Sociedad civil y gobernabilidad en el Perú y América Latina (página 2)

1. La gobernabilidad encuentra en la literatura diferentes tratamientos conceptuales. Se le concibe como la capacidad social de trazar y lograr objetivos en organizaciones, localidades, naciones, regiones y personas. Es decir, que la capacidad de gobernabilidad es igualmente un concepto social como relacional que puede ser optimizado al generar sinergias positivas entre las entidades y sujetos involucrados en relaciones en ella.

   Los estudios acerca de la gobernabilidad de los sistemas sociales fueron motivados por las convulsiones que venían apareciendo tanto en los centros del poder mundial como en su periferia y que conducían a un severo cuestionamiento de la legitimidad de las estructuras y sujetos del poder político en los países centrales.

   El Informe de la Comisión Trilateral, publicado en 1975, se centró en esta categoría que es hoy un concepto central de las ciencias políticas aunque con profundas modificaciones que difieren sustancialmente de la visión original neoliberal. La gobernabilidad aparece en la literatura con el trilateralismo para dar cuerpo conceptual al proyecto político del neoliberalismo, pero hoy incorpora valores, componentes y dimensiones que ayudan a comprender las prácticas políticas nacionales como globales; brinda vías de esclarecimiento y discernimiento de los fines sociales de las mismas; permite identificar con carácter previsorio el desenvolvimiento de los procesos de crisis políticas, sus razones mas profundas, el rol de los diferentes sectores y clases sociales; y brinda pautas en el estudio de la interrelación economía – política – ideología.

   Pero, más allá de su importancia estrictamente metodológica, la gobernabilidad se relaciona también con componentes cruciales de la vida política y social, lo que subraya su importancia metodológica, como son la capacidad de desarrollo de una sociedad; la capacidad de resolver pacíficamente los conflictos internos; la calidad de vida de los ciudadanos; y la capacidad de sobrevivencia de un Estado ? Nación.

   La gobernabilidad democrática.

   La gobernabilidad, tal como la concebimos, es pues, esencialmente democrática y, por ende, es un concepto que sólo puede ser cabalmente entendido si se le ve dentro de una red de relaciones que conducen a una mayor o menor "gobernabilidad".

   Es apreciable la variedad de consideraciones en cuanto a que dimensiones tratar al abordar el concepto y la practica de la gobernabilidad de los sistemas políticos actuales. Ellos van al tratamiento de las formas organizativas, de mecanismos de funcionamiento, de búsqueda de equilibrios de intereses, enfocan la consideración social de la legitimidad del desempeño del gobierno, es decir, rondan en torno a componentes sustantivos para lograr un desempeño eficaz y legitimo de los sistemas políticos. Sin embargo, la práctica de la implementación de estos conceptos no logra llevar a vías de hecho el discurso.

   Más allá de los conceptos operativo y neo-institucionalistas, la gobernabilidad consiste fundamentalmente en la capacidad de una sociedad para enfrentar positivamente los retos, tensiones y oportunidades que se plantean en su entorno en un momento determinado, en esencia, la consolidación de la democracia, la construcción de mercados abiertos y competitivos, la superación de la pobreza y la reducción de las desigualdades.

   Si concebimos la democracia como un proceso, las estrategias para lograr una gobernabilidad democrática tienen que pasar por una reinvención del gobierno y de la ciudadanía, la reforma del Estado, la recomposición de la sociedad civil y el desarrollo de la capacidad de gobernación, para lo cual se cuenta con recurso como las instituciones existentes (capital social) y las capacidades de gobierno disponibles.

   Esta tarea -nada fácil, pues pasa por una serie de acciones que alteran los equilibrios tradicionales y enfrentan un conflictivo proceso social de aprendizaje así como la resistencia de los perdedores ciertos frente al apoyo de los ganadores difusos- implica cambios de estructuras de acción colectiva, modelos mentales, valores, actitudes, capacidades y equilibrios de poder; generación de acuerdos y consensos que construyan masa crítica de opinión y voluntad política; creación de una estructura social compleja de relaciones sociales horizontales, diferentes, interrelacionadas, de confianza mutua y compromiso cívico; y una participación democrática, eficiencia económica y cohesión social.

2. GOBERNABILIDAD.

   La sociedad civil en América Latina es la realidad que se ubica entre el Estado, el mercado y la sociedad: un entramado que para las nuevas democracias latinoamericanas y la gestión política sigue adquiriendo cada vez mayor relevancia, y que, asimismo, encuentra su justificación en el entramado social y político en el cual se desenvuelve hoy el desarrollo político de América Latina.

   La emergencia de la sociedad civil es un dato de la mayor relevancia, especialmente en América Latina, una región donde ha predominado históricamente la sujeción y el moldeamiento de la sociedad desde el Estado, a través de la imposición de sistemas políticos elitistas y excluyentes y sin tradición ni arraigo en la región y más tarde con el predominio del populismo en la política estatal, que movilizó a la sociedad tras metas nacionales que no contemplaron ni la autonomía social ni la diversidad cultural.

   En América Latina, las organizaciones más democráticas y dinámicas de la sociedad civil son las defensoras de los derechos y las demandas que no han sido adecuadamente atendidas por el Estado.

   Entre ellas, las que han ejercido mayor influencia han sido las que han aplicado estrategias "reformistas" o "colaboracionistas" con el sector público.

   El caso del Perú es, sin embargo, una excepción. En mayor o menor medida, ha existido siempre tal concentración de poder en el Presidente y tanta debilidad de los otros poderes , especialmente el judicial, que muy pocas organizaciones de la sociedad civil han tenido hasta ahora realmente influencia. Pero, la existencia en el Perú de una sociedad civil vasta y diversa pero frágil, debe ser entendida en contraste con la tradición estatal autoritaria y excluyente de la sociedad nacional.

   Si bien en América Latina nunca existió un "Estado de Bienestar" a la europea, la construcción estatal en la región fue la vía para la movilización e integración de diversos sectores nacionales y encabezó las tareas del desarrollo. El neoliberalismo en el continente ha sido la herramienta ocupada para desmantelar los servicios sociales que el Estado había logrado construir, expandir las relaciones mercantiles hasta los más recónditos espacios de la sociedad, permitir la desregulación de las relaciones laborales y abrir la puerta a los capitales transnacionales. Cada una de las crisis económicas cíclicas se ha convertido en una oportunidad de profundizar la dependencia exterior y hacer avanzar el modelo privatizador y excluyente. Esa es la situación actual en la mayor parte de los países y, notoriamente en los tres grandes países de América Latina: México, Brasil y Argentina.

   Por ello, no se puede discutir sobre la sociedad civil sin tomar en cuenta una característica básica: sociedad civil es un concepto relacional. Su fuerza, su forma, sus espacios de acción, todo ello queda vinculado con la actuación del Estado. Quien habla de sociedad civil, también tiene que hablar del Estado (Schedler, 1996, p. 238). Por ello, para muchos el objetivo ideal es lograr en las sociedades simultáneamente una sociedad civil y un Estado fuerte.

   Así, el principal reconocimiento de la sociedad civil debe darse desde el estado y la política. Partidos políticos y gobiernos, legisladores y autoridades tendrán que reconocer ese espacio que no controlan, ni deben subordinar, como un espacio legítimo en la formación de la conciencia y las decisiones públicas. Esto dependerá también del auto reconocimiento de los propios actores de la sociedad civil.

   La autonomía y la superación del corporativismo, el clientelismo, el asistencialismo y paternalismo estatal en relación a la sociedad, en especial hacia los grupos pobres y marginados, provendrá también de la propia actitud de estos grupos.

   Tampoco se puede discutir de sociedad civil sin tener en cuenta que la expansión de la democracia en América Latina ha llevado consigo una mayor pluralización y multiplicación de los actores, lo cual a su vez implica crecientes retos para los procesos de legitimación del poder y representación de intereses. Asimismo, que, casi paralelamente a esta irrupción de nuevos actores en los espacios de intermediación política, se ha gestado una crisis de los partidos políticos a causa de su poca capacidad para generar apoyo y su bajo rendimiento en el procesamiento de los intereses de la ciudadanía.

   A pesar de contar en parte todavía con democracias frágiles y sujetas a procesos de ajuste de primera y, en menor medida, de segunda generación, las sociedades latinoamericanas vienen dando pasos importantes de la fase de transición a la democracia -momento de los partidos políticos- a la fase de consolidación -momento de la sociedad civil-, es decir, de la democratización política a la democratización social, haciendo hincapié en la cohesión social y la expansión de la ciudadanía.

3. SOCIEDAD CIVIL.

   Echevarria Ariznabarreta , distingue dos categorías de reforma del Estado, las reformas sustanciales y las reformas institucionales. Las reformas sustanciales son aquellas que se concentran en el contenido de la acción pública, "redefiniendo su finalidad, objetivos y alcance". Las reformas institucionales son aquellas que "afectan el diseño y funcionamiento de las instituciones, es decir, la manera en que los poderes del Estado se organizan y articulan con el entorno para elaborar y poner en práctica las políticas públicas".

   La reforma del Estado, entonces, engloba dos problemas de naturaleza diferente, aunque profundamente relacionados. Por una parte, se trata de la definición de fronteras entre Estado y sociedad; y, por la otra, de la decisión y definición del modelo más adecuado para hacer o gestionar aquello que se ha definido como propio de la esfera estatal.

   Si bien el discurso y la práctica han adoptado una definición. Sin embargo, en el caso de las sociedades peruana y latinamoericanas, que se caracterizan por no tener aún un orden espontáneo, autoregulado y con capacidad de resolver, con prescindencia del Estado, la cuestión crucial de la coordinación social o las condiciones de la convivencia social pacífica, el Estado tiene una función que cumplir, y la sociedad civil el derecho y el deber de discutir cuál es el límite democráticamente consentido entre Estado y sociedad.

   Por ello, el debate más álgido ya no se plantea tanto en torno a "más o menos Estado", ni en términos de "reforma sí" o "reforma no", sino el tipo de concepciones democráticas en cada modelo de reformas. Así, el debate pasa por el tema de la participación ciudadana en las políticas públicas, tanto en términos del diseño de las mismas como en términos del tipo de controles (directos o indirectos) de la gestión pública a establecer. El debate gira en torno a la sociedad civil.

   En el marco de las llamadas "reformas de segunda generación" que apuntan al rediseño institucional, manteniendo un Estado pequeño pero fuerte, la reforma de la administración pública presupone transparencia en la administración pública y la ampliación del espacio de control social, es decir, la transformación de lo público ?y no el mercado autosuficiente- en el concepto orientador de la reforma. Pero, ello depende en gran medida de la autonomía relativa de la sociedad civil frente a las determinaciones que imponen dos procesos globales: la crisis del estado populista latinoamericano y su relación con los grupos sociales; y la imposición de modelos económicos neoliberales (mercados abiertos, concentrados, economías desreguladas).

   En el momento actual, la configuración de nuevos conceptos sobre políticas públicas, de una nueva gestión del Estado y de un relanzamiento de las reformas políticas indispensables para el «buen gobierno» (good governance) son caminos que llevan hacia una mayor «sensibilidad» (responsiveness) del quehacer político ante la ciudadanía.

   El resurgimiento de la sociedad civil se encuadra entonces en el triángulo formado por el nuevo papel del Estado a desarrollar en América Latina, un adecuado funcionamiento de los partidos políticos y la extensión de una nueva cultura política en la ciudadanía.

   Pero, no es la ejecución de proyectos, ni la "colaboración" con las políticas públicas lo que legitima el rol de la sociedad civil. Este surge sólo si es canal de expresión ciudadana, de defensa de los derechos de todos, limitando el espacio de la acción estratégica de los intereses económicos y el poder político. Por eso la sociedad civil no es un actor, sino un espacio de acción, donde confluyen y disputan orientaciones y proyectos diversos. Y ese espacio es el que debe antes que nada auto/reconocerse.

   Por ello, la búsqueda de una sociedad civil autónoma y desarrollada resulta de la mayor importancia para una sociedad que aspira a la creación de condiciones de gobernabilidad democrática. Sólo así se podrá revertir la tendencia a la privatización de lo público, expresada en el corporativismo, la despolitización y la corrupción.

4. SOCIEDAD CIVIL Y NUEVA GESTIÓN PÚBLICA.

   Más allá de las discusiones sobre el grado de consolidación democrática alcanzado en América Latina, ha surgido una preocupación por la viabilidad de las nuevas democracias ante los signos de una crisis de representación y de intermediación presentes en los partidos y los grupos de interés. Desde allí se alimenta la petición del diseño de una gobernabilidad democrática que sea capaz de cohesionar las sociedades latinoamericanas con legitimidad y eficiencia con miras a los retos del futuro.

   Gobernabilidad, en este sentido, es un camino que no solamente busca alcanzar mayores niveles de rendimiento de la gestión pública, sino también ampliar los canales de participación popular en las decisiones políticas.

   Desde allí se abren las discusiones sobre una mayor calidad de la política democrática, es decir, nuevas relaciones entre los partidos políticos y la sociedad civil, la participación ciudadana no partidista en los diferentes niveles de gobierno y una mayor responsabilidad de la gestión pública ante los ciudadanos (accountability).

   Es decir, que un nuevo modelo de gestión política y pública en América Latina solamente podrá nutrirse de la interacción democratica y fructífera del Estado, el mercado y la sociedad civil, cuya tarea consiste en el desarrollo de nuevos lazos de relación que garanticen una mayor inclusión de intereses desde la sociedad civil y una intermediación más eficaz y auténtica por parte de los partidos en los diferentes niveles de decisión; así como nuevas formas de articulación entre actores sociales, partidos, instituciones públicas, empresa privada y gestores de la opinión pública.

   Los programas de ajuste estructural de la segunda generación enfocan el rediseño de las instituciones públicas. Después de la reducción del Estado se trata ahora de aumentar la eficiencia de la gestión estatal y modernizar el sector público. Se trata de que el Estado reformado disponga de mejores instrumentos administrativos y que recurra a alternativas eficientes y efectivas de la sociedad civil, «sector terciario», y del sector privado para la prestación de sus servicios.

   Esta apertura de la gestión pública hacia la sociedad se basa en la corresponsabilidad de los actores e instrumentos de supervisión y control adecuados para generar una nueva calidad en las relaciones entre instancias estatales y la sociedad civil. Por lo tanto, la reforma del Estado no puede limitarse al nivel de una modernización de la administración pública sino que debe replantear los esquemas de relacionamiento entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil. Es decir, promover relaciones de gobernabilidad que no se limiten a la dimensión económico-financiera e integren las dimensiones sustantiva, social, política y administrativa.

5. GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA Y NUEVA GESTIÓN PÚBLICA.
6. CONCLUSIONES.

1. La relación de los regímenes políticos y la sociedad civil peruana y latinoamérica, se encuentra profundamente marcada por la primera generación de reformas administrativas que enfatizaron la dimensión económica financiera de los problemas nacionales, no brindaron una solución permanente a los problemas de desempeño y se convirtieron, por el contrario, en una manifestación de la informalidad en la administración pública y en un obstáculo para la gobernabilidad democrática.
2. La economía no proporciona la respuesta a tales problemas, sino que se hace parte del problema. El Estado, por su parte, no tiene la capacidad para responder. Asimismo, el espacio de control social y la acción colectiva, elementos cruciales de las reformas de segunda generación, siguen siendo débiles.
3. La gobernabilidad "democrática" contiene componentes cruciales de la vida política y social y debe entenderse e interpretarse dentro del contexto de redes de relaciones entre las entidades y sujetos involucrados en relaciones en ella sobre la base de la democracia como principio de legitimidad y como procedimiento.
4. Las estrategias de la gobernabilidad democrática tienen pasan, entre otras, por una reinvención del gobierno y de la ciudadanía, la reforma del Estado y la recomposición de la sociedad civil.
5. La sociedad civil encuentra su justificación en el entramado social y político en el cual se desenvuelve hoy el desarrollo político de América Latina, cuyos sistemas políticos se han caracterizado por una matriz estado céntrica.
6. No se puede discutir sobre la sociedad civil sin tomar en cuenta que su fuerza, su forma y sus espacios de acción se hallan vinculados con la actuación del Estado. Por ello, el objetivo ideal es lograr en las sociedades latinoamericanas simultáneamente una sociedad civil autónoma y dinámica y un Estado eficiente.
7. Tampoco se puede discutir de sociedad civil sin tener en cuenta que la expansión de la democracia en América Latina ha llevado consigo una mayor pluralización y multiplicación de los actores y los retos que ello representa para los procesos de legitimación del poder y representación de intereses.
8. En las llamadas "reformas de segunda generación" la reforma de la administración pública y la nueva gestión pública presuponen la transformación de lo público ?y no el mercado autosuficiente- en el concepto orientador de la reforma.
9. El resurgimiento de la sociedad civil se encuadra en el triángulo formado el adecuado funcionamiento de los partidos políticos, la extensión de una nueva cultura política en la ciudadanía y el nuevo papel del Estado a desarrollar en América Latina: una nueva gestión política y pública.
10. La viabilidad de las nuevas democracias latinoamericanas depende de una gobernabilidad que sea capaz de superar la crisis de representación y de intermediación presentes en los partidos y los grupos de interés, trascender la matriz estado céntrica que pretende moldear a la sociedad civil y cohesionar las sociedades latinoamericanas con legitimidad y eficiencia.
11. En esta tarea, las reformas de segunda generación resultan centrales. Ellas deberán implementar una nuevo estilo de gestión política y pública que eleve la capacidad de los funcionarios y entidades públicas para diseñar e implementar políticas públicas con el objeto de que respondan de manera democrática y adecuada a las demandas de los ciudadanos y generen valor público.
12. Las reformas de segunda generación deberán desarrollar un nuevo estilo de gestión política y pública en América Latina solamente podrá nutrirse de la interacción democrática y fructífera del Estado, el mercado y la sociedad civil.
13. El objetivo es una mayor gobernabilidad democrática y ésta sólo se consigue si se desarrollan nuevos lazos de relación que garanticen una mayor inclusión de intereses desde la sociedad civil y una intermediación más eficaz y auténtica por parte de los partidos en los diferentes niveles de decisión; así como nuevas formas de articulación entre actores sociales, partidos, instituciones públicas, empresa privada y gestores de la opinión pública.

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12. Gonzalo De la Maza. ponencias realizadas por el autor en dos eventos internacionales. La primera, corresponde al paper presentado a la 4ª Conferencia Internacional de la International Society for Third Sector Research (ISTR). Dublín, 5 al 8 de julio 2000. El segundo, corresponde a la ponencia presentada en la Conferencia contra el racismo, la xenofobia y otras formas conexas de discriminación. Diciembre 2000
13. Peter Hengstenberg, Karl Kohut, Günther Maihold. Sociedad civil en América Latina: representación de intereses y gobernabilidad. FES/Nueva Sociedad, Caracas 1999.
14. Aldo Panfichi, Farid Kahatt, Mauricio Romero, Enrique Peruzzotti y Gonzalo De la Maza. Andean and southern cone reion report: Civil Society and Democratic Governance in South America -Document for Discussion ? Lima, January 1999.

Autor:

Julio Álvarez Sabogal