Definición:
César Landa Arroyo[6] define al Proceso de Cumplimiento como una Garantía Constitucional que presupone fundamentalmente la vigencia de dos derechos constitucionales objetivos: Primero, la constitucionalidad de los actos legislativos y Segundo, la legalidad de los actos administrativos.
Edgar Carpio[7] señala que la Acción de Cumplimiento es un proceso mediante el cual los particulares pueden reparar agravios de ciertos derechos e intereses subjetivos derivados del incumplimiento, por parte de las autoridades o funcionarios públicos, de mandatos establecidos en normas con rango de ley o en actos administrativos.
Naturaleza:
Nuestro ordenamiento jurídico ha recogido esta institución desde la Carta de 1993, denominándole "acción de cumplimiento" e incorporándolo como una "garantía constitucional" con presencia autónoma respecto a los otros procesos constitucionales.
Tal consagración y su posterior desarrollo trajo diversos cuestionamientos y opiniones encontradas en la doctrina[8]y jurisprudencia[9]Así, se sostuvo que la finalidad del proceso de cumplimiento no es tutelar derechos (o bienes) constitucionales, sino el acatamiento de obligaciones provenientes de normas legales o actos administrativos; por ello, pese a que fue reconocido en la norma fundamental, no se trataría de un proceso constitucional, sino de uno meramente "constitucionalizado" que, no obstante ser reconocido en la Carta, no comparte los fines de los procesos constitucionales (garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales).
Inclusive el propio Tribunal Constitucional dijo en su momento que "la acción de cumplimiento es un "proceso constitucionalizado" que, prima facie, no tiene por objeto la protección de un derecho constitucional, sino la de derechos legales y de orden administrativo, mediante el control de la inacción administrativa"[10]. En el mismo sentido, la comisión que elaboró el anteproyecto del Código Procesal Constitucional señaló que dicho proceso fue incluido únicamente por su mención en la Carta Magna, pese a que consideraban que la referida institución debía ser eliminada[11]
Asimismo, otro importante sector de la doctrina[12]sustentó que si bien este proceso busca la eficacia del cumplimiento de los actos legislativos, así como la legalidad de los actos administrativos, esto en realidad constituía un auténtico derecho constitucional. En tal sentido, se señaló que "la acción de cumplimiento es una garantía constitucional que actúa sobre la base de dos derechos constitucionales objetivos: primero, la constitucionalidad de los actos legislativos y segundo, la legalidad de los actos administrativos. Pero, no basta que una norma de rango legal o un acto administrativo sean aprobados cumpliendo los requisitos formales de la norma y que, además, estén conforme a las disposiciones sustantivas establecidas en la Constitución y en la ley, sino que tengan vigencia. En este sentido, la acción de cumplimiento esencialmente busca asegurar, he aquí la novedad, la eficacia de las normas legales y los actos administrativos; convirtiendo el cumplimento de normas legales y actos administrativos por parte de la autoridad en un derecho fundamental de los ciudadanos"[13].
Más allá de la polémica originada, lo cierto es que el Tribunal Constitucional ha definido este asunto en la sentencia Expediente N° 0168-2005-PC/TC, y concluido que el proceso de cumplimiento es un auténtico proceso constitucional, no solo por estar reconocido en la Constitución, sino incluso porque protege un derecho fundamental no enumerado. Así sostuvo que "el Tribunal Constitucional reconoce la configuración del derecho constitucional de asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos. Por tanto, cuando una autoridad o funcionario es renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo que incide en los derechos de las personas o, incluso, cuando se trate de los casos a que se refiere el artículo 65 del Código Procesal Constitucional (relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos o colectivos en el proceso de cumplimiento), surge el derecho de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos a través del proceso constitucional de cumplimiento"[14].
Los fines del proceso constitucional de cumplimiento:
El artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional establece que dos son los fines esenciales de los procesos constitucionales: garantizar la primacía de la Constitución y garantizar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales.
Sobre ello, se ha afirmado que los procesos constitucionales en realidad tendrían como auténtica finalidad tan solo "garantizar la primacía de la Constitución en el seno del entero ordenamiento jurídico"[15], pues la otra finalidad –tutelar los derechos constitucionales- sería "una concreción de la primera, en la medida que garantizar la plena vigencia de los derechos fundamentales significaría asegurar la primacía –sobre las normas legales, infralegales y de toda actuación de cualquier ente público o privado- de las normas de la Constitución, en este caso, de las normas que recogen los derechos constitucionales"[16].
Al respecto, dentro del "marco de la función de ordenación del Tribunal Constitucional", el colegiado en pleno, intentando dar por zanjado el debate sobre la naturaleza del proceso de cumplimiento (¿tutela o no derechos fundamentales?), llegó a la conclusión de que ambos fines de los procesos constitucionales se logran a través del proceso de cumplimiento.
Efectivamente, esto se desprende de la sentencia recaída en el Expediente N° 0168-2005-PC/TC. El Tribunal Constitucional señaló en esta ocasión que "el respeto al sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico (…) constituye uno de los valores preeminentes de todo sistema democrático", y por ello "los poderes públicos y los ciudadanos deben guiar su conducta por el Derecho"[17]. En Tal sentido, el control de la regularidad del sistema jurídico constituye "un principio constitucional básico en nuestro ordenamiento jurídico nacional que fundamenta la constitucionalidad de los actos legislativos y de los actos administrativos". Tal regularidad no se referirá solo a que las normas de rango legal o los actos administrativos sean aprobados cumpliendo los requisitos formales y sustantivos previstos en la Carta, sino que también se requiere que sean eficaces.
Asimismo, dada la relevancia constitucional de la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos, y teniendo en cuenta los artículos 3, 43 y 45 de la Constitución, el Tribunal Constitucional reconoció el derecho constitucional a "asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos"[18]. En tal sentido el proceso de cumplimiento satisface tanto la finalidad objetiva (supremacía constitucional) como la subjetiva (tutela de derechos fundamentales) de los procesos constitucionales.
Características[19]
a) Es una acción de garantía constitucional, porque implica un proceso constitucional que ha de desarrollarse con sus propias particularidades y es de tal importancia debido a que está facultada para defender el cumplimiento de la legalidad y la efectividad de los actos administrativos.
b) Es de naturaleza procesal debido a que se encamina mediante un procedimiento especial con sus etapas o estados correspondientes, dando intervención al perjudicado para el cumplimiento de la legalidad y comprende a la autoridad implicada que debe comparecer como demandado.
c) Es de cumplimiento sumario, ya que mientras no se dicta la ley específica de desarrollo constitucional, el legislador ha dispuesto que se apliquen para su tramitación, en forma supletoria, las disposiciones pertinentes de las leyes, las cuales tienen que ver con las acciones de hábeas corpus y amparo, en ambos casos los procedimientos que se siguen son sumarios, siendo explicable la brevedad del procedimiento, dada la importancia que se conceden a los derechos de los ciudadanos y si bien en la acción de cumplimiento no se cautela directamente un derecho constitucional, sí se le cautela indirectamente.
Legislación básica:
Constitución Política de 1993: artículos 200, inciso 6; 202, inciso 2, y artículo 205.
Se consagra a la "acción de cumplimiento" como una "garantía constitucional", asimismo, se señala que el Tribunal Constitucional es competente para conocer del proceso de cumplimiento como última y definitiva instancia, tras lo cual solo queda recurrir al sistema supranacional para buscar la protección de los derechos fundamentales.
Código Procesal Constitucional, Ley 29237: artículos I-IX del Título Preliminar; 1-24; 37-60; 66-74.
Regula los principios, reglas procesales y trámite del proceso de cumplimiento. Contiene una parte general que es aplicable a todos los procesos de tutela de derechos, las normas referidas al proceso de amparo que supletoriamente se extienden al cumplimiento, así como disposiciones referidas específicamente a la tramitación de este proceso.
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N° 28301 (publicada el 23 de julio de 2004).
Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, Resolución Administrativa N° 095-2004-P/TC (publicada el 2 de octubre del 2004).
Estas normas desarrollan atribuciones del Tribunal Constitucional, y su funcionamiento en la tramitación y resolución de los procesos constitucionales.
Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, Ley N° 26520: artículo 9, num. 2 (publicada el 08 de agosto de 1995).
Esta ley faculta a la Defensoría del Pueblo a iniciar proceso de cumplimiento para la tutela de derechos constitucionales y fundamentales, los ciudadanos y de la comunidad.
Ámbito de Protección
El proceso de cumplimiento tiene como objeto ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente:
a) Dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.
b) Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.
Para exigir el cumplimiento de un deber funcional es necesario que haya al menos un contenido exigible y un sujeto obligado, siendo que el contenido del deber exigido no puede obedecer a la subjetividad del potencial demandado ni del demandante sino a parámetros jurídicos objetivos.
Cuando exigimos el cumplimiento de una norma legal, nos referimos –de acuerdo con el artículo 200, inciso 4 de la Constitución- a normas de rango de ley; es decir, leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales.
En el caso de la ejecución de un acto administrativo, téngase en cuenta que por el artículo 1.1 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, son actos administrativos las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de Derecho Público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. En ese sentido, el Código Procesal Constitucional requiere, para que se ordene el cumplimiento, que se trate de un acto con calidad de firme, es decir que hayan vencido los plazos para interponer los recursos administrativos que procedan sobre él, con lo que quedaría confirmada su eficacia.
De este modo, con este proceso se reaccione ante la pasividad de la autoridad, para que ella misma deje su inactividad y se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.
El Tribunal Constitucional, en su labor de ordenación a través de la jurisprudencia, ha completado los requisitos necesarios que debe reunir la norma legal o el acto administrativo, para que sean exigibles a través de este proceso constitucional (incisos 1 y 2 del artículo 66 del Código Procesal Constitucional).
Así, por ejemplo, en el fundamento 6 de la Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el expediente N° 0191-2003-AC/TC, el tribunal determinó que "(…) debe tratarse de un mandato que sea de obligatorio cumplimiento, que sea incondicional y, tratándose de los condicionales, que se haya acreditado haber satisfecho las condiciones; asimismo, que se trate de un mandato cierto o líquido, es decir, susceptible de inferirse indubitablemente de la ley o del acto administrativo que lo contiene y, (…) que se encuentre vigente".
Asimismo, mediante la Sentencia del Tribunal Constitucional N° 0168-2005-PC/TC (caso Maximiliano Villanueva Valverde) el Tribunal consideró que para la procedencia del proceso de cumplimiento, además de acreditarse la renuencia del funcionario o autoridad pública, deberá tenerse en cuenta las características mínimas comunes del mandato de la norma legal, del acto administrativo y de la orden de emisión de una resolución o de un reglamento, a fin de que el proceso de cumplimiento prospere. De este modo señaló:
"Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá contar con los siguientes requisitos mínimos comunes:
Ser un mandato vigente.
Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.
No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
Ser incondicional.
Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.
Adicionalmente, para el caso de cumplimiento de los actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:
Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
Permitir individualizar al beneficiario".
Causales de Improcedencia
El Juez, al calificar la demanda, está facultado para declarar su improcedencia liminar. Estas causales de improcedencia están establecidas en el Código Procesal Constitucional, tanto las de carácter general como las específicas del proceso de cumplimiento:
3.1 Causales de improcedencia de carácter general:
De una lectura del artículo 1 del Código Procesal Constitucional, la demanda será improcedente cuando, luego de presentada la demanda, cesa la violación o la amenaza de violación del derecho constitucional, o si la violación se ha convertido en irreparable (por ejemplo, si la autoridad ha cesado en su renuencia a cumplir determinada norma legal o ejecutar un acto administrativo). Sin embargo, cuando el juez constitucional lo considere, y de acuerdo con el agravio producido, podrá declarar fundada la demanda precisando los alcances de su decisión.
En aplicación a contario sensu del artículo 2 del código se declarará improcedente la demanda cuando, tratándose de amenaza al derecho invocado, esta no es ni cierta ni inminente. Es decir, cuando no hay datos objetivos sobre su ocurrencia y, por otro, no hay datos objetivos de que vaya a ocurrir próximamente.
Asimismo, del artículo 5.1 del código se desprende que la demanda resultará improcedente si los hechos y el petitorio alegado no se refieren al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado, pues todo proceso constitucional pretende proteger frente a una lesión o amenaza a los derechos fundamentales; en el caso del proceso de cumplimiento –conforme a lo anotado antes- la demanda deberá estar referida al derecho constitucional "a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos". Cuando el proceso planteado no busque tal finalidad, sino que se pretenda la protección de un aspecto no protegido del derecho constitucional invocado, el juez deberá declarar la improcedencia de la demanda.
El artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional señala que es causal de improcedencia la existencia de otras vías procedimentales específicas igualmente satisfactorias. En el caso del proceso de cumplimento estas se refieren a otras vías para el cumplimiento del deber legal o administrativo omitido. Así tenemos, por ejemplo, del proceso contencioso-administrativo, en el que puede obtenerse que "se ordene a la Administración Pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentra obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme"[20].
Esta causal consagra la subsidiariedad de los procesos constitucionales. En la antigua legislación que regulaba los procesos constitucionales se mencionaba que estos podían plantearse de manera "alternativa" u "optativa" a los procesos de la vía ordinaria; sin embargo, si el actor decidía recurrir a esta ya no podía recurrir a la constitucional, pues era causal de improcedencia que "el agraviado opte por recurrir a la vía judicial ordinaria". Actualmente, los procesos constitucionales ya no son optativos (alternativos), sino subsidiarios; es decir que solo proceden en el supuesto de que no existe una proceso judicial eficaz que el constitucional. Por eso podemos referirnos a una "excepcionalidad por subsidiaridad"[21].
En tal sentido, solo se podrá acudir al proceso de cumplimiento cuando se demuestre que las otras vías ordinarias no son idóneas, satisfactorias o eficaces para la satisfacción de la pretensión de la demanda por la necesidad de protección urgente, o por situaciones especiales que han de ser analizadas caso por caso. Corresponde al demandante demostrar que el proceso de cumplimiento es la vía idónea y eficaz para la tutela solicitada.
Conforme al artículo 5.3 del Código Procesal Constitucional, no procede la demanda cuando el agraviado ha recurrido previamente a otro proceso judicial para pedir tutela de su derecho constitucional.
A diferencia de la anterior causal, que se refería a que no existiera otro proceso que –en abstracto y para el caso concreto– sea igual o más protector que el de cumplimiento, este caso supone que la demanda no procede si en realidad ya se inicio un proceso judicial que persiga tutelar el cumplimiento de una norma legal o acto administrativo. En cualquier caso, este proceso judicial debe perseguir el mismo propósito que el proceso constitucional; es decir, regresar las cosas al estado anterior a la vulneración alegada en el relato de los hechos contenidos en la demanda.
Vale anotar que lo prescrito en el artículo 5.4 –exigencia de agotar las vías previas- no resulta pertinente para el proceso de cumplimiento (ni para el de hábeas corpus). En la antigua regulación contenido en la Ley Nº 26301 para la acción de cumplimiento, se consideraba erróneamente como vía previa al requerimiento por conducto notarial remitido a la autoridad pertinente. Sin embargo, ahora se ha considerado llamar a este documento "requisito especial de la demanda", desprendiéndole además de la formalidad notarial para ser válido. A parte de este requisito, no será necesario agotar la vía administrativa que pueda existir.
Si a la presentación de la demanda ha cesado la amenaza o la ejecución del acto lesivo o se ha convertido en irreparable, también estamos ante un motivo para declarar la improcedencia de la demanda, en términos del artículo 5.5 del código.
Esta norma se justifica, pues al no existir una afectación vigente no habría un derecho que proteger. A diferencia del supuesto contemplado por el segundo párrafo del artículo I del Código Procesal Constitucional –que también refiere al cese de la agresión o amenaza en un proceso en trámite- aquí el cese se produce antes que el agraviado recurra al despacho del juez constitucional para presentar la demanda.
Finalmente, el artículo 5.10 debe ser leído en concordancia con el 70.8 del Código Procesal Constitucional; en ese sentido, si la demanda se interpone vencido el plazo legalmente establecido, que como veremos es de veinte días, deberá ser declarada improcedente.
3.2 Causales de improcedencia de carácter específico al proceso de cumplimiento:
El artículo 70 del Código Procesal Constitucional contiene las disposiciones relativas a los casos de improcedencia –en específico- para el proceso de cumplimiento, de modo que este no procede en los siguientes supuestos:
Cuando se contradigan resoluciones dictadas por el Poder Judicial, Tribunal Constitucional y el Jurado Nacional de Elecciones.
Cuando se demanda al Congreso de la República para exigir la aprobación o la insistencia de una ley.
Cuando se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante los procesos de amparo, hábeas data y hábeas corpus.
Cuando se interpone la demanda con el único propósito de impugnar la validz de un acto administrativo.
Cuando se demanda que las autoridades o funcionarios ejerzan potestades expresamente calificadas como discrecionales por la ley.
Cuando se incurre en los supuestos en los que debe iniciarse un proceso competencial (en similar sentido tenemos al artículo 5.9 del Código).
Cuando no se cumplió con requerir previamente al demandado el cumplimiento del deber legal o administrativo reclamado. Este requisito especial de la demanda está previsto en el artículo 69 del código, y consiste en pedir mediante documento de fecha cierta que se cumpla el deber omitido, ante lo cual la Administración cuenta con diez días útiles para contestar. Tal posibilidad permite a la Administración corregir su inacción o actuación defectuosa. De continuar resistiéndose la autoridad a cumplir su deber legal o administrativo –sea por negación expresa o por no contestar la solicitud de fecha cierta- el agraviado tiene expedito su derecho a presentar la demanda de cumplimiento.
Cuando la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de prescripción de sesenta días desde la fecha en que la autoridad o funcionario recibió el requerimiento[22]Esto se justifica por el carácter excepcional y urgente de los procesos constitucionales, de modo que si se precisa de tutela urgente, la norma considera que el afectado acudirá prontamente buscando la protección de su derecho.
Asimismo, como sucede con todo plazo prescriptorio, su finalidad está relacionada con la seguridad jurídica, pues es claro que al transcurrir el tiempo se generen nuevas relaciones jurídicas, inclusive con terceros, cuyos intereses podrían verse perjudicados pese a estar amparados por el principio de buena fe. Por ello, el Derecho no puede mantener indefinidamente abierta la puerta del proceso constitucional, estableciéndose esta causal de improcedencia.
Finalmente, podemos considerar como causal de improcedencia la aplicación a contrario sensu del artículo 2 del Código Procesal Constitucional. Al respecto, puede declararse la improcedencia cuando la demanda no esté dirigida a que se acate una norma legal o se ejecute un acto administrativo.
No obstante, debe tenerse en cuenta que excepcionalmente el máximo tribunal ha adecuado el proceso de cumplimiento convirtiéndolo en uno de amparo[23]al considerar que la demanda fue mal planteado con respecto al tipo de proceso.
3.3 Reglas de procedencia para el cumplimento contenidas en el precedente vinculante:
La sentencia recaída en el Expediente Nº 00168-2005-PC/TC resolvió la demanda de cumplimiento presentada por don Maximiliano Villanueva Valverde contra la Oficina de Normalización (ONP), solicitando que se cumpla con determinar y ejecutar el pago de su pensión de jubilación conforme a lo dispuesto en la Ley Nº 23908.
La relevancia de este proceso estuvo en que el Tribunal Constitucional estableció como precedente vinculante los criterios de procedibilidad de las demandas de cumplimiento y requisitos comunes de la norma legal y del acto administrativo para que sean exigibles a través de este proceso, los que deben ser tomados en cuenta al momento de presentar la demanda, pues de lo contrario será declarada su improcedencia.
Entonces, el Tribunal Constitucional consideró que par ala procedencia del proceso de cumplimiento, además de acreditarse la renuencia del funcionario o autoridad pública, deberá tenerse en cuenta las características mínimas comunes, y de no reunirse tales características ni los requisitos contemplados en el artículo 70 del Código Procesal Constitucional la vía del proceso de cumplimiento no será idónea.
Así, conforme a la sentencia, para demandar el cumplimiento de una norma legal, la ejecución de un acto administrativo o la emisión de una resolución, debe existir un mandato (a) vigente, (b) cierto y claro, (c) que no esté sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, (d) de ineludible y obligatorio cumplimiento, y (e) que sea incondicional (excepcionalmente podrá tratarse de un mandato condicional, siempre que su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria).
(a) El requisito de mandato vigente implica que a este proceso se acuda exigiendo el cumplimiento de disposiciones legales o actos administrativos regulares y permanentes en el tiempo, asimismo, que se trate de mandatos actuales cuya vigencia no ha expirado.
(b) Que el mandato deba ser cierto y claro significa que este no debe ser deducido, sino que debe fluir claramente de la norma legal o del acto administrativo cuyo cumplimiento se exige y del que se beneficia eal demandante. Por el contrario, si se pretende exigir el cumplmiente de actos administrativos con prescripciones indeterminadas, ambiguas, confusas o vagas la demanda deberá ser declarada improcedente, pues el mejor lugar donde discutir el tema es el proceso ordinario, donde pueden actuarse todos los medios de prueba que permitan conocer el contenido preciso del mandato.
Asimismo, también estaríamos ante la ausencia de certeza y claridad si estamos ante disposiciones muy generales, o que para su aplicación requieran interpretaciones complejas.
(c) Además, el mandato no debe estar sujeto a controversia ni a interpretaciones dispares; ello quiere decir que no debe existir duda sobre el sentido del mandato que aún esté pendiente de resolverse. Asimismo, no se admite que sobre el mandato recaigan interpretaciones contradictorias o incompatibles por parte de diversas autoridades competentes, o incluso de una misma entidad.
Al respecto, en el caso del Expediente Nº 02864-2004-AC/TC, en que se solicitaba el cumplimiento de un acuerdo de concejo municipal, se estableció aprobar la incorporación de un predio al área de expansión urbano principal. En este proceso existían opiniones dispares –y, por lo tanto, controversia- en relación con la incorporación del predio, pues, el Inrena y el CONAM discrepan respecto a si requería de la opinión técnica de la primera de las instituciones. Al existir una evidente controversia respecto de los hechos que impedían cumplir con el acuerdo municipal, esto no podía ser dilucidado en dicho proceso de cumplimiento siendo que la demanda fue declarada improcedente.
(d) Que el mandato sea de ineludible y de obligatorio cumplimiento, se refiere al hecho de que la norma legal o el acto administrativo cuyo cumplimiento se exige, tenga la virtualidad suficiente para constituirse en mandamus para la autoridad o funcionario público y, por ende, poder ser exigible a través del proceso de cumplimiento debido a su validez legal.
(e) La referencia a que el mandato debe ser incondicional, o que tratándose de uno condicional su satisfacción no sea compleja ni requiera de actuación probatoria, implica que la ejecución del mandato requiere prima facie no estar sometido a condiciones, o sea a la ocurrencia de acontecimientos futuros o inciertos que hagan depender de estos el cumplimiento del mandato. Sin embargo, podría admitirse la existencia de una condición, siempre que su satisfacción no sea dificultosa y no requiera de actividad probatoria.
Así, cuando la condición a cumplirse sea de simple cumplimiento y no requiera pasar por una estación probatoria –de la que carecen los procesos constitucionales- se podrá acceder a esta vía procesal.
Por ejemplo, tenemos el caso resuelto en el Expediente N° 05735-2006-PC/TC, en el que se analizó el "mandato condicional" previsto en el Reglamento de la Ley del Profesorado para conceder licencia sindical con goce de remuneraciones, y que consistía en probar la condición de dirigente sindical. A consideración del Tribunal Constitucional esta condición de que se acredite el estatus de dirigente sindical era única y simple (por lo tanto, no compleja ni que requería de actuación probatoria), lo que fue acreditado con los documentos adjuntados al escrito de demanda, declarándose fundada la demanda.
De otra parte, también en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00168-2005-PC/TC, el Tribunal indicó que, para el caso del cumplimiento de actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados se deberá (f) reconocer un derecho incuestionable del reclamante y (g) permitir individualizar al beneficiario.
Ambos requisitos van dirigidos a delimitar el derecho y al beneficiario de este; el acto administrativo debe ser lo suficientemente claro en lo que dispone, en razón del carácter sumario y de actividad probatoria mínima que poseen los procesos constitucionales. Claro está, si al funcionario público no le está permitido ningún tipo de discrecionalidad, es lógico que el acto administrativo deba contener un mandamus con derechos y beneficiarios totalmente identificados, por lo que comprobada la renuencia y las pautas antes descritas puede ampararse la demanda de cumplimiento.
Legitimidad Procesal
4.1 Legitimidad para obrar activa:
Cuando exija el cumplimiento de un mandato originado en una norma con rango de ley o por un reglamento, es decir, cuando se trate de una norma de carácter general, cualquier persona está legitimada para interponer la demanda.
Por otro lado, si la pretensión es que se cumpla con un acto administrativo, solo podrá interponer la demanda quien haya sido el directamente afectado o quien, en todo caso, invoque interés para que se cumpla con el deber omitido (artículo 67 del Código Procesal Constitucional). Además el afectado puede comparecer en el proceso por medio de representación procesal, que no requiere de ser inscrita (artículo 39).
Representación Procesal:
Para la presentación de la demanda el afectado puede comparecer por medio de representante procesal, no siendo necesaria la inscripción del acto de apoderamiento otorgado.
Siguiendo los parámetros del Código Procesal Civil (artículo 72), para que tenga validez el poder para litigar, este podría ser otorgado por escritura pública (sin necesidad de inscribirlo en registros públicos) o por poder mediante acta ante el juez que conoce el proceso constitucional.
Sin embargo, apartándose de este razonamiento y teniendo en cuenta la previsión del Título II, Capítulo IV d e la Ley del Notario, referente a "Los Poderes", se puede entender que, además de las clases de poder autorizadas por el Código Procesal Civil, valdría también la representación procesal por poder fuera de registro, y por poder contenido en documento con firma legalizada[24]De lo contrario, si solo nos ciñéramos a lo previsto en el código corremos el riesgo "convertir los requisitos procesales de legitimación en un ritualismo excesivo a tal grado y en tal magnitud que termine por enervar los efectos de protección que caracterizan a todo proceso constitucional, (lo que) simplemente es inadmisible2 (Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 1956-2004-AA/TC, f.j. 2); más aún, si cuando en un proceso constitucional se presente una duda razonable respecto de si el proceso debe declararse concluido, el juez y el Tribunal Constitucional deben declarar su continuación (artículo III del Título Preliminar).
Para el caso de personas que no residen en el Perú, la demanda será formulada por representante acreditado. El Código Procesal Constitucional expresamente señala que bastará que el poder esté registrado ante el Cónsul del Perú en la ciudad del extranjero que corresponda y que se legalice la firma del cónsul ante el Ministerio Público de Relaciones Exteriores, no siendo necesaria su inscripción en Registros Públicos.
Procuración Oficiosa:
Esta figura aparece ante la necesidad de tutela urgentísima. El procurador Oficioso viene a ser un apoderado sin que exista poder; así, cualquier persona puede interponer la demanda y comparecer en nombre del afectado si es que este se encuentra imposibilitado par ello y no tiene un representante procesal o un apoderado judicial, ya sea porque sufre constantes atentados contra la libertad individual, por razones de fundado temor o amenaza, ante un situación de inminente peligro o en general, por cualquier otra causa análoga.
Asimismo, se trata de una situación temporal, pues para que los actos procesales de este gestor procesal tengan validez, deberá ratificarse la demanda y la actividad procesal realizada por el procurador oficioso una vez que el impedimento sea removido y que el afectado se halle en posibilidad de comparecer ante el proceso. De lo contrario, deberá declararse la conclusión del proceso.
Patrocinio de Intereses Difusos:
Cuando se trata de la defensa de derechos con intereses difuso o colectivos, estamos ante una legitimación activa para obrar amplia, pues a diferencia de lo que sucede en los procesos civiles (que contemplan solo la legitimación restringida), en los procesos constitucionales la legitimación corresponde a cualquier persona, señalando además el Código Procesal Constitucional, en su artículo 67, que la Defensoría del Pueblo también está legitimada para interponer la demanda de cumplimiento en estos casos, según las atribuciones contenidas en el artículo 161 de la Constitución y su Ley Orgánica.
Además, el artículo 82 del Código Procesal Civil puede ayudarnos a establecer algunas precisiones, pues explica que "el interés difuso es aquel cuya titularidad corresponde a un conjunto indeterminado de personas, respecto de bienes de inestimable valor patrimonial, tales como el medioambiente o el patrimonio cultural o histórico o del consumidor".
De este modo, los intereses difusos son diferenciados de los intereses individuales (que atañen directamente a una persona determinada) y, a su vez, diferenciados de los intereses colectivos que corresponden a un conjunto determinado de personas (como los sindicatos de trabajadores o los pueblos indígenas)[25].
Representación Judicial por Abogado:
Las partes pueden otorgar facultades generales de representación al abogado patrocinante. Siguiendo el artículo 80 del Código Procesal Civil (de aplicación supletoria), en el escrito de demanda el interesado o su representante pueden otorgar o delegar al abogado las facultades generales de representación a que se refiere el artículo 74[26]del mismo Código. En estos casos no se requiere observar las formalidades del artículo 72[27]pero sí que se designe el domicilio personal del representado y su declaración de estar instruido de la representación o delegación que otorga y de sus alcances.
Por su parte, el artículo 290 de la Ley Orgánica del Poder Judicial[28]considera implícitas las facultades de representación del abogado, aun cuando su cliente no se las haya otorgado expresamente, de ese modo en los procesos, sin necesidad de la intervención de su patrocinado, el excepción de aquellos para los que se requiere poder especial con arreglo a ley. En esa lógica, también se señala que el abogado no requiere de su cliente según se tiene de la disposición autoritativa contenida en el mismo artículo.
Legitimidad para obrar pasiva:
Viene a ser la otra cara de la legitimidad para obrar y se refiere al demandado; es decir, la autoridad o funcionario de la Administración Pública a quien se le imputa la renuencia a dar cumplimiento de una norma legal o ejecutar un acto administrativo firme, o a quien se le solicita pronunciarse expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento. Es decir, es el titular del deber a ser cumplido.
En ese sentido, la demanda de cumplimiento se interpone en principio contra la autoridad o funcionario a quien corresponda ejecutar este deber. Si el demandado no es la persona obligada a cumplir el deber omitido, entonces deberá informarlo al juez indicando qué autoridad es la obligada a cumplir el mandato legal o administrativo. De mediar duda sobre el sujeto obligado el proceso continuará, emplazándose a quien conforme con el ordenamiento jurídico tenga competencia para cumplir con lo ordenado (artículo 68 del Código Procesal Constitucional).
La Defensa del Estado:
El procurador público ejercita la representación y defensa en los procesos del sector al que pertenece, o de la entidad dependiente de dicho sector. Actúa en calidad de demandante, demandado, denunciante, denunciado o parte civil, pudiendo prestar confesión en juicio en representación del sector o ministerio, y convenir en la demanda, desistirse de ella o transigir en el proceso. En cumplimiento de su trabajo guarda relaciones de coordinación y cooperación con el Consejo de Defensa Judicial del Estado y da cuenta del estado de los procesos y acciones judiciales en defensa de sus derechos e intereses, rindiendo anualmente un informe de su gestión.
Conforme al artículo 7 del Código Procesal Constitucional, la defensa del Estado o de cualquier funcionario o servidor público la asume el procurador público que corresponda, o el representante legal que el funcionario o servidor designe sin perjuicio de la intervención del procurador público.
Se debe emplazar con la demanda al funcionario o autoridad para que pueda intervenir en el proceso, aunque este no se llegue a apersonar; asimismo, se le debe notificar con la resolución que pone fin a al instancia. Del mismo modo, debe emplazarse con la demanda y notificarse con la resolución que pone fin a la instancia a la propia entidad estatal para que pueda intervenir en el proceso; sin embargo, la no participación de cualquiera de estos no invalida ni paraliza el procedimiento.
Este mismo artículo faculta al procurador público para que, antes de que el proceso constitucional sea resuelto en primera instancia, ponga en conocimiento del titular de la entidad su opinión profesional motivada cuando considere que sí se afecta el derecho constitucional invocado en el petitorio contenido en la demanda.
De otro lado, si es que el demandante tomara conocimiento antes o durante el proceso que a quien pretende demandar ya no ocupa el cargo que desempeñaba, puede solicitar al juez que este no sea emplazado con la demanda.
Por cierto, cabe tener en cuenta que se derogó el segundo párrafo del referido artículo 7[29]que establecía que las instituciones públicas con rango constitucional podían actuar directamente, sin la intervención del procurador público. Este párrafo también contemplaba la posibilidad que las entidades con personería jurídica propia actúen directamente.
Competencia del Juez e Impedimentos
Si bien los jueces cuentan con jurisdicción –esto es, con la potestad delegada por el Estado para conocer y resolver conflictos-, no todos los órganos jurisdiccionales son competentes para conocer cualquier asunto.
Al respecto, se conoce a la competencia como la aptitud del juzgador para conocer de un determinado asunto y que nace de la ley. Así, el artículo 51 del Código Procesal Constitucional señala qué juez es competente para conocer de la demanda de amparo (y en aplicación supletoria, la de cumplimiento).
En el caso de un proceso de cumplimiento contra un funcionario o autoridad pública renuente la competencia está dada:
Por el grado: el juez de primera instancia.
Por la materia: el juez especializado en lo civil.
Por el territorio: queda a elección del demandante, pues la ley designa igual competencia al juez especializado en lo civil de turno:
Del lugar donde se afectó el derecho.
Del lugar donde tiene su domicilio el afectado.
Del lugar donde domicilia el autor de la infracción.
El juez debe abstenerse de conocer el proceso cuando concurran las causales de impedimento contenidas en el artículo 305 del Código Procesal Civil, con la finalidad de asegurar una decisión imparcial y fundada en Derecho.
Se incurre en causales de impedimento para dirigir un proceso si el juez:
a) Ha sido parte anteriormente en este.
b) Él o su cónyuge o concubino tiene parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o de adopción con alguna de las partes o con su representante o apoderado o con un abogado que interviene en el proceso (este impedimento se verifica cuando el abogado ya estaba ejerciendo el patrocinio de la causa. Está prohibido al abogado asumir una defensa que provoque el impedimento del juez).
c) Él o su cónyuge o concubino tiene el cargo de tutor o curador de cualquiera de las partes.
d) Ha recibido él o su cónyuge o concubino, beneficios, dádivas de alguna de las partes antes o después de empezado el proceso, aunque ellos sean de escaso valor.
e) Ha conocido el proceso en otra instancia, salvo que haya realizado únicamente actos procesales de mero trámite.
Si se presenta una de estas causales el juez deberá declarar su impedimento. Si intencionalmente no se abstiene –o lo hace cuando no concurre una de ellas- incurrirá en responsabilidad disciplinaria y penal.
Por otro lado, la figura de la recusación no se admite para los procesos constitucionales. Esta facultad de la que gozan el demandante y el demandado para solicitar que el juez se aparte del conocimiento de la causa debido a que peligra su objetividad, no está permitida en este tipo de procesos en consideración a que "es un proceso especialmente sumario y pensado para la pronta y eficaz defensa de los derechos constitucionales, no se permite la recusación del juez, debido a las dilataciones que su permisión podría generar"[30]
Trámite del Proceso
De conformidad con el artículo 74 del Código Procesal Constitucional, el procedimiento aplicable al proceso de cumplimiento será el mismo que el previsto para el de amparo, en lo que sea aplicable, por lo que el juez puede adaptar dicho procedimiento a las circunstancias del caso.
6.1 Trámite de primera instancia:
6.1.1 Postulación de la demanda (artículo 42 del Código Procesal Constitucional)
La demanda de cumplimiento se presentará por escrito y contendrá:
La designación del juez ante quien se interpone. Con ello el demandante señala quién considera que es el juez competente para conocer la causa.
El nombre, identidad y domicilio procesal del demandante. Esto marcará los límites subjetivos del proceso.
El nombre y domicilio del demandado (sin perjuicio de lo previsto sobre la representación procesal del Estado –artículo 7 del Código Procesal Constitucional- sobre el emplazamiento al procurador público, y a la entidad o al servidor o funcionario demandado).
La relación numerada de los hechos que hayan producido, o estén en vías de producir la agresión.
Cuál es el deber cuyo cumplimiento se exige en función de una norma legal o acto administrativo (artículo 2 del Código Procesal Constitucional).
Los derechos que se consideran amenazados o violados, pues a través del proceso de cumplimiento puede lograrse indirectamente la protección de otros derechos fundamentales (como, por ejemplo, el derecho a la salud); pero siempre que el acto lesivo provenga de la renuencia de la Administración de acatar un mandato originado en una norma legal o de un acto administrativo.
El petitorio, que comprende la determinación clara y concreta de lo que se pide.
La firma del demandante o de su representante o de su apoderado, y la del abogado.
El proceso de cumplimiento, como todo proceso constitucional, debe ser tramitado con preferencia en relación con los demás procesos judiciales que tenga a su cargo el juez competente. Por ello, la tramitación debe ser diligente y expeditiva, bajo responsabilidad, y en ningún caso la presentación de la demanda podrá ser rechazada por el personal administrativo del juzgado o sala correspondiente (artículos 13 y 42 del Código Procesal Constitucional).
En el Código Procesal Constitucional no se menciona expresamente que los hechos relatados en la demanda deban ir acreditados con las pruebas correspondientes. Sobre ello y los anexos que deban adjuntarse al escrito de demanda, debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 425 del Código Procesal Civil y, de ese modo, acompañar con el escrito de demanda los documentos probatorios que tuviese en su poder el demandante destinados a sustentar su petitorio, pues en los procesos constitucionales no existe etapa probatoria. Asimismo debe adjuntarse la copia legible del documento de identidad del demandante y, en su caso, la de su representante, apoderado o procurador oficioso, así como el poder para demandar o representar.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que los procesos constitucionales se encuentran exonerados del pago de tasas judiciales.
6.1.2 Plazo para interponer la demanda (artículos 69 y 70.8 del Código Procesal Constitucional).
La demanda de cumplimiento debe ser interpuesta antes de que transcurran sesenta (60) días hábiles contados desde la fecha de recepción del documento de fecha cierta, en el que se reclama el cumplimiento del deber legal o administrativo[31]
Plazo de prescripción:
El artículo 44 del Código Procesal Constitucional regula el plazo para la interposición de la demanda. Aquí puede verse cómo, por el páso del tiempo, se pierde la posibilidad de ejercer el derecho de acción, sin que ello signifique que se afecte o se extinga el derecho que se pretendía proteger mediante el proceso constitucional. En la anterior legislación[32]se le llamaba erróneamente "plazo de caducidad", pues confundía ambos términos.
Estando claros que se trata de un plazo de prescripción y no de caducidad, téngase en cuenta que la demanda de cumplimiento debe ser interpuesta a los 60 días hábiles de haberse producido la afectación, siempre que el afectado hubiese tenido conocimiento del acto lesivo y se hubiese hallado en posibilidad de interponer la demanda. De lo contrario, se debe computar el plazo desde el momento de la remoción del impedimento.
Para el cómputo del plazo se observarán las siguientes reglas:
a) El plazo se computa desde el momento en que se produce la omisión del deber, aun cuando la orden respectiva haya sido dictada con anterioridad.
b) Si la omisión del deber y la orden que la ampara son ejecutados simultáneamente, el cómputo del plazo se inicia en dicho momento.
c) Si los actos constituyen la omisión del deber son continuados, el plazo se computa desde la fecha en que haya cesado totalmente su ejecución.
d) La amenaza de ejecución de un acto lesivo no da inicio al cómputo del plazo. Solo la omisión del deber se produce se deberá empezar a contar el plazo.
6.1.3 Ausencia de la etapa probatoria (artículos 9 y 14 del Código Procesal Constitucional)
Es conocido que los procesos constitucionales carecen de etapa probatoria, como se señala expresamente en el artículo 9 del Código Procesal Constitucional. No obstante ello, es claro que debe existir un modo para que el juez constitucional verifique las afirmaciones de las partes para resolver, valorando las pruebas ofrecidas.
En actuación a los principios procesales y a la especial urgencia con que deben ser atendidos este tipo de procesos, si bien no existe una etapa probatoria propiamente dicha, puede acompañarse con la demanda medios probatorios que sustenten la pretensión, siendo procedentes los medios probatorios que no requieran de actuación. Es más, el código contempla la posibilidad de que se realice la actuación de pruebas, teniéndose presente que se refiere solamente a aquellas que el juez considere indispensables y que no afecten la duración del proceso. Con ello, la excepcional actuación probatoria en el proceso de cumplimiento estará sometida a la discrecionalidad del juzgado, eximiéndose de la obligación de notificar de esta a las partes.
Al respecto, el Tribunal Constitucional en la resolución del Expediente N° 05118-2006-PC/TC revocó el auto que declaraba el rechaza liminar de la demanda, al considerar que la ausencia de una etapa probatoria en el proceso de cumplimiento no constituye una causal de irmpocedencia de la demanda prevista en el artículo 70 del Código Procesal Constitucional, por lo que no cabía rechazarla in limine, toda vez que a su parecer en autos obraban suficientes elementos de juicio que permitirían emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia.
Por otro lado, si se desea incorporar nuevos medios probatorios luego de presentada la demanda, el juez podrá adminitirlos siempre que acrediten hechos trascendentes para el proceso[33]y que hayan ocurrido con posterioridad a la interposición de la demanda; y, siguiendo el mismo razonamiento ya descrito, que no requieran actuación, incorporándolos al proceso principal o al procedimiento cautelar, si fuese el caso. En este caso, la admisión de nuevos medios de pruebas por parte del juez sí deberán ser notificadas a la contraparte antes de que se emita la resolución que pone fin al grado.
6.1.4 Desistimiento (artículos 49 y 71 del Código Procesal Constitucional)
Desistir es ceder, abdicar, renunciar, apartarse de algo. Cuando hablamos de desistimiento en un proceso constitucional nos referimos en general a la conducta del demandante dirigida a renunciar a su pretensión; y cuando se trata de un proceso de cumplimiento el desistimiento se refiere al cumplimiento de un acto administrativo de carácter particular.
Este acto voluntario del demandante no necesita de la conformidad del demandado. Sin embargo, el juez constitucional debe vigilar que no existan derechos conexos de carácter indisponible, pudiendo haber desistimiento solo en aquellas causas en las que el demandante tenga facultad de libre disposición, según se lee del cuarto párrafo del artículo III del Código adjetivo y que se sustenta en la Constitución Política del Perú, interpretada a la luz del artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.
El código no limita la oportunidad para desistirse de la pretensión, que puede hacerse incluso cuando la causa llegue al Tribunal Constitucional (pero antes de que ese colegiado emita sentencia). El desistimiento no se presume, por lo que debe ser manifestado por escrito y con firma legalizada ante el auxiliar jurisdiccional encargado, para provocar los efectos de una demanda infundada con calidad de cosa juzgada.
De haber solamente un desistimiento parcial de la pretensión, ya sea cuando se trate de acumulación objetiva o cuando se trate de una acumulación subjetiva activa, el proceso continuará respecto del resto de pretensiones, o respecto a los actos sobre los que no se haya desistido.
6.1.5 Rechazo liminar o improcedencia liminar (artículo 47 del Código Procesal Constitucional:
Si bien es cierto que la demanda no puede ser rechazada por el personal administrativo del juzgado, el código obliga a los jueces a calificar liminarmente la demanda, es decir, verificar que se cumplan con los requisitos de forma (de lo contrario declarará su inadmisibilidad) o de fondo (que ante su incumplimiento deviene la improcedencia).
Si al calificar la demanda el juez considera que esta resulta manifiestamente improcedente, lo declarará así expresando los fundamentos de su decisión. También podrá hacerlo en los casos previstos en el artículo 5 del Código Procesal Constitucional.
En cambio, si declara inadmisible la demanda, concederá al demandante tres días para que subsane la omisión o el defecto, bajo apercibimiento de archivar el expediente. Esta resolución es apelable.
6.1.6 Acumulación y litisconsorcio:
Acumulación subjetiva de oficio:
El artículo 43 del Código Procesal Constitucional indica que, cuando de la demanda apareciera al necesidad de comprender a terceros que no han sido emplazados, el juez podrá integrar la relación procesal emplazando a otras personas, si de la demanda o de la contestación de la demanda aparece evidente que la decisión a recaer en el proceso los va a afectar.
En este caso, la facultad de acumular resulta ser una discrecionalidad delegada al juez, lo que no impide que la parte haga un pedido de acumulación sometido al análisis y evaluación de la judicatura.
Acumulación de procesos:
Esto se refiere a la tramitación de dos o más procesos que han sido iniciados por separado. La orden de acumulación puede ser a pedido de parte o de oficio, con la finalidad de evitar pronunciamientos jurisdiccionales contradictorios.
El artículo 50 del Código Procesal Constitucional prescribe que cuando un mismo acto, hecho, omisión o amenaza afecte a una pluralidad de personas que han ejercido separadamente su derecho de acción, el juez que hubiese prevenido, a pedido de parte o de oficio, podrá ordenar la acumulación de los procesos.
El juez ordena o desestima la acumulación de proceso mediante resolución. Este auto –que concede o deniega la acumulación- no podrá ser impugnado en ningún caso.
Litisconsorcio facultativo:
Aquí también estamos ante una acumulación subjetiva, pero a pedido de la parte interesada; en tal sentido, acudir o no es decisión del interesado, situación que no enerva ni el proceso ni su resultado. El artículo 54 del Código Procesal Constitucional establece que si un tercero tuviere interés jurídicamente relevante en el resultado de un proceso pude apersonarse solicitando se le incorpore a este como litisconsorte facultativo. De admitirse su solicitud se le declara litisconsorte facultativo y se le notifica con la demanda.
Si el proceso se encuentra en segunda grado, dicha solicitud se presentará ante el juez superior. El litisconsorte ingresa al proceso en el estado en que se encuentra.
Así como la resolución que admite o deniega la acumulación de los procesos es inimpugnable, la resolución que admite o deniega al litisconsorte también es inimpugnable.
6.1.7 Aplicación supletoria de normas (artículos 74 y IX del Títulos Preliminar del Código Procesal Constitucional)
En el ordenamiento jurídico peruano la aplicación supletoria de normas se da generalmente por indicación expresa de al ley, este es el caso del proceso de cumplimiento, pues el Código Procesal Constitucional ha establecido que su procedimiento será el mismo que el previsto para el proceso de amparo cuando existan vacíos en su regulación específica, pudiendo el juez adaptar dicho procedimiento a las circunstancias del caso.
No está de más recordar que el Código Procesal Constitucional utiliza también esta herramienta jurídica en el artículo IX de su Título Preliminar, señalando que, en caso de vacío de defecto de dicho cuerpo normativo será de aplicación supletoria los códigos procesales afines a la materia discutida, siempre que no contradigan los fines de los procesos constitucionales y los ayuden a su mejor desarrollo.
Además, haciendo referencia a la integración, el código señala que en defecto de las normas supletorias ya indicadas, el juez podrá recurrir a la jurisprudencia, a los principios generales del Derecho Procesal y a la doctrina.
6.1.8 Medidas cautelares (artículo 15 del Código Procesal Constitucional)
Una medida cautelar tiene como finalidad asegurar provisionalmente los efectos de la decisión jurisdiccional definitiva y la neutralización de los perjuicios irreparables que podrían ocasionarse durante el proceso. Teniendo en cuenta esto, el TC ha señalado que la tutela cautelar se constituye en una manifestación implícita del derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 139, inciso 3 de la Constitución. Con ello, se llega a a afirmar que la medida cautelar tiene una "finalidad constitucional" al concluir que no existiría ni debido proceso, ni Estado Constitucional de Derecho, ni democracia, si una vez resuelto un caso por la autoridad judicial, resultase imposible el cumplimiento la decisión adoptada por esta, dado que existen procesos que por duración, aunque tramitados dentro de los respectivos plazos pueden constituir un serio peligro para eficacia del derecho; parafraseando a Calamandrei, señala que se trata de un "instrumento del instrumento".
Un aspecto aún no considerado respecto a las medidas cautelares en el proceso constitucional es el referido a la contracautela, pues en opinión del jurista César Landa, la tutela cautelar debe otorgarse siempre que la demanda se haya interpuesto, "para evitar que se cause un daño, satisfacer una necesidad urgente o evitar perjuicios", pero agrega que esta debe concederse con fianzas patrimoniales de modo que se disuada los recursos obstruccionaistas de la justicia constitucional[34]importante aporte a la praxis pues como se sabe en los procesos constitucionales no es común concederse una medida cautelar solicitándose una caución al solicitante, la cual tiene como finalidad asegurar al afectado con la medida de pago por los daños que pueda causar la ejecución de la medida cautelar si fuese el caso.
En la STC recaída en el Expediente N° 00023-2005-AI/TC[35]podemos encontrar algunas referencias a esta herramienta jurídica, que es importante analizarlas:
El colegiado constitucional señala que, si bien no es posible que en abstracto se establezca un único plazo a partir del cual la concesión de la medida cautelar pueda reputarse irrazonable, es necesario que los jueces que conozcan de ellas se ajusten a los plazos y a las actuaciones previstas en el artículo 15 del Código Procesal Constitucional. Así, es deber del juez constitucional dotar de la prioridad debida y actuar con una diligencia especial en la tramitación de los pedidos cautelares que conozca. De no tenerse presente ello, una medida que debería ser concebida como cautelar y excepcional, en el marco de procesos de tutela de urgencia, se convertiría en un instrumento inoperante, resquebrajando la capacidad de respuesta de la jurisdicción constitucional frente a los actos violatorios de derechos fundamentales que provienen de las autoridades públicas, y mellando el propio principio-derecho de dignidad humana, consagrado en el artículo 1 de la Constitución Política del Perú.
Sin embargo, estos deberes impuestos al juez constitucional se corresponden con la valoración de la actividad procesal de los actores en procesos de tutela de amparo, hábeas data y cumplimiento. Aquí el TC hace una precisión importante, pues pide al juez constitucional que distinga el uso regular de los medios procesales que la ley prevé –como la medida cautelar- y el uso abusivo de derecho (artículo 103 de la Constitución), como signo inequívoco de mala fe y, consecuentemente, recurso repudiado por el orden constitucional.
Se rescata la idea que "la práctica del derecho no debe estar orientada intencionalmente (a) pedidos de medidas que, desde su origen y de manera manifiesta, están condenados a la desestimación, o las constantes y premeditadas faltas a la verdad que desvíen el adecuado trámite en la búsqueda de la verdad constitucional (de carácter material), que es inherente a todo proceso constitucional. Es pertinente tener presente que si bien toda parte actora goza del derecho fundamental al debido proceso y la posibilidad de recurrir a la tutela cautelar, ello no le autoriza para que mediante actos positivos se desvié el camino de la jurisdicción constitucional en la realización de los fines que le son propios".
En ese sentido, continúa la mencionada sentencia, al pedirse una medida cautelar, no podrán alegarse hechos contrarios a al realidad, para fines claramente ilegales o con propósitos fraudulentos, porque ello resulta ser expresión de deslealtad constitucional, que termina por afectar el "programa" constitucional que ha de ser respetado y realizado no solo por los funcionarios públicos de los gobiernos regionales y locales, sino también por los particulares (artículo 38 de la Constitución).
a) Presupuestos de la medida cautelar:
Si bien este instituto proviene de la Teoría General del Proceso[36]el TC señala que cuando se trata de procesos constitucionales la tutela cautelar debe ser leída a partir de la Constitución, pues de lo contrario estaríamos ante una medida cautelar vacía de contenido constitucional sustantivo, propia de un modelo de estado de Derecho formalista y ritualista, donde el legislador regulaba los procesos de forma abstracta, valorativa y neutral frente a la Constitución. Por lo tanto, cuando se trate de presupuestos que debe contener toda medida cautelar dictada en un proceso constitucional debe tenerse en cuenta lo siguiente[37]
Fumus boni iurs. Apariencias de buen derecho constitucional:
El juez debe realizar un juicio de apariencia de verdad (verosimilitud) sobre lo que se reclama en sede constitucional, lo que no quiere decir que la pretensión sea probablemente estimada (juicio subjetivo), sino a que la misma pueda serlo (juicio objetivo). No se trata de ofrecer pruebas irrefutables sobre la existencia del derecho invocado, sino que se debe acompañar los documentos necesarios que generen en el juez la "apariencia razonable" de que la demanda –muy probablemente- será declarada fundada.
Periculum in mora. Peligro en la demora:
Este presupuesto se refiere al peligro que, por el tiempo que demora el proceso, se pueda producir "un daño constitucional" si la medida cautelar no fuera concedida, de modo que suceda que la sentencia adoptada al final del proceso carezca de efectividad.
Respecto al peligro en la demora, el TC –citando a Calamandrei[38]hace el distingo entre peligro de infructuosidad y peligro de tardanza de la providencia principal.
En ese sentido, el peligro de infructuosidad se refiere al peligro de que se pierdan los medios para poder satisfacer el derecho invocado, porque al momento en que debe cumplirse la sentencia el derecho ya no existe, es decir, busca prevenir que la actuación de la sentencia devenga en imposible.
Mientras que el peligro de tardividad o de tardanza, debe entenderse como el peligro respecto a que la duración misma del proceso sea el origen del daño del derecho, estando frente un daño irreversible si esperamos hasta la sentencia final.
Adecuación:
Respecto a este presupuesto, el TC exige que el juzgador deba adecuar la medida cautelar solicitada a aquello que se pretende asegurar (la eficacia de la pretensión), debiendo dictar la medida que de menor modo afecte los bienes o derechos de la parte demandada o, en todo caso, dictar la medida que resulte proporcional con el fin que se persigue.
b) Los límites de la medida cautelar:
El Tribunal Constitucional es cauto y –recurriendo a la doctrina y a la jurisprudencia comparada- establece límites a la tutela cautelar, señalando que si bien estamos ante un posible perjuicio del demandante se debe tener como límites:
Que de la suspensión se siga una perturbación grave de los intereses generales y de los bienes constitucionales de carácter objetivo, como lo constituye la gobernabilidad y el afianzamiento de las competencias de los gobiernos locales y regionales.
Que produzca una perturbación grave de los derechos fundamentales o libertades públicas de terceros.
c) El procedimiento cautelar:
Según lo dispuesto por el artículo 15 del Código Procesal Constitucional, la medida cautelar puede ser concedida sin transgredir lo establecido en el primer párrafo del artículo 3 del mismo código[39]Se dicta sin conocimiento de la otra parte (inaudita et altera pars) y puede apelarse la decisión, pero sin efectos suspensivos (la interposición del recurso que cuestiona una resolución no paraliza su ejecución). Sin embargo, si se tratase de una medida cautelar que declare la inaplicación de normas legales auto aplicativas, la apelación es con efecto suspensivo (la resolución apelada no surtirá efectos hasta que la impugnación no sea resuelta).
Así, por el ámbito de protección del proceso de cumplimiento no se pretenderá que a través de una medida cautelar la Administración deje sin efecto sus actos administrativos, sino que las medidas cautelares que se interpongan tengan por finalidad obligar a la Administración que cumpla con su deber.
d) La extinción de la medida cautelar:
La vocación de provisionalidad de la tutela cautelar se debe a que la medida solo puede existir mientras el proceso constitucional exista y continúe vigente la necesidad de concederla. Así lo establece el artículo 16 del Código Procesal Constitucional, que establece que con la resolución que pone fin al proceso se extingue de pleno derecho la medida cautelar adoptada.
Si la resolución final estima la demanda, los efectos de la medida cautelar se mantienen, convirtiéndose en una medida ejecutiva. Como se indicó, los efectos de la medida cautelar se mantienen hasta alcanzar la reparación del derecho alegado o hasta que el juez lo determine, modificando o extinguiendo la medida cautelar en la fase de ejecución. En cambio, si la resolución final desestima la demanda, se liquidarán las costas y costos del procedimiento cautelar. El sujeto afectado por la medida cautelar puede promover la declaración de responsabilidad, la que, de comprobarse, implicará que se inicie la liquidación y ejecución de los daños y, si el juzgador lo considera necesario, impondrá un mula no mayor de diez URP.
La resolución que fija las costas y costos es apelable sin efecto suspensivo; la que establece la reparación indemnizatoria y la multo lo es con efecto suspensivo. Para ello se seguirán las reglas respeto de las costas y costos contenidas en el artículo 56 del Código Procesal Constitucional.
e) La tutela cautelar en el ámbito regional y municipal:
Un tratamiento distinto reciben las medidas cautelares solicitadas al interior de un proceso constitucional que tiene por objeto dejar sin efectos actos administrativos dictados en el ámbito de aplicación de la legislación municipal o regional. En este caso, se correrá traslado al demandado por el término de tres días, acompañando copia certificada de la demanda y sus recaudos, así como la resolución que la da por admitida, tramitando el incidente por cuerda separada, con intervención del Ministerio Público. Así, con la contestación expresa o ficta, el juez resuelve dentro del plazo de tres días, bajo responsabilidad.
f) Aplicación supletoria:
En todo lo no previsto expresamente en el código para la medida cautelar se da paso a la figura de la aplicación supletoria de lo dispuesto en el Título IV de la Sección Quinta del Código Procesal Civil, con excepción de los artículos 618, 621, 630 y 642 al 672.
6.1.9 Procedimiento desde la admisión de la demanda (artículo 53 del Código Procesal Constitucional)
Emplazamiento y contestación de la demanda:
El llamado "auto admisorio", además de ser la resolución que contiene la admisión a trámite de la demanda, es el auto que contiene el traslado de la demanda y emplazamiento al demandado, y que concede un plazo para que el demandado se pronuncie sobre la demanda planteada en su contra.
Así, en el proceso de cumplimiento en la resolución que admite la demanda, el juez corre traslado al demandado y le concede el plazo de cinco días para que conteste. Dentro de cinco días de contesta la demanda, o de vencido el plazo para contestar, el juez expedirá sentencia, salvo que se haya formulado solicitud de informe oral, en cuyo caso el plazo se computará a partir de la fecha de su realización.
Si el demandado presenta excepciones, defensas previas o pedidos de nulidad del auto admisorio, el juez dará traslado al demandante por el plazo de dos días. Transcurrido dicho plazo, con o sin absolución del traslado, se dictará un auto de saneamiento procesal en el que, de estimarse las excepciones de incompetencia, litispendencia, cosa juzgada y caducidad, se anule lo actuado y se dé por concluido el proceso. Esta resolución se apelará con efecto suspensivo. En cambio, de apelarse la resolución que desestima la excepción propuesta, esta es concedida sin efecto suspensivo.
De estimarlo conveniente y necesario, el juez podrá realizar las actuaciones procesales que considere indispensables, sin notificar previamente a las partes. Asimismo, podrá citar a audiencia única a las partes y a sus abogados para realizar los esclarecimientos que estime necesarios. En esta misma audiencia o –excepcionalmente- en un plazo de cinco días hábiles desde su conclusión el juez expedirá sentencia.
Los actos efectuados con manifiesto propósito dilatorio, o que se asimilen a cualquiera de los casos previstos en el artículo 112 del Código Procesal Civil, serán sancionados con una multa no menor de diez ni mayor de cincuenta URP. Dicha sanción no excluye la responsabilidad civil, penal o administrativa que pudiera derivarse del mismo acto.
Acumulación subjetiva de oficio:
Cuando de la demanda apareciera la necesidad de comprender a terceros que no han sido emplazados, el juez podrá integrar la relación procesal emplazando a otras personas, si de la demanda o de la contestación aparece evidente que la decisión a recaer en el proceso los va a afectar.
6.2 Recurso de apelación:
La pluralidad de la instancia no es solamente un principio y derecho de la función jurisdiccional, sino también una manifestación implícita del derecho constitucional que tiene toda persona al debido proceso, consagrado en el artículo 139, inciso 6 de la Constitución. Al apelarse una sentencia no solo se está ante un trámite de apelación cualquiera, sino que, debido a que puede poner fin al proceso, se abren las puertas de la segunda instancia para buscarse un nuevo examen de la decisión tomada, con respecto de la pretensión contenida en la demanda.
Cuando el trámite de primera instancia del proceso de cumplimiento se ha seguido y resuelto por un juez especializado en lo civil o mixto, cabe interponer recurso de apelación dentro del tercer día de notificada la sentencia. El expediente debe elevarse dentro de los tres días siguientes a la notificación del recurso, lo actuado se remite directamente al presidente de la sala que corresponda.
Recibido el expediente por Corte Superior, esta concederá tres días para que se expresen agravios. Recibida o no la expresión de agravios –en una misma resolución- se concederá traslado por tres días y se fijará fecha para la vista de la causa. En ese estado de proceso, le asiste a los abogados el derecho de informar verbalmente, y a las partes informar sobre hechos; para ello deben solicitarlo dentro de los tres días de recibida la mencionada notificación, debiéndose necesariamente citarse al abogado de la parte contraria.
El plazo para que el superior expida sentencia de segunda instancia no deberá ser mayor de cinco días, contados desde la vista de la causa bajo responsabilidad.
Presentación del recurso por el abogado:
Vale mencionar que para la interposición del recurso de apelación en un proceso judicial, el abogado patrocinante no requiere poder especial según se extrae del artículo 290 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Allí se señala que sin necesidad de la intervención de su cliente, el abogado puede interponer recursos impugnatorios en representación de su patrocinado, esto adquiere mayor sentido en estos casos donde de lo que se trata es la defensa de los derechos al interior de un proceso constitucional. Sin embargo, aunque esta representación judicial del abogado resulta implícita conforme a la LOPJ, el Tribunal Constitucional ha establecido que para considerar que el abogado efectivamente representa a los impugnantes –y no cuenta con delegación de poder expreso-, es necesario que sea el abogado que firmó el escrito de demanda.
6.3 Recurso de agravio constitucional (RAC):
Antes llamado "recurso extraordinario", el recurso de agravio constitucional se concede a quien no ve acogida su demanda en segundo grado en un proceso constitucional, para que sea el Tribunal Constitucional quien, como tercera y definitiva instancia, se pronuncie sobre lo pretendido. De ese modo, la comisión que elaboró el anteproyecto del Código Procesal Constitucional quiso darle consistencia doctrinal a nuestro sistema impugnatorio y también a nuestro especial sistema de control de la constitucionalidad.
Conforme al numeral 2 del artículo 202 de la Constitución se indica que el Tribunal Constitucional conocerá de la resolución denegatoria del proceso de cumplimiento en última y definitiva instancia. En esta lógica, el artículo 18 del Código Procesal Constitucional señala que contra la resolución de segundo grado que declara infundada o improcedente la demanda (resolución denegatoria), procede recurso de agravio constitucional para el conocimiento del Tribunal Constitucional, dentro del plazo de diez días contados desde el día siguiente de notificada la resolución.
6.4 Recurso de queja:
El recurso de queja cabe ser clasificado dentro de los recursos ordinarios del proceso constitucional (apelación, queja y reposición). Este tipo de recursos no exigen causas específicas para su admisión (a diferencia de la casación en el proceso civil o el recurso de agravio constitucional en el proceso constitucional), además no limitaría los poderes de los tribunales ad quem.
El recurso de queja procede contra la resolución que deniega el recurso de agravio constitucional. Se interpone ante el Tribunal Constitucional dentro del plazo de cinco días siguientes a la notificación de la denegatoria.
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