programa incorporado" se inició casi inmediatamente.

Funciones de la OMC

La OMC es el único órgano internacional que se ocupa de las normas que rigen el comercio entre países. Sus funciones son: administrar los Acuerdos comerciales de la OMC; ser foro para las negociaciones comerciales; solucionar las diferencias; supervisar las políticas comerciales nacionales; ofrecer asistencia técnica y cursos de formación para los países subdesarrollados y la cooperación con otras organizaciones internacionales.

El sistema multilateral de comercio bajo las normas de la OMC

Los principios que constituyen la base del sistema multilateral de comercio son los siguientes:

1) Comercio sin discriminación

Significa el tratar a todos los países miembros de manera prácticamente igual. Se basa en la aplicación de la cláusula de "Nación Más Favorecida" (NMF) por lo cual los miembros están obligados a otorgar a los demás miembros un trato no menos favorable que el dispensado a otro país, y será concedido de forma inmediata e incondicional.

De hecho esta cláusula coloca a todos los países miembros en pie de igualdad, sin tener en cuenta las desigualdades existentes entre los mismos dado que su aplicación implica reciprocidad. Tal "igualdad" no resulta "equitativa" para los países subdesarrollados.

También la aplicación de la cláusula de Trato Nacional se considera como una forma de no discriminación e implica dar a los demás el mismo trato que a los propios nacionales.

La aplicación de estas cláusulas como expresión del principio de comercio no discriminatorio está presente en todos los Acuerdos de la OMC, aunque se abordan de manera ligeramente diferente en cada uno de ellos.

Así el trato de Nación Más Favorecida figura en el artículo I del GATT, en el artículo II del GATS y en el IV del ADPIC. Además al igual que en el GATT de 1947, se permiten ciertas excepciones, como por ejemplo, las concesiones realizadas en el marco de un acuerdo de libre comercio no son extensibles a terceros países fuera del grupo.

Por su parte el Trato Nacional figura en el artículo III del GATT, el XVII del GATS y el III del ADPIC. Sólo se aplica una vez que las mercancías servicios o la obra de propiedad intelectual ha entrado en el mercado.

2) Acceso creciente y previsible a los mercados

Este principio está determinado por la necesidad de dar estabilidad y previsibilidad a la actividad comercial.

Significa por una parte la eliminación o reducción de los obstáculos al comercio que facilite la apertura de los mercados de forma progresiva y mediante negociaciones. En el caso de las mercancías no se limita sólo a eliminar o reducir los derechos de aduana sino también a otras formas de protección como los obstáculos no arancelarios.

También significa el compromiso de no aumentar un obstáculo al comercio. Esto se conoce como "consolidación". Por ejemplo, para las mercancías un compromiso consolidado equivale a los límites máximos de los aranceles que pueden ser aplicados a un producto. Pueden aplicarse tipos inferiores a los consolidados pero nunca superiores sin antes ser negociados, lo que puede implicar una compensación por la pérdida de comercio.

Indiscutiblemente puede dar mayor seguridad y estabilidad de los mercados para comerciantes e inversionistas, lo que debe alentar el comercio.

3) Transparencia

Este principio significa asegurar que se conozca de forma clara las normas que rigen el comercio en todo el mundo. Se logrará a través de las diferentes disposiciones contenidas en muchos de los Acuerdos de la OMC que requieren la divulgación de las leyes, reglamentos, políticas y prácticas a nivel nacional de los países miembros, mediante su aparición en publicaciones oficiales o por servicios de información, y por la vía multilateral a través de notificaciones formales a la OMC.

Otra forma de aumentar la transparencia se logra con la supervisión periódica de las políticas y prácticas comerciales nacionales de los diferentes países miembros a través del Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales, y que además de ser fuente de información, debe permitir una evaluación multilateral de efectos de las políticas en el sistema de comercio mundial.

4) Promoción de una competencia leal, no distorsionada

En este sentido se establecieron normas más precisas dentro de la OMC que permiten imponer derechos antidumping y compensatorios con respecto a dos formas de competencia desleal: el dumping y las subvenciones respectivamente. En ambos casos antes de autorizarse a imponer dichos derechos deben demostrar los países si estas medidas están causando daño a una rama de producción nacional.

También se permite las medidas de urgencia para limitar temporalmente las importaciones, destinadas a "salvaguardar" las industrias nacionales por el daño que han causado o amenacen causar. Estos aspectos se encuentran normados en el Acuerdo sobre Salvaguardias que a diferencia del artículo XIX del GATT de 1947, sí estableció la prohibición de adoptar medidas de zona gris (restricciones voluntarias a las exportaciones, entre otras) e introdujo la "cláusula de extensión" de todas las medidas de salvaguardias.

Los otros principios de la OMC, comercio más libre y promoción del desarrollo y la reforma económica, explican, más que todo, la filosofía de la Organización, de matriz neoliberal. Para la OMC, existe una relación estadística indudable entre un comercio más libre y el crecimiento económico, además que la teoría económica señala contundentes razones para esa relación, de lo que se deriva que el sistema de la OMC contribuye al desarrollo.

La creación de la OMC y su filosofía liberalizadora fue reflejada de forma brutal, pero no exenta de crudo realismo, en un editorial de The Wall Street Journal, en que se leyó: "…la OMC representa una nueva estacada en el corazón de la idea de que los gobiernos pueden dirigir sus economías. El principal propósito del GATT es apartar a los gobiernos de manera que las compañías puedan cruzar las jurisdicciones (esto es, las fronteras nacionales), con relativa facilidad. La gente parece estarse dando cuenta (…) que el gobierno es simplemente demasiado lento y torpe para manejar el comercio" (Nader; Wallach, 1996).

Más allá de las justificadas valoraciones críticas que merecen la teoría que sustenta dicha filosofía y la práctica que la acompañan, el entusiasmo a ultranza acerca del libre comercio y su vínculo con el desarrollo no es, ni por mucho, compartido. Las experiencias regionales y nacionales demuestran que, en los países subdesarrollados, desde la Segunda Guerra Mundial hasta la fecha, las estrategias de desarrollo, comercio exterior y crecimiento económico han sido variables y no unívocas. Si bien es cierto que las políticas comerciales inciden en el crecimiento, y este de forma sostenida conduciría al desarrollo, no hay una fórmula aplicable en todas las épocas y para todos los países para que esta relación sea óptima, tal como muestra la historia económica de los actuales países desarrollados.

Más lógica es la apreciación de un destacado especialista, no marxista, por cierto, de que el rápido crecimiento de los países subdesarrollados ha coincidido con diversas combinaciones de ortodoxia económica y "herejías locales" (Rodrik, 2001). En igual sentido, para la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), no hay una relación estrecha entre el crecimiento de las exportaciones y el régimen comercial liberal (UNCTAD, 1999), como tampoco para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) hay pruebas convincentes de que la liberalización comercial vaya siempre asociada al crecimiento económico (PNUD et al, 2003).

La estructura y funcionamiento de la OMC

La máxima autoridad de la OMC es la Conferencia Ministerial, que debe reunirse por lo menos una vez cada dos años, y puede adoptar decisiones sobre todas las cuestiones que se plantean en el marco de cualquiera de los acuerdos comerciales multilaterales. Entre las Conferencias Ministeriales, la labor cotidiana está a cargo del Consejo General, compuesto por los representantes permanentes de cada país en la Organización, el Órgano de Solución de Diferencias y el Órgano de Examen de las Políticas Comerciales. Otros tres Consejos (Mercancías, Servicios y el de los ADPIC), rinden informe al Consejo General, son responsables del funcionamiento de los Acuerdos de la OMC que tratan de sus esferas de comercio respectivas y tienen órganos subsidiarios.

A diferencia del FMI y del Banco Mundial, la OMC no delega la autoridad en una junta de directores ni en el Director General de la organización. Tampoco existe un equivalente al del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, por lo que oficialmente, a cada país le corresponde un voto.

Si bien todos los Miembros de la OMC son formalmente iguales, la fortaleza económica y el mayor poder de negociación de los países desarrollados, sobre todo el de los Estados Unidos y el de las Comunidades Europeas, les permite imponer sus intereses, o la propia agenda de discusión, de diferentes formas, ya sean directas o indirectas, tanto en el Consejo General como en los Acuerdos y Comités. Un mecanismo severamente enjuiciado por los países subdesarrollados ha sido el de "Salas Verdes" (green rooms), denominado así por el color de las paredes de la sala de conferencias del Director General, que se utiliza para no más de 40 personas, y en el que este consulta a Miembros seleccionados-no faltan los principales interlocutores comerciales-que se reúnen pequeños grupos para "facilitar" la toma de decisiones e inducir el consenso.

Las decisiones se adoptan por consenso, y cuando este no es posible, se acude a la votación, en la que se gana por mayoría de los votos emitidos. La adhesión de nuevos Miembros[5]se adopta por mayoría de dos tercios en la Conferencia Ministerial o en el Consejo General en el período entre Conferencias.

Una de las fisuras del GATT de 1947 fue la solución de diferencias, pues si bien se establecía el derecho de las partes contratantes a formular reclamos relativos a la aplicación del Acuerdo, no se estableció un procedimiento para administrar las controversias. La autoridad para resolverlas se entregaba a las partes contratantes y no a un órgano independiente. El hecho de que las decisiones finales se resolvieran por la vía diplomática exigía el consenso de todas las partes contratantes, incluyendo a las que contendían.

En la OMC existe un Órgano de Solución de Diferencias (OSD), conformado por los mismos representantes del Consejo General. Este Órgano administra las normas, procedimientos y la solución de diferencias que surjan de la aplicación de los Acuerdos multilaterales abarcados. La jurisdicción de la OMC es obligatoria, exclusiva, excluyente y multilateral. En el OSD de la OMC, a diferencia de lo que pasaba en el GATT, los procedimientos relativos a las diferencias son resueltos por tribunales independientes, conforme a los hechos y a las normas, y los resultados son de obligatorio cumplimiento por los Miembros.

Este sistema de solución de controversias le confiere a la OMC una facultad de la cual no dispone ninguna otra institución económica mundial: la capacidad efectiva de imponer a los Miembros sanciones por el incumplimiento de las reglas. Para Renato Ruggiero, Director General de la OMC entre 1995-1999, el sistema de solución de diferencias es en muchos aspectos el pilar central del sistema multilateral de comercio y la contribución más práctica de la OMC a la estabilidad de la economía mundial.

Sistema de solución de diferencias

El mecanismo, que como resultado de la Ronda Uruguay, permite mantener la confianza en la integridad y la credibilidad del sistema de comercio multilateral, está determinado por el sistema de solución de diferencias adoptado, y en el marco de ese entendimiento (ESD), por la creación de un Órgano de Solución de Diferencias (OSD) que reviste gran importancia para esos fines.

Este sistema también existió bajo la égida del GATT pero el mecanismo establecido dentro de la OMC, lo hace más eficaz y fiable para la solución de diferencias.

Lo alcanzado mejora y consolida en un solo texto, reglas, procedimientos y convenios que estaban dispersos en diversos instrumentos, fragmentados, y, corrige algunos de los problemas que antes presentaba el GATT. Dado el status jurídico más sólido y claro de la OMC bajo el nuevo sistema, las partes en una disputa no pueden bloquear durante mucho tiempo las decisiones que van en su contra.

El sistema de solución de diferencias es único y aplicable a todos los acuerdos que forman la OMC. En caso de discrepancia entre las normas y procedimientos de este Entendimiento y las que en materia de solución de diferencias contienen los acuerdos abarcados, estas últimas son las que prevalecerán. No obstante, el Presidente de la OSD tiene en última instancia facultades, para acordar reglas específicas en consulta con las partes del conflicto.

Los países miembros acudirán a este sistema multilateral, siempre que aprecien infracciones de las normas comerciales establecidas por la OMC, absteniéndose de adoptar medidas unilaterales incompatibles con sus obligaciones en el marco de esta institución, comprometiéndose a respetar sus normas y conclusiones.

Así, el OSD, (el Consejo General bajo otra forma) podrá establecer grupos especiales para examinar las reclamaciones de los países miembros, cuyas resoluciones se adoptan automáticamente a menos que haya consenso para rechazarlas.

También la OSD controlará la implementación de recomendaciones y resoluciones. Estas no podrán entrañar el aumento o reducción de los derechos y obligaciones establecidos en los acuerdos abarcados.

No obstante si en un plazo prudencial previamente establecido, no se aplican las mismas, el miembro afectado está obligado a entablar negociaciones con la parte reclamante para convenir una compensación satisfactoria o en caso de no lograrse esto último, la OSD autoriza la aplicación de penalidades que conllevará suspensión de concesiones dentro del mismo sector objeto de examen u otro dentro del mismo Acuerdo, o en el marco de otro Acuerdo.

La suspensión de concesiones será temporal y sólo se aplicará hasta que se haya suprimido la medida declarada incompatible con un acuerdo abarcado, o se ofrezca una solución a la anulación o menoscabo de ventajas o hasta que se llegue a una solución mutuamente satisfactoria.

Igualmente se creó una instancia de apelación, el Órgano Permanente de Apelación, que podrá revisar las decisiones de los grupos especiales, basándose en cuestiones de derecho, lo que da mayor garantía a las partes involucradas.

Para lograr una mayor efectividad en el funcionamiento de la OMC, se busca darle una pronta solución a las diferencias, por lo que el desarrollo del procedimiento es automático y con plazos previamente definidos. Asimismo, a fin de incrementar la credibilidad a esta instancia dentro de la OMC, en cuanto a una eficaz solución de las diferencias, también el OSD vigilará el pronto cumplimiento de sus recomendaciones o resoluciones y mantendrá todo caso pendiente en el orden del día de sus reuniones hasta que se resuelva.

Por todas estas razones, que dan mayor seguridad en la aplicación efectiva de las normas comerciales y los compromisos de acceso a los mercados establecidos, es que ya se evidencia un uso más intensivo del sistema de solución de diferencias.

La experiencia del OSD hasta el momento ha puesto de manifiesto lo siguiente:

• Se ha hecho un uso más intensivo del sistema por todos los países sometiéndose a este órgano un número de asuntos considerablemente mayor que los presentados anteriormente en el marco del GATT en períodos similares.

• Los principales participantes en el sistema de solución de diferencias, en calidad de miembros demandantes o demandados han sido los grandes países industrializados.

• Los países subdesarrollados también han presentado mayor número de casos que en épocas anteriores, pero también han sido demandados por países desarrollados.