Escenarios de gestión asociada y nuevas fronteras entre el Estado y la sociedad

El proceso de Reforma del Estado y la redefinición de su perfil corre los límites preexistentes entre el sector público y la sociedad, configurando una situación de cambio e incertidumbre que debe ser resuelta.

El trabajo presenta las características fundamentales del accionar del Estado desde un abordaje metodológico para que el tratamiento de las nuevas fronteras entre estado y sociedad o las distintas formas de asociación que se plantean para el futuro, tengan un impacto simultáneo en varios planos:

a) Al interior del estado en el rediseño de su perfil como impulsor de desarrollo social económico de manera que al actuar así se rediseña a sí mismo.

b) En la calidad y consistencia de las propias políticas de descentralización y programas de desarrollo de forma que genere un cambio diferencial de las mismas.

c) En la sociedad, a través de la participación ciudadana.

d) En la consolidación del proceso democrático.

Un conjunto de experiencias, desarrolladas en América Latina desde el estado en las que se ha ensayado y probado su aptitud para resolver cuestiones de alta complejidad, sustentan la viabilidad de dicho proceso metodológico.

El enfoque –de manera sintética– consiste en la construcción de escenarios adecuados al cambio que se quiere impulsar o sobre el que se quiere actuar y la puesta en práctica de una Gestión Asociada entre estado y sociedad.

El contexto del ajuste estructural y la reforma del Estado.

Estamos en presencia de un proceso de corrimiento hacia nuevos posicionamientos por parte de sectores que esperan reencontrar puntos de articulación que sustituyan los que han desaparecido como consecuencia de la fragmentación y dispersión que resulta de los cambios violentos en el modelo de reconversión de la Economía y del Estado.

Nuevos enfoques del desarrollo proponen la idea de un desarrollo microregional como expresión de una sociedad y un estado local, donde lo local no es colocado como escala, sino como un espacio intersectorial de la vida social –como la molécula a la substancia– la menor partícula donde la sociedad todavía es sociedad, y conserva sus notas esenciales. Hay aquí la sugerencia explícita que más abajo de ese nivel o más adentro de esa configuración social, las relaciones esfuerzo–resultado, costo efectividad, gasto social/beneficio social, en el marco del contexto de la crisis y la reconversión de la economía, no serían positivas.

A la luz de las principales características de acumulación y concentración espacial que el modelo de neoliberalismo irá produciendo, la microregión como concentración para viabilizar posibilidades en base a estrategias diferenciadas, "… se reenfocará hacia el desarrollo de sistemas parciales de actividad o grupos sociales territorialmente definidos, como las comunidades locales, tendiendo a abandonar la formulación de grandes políticas regionales y el desarrollo de planes o programas globales" (1). La microregión, bajo estos enfoques, tendría mayores posibilidades de constituirse en un proyecto político de desarrollo, considerando que las posibilidades de definición de lo que es una región pasan hoy más por variables sociológicas y políticas que físico–territoriales.

La descentralización del Estado, junto con la privatización de empresas y servicios, es una política estructural instalada y desarrollada a gran velocidad, aunque el traslado de recursos y decisiones al nivel local anda a paso de tortuga y las privatizaciones hacia el sector empresario concentrado de la economía y el achicamiento del Estado central anda a velocidad de liebre patagónica. Este es un proceso bastante generalizado en América Latina y las expectativas sobre las posibilidades del nivel local van decayendo en relación directa con el empobrecimiento de lo que va quedando. En realidad lo local ha sido pensado y alimentado como una gran fantasía, una panacea donde los procesos podrían ser revertidos cuando es imposible pensar lo local sin verlo atravesado por lo global y condicionado por las tendencias modeladoras de integración universalizante de la economía y la política. Aunque dudemos de su hipotética progresividad en tanto funcional al proceso de reconversión mundial, no dudamos de su irreversibilidad.

Aun en el largo plazo no se ve como el Estado (que es la sociedad política que hoy conocemos) tendería a recuperar un papel como el que en presente está abandonando o que nuevo pacto entre Sociedad Civil y Estado podría venir a establecerse por el cual ciertas funciones le fueron agregadas, sean las mismas u otras. Si bien es cierto que la descentralización ha sido reclamada más que por los poderes locales que por la sociedad civil preocupada por el desarrollo social (así como las privatizaciones fueron más reclamadas por sectores preocupados con el desarrollo del mercado) la oportunidad histórica no parece ser la mejor o, por lo menos, las condiciones para su éxito no están hoy en posición favorable. El gobierno local, con todo, o más precisamente el gobierno de lo local, en una combinación todavía desconocida entre sociedad civil y estado local, se objetiva como un estadio de conexión y de entendimiento más adecuado a los fines de la acción colectiva y el desarrollo social y económico.

Los procesos de recuperación democrática de la mayoría de los países de América Latina y El Caribe se consolidaron en la década pasada y los regímenes democráticos están consiguiendo sustentar sus instituciones y prácticas representativas pero la legitimidad en general del sistema está siempre en jaque por el contraste entre las libertades políticas y las demandas sociales encorcetadas en el marco de las políticas de ajuste estructural. Las prácticas democratizantes deberían tender a ampliarse a los procesos de formulación de las políticas públicas y a los proyectos de desarrollo, para multiplicar a nivel social las posibilidades del ejercicio de derechos políticos fundamentales de consulta, opinión e información sin desmedro de los mecanismos representativos. Aumentar la cantidad y la calidad de esas prácticas democratizantes sería un objetivo a perseguir a través de un aumento de la participación social, contribuyendo al sostenimiento del sistema democrático.

Sin embargo, el propio modelo económico produce una parálisis en lo colectivo y en lo solidario, que redunda en una apatía social y una anomia en los movimientos reivindicativos. Los movimientos sociales que subsisten no presentan programas para el conjunto de la sociedad ni modelos societales con definición sino que levantan sus intereses de sector y hasta personales en el marco de reivindicaciones puras y demandas de solución.

Las desfiguradas relaciones entre sociedad civil y estado se agravan aún más porque el deshacerse de responsabilidades por parte del Estado y hacerse cargo por la sociedad civil dista de ser una sinfonía.

Junto con el debilitamiento de la economía formal hay una pérdida de peso relativo de los sindicatos y junto a la reforma del Estado enflaquecen las organizaciones comunitarias subsidiadas por el Estado de Bienestar. El nuevo fenómeno las ONGs representan formas de organización de parte de la sociedad civil, de naturaleza atomizada y alcance limitado y dentro de su dispersión de origen, persiguen formas de intervención en el desarrollo social económico pero en base a rasgos de autonomía conceptual frente al Estado.

En el campo de las políticas sociales se percibe nítidamente que este proceso de fragmentación institucional y social es funcional a un proceso de globalización donde las líneas maestras de ajuste a nivel social están definidas por niveles orgánico–financieros de escala mundial.

En lo territorial y económico se verifica una reconstrucción de relaciones, un tejido que se reconstruye en general en regiones fronterizas; las fronteras que antes dividían espacios nacionales son hoy el centro de los procesos de reconfiguración y de allí emergen las nuevas regiones políticas económicas.

Por una analogía también podríamos pensar en nuevas fronteras entre estado y sociedad no solo porque ellas puedan situarse en niveles diferentes sino fundamentalmente porque ellas constituirían lugares de encuentro y nuevos compromisos. Esos puntos de articulación, a los que aludíamos en el comienzo de este trabajo, se vislumbran en estas fronteras que deberían convertirse en franjas de intersección, concertación y construcción conjunta. Ello necesita de la configuración de particulares escenarios como espacios formalizados de intercambio y conjunción de fuerzas en niveles superiores de complejidad que en los que en general interactúan, permitiendo una mayor asociación entre vectores del cambio social.

Modelos decisorios participativos:

Toda vez que se analizan aspectos de política pública en los cuales juega un papel importante el objetivo de la participación en relación con procesos de planeamiento, y de elaboración y formulación de planes y proyectos, estamos frente a situaciones que encajan dentro de una definición general que se da en llamar planeamiento participativo, considerando como tal la elaboración de propuestas gubernamentales que excedan en algún grado el circuito tradicional de los procesos decisorios, clásicos, sostenido en el esquema de la relación entre un nivel técnico especializado y un nivel político decisorio. Este esquema interno del funcionamiento burocrático de rutina que se basa en dos escalones, el de los preparadores de la decisión (decisión makers) y los tomadores de la decisión (decisión takers), es, de partida, poco permeable a la ampliación de actores institucionales y sociales y en exceso rígido cuanto a participación comunitaria o popular. (2).

Una definición tan laxa (en realidad estamos aceptando –en forma preliminar– llamar participativo a toda práctica del planeamiento que supere, por la simple vía de la ampliación de actores convocados, el marco no participativo del planeamiento tecnocrático tradicional) nos coloca sólo en la frontera de un territorio todavía poco explorado, donde se anda a tientas y cuando se corre, es atrás de ciertos espejismos que –para cumplir con su género– se disuelven tan pronto que parecen próximos.

Para reducir ese desconocimiento y sobrepasar la incertidumbre hay que aceptar que la participación en políticas públicas y en particular en planeamiento es, por necesidad un proceso técnico–político que contiene reglas de funcionamiento y metodologías orientadoras. Siendo entonces la participación el componente que crea un proceso decisorio diferente y produce una interacción dinámica y conflictiva entre Estado (gobierno, administración, técnicos) y Comunidad (organizaciones, vecinos, usuarios) caben tres – y solo tres – tipos fundamentales de procesos participativos. (3).

En primer lugar aquellos procesos donde reglas y metodologías dejan en el sector popular extra gobierno las decisiones de acción que correspondan. Este tipo se encuadra dentro de la denominada investigación–acción, investigación participativa, autodiagnóstico comunitario y otras variaciones. Aunque en las modalidades más recientes una propuesta que nacida como mecanismo de enfrentamiento al Estado ha evolucionado hacia una coparticipación y –en algunos casos– es utilizada desde las estructuras gubernamentales, su filosofía original la perfila como afluente para la auto–decisión de los grupos comunitarios y populares.(4).

En segundo lugar aquellos procesos donde reglas y metodologías dejan en el sector gubernamental la palabra final de las decisiones. Este tipo de planeamiento participativo propiamente dicho, se encuadra dentro del denominado planeamiento democrático, el que –cualquiera sea su nivel y escala, desde un plan nacional de gobierno hasta un proyecto específico de desarrollo local o social– se rige por los mecanismos de representación y delegación en las autoridades gubernamentales, las que se reservan su capacidad individual de decisión. El concepto de no vinculante con el que se rotula estos procesos es muy explícito. (5).

En tercer lugar aquellos procesos donde reglas y metodologías establecen que lo que se produzca consensuado en el escenario así establecido y que tome la forma de compromisos de acción entre los distintos actores forma parte de las decisiones, porque hay una voluntad política expresada con antecedencia que reconoce ese espacio y sus reglas. Este tipo se corresponde con un concepto de gestión asociada y participativa; presupone un cierto grado de asociación previa entre gobierno y comunidad respecto al reconocimiento de un modelo decisorio compartido.En este sistema no se hace depender la asociación de los resultados (siendo que los resultados dependerán finalmente de la decisión de uno y de otro), sino que los resultados serán necesariamente asociados, porque el montaje del proceso ya es fruto de una asociación. (6).

Así como en el primer y segundo tipo, el procesamiento es no vinculante, en el tercero es vinculante porque parte de la manifestación de un vínculo previo, una asociación participativa de gestión, un acuerdo sobre un modelo de toma de decisiones conjunta.

Escenarios de participación y metodología.

El concepto de "escenario" es familiar a la planificación tradicional pero el uso de ese término genera alguna confusión cuando referido a modelos participativos no convencionales: como se analiza a continuación el término es el mismo pero sus conceptos muy diferentes.

El concepto de escenario ha venido siendo usado con regularidad en el sentido de hipótesis de futuro, construcción de imágenes sobre el devenir (7). Con cierta frecuencia en el campo de las ciencias políticas y sociales se apela a esa técnica (8).

Al jugar simuladamente con variables se presupone poder influenciar sobre quienes tienen posibilidades de hacer al respecto, en base a la coincidencia que se obtenga acerca de ciertos riesgos futuros. Esto podría leerse como aceptar no ser responsable de un futuro no querido, una identidad ideológica semejante a coincidir con un futuro querido.

Es por demás comprobable que identidades ideológicas muy profundas respecto a un mundo de ideales o utopías no asegura comportamientos sociales o individuales semejantes.

Algunos modelos de futuro han considerado esa comunicación de variables para proyectar la posible satisfacción de necesidades básicas de la población mundial en relación con los recursos (9). Sin embargo hasta estos propios modelos que incluyen la variable de la participación no son participativos en su construcción y realización; no resultan de una construcción social integrada, ni siquiera de una elaboración asociada con factores políticos, de poder, sino una aproximación de naturaleza científica–técnica, a veces académica y otras tecnocrática.

No existe aquí la pretensión de juzgar la eficacia de esta concepción de escenario en base a sus "aciertos" ni mucho menos negar la importancia de los ejercicios de prospectiva (de este tipo de ejercicios de prospectiva) que en si mismos son de gran importancia porque a) supone un esfuerzo científico en el terreno de la incertidumbre de la historia como futuro, b) constituyen un modelo analítico inclusive para acompañar los procesos o para compararlos una vez concluidos y c) configuran objetos del análisis de las ciencias sociales y políticas para caracterizar las visiones que sobre una serie de procesos desde ciertos grupos sociales se hacen de la sociedad.

Cuando usamos el concepto de escenario participativo nos estamos refiriendo a un escenario del presente, un lugar donde los actores jueguen hoy el papel de proyectar el futuro (un futuro, la parte del futuro que esos actores pueden tocar) o la parte del futuro que se puede construir en el presente.

Estos escenarios son ejercicios anticipatorios de un modelo de sociedad que vendrá, como configuración presente de un modelo decisorio que se sugiere. Significa una carga de responsabilidad, no es sólo la enunciación discursiva de un modelo social mejor desde un punto de vista teórico, sinó la construcción anticipada, provisoria, de una situación futura colocada en el presente, para contribuir a un modelo decisorio participativo que no es predominante. Exige la elaboración de estrategias de protección de los cambios producidos para que puedan seguir la transformación que se asegura. (10).

Significa funcionar de una forma que no es habitual, anticipar formas decisorias que tal vez estén en una sociedad del futuro, experimentar un modelo de gestión de manera anticipada, ser ahora lo que se va a ser después, pero con actores reales, vivos, activos. A diferencia de un escenario teatral donde los personajes repiten siempre la misma escena, (esto es, los actores–personajes son los mismos aunque el actor–persona cambie), en el escenario participativo de la planificación gestión las escenas nunca se repiten y tampoco los actores,porque aunque a veces sean los mismos, son diferentes cada vez. No solo son cambiantes por su propia naturaleza sinó porque la interrelación del escenario los modifica (en el sentido de "influencias mutuas" que definíamos más arriba.

El concepto de escenario participativo se refiere a espacios de articulación formalizados como procesos decisorios con reglas definidas que se construyen por acuerdos. Por eso toda la preparación del escenario es la propuesta en práctica de una metodología particular.

Esta se propone que se configuren estrategias con compromisos, articuladas y asociadas con los actores en los proyectos y políticas:

así la preparación del escenario es una forma asociada y comprometida de ejecutar el proyecto estratégico de construir un escenario para la toma de decisiones. Así es altamente probable que reproduzca la matriz que lo genera, y que venga a crear acciones estratégicas y modelos de gestión cogestionarios y asociados.

Es bastante conocido que la tensión constante y el conflicto aflorado de la participación como objetivo, los intereses, diferencias de clases o grupos sociales y los propios requerimientos de cambio estructural (naturaleza implícita en un proceso transformador) demande cierta cualidades de sus intervinientes:"El reconocimiento de esas tensiones permanentes implica una gran dosis de tolerancia, flexibilidad y capacidad de negociación, no sólo entre los diversos actores sociales, sino que principalmente por parte de los planificadores y demás representantes del Estado" (11) pero no se acepta con facilidad, se desconoce o se omite que todo proceso participativo de negociación entre actores de diversos poder, intereses y visiones no se resuelve por la mayor capacidad de los individuos –aunque eso ayuda sino por la naturaleza particular en que se desarrolle ese intercambio negociado y participativo.

Las reglas y los procedimientos para la construcción colectiva de conocimientos, de acuerdos y de compromisos, esto es la metodología particular para un modelo decisorio de semejante complejidad pasa a ser un instrumento esencial. Así como no habrá participación si no hay voluntad manifiesta de producirla, tampoco la habrá si no se usa un método adecuado y consensuado para su tratamiento. Es más, la voluntad participativa debe incluir –desde el comienzo en los actores con mayor poder político y progresivamente en el resto– la manifestación de las reglas de juego de la negociación y de los métodos para producir resultados.

De este modo se arriba a la conclusión teórica que sin escenario participativo no hay aplicación metodológica, ni metodología aplicada en la etapa de preparación del escenario.

Los efectos de este tipo de metodologías, parecen necesitar de condiciones secuenciales:

a) Voluntad política de realizar la experiencia de asociarse para estos fines.

b) Etapa de preparación del escenario, que significa en sí mismo un proceso adaptativo a la gestión que se va a ensayar (un entrenamiento para fijar las reglas de juego del proceso).

c) La formalización del escenario participativo y la formulación de estrategias.

Esta construcción de la viabilidad del uso de la metodología, reafirma el principio teórico que lo político es condictio sine qua non para que el modelo de gestión sugerido pueda ser ensayado.

Ahora bien, no se trata sólo de ensayarlo, sino también de contribuir a que sea eficaz y exitoso. A la voluntad política hay que agregarle preparación técnica del escenario para que en éste estén aseguradas las condiciones de funcionamiento que tendrán la responsabilidad de producir los cambios deseados. Así como la voluntad política viabiliza el escenario, la preparación viabiliza la elaboración estratégica. En todo caso, ambos movimientos son, si bien se mira, la aplicación de la metodología a la construcción del escenario de su aplicación. Como en las muñecas rusas, que siempre esconden otra muñeca igual pero más pequeña dentro suyo, en los componentes que anteceden a cada momento del proceso metodológico deben encontrarse los elementos básicos de la propuesta.

Estrategias y viabilidad

La conjunción de actores involucrados, necesarios y/o interesados en un escenario construido para lo específico y el uso de metodologías sistematizadas y regladas para la articulación de visiones e intereses debe conducir a la elaboración de una o varias estrategias de acción capaces de introducir cambios frente a los problemas que se quieren resolver o abrir camino para la implementación en la realidad del cambio que significa el proyecto para el cual se elaboran las estrategias. De hecho todo proyecto de desarrollo es en sí mismo parte de una estrategia que lo incluye, aún en el caso que ella no esté explicitada, pero todo proyecto deberá desencadenar sus propias estrategias de acción estructuradas en el compromiso entre los actores participantes.

La estrategia es un postulado complejo que contiene la naturaleza del cambio que se sugiere para el modelo problemático definido en el escenario participativo, el o los actores que portarán la estrategia (los encargados de llevarla a cabo) y una prefiguración, las líneas de un bosquejo de los modos instrumentales y del perfil de las acciones que deberían implementarse.

Antes aún de programar acciones y actividades en torno a cualquier decisión sobre estrategias es posible determinar su viabilidad. Toda acción estratégica supone operaciones altamente conflictivas porque presupone la necesidad de levantar obstáculos y eliminar restricciones en el horizonte del tiempo del plan o proyecto. Es muy importante saber que posibilidades tiene ese cambio de llegar a instalarse en la aceptación de los actores sociales, políticos en la trama de sus relaciones ya constituidas y en las situaciones de poder consolidadas.

La viabilidad estratégica se refiere al campo de fuerzas aliadas, a la acumulación de los poderes necesarios para hacer posible el cambio.

Ese campo de fuerzas asociadas deberá acomodar los poderes necesarios para por lo menos neutralizar el campo de fuerzas que se opondrán al cambio sugerido e impedir que tal campo de fuerza opositoras se constituya. Ningún proyecto, en tanto implica la posibilidad de un fuerte cambio deja de crear conflictos y resistencias a su implementación, resistencias que si bien se habrán de manifestar en distintos planos tenderán siempre a conformarse en un puente que mantenga el statu quo o que oriente cambios en otro sentido. La viabilidad política consiste en tener el poder suficiente y la voluntad de usarlo pero su dificultad mayor radica en poder aproximarse con precisión para sopesar lo suficiente ese poder y percibir de una forma razonable el como sería la manifestación de esa voluntad política de usarlo a favor del cambio. A diferencia de lo económico–financiero y lo tecnológico, que tienen mayores posibilidades de ser mensurados, la voluntad social y política se instala en la esfera de lo ideológico (en tanto modelo de sociedad), de la acción (en tanto proyecto) y de los intereses individuales y colectivos (en tanto social).

Una ponderación de actores, frente a alternativas estratégicas o frente a varios cursos de acción posible de una estrategia, puede brindarnos anticipadamente un mapeo bastante aproximado de los campos de alianza y de oposición que estaríamos disponiendo y del nivel de conflictividad que deberíamos enfrentar.

La ponderación, que es el resultado final de una serie de técnicas aplicadas, constituye un elemento imprescindible para la toma de decisiones estratégicas y para la conducción exitosa de aquellas estrategias consideradas viables y por lo tanto implementables a través de acciones concretas.

La conducción de estrategias es un arte, como dirá C.Matus:"…El arte de unir sumar y avanzar en el tiempo preciso es, en síntesis, el arte de conducir como lider una determinada estrategia. Unir para consolidar el apoyo logrado, sumar agregando nuevas fuerzas sociales favorables al proceso perseguido, y avanzar hacia nuevas metas sobre la base del mayor poder obtenido, es la esencia de la cuestión que plantea el cumplimiento de una estrategia." (12).

La estrategia, como viabilidad, completa un ejercicio de anticipación donde como en el juego de ajedrez una acción pensada tiene una reacción, un resultado que devuelve una nueva anticipación. Es un proceso continuo de acumulación y rectificación del conocimiento que es necesario practicar simuladamente antes de tomar la decisión pero como"…los elementos críticos en el análisis de viabilidad están en el movimiento de cambio que quizás invalide hoy nuestra estrategia de ayer.." (13), la secuencia de anticipación, acción, reacción, nueva anticipación, pasa a ser un ejercicio constante de la implementación de estrategias.

Gestión Asociada como forma de co-gestión entre Estado y Sociedad La Gestión Asociada es una herramienta que permite la construcción de un espacio para el tratamiento del desarrollo, en base a una visión y un método integrador.

Es un ámbito en el cual se desarrollan acciones conjuntas entre la comunidad y el estado, donde los canales de participación dan lugar a la elaboración de acuerdos, negociaciones o concertaciones a partir del reconocimiento de los conflictos, diseñando propuestas y acciones que integran visiones e intereses contrapuestos (14).

Se trata de un espacio de naturaleza interdisciplinaria e intersectorial que utiliza una mecánica abierta y pluralista, de fácil acceso, operando por acuerdo y consenso.

Tiene como objetivo la movilización y articulación de actores con peso relativo en los proyectos y políticas, estableciendo acuerdos y grados de responsabilidad y compromiso mutuos, formulación de metodologías y planes de trabajo, gestión de recursos humanos y financieros que viabilicen los emprendimientos.

Resulta de una co-gestión entre organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, no es exclusivamente gubernamental (como lo sería el Consejo Asesor) ni exclusivamente no gubernamental (como sería un Consejo Comunitario).

Una preocupación esencial en estos ámbitos de gestión asociada es priorizar el fortalecimiento de los actores más débiles, cooperando con su desarrollo y capacitación, para reducir la desigualdad entre los actores, respecto de la distribución del poder económico, técnico, político, etc. que los distingue. Su legitimidad resulta del reconocimiento de su papel por parte de sus componentes: un acuerdo–consenso entre los comitentes en el que se incluye el poder estatal.

El análisis del conjunto de experiencias en América Latina nos permite extraer y sintetizar varios aspectos relevantes: (15).

El análisis de estos casos es el que nos permite sintetizar las características y condiciones fundamentales de una gestión asociada, cuando basadas en una metodología participativa y en un escenario pertinente. Pueden verse entre otros, los registros de los siguientes proyectos:

* Proyecto de Renovación Urbana en Area Inundable (PRURAI), Concepción del Uruguay (Entre Rios). 1985/87.

* Proyecto Integrado de Relocalización y Reconstrucción de Reserva Indígena Pilquiniyeu del Limay. Provincia de Rio Negro 1987 en adelante.

* Proyecto de Gestión Urbana Integrada Paternal Agronomía (PEGUIPA), Buenos Aires. 1990/92.

* Perspectivas Regionales del Oeste de la ciudad de Buenos Aires. ( en cuya gestión asociada participa el I.N.A.P.). 1992 en adelante.

* Plan de desarrollo de la Provincia Zudañez-Bolivia. 1992 en adelante.

* La presencia en la gestión de un actor que surge del mismo proceso participativo, el Grupo Taller (grupo técnico intersectorial) integrado por aquellos participantes de los escenarios participativos (Taller de Planificación y Gestión) que continúan operando con el proyecto asumiendo de manera permanente la función de soporte de las actividades de la Gestión Asociada.

Estos grupos con roles y tareas asignadas se conforman para tareas específicas y permanecen sólo hasta el cumplimiento de las mismas, reformulándose las unidades operativas según las prioridades y etapas por las que atraviese el proyecto. El único grupo que tiene un carácter permanente por la naturaleza de su función es el grupo denominado Gestión de la Gestión, que opera como motor dentro de este complejo proceso participativo, monitoreando las estrategias definidas, organizando la gestión, produciendo la información, la comunicación y articulación entre los actores y con los comunicadores sociales y registrando los debates, resoluciones y avances en actas.

El plenario revisa la planificación global del proyecto que comprende:

* la definición de objetivos y prioridades.

* la definición de estrategias y actividades.

* la articulación de compromisos y asignación de recursos.

* la organización de los grupos de trabajo que llevan adelante la acción.

* la actualización del ciclo de planificación–gestión y transferencia metodológica a través de talleres de ajuste y reformulación de las estrategias.

Su funcionamiento se organiza en tres momentos articulados que sucesivamente tratan:

Cuadro de Situación que es un primer momento donde se repasan todos los asuntos, procesos y tareas vinculados a la marcha del proyecto que permitan realizar una síntesis contextual y registrar las tendencias relevantes que se están manifestando en torno a él, favoreciendo la dinámica operativa y facilitando la toma de decisiones.

A partir de esta presentación acotada se abre un Espacio Conceptual y Propositivo es donde se avanza en la conceptualización de los temas, se establece un debate abierto de ideas y se definen criterios. Toda esta tarea impregna el tercer momento, Grupos de Trabajo y Programación de Tareas, aquí se tratan los aspectos específicos de cada equipo técnico, se realiza el seguimiento de las tareas proyectadas y se conforman nuevos grupos de trabajo.

Estos tres momentos del plenario se incorporan al ACTA que no es un mero registro de lo acontecido sino que constituye el documento técnico, de avance del proyecto, dejando constancia de su historia y evolución. Incluye todos los productos técnicos elaborados por los grupos de trabajo y sometidos a plenario, así como las fundamentaciones y encadenamiento de ideas que van surgiendo y constituyendo el marco conceptual del plan.

Lo desarrollado en plenario se compagina y trabaja de modo que el acta refleje los momentos articulados antes definidos. La lectura horizontal de las mismas nos permite un seguimiento de:

*Los logros, avances y retrocesos del proceso, a través del Cuadro de Situación.

*La secuencialidad de toda la fundamentación conceptual y gráfica a través del Espacio Conceptual y Propositivo.

*Los reposicionamientos de las actividades y de los grupos técnicos operativos frente a las condiciones existentes en cada momento, a través del momento de Grupos de Trabajo y Programación de Tareas.

*El grado de pertenencia y apropiación del proceso por parte de los actores, se evalúa a través del registro de presencias que se consignan al comienzo de cada acta.

* Relación simultánea entre el Ejecutivo y el Legislativo normalmente secuencial.

* Integración vertical (interjurisdicción) y horizontal (decisores, técnicos, pobladores).

* Diferenciación en el grado de pertenencia y compromiso entre los actores que realizaron la práctica del ciclo metodológico completo en relación a los que sólo asistieron como panelistas.

* La integración de las personas a las tareas independientemente de su jerarquía en su propia institución.

* La gestión asociada, es de naturaleza peculiar en el sentido de ser una cosa y otra a la vez, lo que se quiere dejar de ser y lo que se está proponiendo.

Condiciones necesarias para definir los escenarios de Gestión Asociada.

En este punto ya estamos en condiciones de definir los escenarios participativos de gestión asociada –en las nuevas fronteras entre estado y sociedad– mientras se mantengan en la Región las tendencias del ajuste estructural y la Reforma del Estado: (16).

En primer lugar el escenario tiene que ser montado dentro de las políticas de descentralización y de las nuevas relaciones entre estado y sociedad en torno a lo local/micro regional, en la idea de elaborar e implementar un plan de desarrollo local/microregional. Desarrollo se entiende así como el reforzamiento de la economía local, la configuración de un poder local y la representatividad del mismo, así como la participación de la población. Supone interferir en las relaciones entre la sociedad nacional y la local produciendo transformaciones allí y también en las relaciones estructurales que contiene la sociedad local aumentando el peso relativo de la sociedad civil y la capacidad de negociación de la población.

Esas condiciones no son cuestiones propias del caso que el mismo proceso podrá resolver, como que exista o no organización social, que la microregión esté aislada o integrada, que haya o no tecnología disponible u otras similares, sino que pertenecen a la esfera de la conciencia, del conocimiento y del comportamiento de los actores que toman la iniciativa. Si esas condiciones no preexisten es muy difícil que puedan conseguirse después en el proceso de planificación/gestión.

La primera de ellas pertenece al plano de los valores (lo axiológico) y los principios, y es la existencia de una voluntad política definida a favor del mecanismo que se practica. Esto se refiere a una manifestación desde el lugar del poder de los que tienen capacidad de decisión política (no desde la intencionalidad técnica o desde la necesidad comunitaria). Si bien ésto es válido de inicio para el poder público (los gobiernos) es un requisito también para cualquier otra forma determinada de poder que pueda manifestar su voluntad y poner en marcha una iniciativa, sean ONGs, Sindicatos u otros: ningún poder está excento (inmunizado) de caer en la manipulación ni los grupos sociales obligados a soportar experimentaciones no controladas.

La segunda de esas condiciones pertenece al plano de los saberes (el conocimiento) y las tecnologías, y es disponer de un sistema metodológico reglado, de metodologías específicas para la producción de consenso en situaciones de alta complejidad, con simultaneidad interdisciplinaria, intersectorial y participativa, que posibilite la elaboración de estrategias de cambio con el sustento político, técnico, científico y social que las haga viables. La voluntad política tiene que referirse también a las metodologías científicas por la que se procesan las decisiones a través de reglas a las que presta el debido acuerdo, jerarquizándolas como instrumentos de la formulación de la política pública.

La tercera condición está en el plano de los sentimientos (la comportamental) y la sensibilidad, y es la capacidad de dar y recibir confianza porque los procesos participativos se basan en la confianza mutua. Es un estilo entramado en lo sensible y lo afectivo del individuo y por eso ni se puede simular ni se suple con destreza técnica. A primera vista puede parecer la más difícil de las condiciones por aquello de "lo que natura no da Salamanca no presta", pero los afectos son de la naturaleza humana y nada es tan cambiante y sensible como el sentimiento humano. Basta recordar el vaticinio de Jorge Luis Borges en "Armonía de las esferas": "todo sucede por primera vez", o lo que es lo mismo, siempre hay tiempo para ser otro.

En segundo lugar el escenario tiene que ser un espacio de intersección entre los más diversos planos en los que circulan los procesos decisorios del Estado y la Sociedad Civil, esta vista como el conjunto de organizaciones sociales de distinto tipo, un lugar de interrelación de los más variados procesos que modelan la situación a través de la articulación de los actores que operan esos procesos.

Estaríamos frente a un nivel propicio para la integración simultánea de lo horizontal y lo vertical, pero debe percibirse que el concepto integración supone algo diferente que el mero relacionamiento, la colaboración intersectorial y la cooperación entre sectores estatales y sociales. Integración significa tener en común el proyecto o plan local, por lo cual, a simple título ejemplicativo, la gestión del plan no la hace lo local frente a lo central, sino que habrá partes del poder central que gestionarán un proyecto que les es propio, del que son parte comprometida. Los proyectos de desarrollo local serán parte del nivel central, invirtiendo los términos habituales donde lo local está atravesado y condicionado por las políticas nacionales (17), de donde se deduce la posibilidad de influenciar lo nacional desde lo local.

En tercer lugar el escenario tiene que ser un lugar de reconstrucción de las relaciones entre sociedad y estado, un punto de encuentro donde las distintas fuerzas sociales, técnicas, académicas y económicas, gubernamentales y no gubernamentales, se relacionan con la expectativa de un intercambio mutuo pero con la voluntad explícita de asociarse, llevar al éxito una empresa común, ser "parceiros na vitoria" (18). Esa voluntad debe significar también la intencionalidad de priorizar el fortalecimiento de los actores más débiles, de tender a reducir la desigualdad de información y formación, y de contribuir a la creación y desarrollo de organizaciones sociales en condiciones de coparticipar –desde su autonomía– en la gestión política y la administración del desarrollo. La apatía y la anomía social serán superadas si el método es movilizador y sobre todo si ofrece confiabilidad en la participación, potenciando la conformación de un proyecto político social incluyente. Si se prioriza la organización social y el estado participa de esa priorización el proyecto de desarrollo debe favorecer las existentes, ayudar a crear las nuevas y constituirse el proyecto mismo, a través de una gestión asociada, en un actor organizado, una forma de organización mixta que anticipe la complejidad, las dificultades y la riqueza de un rediseño socio–político para enfrentar los cambios planteados.

En este punto las superposiciones funcionales, de competencias o instituciones bienvenidas sean, porque se podrían rearticular los escasos recursos disponibles y hacerlos más eficientes en el marco de una empresa común, ya que si la esterilidad del debate de competencias, es de por sí un obstáculo a las posibilidades de transformación social, ante el achicamiento del estado resulta antisocial.

En cuarto lugar el escenario tiene que constituir un episodio en el aumento de la eficiencia social del estado favoreciendo los proyectos de desarrollo local/microregional, y las políticas diferenciadas de descentralización. Erróneamente se tiende a pensar que lo local es un asunto de los locales y el horizonte de actores acaban en el límite territorial de la microregión, cuando lo que corresponde es que la microregión se "extienda" a través de los actores comprometidos hasta la región y la nación. Siempre debe haber un compromiso de recursos informativos, financieros, técnicos, políticos y de gestión de parte de los niveles centrales, pero con más razón en estas épocas de descentralización el proceso de construcción de los poderes locales y las políticas y planes de desarrollo microregionales deben realizarse en base a un entramado compromiso de los niveles centrales del estado con los niveles descentralizados. Las políticas de descentralización son nacionales y sus efectos para evaluarlas no debieran ser apenas el cumplimiento de la transferencia o delegación de funciones y recursos, sino el diseño final y los resultados de dicha descentralización.

En quinto lugar el escenario debe configurar una experiencia democratizante que en mérito a su efectividad devuelva credibilidad y confiabilidad a la democracia como sistema de conjugación de intereses y debate sobre el destino de la sociedad. Dado que el escenario puede ser democratizante porque se construye dentro de una democracia que lo hace posibles este debe ser un imperativo categórico que protege el sistema del desgaste a que lo somete la persistencia de prácticas autoritarias e implantes tecnocráticos que impiden o ahuyentan la participación social. Como experiencia democratizante el escenario es también un aprendizaje social para tratar las diferencias, aceptar y trabajar el conflicto, entrenar el pluralismo y estrenar formas transparentes de negociación técnico–disciplinarias y de asociación de intereses. Genera también la posibilidad de relacionar la práctica de la representación como intermediaria en cuanto a cargo electivos y la producción de consenso para la consolidación de fuerzas sociales, así los representantes que según las reglas de la democracia formal deben resolver según la ley de la mayoría pueden asentarse sobre bases consensuales más sólidas y anticipadas, y otros ciudadanos pueden también intervenir en la formulación de decisiones bajo las reglas del consenso (y del disenso) explicitado.

En tesis mejora la representación y se amplía la participación social, siempre que las metodologías usadas incluyan también reglas de juego claras respecto a los procesos de decisión, y no simples caminos para la producción de conocimiento, sea por el conocer o por el conocerse.

La construcción de esos escenarios participativos de Gestión Asociada significa un cambio en la concepción del desarrollo económico–social, que contribuyendo en el rediseño del perfil del Estado, se instala en las nuevas fronteras y formas de asociación entre estado y sociedad.

Notas

(1) F. Uribe Echeverría, "Desarrollo Regional de los años 90", en Revolución tecnológica y reestructuración productiva: impactos y desafíos territoriales.

(2) Este concepto de planeamiento participativo tiene íntima relación con los períodos de transición del autoritarismo a la democracia, como puede comprobarse en el caso brasilero en H. Poggiese ,"Política urbana y participación popular en la Región Metropolitana de Rio de Janeiro (1975–1982)", tesis de maestría, Escuela Brasilera de Administración Pública, Fundación G. Vargas, Rio de Janeiro, 1985. Sobre modelos burocráticos de decisión segmentada puede verse Yates, Douglas, "Análisis de la Burocracia", Editorial Fraterna, Buenos Aires, 1985.

(3) Clasificación presentada anteriormente en H. Poggiese, "Políticas y programas de mejoramiento habitacional", en Debate para un proyecto nacional, Año 2, N°2, Buenos Aires, Noviembre 1989. Este texto retoma una conferencia desarrollada en el BHN, Programa Techo, en 1985.

(4) Véase un clásico Fals Borda, O. "El problema de como investigar la realidad para trasnformarla", en Simposium Mundial de Cartagena:Crítica y política en Ciencias Sociales, Bogotá, Editorial Punta de Lanza, 1978. Puede consultarse también M. Gajardo, "Evolución, Situación actual y perspectivas de las estrategias de Investigación Participativa en América Latina", FLACSO, S. de Chile, 1984; C. Brandao Carlos , "Repensando a pesquisa participante", Voces, Rio de Janeiro, 1984; P. Demo, "Investigación participativa: Mito y realidad", Kapeluz, Bs. As., 1985; D. Prieto Castillo "El autodiagnóstico comunitario", CIESPAL/F. Ebert, Quito, 1984.

(5) Ver C. Matos, "Adiós, señor Presidente", Pomaire, Caracas, 1987.

(6) Puede consultarse FLACSO "Metodología de Planificación y Gestión Integradas de Programas y Proyectos", Buenos Aires, 1984; M. Robirosa, "Planificación y Gestión Ambiental del Desarrollo", en Los problemas del conocimiento…(coord. por Enrique Left) Siglo XXI, 1986; Héctor Poggiese, "Modelos decisorios con participación popular en el desarrollo local, el Caso C. del Uruguay", FLACSO 1988, J.B Cluigt ; M .C. Francioni y H. Poggiese, "Planificación-gestión y autodesarrollo rural", XXIII Congreso Latinoamericano de Sociología Rural, Neuquén, octubre 1990, H. Poggiese, "Warnes, otra vez en la antesala de la urbanización", Rev. Cambios Nro. 2, (Buenos Aires: MCBA, 1991).

(7) J. M. Martin, 1977–1987: "Las lecciones de una prospectiva" en Revista Interamericana de Planificación, Vol. XXI Nro. 82, México, SIAP. ( Julio 1987), pg. 88–89.

(8) F. Calderón y M. R. Do Santos, "Hacia un nuevo orden estatal en América Latina". Veinte tesis socio–políticas y un corolario de cierre. PNUD–UNESCO–FLACSO. Buenos Aires 16 y 17 de abril de 1990.

(9) MIT – Fundación Bariloche, " Los desafíos de la década del 80", Río de Janeiro, 1979.

(10) Un primer abordaje sistemático de esta conceptualización –del cual tomamos las líneas esenciales– puede encontrarse en H. Poggiese: "Energización rural y participación social". Seminario Latinoamericano sobre Energización rural. SECYT Argentina/FAO. Buenos Aires, Julio 1992, Cap. 2.

(11) R. Guimaraes. "Participación comunitaria, Estado y Desarrollo: el difícil arte de conciliar lo conflictivo", en Revista Interamericana de Planificación. Vol. XXI Nro. 83/84 Medico: SIAP (Dic. 1987) pags. 13.

(12) C. Matus, Estrategia y plan, Siglo XXI, 1981 pag. 125.

(13) C. Matus, Ibídem.

(14) En diversas experiencias donde se ha aplicado la metodología FLACSO de Planificación y Gestión integradas se definieron estrategias de gestión asociadas (Comité de Gestión, Grupo de Gestión, Unidad de Gestión Asociada, etc.) para la viabilización de los proyectos.

(15) La Gestión Asociada prevé en su diseño orgánico, un funcionamiento agregado en plenario con una periodicidad mensual y un funcionamiento en grupos de trabajo, donde se articulan, usando un criterio coherente con la concepción, varios estamentos sectoriales y/o varias disciplinas.

(16) Hay, sin embargo, tres precondiciones mínimas para cualquier proceso participativo que si no se cumplen convendría no ponerlo en marcha.

(17) Esta figura puede sonar literaria, pero está claro que en la futura configuración del Estado habrá cambios que hoy podemos imaginar con ejercicios prospectivos. Si durante la vigencia de un Estado centralizado sus orientaciones inundaban la escena local con políticas en la que ésta raramente participaba, durante la vigencia de un estado descentralizado que resultaría de un proceso co–participativo, los sectores subsistentes del nivel central desarrollarían políticas nacionales inundadas de lo local/microregional. Esto es, las políticas nacionales en lo fundamental serían formuladas desde la microregión, pero a diferencia del modelo anterior, con una coparticipación de los niveles centrales demandada en forma sistemática. Habrá si, políticas nacionales y nivel central responsable, pero el proceso de formulación de esas políticas será diferente.

(18) Ver F.Freitas, "Parceiros na victória. Administracao participativa no mundo". Cultura Editores: Sao Paulo, 1991.

Toluca, Estado de México, 27 al 30 de julio de 1993.–

FLACSO, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Buenos Aires, Argentina

Descriptores Tematicos: ajuste estructural; reforma del estado; escenarios; planeamiento participativo; America Latina Este texto se encuentra bajo licencia Creative Commons Como citar este documento: Poggiese, Héctor. Escenarios de gestión asociada y nuevas fronteras entre el Estado y la sociedad. . Héctor Poggiese; María del C. Francioni FLACSO, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Buenos Aires, Argentina. 1993.

Acceso al texto completo: http://www.flacso.org.ar/areasyproyectos/proyectos/pppyga/pdf/EscenariosGestion.pdf

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Héctor Poggiese