Regionalización en el Perú (página 2)

2.4 LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ EN EL SIGLO XXI

Luego de 11 años de dictadura, en el Gobierno del presidente Alejandro Toledo se eligen por votación popular los 25 Gobiernos Regionales que tiene actualmente el Perú; es decir, que los departamentos se convierten en regiones y que a partir de ello, tanto las CETARES como el Ministerio de la Presidencia quedan completamente desactivadas. A partir de las elecciones municipales y regionales en el año 2002, se inician nuevas reformas para enrumbar una nueva república descentralista.

Las funciones del Gobierno Central debían ser la de Seguridad, Defensa Nacional, Estabilidad Económica, promoción del desarrollo del empleo, etc. Al Gobierno regional le tocaba el rol fundamental de promover el desarrollo mediante grandes proyectos de infraestructura. Además debe ser la institución impulsora del desarrollo de la región atrayendo a capitales extranjeros. Finalmente la labor de los Gobiernos Locales debían ser los servicios y la preocupación por programas sociales, llámese salud, educación, etc.

Luego con la creación de los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y Consejos de Coordinación Local (CCL), la aprobación de los Presupuestos Participativos, la creación de organismos de participación, etc. la descentralización se va consolidando en el Perú; sin embargo, considero que este proceso está incompleto debido a las siguientes razones:

• La superposición de competencias por la razón de que las funciones del Gobierno Regional y Local han sido tergiversadas por las actuales autoridades. Muchas veces se confunden las funciones de los alcaldes y los Presidentes del Gobierno Regional debido al desconocimiento de ellos en sus labores. Vemos que los Gobiernos Regionales no cumplen con sus labores de ser promotoras del desarrollo convirtiéndose en organizaciones burocráticas que administran los recursos otorgados por el Ejecutivo.

• El Perú todavía sigue siendo un país altamente centralizado ya que según Efraín Gonzáles de Olarte, Lima concentra el 29% de la población nacional, produce el 48% del PBI nacional, se genera el 55% del ingreso nacional, produce el 70% del PBI industrial, concentra el 52% de los servicios gubernamentales, recauda más del 90% de los Impuestos. Ante esto, las regiones solo reciben algo más de un 15% del presupuesto nacional convirtiéndolos en meros receptores de los ingresos del Poder Central.
• Escasa participación de los ciudadanos en los asuntos de los Gobiernos Locales y Regionales e.
• Instituciones Burocráticas ineficientes que impiden un verdadero proceso de descentralización.

Ante esto se necesitan de propuestas de solución que formen regiones que funcionen de manera eficaz y eficiente mediante:

1. La formación y consolidación de regiones que se sustenten de manera autónoma afrontando competitivamente los nuevos retos de la globalización. Esto se logrará creando macroregiones poderosas con un sustento político, económico y cultural.
2. La definición clara de funciones del Gobierno Regional y Local permitiendo cumplir sus roles adecuadamente.
3. Desconcentrar los recursos de Lima a las regiones brindando mayor poder de decisión de estos organismos en la toma de decisiones. Esto se logrará con la voluntad política de los gobernantes de turno y el papel fundamental de los legisladores de la república.
4. Incrementar la participación ciudadana a la población brindando incentivos desde el CCL y CCR a que tomen decisiones pertinentes. Estos incentivos pueden ser económicos otorgándoles dinero para desarrollar y financiar sus distintas organizaciones, también brindándoles no solo el derecho de opinar, sino de votar en la toma de decisiones, asistir a programas de capacitación, etc.
5. Reformar a las instituciones burocráticas del Estado con sendas reingenierías permitiéndoles ser más productivas y competitivas en esta nueva sociedad llamada de las Información y el Conocimiento.

Con estos elementos podemos consolidar una república descentralista que durante más de un siglo le fue esquivo al Perú. Antes de finalizar este ensayo, deseo hacer la comparación de nuestro país con relación a otros países en Latinoamérica mostrándoles la organización política que rigen a las distintas democracias en la región.

2.5 REFERÉNDUM SOBRE LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y SUS RESULTADOS

El 30 de octubre del 2005 se realizó el referéndum por la integración regional, con la participación masiva de más de 7 millones de peruanos. Los resultados parciales de ONPE nos indican que en 15 de los 16 departamentos ha ganado el voto por el no, con excepción de Arequipa. La consecuencia de esta orientación del voto es que este año 2005 no se conformarán regiones, sobre la base de la integración de dos o más departamentos contiguos. Esto en principio traerá consigo que en noviembre del 2006 se elegirían nuevamente 25 gobiernos departamentales, con las mismas limitaciones que siempre hemos observado (precariedad en presupuesto, autonomía, estructura de poderes, votación electoral, entre otros) con sus consecuencias en la construcción de una efectiva gobernabilidad democrática

El referéndum se ha realizado en un escenario confuso debido a las deficiencias en la información, tardía por cierto, sobre las ventajas y limitaciones de la integración regional y el propósito específico de la consulta popular vía referendo; por los vacíos normativos generados por el propio Congreso de la República.

Los motivos del NO, opinión mayoritaria que ahora retrasa el proceso de descentralización, deberán ser estudiados en profundidad. Pero el NO esconde una diversidad de motivos que no necesariamente reflejan una posición de rechazo a la necesidad de realizar la integración regional o la descentralización.

En buena medida el No viene a reflejar en algunos casos un voto de protesta porque los gobiernos regionales no consultaron las propuestas de expedientes técnicos, en otros es reflejo del temor a "perder el canon y regalías", en otros "rechazo a la supuesta selección de la sede regional". En no pocos casos ha sido también reflejo de la desaprobación de la gestión de los presidentes regionales y del propio Presidente de la República, que con sus inapropiadas declaraciones puso en evidencia la escasa importancia que su Gobierno ha otorgado a la integración regional.

La principal responsabilidad en los defectos de conducción de la descentralización y en los vacíos normativos es del Poder Ejecutivo y en particular del Consejo Nacional de Descentralización (CND), que entre otras inacciones no presentó oportunamente el Plan Nacional de Regionalización y no fue capaz de implementar una estrategia de comunicación con más anticipación. Pero el Congreso de la República es también corresponsable, por la ineficiencia en el desempeño de sus roles de representación, de normatividad y de fiscalización.

En materia de normatividad, por ejemplo, demoró demasiado en aprobar la ley de incentivos, dejando poco margen de tiempo para que los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil preparen y presenten iniciativas de propuestas para conformar y crear regiones; de otro lado el Congreso tampoco hizo nada para evitar que los gobiernos regionales aprobaran burocráticamente los expedientes técnicos y más recientemente, en la legislatura que termina, ha sido simplemente lamentable la ineficiencia de la Comisión de Descentralización. Los partidos políticos en su mayor parte han estado más concentrados en temas triviales de la coyuntura electoral que en la descentralización, desatendiendo las exigencias de la única reforma política del Estado en curso.

Los partidos políticos son responsables de que el Acuerdo Nacional se esté debilitando, pues las recomendaciones de este son inmediatamente incumplidas o nada difundidas para convertirlas en referentes de nuevos acuerdos regionales y locales.

Por su parte, las organizaciones de la sociedad civil tienen también una cuota de responsabilidad en todo esto al no haberse pronunciado oportunamente ni ejercido el derecho de vigilancia social, así como promovido este proceso tomando en cuenta que se trata de implementar políticas de Estado. En un sentido más amplio, los actores principales del sistema político son, en diverso grado, corresponsables de que la descentralización y la regionalización no sea percibida por sectores significativos del país como una política de Estado, de cuyo éxito depende una oportunidad de mejorar su calidad de vida y la de todos los peruanos y peruanos.

CAPITULO III

EL PROCESO DE CONFORMACIÓN DE REGIONES

3.1 POTENCIALES VENTAJAS DE LA CONFORMACIÓN DE REGIONES

En esa dirección, se pueden distinguir diversas potenciales ventajas que trae consigo la integración regional:

a) Mayor eficiencia en la Gestión Regional

La conformación de regiones se efectivizara mediante la integración de los actuales departamentos, que recibirán gradualmente mayores funciones y recursos para financiar su viabilidad y sostenibilidad. En consecuencia, estas regiones constituidas tendrán la capacidad de ejercer una mejor representación de los intereses y demandas de la población residente en cada circunscripción. Con esta transferencia de poder político y económico, se podrá estimular a que los gobiernos regionales puedan asumir con mayor eficiencia el ejercicio de sus competencias, dentro de una visión de Estado descentralizado, democrático y unitario. Para ello, se tiene el reto de impulsar la política de modernización y reforma del Estado, tanto en el nivel de gobierno regional, el local como en el nacional.

b) Desarrollo social equitativo

Para lograr el desarrollo social con equidad, es una condición necesaria que exista la armonización y coordinación de las políticas sociales que serán implementadas por las distintas instancias de gobierno: nacional, regional y local. Por ejemplo, las políticas sociales nutricionales, proyectos de infraestructura social y productiva, entre otros, son compartidos por el gobierno nacional y local; mientras que las políticas de educación, salud, etc. son de competencia compartida por todos los niveles de gobierno. Por lo tanto, la conformación de regiones podrá facilitar las coordinaciones territoriales de políticas sociales, tanto de los gobiernos locales hacia los regionales, como de los regionales al nacional, para lo cual será necesario coordinar los planes de desarrollo concertados de cada región con sus respectivos planes de desarrollo local. De este modo, la implementación descentralizada de las políticas sociales, permite promover el desarrollo social equitativo, de una forma más coherente con el desarrollo económico y el cuidado del medio ambiente y los recursos naturales, en una perspectiva de mejoramiento gradual de la calidad de vida, compatible con el desarrollo humano sostenible. De esta manera los avances en la regionalización pueden aportar condiciones favorables para enfrentar de una manera mas efectiva la lucha contra la pobreza y pobreza extrema, en suma, contra la exclusión social en general.

c) Posibilidad de ejecutar proyectos de inversión pública de

competencia

La integración promueve la administración eficiente de recursos, la cual pasa por el uso adecuado de los montos destinados a los gastos de inversión. Al concentrarse los recursos en instituciones con mayor alcance espacial que los actuales gobiernos regionales de departamentos, genera que éstas tomen en consideración proyectos de mayor envergadura que involucren a gran cantidad de sus habitantes, dejando de lado proyectos de carácter local cuyo impacto económico y social podría ser menor. Entre los proyectos de infraestructura, los más importantes son los destinados a expandir la redes de comunicación y transporte, dado que estos incrementan el grado de articulación entre los departamentos que forman la región.

d) Desarrollo de oferta exportable e intercambio comercial

La conformación de espacios geográficos más grandes (regiones) que los actuales departamentos, generará mercados más amplios y atractivos a la inversión. Las nuevas regiones, por tanto, serían más productivas en el sentido que podrían aprovechar las economías de escala en la producción, se podría desarrollar una oferta exportable de productos a ser colocados dentro del país (hacia otras regiones o departamentos) o fuera de él y se podrían constituir circuitos comerciales, principalmente entre las capitales de departamentos. Un caso de particular importancia, es el que involucra a las regiones de fronteras, principalmente en la zona norte, del altiplano y sur, en este caso existe el reto y la oportunidad de integrarse con miras a introducir productos en mercados mas importantes de la zona como son los casos de Ecuador, para la región Norte, y el mercado de Bolivia y Brasil, ente otros, para la región Sur Andina y región Apurímac-Cusco. En ambos casos, ya existen o están en proyecto de construirse (por ejemplo: Ejes IRSSA como la Interoceánica, entre otros) vías de comunicación importantes que podrían articular polos de desarrollo para esas futuras regiones.

e) Creación de clusters o redes y circuitos turísticos

Al conformarse regiones que desarrollen actividades productivas similares, se impulsa la creación de clusters o redes que conlleven a lograr una mayor competitividad en la región. Además, a nivel sectorial, el turismo podría ser una de las actividades más beneficiadas, debido a que se pueden impulsar proyectos turísticos, integrando los principales destinos de los antiguos departamentos. Como ejemplo de esto, y considerando las distintas propuestas de región, se puede destacar lo siguiente:

•Sur Andina (Arequipa, Puno y Tacna): tienen importante producción pecuaria, cadenas de valor del turismo en valle del Colca y Cotahuasi,Lago Titicaca, y Valle de Sama y Aguas Calientes;

•Norte (Lambayeque, Piura y Tumbes): pueden desarrollar la actividad agro-exportadora, que está creciendo y diversificándose significativamente, aprovechar su litoral pesquero de gran riqueza hidro-biológica; además, tienen grandes atractivos turísticos, como Sipan, Sicán, Olleros y bellas playas, Colán, Mancora,Punta Sal,etc.

•Nor-Centro Oriente (Ancash, Huanuco, Lima provincias, Pasco y Junín): sus características geográficas son favorables, al estar localizada en 7 cuencas, con gran potencial productivo agropecuario.

La integración promueve la administración eficiente de recursos, la cual pasa por el uso adecuado de los montos destinados a los gastos de inversión, que se desarrollen actividades productivas similares para lograr una mayor competitividad en la Región y el mejoramiento gradual de la calidad de vida compatible con el desarrollo humano sostenible y recursos hídricos para la implementación de cadenas productivas; además, el sector minero es el de mayor riqueza debido a los importantes centros mineros en la zona, estando entre los más importantes del país; asimismo la Región contará con nuevos circuitos turísticos, que dinamizarán aún más este actividad.

•Apurímac-Cusco: Cuentan con un sólido sector minero-energético, por los recursos del Gas de Camisea de Cusco y de Las Bambas de Apurímac se generará un impulso para la economía regional; tienen grandes atractivos turísticos con los que pueden formar circuitos turísticos con el Valle Sagrado, Santuario Histórico de Machupicchu, Parque Arqueológico Sacsayhuamán, Parque arqueológico del Manu, Cañón del Apurimac, Pachachaca-Apurímac, entre otros.

•Ica-Ayacucho-Huancavelica: Pueden formar y desarrollar un gran eje agro industrial de la Costa Sur,modernizando los cultivos agrarios a través de la consolidación de cultivos de riego y drenaje, entre otros; asimismo, cuentan con ejes viales que favorecen la integración territorial: eje vial Lima. Pisco-Nazca-Puquio-Abancay-Cusco, ruta comercial de productos agroindustriales; entre otros. Para el mejor desarrollo de la agricultura en esta propuesta de Región, es necesario contar con una fuente de agua, la cual se encuentra, principalmente, en el departamento de Huancavelica.

3.2 INCENTIVOS A LA INTEGRACIÓN REGIONAL

Reconociendo que la Integración Regional es un proceso importante para el desarrollo integral del país, la Ley de Descentralización Fiscal y la Ley de Incentivos a la Integración y Conformación de Regiones y sus respectivos reglamentos incorporan los siguientes incentivos para estimular dicha integración:

1. Coparticipación en los Impuestos Nacionales.

Las regiones conformadas recibirán la asignación del 50% de los recursos efectivamente recaudados en cada región por los impuestos internos nacionales, IGV (sin IPM), ISC e Impuesto a la Renta de personas naturales (1ra.,2da., 4ta. y 5ta. Categoría).Esta coparticipación, implica que la recaudación de los impuestos mencionados en los ámbitos regionales reemplacen, en igual importe, las transferencias del gobierno central (por la fuente Recursos Ordinarios). De esta manera, las regiones conformadas tendrán mayor confiabilidad sobre sus ingresos futuros, como inicio hacia una mayor autonomía financiera y, a partir de ello, mayores capacidades para aumentar sus ingresos, mediante el desarrollo de esfuerzos fiscales y así, puedan tener una base para lograr el desarrollo socioeconómico de su espacio geográfico.

2. Incentivos a la mejora del esfuerzo fiscal para lograr un aumento y mayor eficiencia en la recaudación tributaria.

Se entiende como mejora en el esfuerzo fiscal, la diferencia positiva existente, en términos anuales, entre el total de la recaudación obtenida en cada Región (de los impuestos señalados en el punto 1) y la meta correspondiente a ella. En tal sentido, el gobierno nacional otorgará un incentivo a aquellas regiones que logren una mejora en su esfuerzo fiscal, en mérito a sus propias acciones. Estas acciones serán acreditadas por la SUNAT y formarán parte de un Convenio de Cooperación Interinstitucional, entre las regiones y la SUNAT.

3. Incentivos para el al uso eficiente de los recursos públicos.

Asimismo, recibirán un incentivo las regiones que utilicen de manera eficiente sus recursos, generando ahorros en sus gastos corrientes o de capital, las cuales podrán utilizar sus saldos en proyectos de inversión y mantenimiento de las obras de inversión durante el siguiente año en que se generó dicho saldo.

4. Incentivos para la Inversión Pública de las Regiones que se conformen.

Con el fin de estimular el proceso de integración territorial para conformar regiones competitivas sostenibles. En ese sentido se otorgará un incentivo para proyectos de inversión nuevos en las Regiones que se conformen. Por este incentivo, las regiones verán incrementado sus presupuestos de inversión significativamente. De este modo, si logran integrarse las 5 regiones que han presentado expediente técnico, se transferirá un total de S/. 210 millones anualmente desde el año 2007 hasta el 2010. En otras palabras, en conjunto recibirán en total S/.840 millones para el período 2007-2010.Dichos montos anuales serán repartidos de manera proporcional, en una quinta parte a cada región. Adicionalmente, se han considerado otros incentivos que serán otorgados a las Regiones, los mismos que podrán ir encontrando viabilidad progresivamente, a medida que se vayan consolidando el desarrollo económico regional y las capacidades de gestión financiera sostenible de sus gobiernos. (Capítulo II de la Ley de Incentivos a la Integración y Conformación de Regiones Ley Nº 28274).

Las regiones conformadas tendrán mayor confiabilidad sobre sus ingresos futuros, como inicio hacia una mayor autonomía financiera y, a partir de ello, mayores capacidades para aumentar sus ingresos, mediante el desarrollo de esfuerzos fiscales y así, puedan tener una base para lograr el desarrollo socioeconómico de su espacio geográfico.

3.3 DESAFIOS

El primer desafío de la regionalización consiste en contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población: revertir el desarrollo socioeconómico desigual, disminuir la pobreza y pobreza extrema, mejorando la provisión de los servicios básicos, como son: la salud, la educación y alimentación, y asegurar el ejercicio pleno de los derechos y obligaciones de los ciudadanos de sociedades democráticas.

Asimismo, la integración y conformación de regiones presenta los siguientes desafíos:

1. Proveer de manera eficiente los servicios a la comunidad

Una de las oportunidades de acercar a los gobernantes a la población, es que la provisión de los servicios públicos incorpore las preferencias de los ciudadanos de una determinada circunscripción. De esta manera, se promueve la eficiencia y eficacia en la provisión de dichos servicios. El desafío consiste en que los recursos que recibirán las regiones sean utilizados precisamente en promover proyectos y servicios que hayan considerado las preferencias de los miembros de estos nuevos espacios geográficos (en los presupuestos participativos).

2. Promover la inversión privada nacional o extranjera

Para lograr el desarrollo regional a partir de la conformación de regiones,

las mismas tendrán que tomar acciones, reconociendo sus entornos competitivos y globalizados, dirigidas a promover la inversión privada nacional o extranjera. Con lo cual se propicie un entorno atractivo y estable que contribuya al crecimiento regional sostenido y generador de empleo permanente, brindando así mayores oportunidades a los ciudadanos. En este sentido la inversión pública regional debe motivar a la privada, generando las condiciones favorables para la inversión, promoviendo asociaciones publico-privados para la ejecución de proyectos de gran envergadura, entre otras acciones.

3. Articulación de las políticas públicas

La armonización de las políticas económicas macro, sectoriales y sociales constituyen la condición necesaria para que la descentralización impulse el desarrollo humano (Gonzáles 2003). Para impulsar esta armonización es primordial que los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) coordinen entre sí, de acuerdo con las competencias de cada uno de ellos, apuntando hacia el logro de objetivos, como la generación del empleo, mejora del bienestar de la población, mayor calidad en la provisión de los servicios de salud y educación, entre otros. Los elementos clave por consolidar, en este sentido, son el proceso de planeamiento y presupuesto participativo.

4. Fortalecimiento de las capacidades institucionales

Uno de los problemas que dificulta la implementación de la descentralización, de manera exitosa, lo constituye las capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales. El desafío consiste en fortalecer dichas capacidades en las regiones, de modo tal que, la transferencia de competencias y recursos del gobierno nacional a las regiones conformadas permita mantener o mejorar la calidad en la provisión de los bienes y/o servicios transferidos.

5. Expandir las bases tributarias regionales

Las futuras regiones que se conformen tendrán la potestad de recibir los

incentivos fiscales señalados, lo cual genera el desafío de poder implementar en cada región acciones que tiendan a incrementar sus respectivas bases tributarias y así la recaudación. Entre las acciones que podrían realizar las regiones estarían la reducción de la evasión y elusión tributaria. Con lo cual, por este esfuerzo fiscal obtendrían mayores recursos propios para llevar a cabo obras de inversión que fomenten el desarrollo económico de la Región.

6. Liderazgo para conducir procesos de desarrollo regional

Construir la mas sólida unidad en torno a los ejes de desarrollo y proyectos estratégicos como base para forjar gobiernos regionales no solo descentralistas y democráticos, sino capaces de liderar los procesos de desarrollo regional sobre bases firmes, articulando enfoques, intereses y propuestas de actores públicos y privados vinculados por una renovada identidad regional y fomentando la diversidad de espacios y procesos de desarrollo local.

CONCLUSIONES

En las últimas cuatro décadas hubo diversas iniciativas descentralistas que carecieron de coherencia y sostenibilidad. Avances, retrocesos y muchas frustraciones han sido el resultado predominante en esta etapa.

Enorme trascendencia para el futuro del país constituye la forma en que se plantee el establecimiento de las regiones. Esto supone contar con un modelo propio de ocupación del suelo, es decir, cual debería ser la administración política y la distribución geográfica de nuestra población, de tal forma que genere espacios integrados que potencien el uso racional de los recursos naturales y contribuyan al desarrollo económico sostenible.

Lo que se haga o deje de hacer en este aspecto, tendrá impacto directo en la vida de millones de peruanos en los años venideros.

Para lograr un proceso de descentralización en nuestro país, hace falta vincular la necesaria transformación de un Estado ineficiente y excluyente, con la ampliación de los derechos democráticos y la reducción de las desigualdades sociales y económicas.

La descentralización es una dinámica social y política de gran complejidad, en la cual confluyen diversos factores económicos, fiscales, políticos, institucionales y culturales.

El referendúm dijo NO a la propuesta de regionalización propuesta por el Gobierno toledista, lo que no quiere decir que la población peruana esté en contra de la descentralización, en realidad es un rechazo a una propuesta que es meramente administrativa y con tendencia burocrática. Los peruanos queremos descentralizar el país porque es una necesidad urgente para lograr realmente un desarrollo que incluya a todos los peruanos y que permitirá potenciar los recursos que poseemos en beneficio de los peruanos.

BIBLIOGRAFIA

• GONZÁLEZ DE OLARTE, Efraín. 2004. La difícil descentralización fiscal en el Perú: Teoría y Práctica. Instituto de Estudios Peruanos-IEP. Lima-Perú.
• CASAS, Carlos y YAMADA, Gustavo. 2005. Medición de impacto en el nivel de vida de la Población del Desempeño macroeconómico para el período 2001-2004. Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico CIUP, Lima-Perú.
• CONGRESO DE LA REPÚBLICA. 2005 "Evaluación anual y balance del proceso de descentralización". Grupo de Trabajo de la Comisión de Descentralización, Regionalización y Modernización de la Gestión del Estado. Mimeo. Lima.
• DAMMERT, MANUEL. 2003 La reforma descentralista peruana. Enfoque territorial y autonómico. Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima.
• www.cnd.gob.pe
• www.mef.gob.pe
• www.mimdes.gob.pe
• www.defensoría.gob.pe
• www.mesadeconcertacion.org.pe

ANEXOS

ACTUALIDAD

Regionalización: Los errores de siempre

El Congreso de la República en su última sesión plenaria aprobó en primera votación la "Ley de Incentivos para la Conformación e Integración de Regiones", que otorgará facilidades financieras y tributarias a los gobiernos regionales que incorporen dos o más departamentos para la conformación de regiones. La norma sancionada, pretende subsanar un error cometido por el propio Legislativo que en su premura por dar inicio al proceso de descentralización aprobó leyes que crearon Gobiernos Regionales en los actuales departamentos, a pesar de las reiteradas advertencias del suscrito en los debates parlamentarios sobre el tema, subsistiendo a la fecha la idea departamentalista en la formación de la región, ignorando por completo que las regiones no se crean simplemente uniendo departamentos.

Considero que el Poder Legislativo debió debatir en su momento la Reforma Constitucional en la parte de reorganización de la estructura territorial del país, configurando regiones auténticas sobre la base de provincias y/o distritos contiguos. De esta manera una Ley de Incentivos hubiese sido innecesaria. Lamentablemente, la decisión política y la celeridad primaron sobre una medida racional. En anteriores ocasiones y en diversos proyectos de ley he planteado que una región es una "circunscripción política que ocupa un territorio integrado geográfica, histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando por unidades geoeconómicas sostenibles, con viabilidad política, económica y administrativa, con capacidad de funcionar autónomamente".

Pienso que si las futuras regiones no reflejan en su estructura las características mencionadas, no serán sino endebles circunscripciones territoriales dependientes de transferencias económicas del Gobierno Central, consecuencia de un proceso regionalizador con visión centralista, la cual determina que la mayor expectativa de los actuales gobiernos regionales, es lograr transferencias del Gobierno Central, en detrimento del anhelo descentralista. Por ello, es necesario convertir el actual regionalismo político en una regionalización económica – política.

¿Cómo iniciar el verdadero proceso de regionalización? Primero, es imprescindible una Reforma Constitucional que permita a los pueblos y no a los políticos, decidir la configuración regional, partiendo de la integración de provincias contiguas. A manera de ejemplo son las iniciativas de los pobladores de las provincias selváticas de Pasco, Junín, Huánuco y Ucayali, que plantean la conformación de la Región Selva Central, planteamiento de región muy distinto a unir simplemente departamentos. Los pueblos del país tienen un concepto más auténtico de lo que es una región.

Como segundo punto, la región deberá cumplir ciertos criterios indispensables para hacerla viable como: tener como mínimo una población de 500 mil habitantes, evidenciar viabilidad económica y social; es decir articulación vial, capacidad de tributación, presencia de universidades y pertenecer a una macro cuenca hidrográfica. Finalmente, una vez cumplido estos requisitos y aprobándose la propuesta de referéndum, se crea la Región mediante ley. Si aplicáramos los criterios expuestos, orientados alcanzar una verdadera regionalización a través de la consolidación, fortaleza y viabilidad de las futuras regiones, no se necesitaría legislación complementaria como la recientemente aprobada que pretende romper desde su visión centralista lo que hemos llamado "inercia institucional", es decir, resistencia al cambio y mantener los privilegios.

La visión de regionalización implica crear no más de 12 regiones auténticas, a las que se les debe transferir la totalidad de recursos y responsabilidades que le competen. De esta manera, se sentarán las bases de la etapa de la descentralización de la inversión privada que permitirá el desarrollo de nuestros pueblos evitándose la dependencia de los magros recursos públicos. Carlos Infantas Fernández

Congresista de la República

EL PERUANO

La regionalización incompleta

Javier Diez Canseco (*). Perú, mayo del 2005.

Falta un año para el cambio de Gobierno y muchas son las promesas incumplidas: la emergencia educativa; una real reforma tributaria; lucha contra la pobreza que no sea un paliativo sino que se base en la equidad y la justicia; la reforma y modernización del Estado; un desarrollo económico que no se limite a enclaves privilegiados; son algunas de las esperanzas que se han frustrado por la incompetencia y frivolidad del régimen. Pero el Toledismo tiene otra deuda con el Perú en la descentralización. Durante siglos hemos padecido los males del centralismo y la pugna capital-provincias, que ha generado un país escasamente integrado y donde el Estado ha sido un ente de exclusión y maltrato.

Es indiscutible la necesidad de descentralizar el aparato estatal y dar a las provincias el poder y la posición que reclaman, creando macrorregiones que sean contrapeso social, político y económico de Lima. Sin embargo, es necesario que la regionalización se lleve transparente y democráticamente, con prudencia y madurez, para que los errores y excesos del centralismo no se repliquen y perpetúen al nivel regional y local.

Hasta el momento la regionalización no cuaja. Ha habido cambio de denominaciones, pero muy poco cambio de la realidad geográfica y política: los 24 departamentos y el Callao se han convertido en regiones, pero la constitución de las macrorregiones marcha con pies de plomo, obstaculizada por los celos y disputas entre gobiernos regionales y el gobierno central, renuente a ceder atribuciones y recursos. Hay nada menos que 17 expedientes ante el Consejo Nacional de Descentralización proponiendo macrorregiones, pero pocas de estas propuestas han sido elaboradas incorporando la opinión y la decisión de las autoridades locales y la sociedad civil.

Otro tema crítico es la ambigua asignación de recursos. La fusión de regiones va adosada a incentivos fiscales, así, la macrorregión accede al 50% de los impuestos pagados en su territorio como recursos para inversión. El problema es que no se está incluyendo el Impuesto a la Renta de las Empresas -que es el grueso del Impuesto a la Renta- y para peor, la vaguedad de las normas no aclara si este 50% de recursos va a ser adicional o va a sustituir lo que ya se recibe. Las regiones entienden que son recursos adicionales, pero el Ministerio de Economía y Finanzas -siempre reluctante a ceder privilegios- pretendería que sean sustitutorios.

Esto debe aclararse, pues si el 50% asignado es sustitutorio, va a darse el absurdo de regiones que una vez integradas, recibirán menos de lo que recibían antes. Esto va ligado a la distorsión entre tributación "legal" y tributación "real": compañías -especialmente las mineras- que operan y producen en provincias pero cuyo domicilio legal es Lima y, por ende, sus tributos se asignan a Lima. Urge sincerar el sistema tributario para que la riqueza generada en provincias quede allí, pues se calcula que esto permitiría incrementar hasta en 5000 millones de soles adicionales los recursos para inversión en regiones y municipios.

La regionalización corre riesgo de estancarse en el burocratismo y la controversia. No lo permitamos. Es necesario revitalizar el proceso, para que tenga contenido y objetivos reales, que reflejen las legítimas aspiraciones de las provincias. La conformación de las macrorregiones no puede ser negocio de las altas esferas sino el producto de la voluntad popular. Asimismo, urge sincerar y racionalizar el sistema tributario para que la asignación de recursos sea equitativa y los intereses y derechos de las provincias se preserven. Igual de importante es asegurar que no se repitan los errores del centralismo, estableciendo mecanismos fiscales y presupuestarios para que los recursos se gasten equitativamente en todos los centros poblados y no se concentren en la capital regional o municipal.

CRÍTICA ANTE EL REFERENDUM REGIONALIZACION 2005

El Centralismo limeño seguirá fortalecido con estos procesos. De cada 100 soles que recauda la SUNAT, según la Ley de Incentivos Nº 28274 sólo 7 soles es el que irá a las macroregiones que se puedan conformar y que es parte del 50% que le están incentivando. Esto también es otra farsa pues el Primer Ministro Kuckinsky ha dicho que ese monto no será un dinero adicional pues ya lo vienen recibiendo.

Los Congresistas seguirán eligiéndose por Departamentos, conforme dispone la intocable Ley Nº 27387 que modificó el articulo 21º de la fujimorista Ley Nº 26859-Orgánica de Elecciones.

Construcción de un nuevo centralismo o una opción para el desarrollo

Para el Sur votar por el "Sí", es la construcción de un nuevo centralismo regional antes que una opción para el desarrollo de Puno. Con ello, consolidar a que el Departamento de Puno sea soporte productor y consumidor a favor de un nuevo centralismo

Votar por el "sí", a favor de la macro región sur, será la construcción de un "nuevo centralismo regional" liderada por Arequipa. De concretarse la conformación de la macro región- que será así, los hijos e hijas de nuestros descendientes los podrán comprobar; más específicamente esta aseveración será una realidad para los hombres y mujeres del zonas rurales y los habitantes de la urbes de las principales ciudades de la región, entre la población adulta, joven y la niñez: en sí la pauperización de la miseria urbana abortados por la misma sociedad.

Sin embargo, el nuevo centralismo será una bendición para los que ostentan el poder político y económico o los actores del clientelismo político –irónicamente llamados JALLKAS dentro del mundo andino-, porque podrán fortalecerse asimismo como en el pasado histórico de Puno, podrán aprovechar hábilmente las bondades de los ejes viales de Integración de Infraestructura Regional Sud Americana (IIRSA), y con ellos las ventajas del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), o del Tratado de Libre Comercio (TLC). Todo ellos será la consumación de una estrategia para saquear los recursos naturales de la Región Puno y dejar en la más miseria canonizada a la población joven y condenar a los "excluidos" a ser más pobres dentro de los más pobres, para que los pobres contra pobres se devoren asimismos como pronosticara el ex ministro Rospligiose al referirse a los conflictos del fatídico Ilave. ¿por qué los puneños y puneñas deberíamos decir sí a la macro región sur? ¿Cuáles son realmente las ventajas comparativas y competitivas? Y sobre todo, ¿Cuánto podemos ganar los puneños y puneñas con la macro región?. Antes de responder a estas interrogantes, es necesario tener una idea adecuada de qué significa la descentralización y regionalización o la macro región.

La descentralización es ante todo la descentralización de servicios administrativos de infraestructura socio económico y político tendientes a superar los actuales niveles de pobreza.

En tanto que la Regionalización o la concreción de macro región es fusionar varios departamentos en una macro región basada en lógica de una nueva redefinición territorial para administrar los recursos de la región. Aún cuando estos conceptos teóricamente tienen un horizonte o una finalidad, principios, objetivos y criterios el de "quitar poder al centralismos limeño".

No necesariamente es lo mismo la descentralización y la regionalización sino estas si bien no se divorcian se separan de los verdaderos propósitos y reales aspiraciones que los pueblos olvidados al que hemos venido reclamando por décadas. Y más concretamente de los pueblos de la tradición de quienes se piensa aún trazar la línea maestra para su desarrollo a través de la regionalización y/o de fortalecer el espíritu de "buen salvaje" (aquel agente de plumas o aquel que toca su quena paseando sus llamitas) para que evitarse de protestas. Dentro de este contexto, la regionalización no es una dádiva del Gobierno Central, o acierto de Congreso de la República sino una receta del modelo de Política Económica, como es el Consenso de Washington (origen importado imposición ajena al pensar y sentir local). La teoría social nos muestra que en el fondo de la regionalización, está la descentralización de los conflictos sociales, ambientales entre otros, una forma clara de impedir que los actores sociales lleguen a la cúpula del poder central (dado que Lima seguirá siendo el núcleo de decisiones para dictar leyes desde sus escritorios aplicando teorías que no se adecuan a nuestra región). Por consiguiente, la descentralización –al que llamo centralismo regional- es un mecanismo legal para que las regiones pobres arreglen sus problemas solos y el Gobierno Central se lave las manos; es decir con los recursos financieros que se capten solucionen sus problemas de desequilibrios financieros; al igual que los problemas ambientales que pudieran tener se resuelvan asimismo cuando la cuestión ambiental es global y producto de las acciones y políticas universales.

Por lo tanto, ¿Cuánto podemos ganar los puneños y puneñas con la macro región?, la respuesta es que, votar por el "Sí", es la construcción de un nuevo centralismo regional antes que una opción para el desarrollo de Puno. Con ello, consolidar a que el Departamento de Puno sea soporte productor y consumidor a favor de un nuevo centralismo. Es decir, construir y fortalecer las potencialidades políticas y económicas de los que ostentan este poder, todo ello, significa la construcción y fortalecimiento de la pobreza, frustración y sobre todo la continuidad histórica de una sociedad exclusioncita y discriminatoria, en lugar de construir un pueblo con dignidad en pro de un desarrollo humano sustentable y en pro de una agricultura sostenible mediante conservación y rehabilitación de tierras erosionadas y que sean pertinentes con la cuestión socio cultural y ambiental.

Sin embargo, de concretarse la Macro región Sur, aun sin la participación de Tacna, debería redefinirse los mecanismos para establecer la sede de la región, establecer mecanismos de administración de ingresos que se captan que desde luego serán deficitarias, ello significa pretender aportar menos para recibir más, esto, de por si construye un imaginario altamente dependiente de la región. Por consiguiente, la descentralización debe ser la práctica inclusioncita participativa dentro de la unidad y la diversidad, que comience con fortalecer los poderes de los gobiernos locales, pero esto no significa el olvido del sector central ni desligarse de la globalidad. Pero la región no puede ser objeto de la manipulación política para forzar la integración para convertir a la región en una maldición para los excluidos y discriminados de siempre.

La evaluación y balance del proceso y de los resultados del referéndum, debe proseguir y profundizarse. Pero son evidentes algunas cuestiones:

9. Si bien los resultados no obligan a desactivar o paralizar la integración regional como componente básico de la descentralización, la regionalización corre el riesgo de perder el ritmo necesario.

b) El Consejo Nacional de Descentralización (CND) ha ratificado los límites de su gestión como organismo conductor del proceso de descentralización.

c) Los consensos iniciales en torno a la descentralización se han debilitado, amenazando la continuidad y viabilidad de esta importante reforma política del Estado.

d) La derrota parcial de este esfuerzo de regionalización se añade a las grandes limitaciones en la transferencia de competencias y recursos, todo lo cual afecta este nuevo proceso de descentralización, que debemos evitar tenga más retrocesos.

e) Las conductas políticas excluyentes de los gobiernos regionales en la formulación de los expedientes técnicos, ha sido uno de los factores que ha mantenido distantes a los gobiernos locales y a los empresarios, entre otros.

Ante esta situación, la Red Perú se pronuncia en los términos siguientes:

9. Plantear la necesidad de una evaluación integral y profunda sobre la conducción del proceso de descentralización y en particular del proceso del referéndum, tomando en cuenta el desempeño de los actores directamente involucrado, especialmente Poder Ejecutivo y sus sectores ministeriales, congreso de la república, partidos políticos, gobiernos regionales y otros.

b) Proponer un plan de transferencias de competencias, funciones y recursos para el periodo noviembre 2005-junio 2006, afirmando tanto la municipalización como la regionalización del país, en el marco de los consensos nacionales.

c) Revisar el cronograma electoral de integración regional y proponer los reajustes necesarios para facilitar el proceso de descentralización

d) Proponer las alternativas concertadas de reforma del CND, para aportar a su fortalecimiento institucional, político e instrumental

e) Proponer al Acuerdo Nacional una intervención más efectiva para alcanzar mayores consensos entre los actores nacionales respecto al proceso de descentralización y la regionalización, tanto en el diseño como en el proceso, procurando efectos en los niveles regionales y locales. La construcción de un Pacto Político actualizado por la Descentralización y regionalización es indispensable.

f) Hacer esfuerzos para promover, sin polarizaciones, el esclarecimiento de la población acerca de los beneficios de la descentralización y la integración regional, buscando la superación de los temores, convenciendo con información, construyendo integración real en los espacios territoriales, mediante asociatividad municipal y concertación institucional y social.

g) Capitalizar los avances tenidos en materia de organización y movilización social promovidos por la Red Perú en este período de debate sobre la integración regional, para consolidar equipos descentralizados de la Red Perú.

h) Mantener nuestras acciones vinculadas a fortalecer los sistemas de concertación y participación, capitalizar las experiencias de presupuesto participativo, estimular los mecanismos de vigilancia ciudadana y rendición de cuentas, entre otros.

DIVISION POLITICA DEL PERÚ

ESTRUCTURA POLÍTICA DE ALGUNOS ESTADOS DESCENTRALIZADOS EN AMÉRICA LATINA

Fuente: Cortés, Patricia: Descentralización y Desarrollo Local: Una Mirada desde América Latina. Texto escrito en el documento Cuadernos Descentralistas.

PROPUESTA DE REGIONALIZACION DEL APRA

S/. 15.00 A CUENTA

ROYER Ñ. N