Crédito público

El origen del crédito se remonta a finales de la comunidad primitiva, cuando ya se produce cierto excedente y los productores más eficientes ayudan a los miembros que producen con déficit, es decir el crédito surge como una ayuda de los que producen excedentes a los que producen con déficit.

Poco a poco el crédito se separa de la ayuda mutua entre miembros de la comunidad, destinándose a actividades no ligadas directamente con la subsistencia, lo cual ocurre ya en el modo de producción esclavista. En el esclavismo empieza a desarrollarse la producción simple de mercancías y una economía monetaria, surgiendo así las primeras instituciones ocasionales de crédito: los templos.

En el feudalismo (Edad Media europea) empiezan a surgir los bancos de depósito y en el sistema capitalista, el crédito se generaliza, llegando a ser un elemento fundamental en el desarrollo económico.

Según el objetivo al cual se destine, el crédito puede ser: Crédito al consumo, Crédito a la producción, Según los sectores sociales que intervengan; Crédito privado y Crédito público, Según el tiempo que dure; Crédito a corto plazo y Crédito a largo plazo, Según el lugar donde se realice; Crédito interno y Crédito externo, Según la actividad a la que se aplique; agrícola, comercial, hipotecario, de avío, mobiliario, industrial, bancario y de habilitación.

El presente informe debido a exigencias académicas estará enfocado hacia el Crédito Público; en el cual interviene cualquier entidad del sector público, ya sea como prestamista o prestatario.

Sistema de crédito público

Definición Y Objetivos

El sistema de Crédito Público comprende el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones que realiza el Estado, con el objeto de captar medios de financiamiento que implican endeudamiento o modificación de la estructura de sus pasivos.

El endeudamiento público se origina en una serie de instrumentos de variada naturaleza. Los principales instrumentos que normalmente utilizan los gobiernos son los siguientes:

• Emisión y colocación de títulos, bonos y obligaciones de largo y mediano plazo.

• Emisión y colocación de letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero.

• Contratación de préstamos con instituciones financieras.

• Contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de un ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente.

• Deuda contingente que pueda generarse por el otorgamiento de avales, fianzas y garantías, con vencimientos que exceden el ejercicio financiero.

Los sistemas de crédito público generalmente están normalizados en forma detallada por los poderes legislativos de los países. La experiencia en Latinoamérica de endeudamiento anárquico e inorgánico demuestra la necesidad de dictar políticas, normas y procedimientos que eviten que los gobiernos incurran en prácticas nocivas en esta materia.

En función de ello, los principales objetivos que deben caracterizar a un sistema de crédito público son los siguientes:

• Optimizar el aprovechamiento de los recursos disponibles en los mercados de capitales.

• Mejorar la capacidad y poder negociador del sector público en su conjunto.

• Lograr un manejo eficiente y sistemático de los pasivos públicos.

• Registrar de manera sistemática y confiable las operaciones de crédito público, en forma integrada al resto de los sistemas de la administración financiera.

• Atender en tiempo y forma los servicios de la deuda pública.

• Controlar y fiscalizar el correcto uso de los recursos provenientes de operaciones de crédito público.

Dichos objetivos pueden resumirse en: "administrar adecuadamente la deuda contraída y atender las necesidades de financiamiento del estado en las mejores condiciones posibles".

Este propósito implica fundamentalmente el acceso a los mercados de capitales voluntarios vía reducción del riesgo-país con la consecuente mejora de las condiciones y el perfil del endeudamiento público, como así también, la mejora de la capacidad y poder negociador del país en su conjunto frente a sus acreedores y frente a las distintas ofertas de financiamiento disponibles en los mercados de capitales internos y externos.

La organización del Sistema de Crédito Público, constituye un complemento imprescindible de todo programa de saneamiento y ajuste fiscal, como condición fundamental para alcanzar la estabilidad y crecimiento económico sostenidos.

La correcta administración de los pasivos públicos, en el marco de la integración con el resto de los sistemas que componen la administración financiera, se refleja en un mejor aprovechamiento de los recursos, y por ende de la capacidad de pago del Estado.

Asimismo, la refinanciación de los pasivos públicos, el reordenamiento y reestructuración del perfil general de los mismos, en niveles compatibles con dicha capacidad de pago, contribuye en forma decisiva a restablecer la solvencia del Estado, y hace posible su acceso a los mercados de capitales nacionales e internacionales.

El creciente volumen y complejidad de las operaciones financieras en el marco de una economía mundial globalizada, en la que el crédito público como fuente de financiamiento para las inversiones de los Estados ocupa un lugar preponderante, exigen a éstos contar con modernas técnicas e instrumental para la toma de decisiones, para lo cual debe ponerse énfasis en la estructuración de un registro único y confiable de la deuda pública.

Este registro deberá permitir la proyección de los servicios de la deuda, y el análisis de su impacto en la economía y en la evolución de los indicadores macroeconómicos, como así también la realización de un adecuado control de la gestión de los desembolsos y pagos realizados.

Etapas del Proceso de Crédito Público

El proceso de crédito público se instrumenta a través de una serie de etapas que tienen especificidad y características propias que es imprescindible normar. Dichas etapas son las siguientes:

• Autorización,

• Negociación o Emisión,

• Contratación o Colocación,

• Administración y Control

Autorización

La autorización implica definir los roles de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en temas tales como la fijación de los límites de endeudamiento y prioridad de las operaciones. Las normas legales vigentes en cada país definen el grado de participación del Poder Legislativo en este tema.

La realización de operaciones de crédito público está limitada por las posibilidades que tenga el Sector Público para atender el servicio del endeudamiento que las mismas originan y por la prioridad estratégica que desde el punto de vista gubernamental tenga ese endeudamiento.

A partir del inicio de estas dos variables y de acuerdo con el ordenamiento legal vigente, las autoridades con atribuciones para ello deberán autorizar el inicio de las operaciones de crédito público.

Algunos países han establecido en sus leyes de administración financiera y control, que el Congreso Nacional deberá autorizar las operaciones de crédito público mediante la Ley de Presupuesto u otra específica. (Ejemplo: Argentina)

El reconocimiento de estas facultades al Congreso, a iniciativa del Poder Ejecutivo, significa una participación directa del poder legislativo en decisiones de gran importancia para el financiamiento de programas y proyectos públicos y, por lo tanto, en el desarrollo económico de los países.

Es necesario diseñar los métodos o requisitos que determinen la información que acompañará cada organismo al momento de presentar una solicitud de crédito o avales, que fundamenten la realización de un programa o proyecto, la situación económico financiera y las principales características de la operación.

Cada país deberá preparar las normas que establezcan las responsabilidades sobre todo en lo que hace a:

• Fijación del límite de endeudamiento

• Prioridad de las operaciones

• Autorización de la operación específica

Negociación

Para llevar a cabo el proceso de negociación es necesario contar con un eficiente sistema de información sobre el comportamiento y tendencias del mercado de capitales, tanto interno como externo. Dicho sistema debe contener, como mínimo, las siguientes informaciones:

• Políticas de crédito de las instituciones financieras internacionales de las que el país forme parte;

• Políticas del sector financiero privado externo e interno;

• Fluctuaciones de las tasas de interés en los mercados de capitales interno y externo;

• Movimientos de los tipos de cambio a que se cotizan las diferentes monedas y su tendencia en el corto y mediano plazos;

• Condiciones negociadas por otros países en situaciones similares;

• Ofertas de capital en los mercados de capitales internacionales y las líneas de crédito ofrecidas para cada rama de la actividad económica.

La oportuna disponibilidad y el adecuado uso de dicha información, brindan sólidos elementos de juicio para que se recomiende a los niveles políticos la adopción de criterios sobre las modalidades más convenientes para la contratación, parámetros máximos y mínimos de las tasas de interés a convenir, plazos de vencimientos, etc.

También se debe contar con información sobre la marcha de la economía, la que debe ser transmitida periódicamente a los potenciales inversores, agencias calificadoras de riesgo y bancos, de forma de contribuir a la evaluación certera del riesgo país por parte de los acreedores.

Contratación

Una vez negociadas las operaciones comenzará el proceso de la contratación formal, para lo cual las normas que se dicten establecerán quienes son los funcionarios legalmente autorizados para hacerlo. Las contrataciones de préstamos o fijación de las condiciones de emisión de títulos, responderán a la negociación realizada y a las disposiciones legales propias de cada país.

Administración y Control

La etapa de administración y control, que es la que operacionalmente se vincula con el funcionamiento de los sistemas de administración financiera, se ejecuta, en forma esquemática, de la siguiente manera:

• Registro y verificación de la recepción de los recursos.

• Control de la aplicación de los recursos a los destinos señalados en oportunidad de su autorización.

• Tramitación y pago de los servicios (pago de capital e intereses) de la deuda y del rescate de títulos y recupero de avales cuando corresponda.

• Estudio de solicitudes y otorgamiento de avales.

Instrumentos de Crédito Público

Una vez identificada una necesidad de financiamiento (inversiones, casos de necesidad nacional, reestructuración administrativa o refinanciación de pasivos) o en respuesta a un momento de buena liquidez o confianza en los mercados emergentes, se entablan negociaciones con la comunidad financiera y a través de distintos mecanismos de uso común en el mercado, se reciben las correspondientes propuestas de financiamiento.

Estas propuestas contendrán el monto y las condiciones financieras de la operación, las que consisten básicamente en la tasa de interés, el calendario de amortizaciones y su período de gracia, la moneda de la operación, las garantías y condicionamientos exigidos por el acreedor.

Dichas condiciones financieras ofrecidas por el mercado, estarán determinadas en buena medida por la percepción del riesgo crediticio de la operación, el que se traduce en uno de los principales componentes del spread (diferencial entre la tasa a la cual se financia la operación y una tasa de referencia).

El riesgo crediticio es un indicador que el mercado o la institución financiera le atribuye determinada operación financiera, y mide el grado de probabilidad del cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del deudor. A través del mismo, se evalúa el riesgo que asume el acreedor. Cuando menor es la percepción del riesgo, más blandas resultarán las condiciones financieras.

Los fondos y recursos que se obtienen a través de la gestión de financiamiento constituyen la Deuda Pública, la misma que se clasifica y define de acuerdo a diferentes puntos de vista.

Una vez negociadas las condiciones financieras, a las cuales el mercado está dispuesto a satisfacer, los requerimientos del gobierno y éstas resultan aceptables para el Estado, así se procede a la instrumentación del acuerdo financiero, el que puede adoptar los siguientes instrumentos de deuda pública:

• Títulos Públicos

• Contratos de Préstamos

• Acuerdos de renegociación

• Avales

Títulos Públicos

Un título de deuda pública es un título emitido por el Estado en virtud de las facultades que le confieren las respectivas constituciones. La emisión se autoriza por medio de leyes y decretos que determinan las condiciones de emisión, como el derecho que el título otorga a su poseedor. Existen en los mercados tres tipos de títulos:

Amortizing, son bonos que pagan periódicamente servicios de renta y de capital.

• Bullet, son títulos que pagan intereses periódicamente, pero amortizan integralmente al vencimiento.

• Bono de cupón cero, es una de las principales innovaciones en los mercados mundiales de capital. Se trata de obligaciones a largo plazo y con un elevado descuento que no devengan interés y que amortizan integralmente a su vencimiento.

Contratos de Préstamos

Generalmente, los contratos de préstamos se realizan con organismos internacionales, que son instituciones financieras que conceden préstamos a los países miembros con el objetivo de fomentar su desarrollo y para resolver problemas circunstanciales.

Los préstamos pueden ser globales como los que otorgan el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional o regionales como los que otorga el BID.

Ser país miembro de estos organismos representa no solamente la posibilidad de obtener préstamos, sino también el derecho a ciertos beneficios (asistencia técnica, créditos blandos, etc.) y tener representantes en la Junta de Gobernadores.

Los préstamos otorgados por los organismos internacionales de crédito son distintos a los préstamos efectuados a los países de América Latina en los años 70 y 80. Los bancos comerciales estudiaban la situación macroeconómica del país deudor, mientras que estos organismos exigen que el proyecto o programa que se financia sea de importancia vital para el desarrollo de dicho país y que existan garantías, que el mismo sea viable y pueda ser logrado totalmente.

Los créditos que estos organismos otorgan corresponden a proyectos específicos. Un contrato de préstamo con el BID o BIRF empieza describiendo el objeto del préstamo y nombrando a la institución encargada de llevar a cabo su ejecución, define los términos a utilizarse, interés, amortizaciones, comisión, tipo de moneda, lugar de pagos, tratamiento impositivo, condiciones de los desembolsos y sus procedimientos, ejecución y condiciones para las contrataciones a cargo del préstamo, obligaciones del organismo ejecutor, procedimientos de registro, inspecciones e informes y comunicación entre las partes.

Características principales de los Organismos Internacionales de Crédito

Fondo Monetario Internacional

El Fondo Monetario Internacional nació después de la segunda guerra mundial, con el fin de ser un soporte para la reactivación de la economía de post-guerra en los países más afectados; teniendo entre sus objetivos el auxilio financiero para mantener el equilibrio en las desigualdades que pudieran producirse entre los países que lo conforman.

Con el tiempo su rol se fue modificando, convirtiéndose en un organismo fiscalizador y sensor de las políticas de ajuste de los países, en función de las exigencias para el cumplimiento de obligaciones externas. Los objetivos básicos del Fondo Monetario Internacional son:

• Restaurar el equilibrio de la balanza de pagos

• Conservación de recursos

• Lograr la estabilidad en tasas de cambio

• Fomentar el comercio multilateral

• Fomentar la cooperación internacional

Para recibir préstamos de las facilidades de alta condicionalidad del Fondo Monetario Internacional, un país miembro tiene que convenir sobre un programa de ajuste de Balanza de Pagos. Este programa pretende regresar la Balanza de Pagos a una posición que sea sostenible a mediano plazo, y permita al país amortizar sus retiros del Fondo cuando se venzan los pagos. Siguiendo la teoría de Balanza de Pagos, los elementos de dicho programa pueden ser clasificados en medidas reductoras de gastos, medidas de devaluación y liberación de precios.

El programa acordado deberá estar formalizado dentro de criterios de comportamiento que son monitoreados por el Fondo y cuyo cumplimiento es necesario para el desembolso continuo del crédito.

Es preciso aclarar que un acuerdo con el Fondo, no sólo es necesario para obtener préstamos de esa fuente, sino de otras Instituciones Internacionales que requieren que se establezcan políticas de ajuste que garanticen la creación de excedentes en la balanza comercial y con ello el pago del servicio de la deuda.

La ayuda financiera que otorga el Fondo, consiste en una transacción en divisas. El país miembro compra al Fondo una suma de divisas a cambio de una cantidad equivalente en su propia moneda, se espera que el país miembro recompre su moneda dentro de un plazo de tres a cinco años. La transacción de recompra se lleva a cabo en oro, con divisas aceptables al Fondo, o con derechos especiales de giro, y su efecto es reducir las tendencias del Fondo en la moneda del país miembro.

Banco Mundial

El Banco Mundial fue creado en junio de 1946 y puso énfasis en la reconstrucción de los países destruidos por la guerra, hoy en día sus objetivos principales son:

• Fomentar la formación de capitales en los países menos desarrollados, garantizando y participando en inversiones privadas o, en su ausencia, suministrando los fondos necesarios.

• Fomentar la expansión del comercio mundial y el equilibrio en la balanza de pagos.

• Proveer asistencia técnica a los países menos desarrollados especialmente en el área de proyectos de inversión

Para cumplir con dichos objetivos, el banco se compone de las siguientes instituciones:

• a) Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento – BIRF -, el objetivo principal del BIRF es otorgar préstamos a países en desarrollo con un ingreso relativamente alto.

El Banco obtiene la mayor parte de los fondos que presta de la venta de sus obligaciones en el mercado de capitales del mundo, a inversionistas que exigen obtener de los fondos que prestan al Banco la misma rentabilidad que en el caso de cualquier otro prestatario, para pagar los intereses a quienes adquieren las obligaciones. El Banco debe a su vez cobrar los intereses a los que obtienen los préstamos.

Los préstamos del Banco Mundial se desembolsan solamente a medida que se efectúan gastos por concepto de proyectos específicos, para cerciorarse de que sus préstamos serán reembolsados, aplica criterios adecuados de financiamiento, con lo cual no ha sufrido pérdidas en los préstamos concedidos, solo se han registrado unos cuantos casos de reajuste del servicio de los mismos.

Los criterios que aplica en sus operaciones crediticias comprenden un estudio de los siguientes aspectos:

• La capacidad crediticia del prestatario;

• La prioridad que reviste el proyecto para el que se solicita el préstamo con relación a las necesidades económicas y generales del país;

• La viabilidad técnica y financiera del proyecto;

• La capacidad de los encargados de dirigir el proyecto para ejecutarlo satisfactoriamente y administrarlo después en forma eficiente.

En el caso de préstamos otorgados a organismos gubernamentales y empresas privadas, el Banco cuenta además con la protección de la garantía del Gobierno del país en que esté situado el proyecto, conforme lo exige el convenio constitutivo. En los préstamos a empresas privadas el Banco suele exigir alguna clase de caución, en forma de hipoteca y otro gravamen sobre los activos del prestatario.

El banco vende sus obligaciones basándose en dos sistemas:

• Oferta pública de bonos y pagarés en los mercados por medio de grupos de bancos y agentes de inversiones que ofrecen y distribuyen las emisiones a los inversionistas.

• Colocación privada de emisiones de obligaciones directamente con bancos centrales, otras entidades gubernamentales, organismos internacionales e instituciones financieras comerciales.

En caso de incumplimiento de pago, el banco puede recurrir a varios procedimientos. Los convenios de préstamo y de garantía se rigen por el derecho internacional, están protegidos contra cambios en las leyes de los gobiernos prestatarios o garantes.

El banco no podría recurrir a la Corte Internacional de Justicia, ya que la jurisdicción de ésta se limita a las diferencias entre Estados, pero podría apelar a los siguientes recursos: negociación entre partes, suspención de desembolsos y aceleramiento de vencimientos, sometimiento de la cuestión a arbitraje internacional. En caso de incumplimiento grave y continuo el Banco podría suspender al país miembro y al cabo de un año de suspensión cesaría automáticamente de serlo.

• b) Asociación Internacional de Fomento – AIF -. La AIF es una institución intergubernamental afiliada del Banco Mundial, a través de la cual se otorgan préstamos para proyectos de desarrollo económico en condiciones cesionarias a los países menos prósperos, imponen al prestatario una carga relativamente menos gravosa, porque se otorgan con un tipo de interés muy bajo o porque son reembolsables a muy largo plazo, o por ambas razones.

Su principal objetivo es asegurar que los reembolsos no tendrán efectos negativos en la balanza de pagos del país y el principal mecanismo usado es a través del repago del préstamo en moneda nacional del país deudor.

Los fondos de la AIF se obtienen de cinco fuentes: las suscripciones iníciales de los países miembros, las reposiciones (fondos de los gobiernos) periódicas a las que contribuyen los miembros más prósperos, las aportaciones especiales de algunos países miembros, las transferencias de parte de los ingresos del Banco Mundial y los propios ingresos netos acumulados de la AIF provenientes del cargo por servicios que se impone sobre el saldo desembolsado de los créditos y también de inversiones a corto plazo de fondos líquidos.

Banco Interamericano de Desarrollo – BID

El propósito fundamental de este banco es contribuir en el proceso de desarrollo de los territorios miembros, a través de:

• Promoción de inversiones;

• Captación de recursos y financiamiento;

• Estímulo y complementación de las inversiones privadas;

• Cooperación para orientar el desarrollo de los países miembros;

• Provisión de asistencia técnica.

Los recursos del banco son utilizados exclusivamente para beneficiar a los países miembros. Cada país miembro podrá negociar con el banco sólo a través de su tesoro, Banco Central u otra agencia fiscal similar.

Los recursos del BID se clasifican en recursos propios y otros recursos.

• a) Recursos Propios, se dividen en capital ordinario y fondo para operaciones especiales.

El capital ordinario consiste en el capital autorizado pagado, bonos y empréstitos con garantía exigible; venta de participaciones en préstamos a instituciones financieras; reembolsos de sus préstamos, intereses y comisiones de sus operaciones. Estos recursos son destinados a proyectos en el campo de la infraestructura económica (carreteras, puertos, etc.), también estimulan el desarrollo de los sectores directamente productivos (agricultura, ganadería, pesca, etc.) y financian programas de exportaciones intra-regionales de bienes de capital.

Los tipos de interés se determinan por el costo del dinero, los plazos de amortización son variables, aunque no suelen exceder de 15 años, se cobran comisiones de compromiso y los pagos deben realizarse en las monedas prestadas o comprometidas.

El fondo para operaciones especiales es constituido por contribuciones de los países miembros; reembolso de préstamos del mismo Fondo; intereses y comisiones y otros recursos. Este fondo se utiliza para el financiamiento de préstamos para circunstancias especiales, destinados al desarrollo agrícola, estudios de preinversión y preparación de proyectos, desarrollo urbano, vivienda, educación, salud pública y actividades diversas. Estos préstamos se conceden a tasas de interés más bajas, plazos de amortización y períodos de gracia más amplios y con posibilidad de ser pagados totalmente en las mismas monedas desembolsadas.

• b) Otros recursos, en éstos se encuentran el Fondo Fiduciario de Progreso Social, que se utiliza en colonización y mejor uso de la tierra, facilidades comunales y sanitarias y de suministro de agua, vivienda para los sectores de bajos ingresos y financiamiento complementario para la educación y adiestramiento avanzado y asistencia técnica para lo anterior.

• c) Préstamos, el Banco puede conceder préstamos a cualquier país miembro y a cualquiera de las subdivisiones políticas y órganos gubernamentales del mismo y a cualquier empresa privada o de economía mixta constituida en su territorio con personalidad y capacidad jurídica para contratar préstamos.

Los préstamos se dirigen principalmente para el financiamiento a de proyectos específicos, pero también para instituciones de fomento.

Los préstamos se pueden clasificar según la relación del banco con el prestatario: préstamos para proyectos específicos o directos, préstamos globales o indirectos y el financiamiento de exportaciones de bienes de capital.

Los préstamos para proyectos específicos o directos tienen la particularidad de que la entidad que los recibe es el prestatario final, quien en forma directa invierte los fondos en un proyecto determinado.

Los préstamos globales o indirectos se caracterizan porque la entidad que los recibe no es el beneficiario final, sino una intermediaria que representa esos recursos para actividades específicas por medio de subpréstamos para diferentes proyectos.

Operaciones de Reestructuración de la Deuda Pública

La reestructuración de la deuda puede efectuarse en forma directa o indirecta.

La reestructuración directa es aquella que se realiza con los mismos acreedores y tiene como consecuencia una extinción de la deuda preexistente en el mismo acto en que se contrae la nueva deuda.

La conversión de la deuda consiste en el cambio de uno o más títulos por otro u otros nuevos representativos del mismo capital adeudado, con modificación de plazos y demás condiciones financieras de su servicio.

La consolidación consiste en la transformación de una o más partes de la deuda pública, en deuda instrumentada a mayor plazo, con lo que se concilian los montos adeudados y se modifican las condiciones de su servicio, generalmente a través del canje de deuda por títulos públicos.

La renegociación de la deuda consiste en convenir con el acreedor la modificación de los plazos, intereses y otras condiciones originalmente pactadas, lo que generalmente se instrumenta mediante una adenda al contrato original o mediante un nuevo convenio.

La reestructuración indirecta es aquella que se realiza con acreedores diferentes a través del mercado y en momentos de tiempo distintos, emitiendo deuda nueva y comprando deuda preexistente.

Las operaciones de reestructuración indirecta de la deuda pública implican fundamentalmente el manejo de pasivos del Gobierno, con los siguientes objetivos:

• Administrar el riesgo de fluctuaciones en la tasa de interés internacional y tipos de cambio.

• Arbitrar el rendimiento de los distintos instrumentos de deuda y

• Reducir la volatilidad de los instrumentos financieros más líquidos

Entre las mencionadas operaciones se encuentran transacciones tales como: compras en el mercado, operaciones de cancelación de deuda combinada, operaciones de pase de monedas o de tipo de tasas de interés y otros instrumentos.

Entre los métodos o acuerdos de conversión y reducción de la deuda pública, que realizaron los países miembros de los organismos internacionales de crédito indicados, mencionaremos los siguientes:

Plan Brady

El plan Brady fue anunciado el 10 de marzo de 1989 y su objetivo fue el de examinar caso por caso las reducciones de deuda acompañada por apoyo financiero que es condicionante en las reformas económicas de un país. El reconocimiento de la necesidad de reducir la deuda y de contar con el apoyo no solo de las instituciones internacionales sino también de acreedores privados, marca un punto de partida importante en relación con las estrategias de deuda previas.

Es condición del Plan Brady, que sólo los países deudores que tengan acuerdos con el Fondo Monetario Internacional y programas con el Banco Mundial, podrán calificar para recibir apoyo oficial para la reducción de su deuda.

Este plan cubre únicamente la deuda que los países tengan con los bancos comerciales. México en 1990, fue el primer país que completó negociaciones para reestructuración de deuda bajo este plan, el acuerdo cubrió $ 49 billones de los bancos comerciales y unos $ 12 billones en alivio de deuda. Argentina en 1992, suscribió los contratos de refinanciación de su deuda de mediano y largo plazo con un comité de bancos acreedores y en 1993 efectuó el canje de la deuda por bonos con bancos comerciales del exterior.

Club de París

El Club de París y otros clubes de acreedores como el club de Londres y el Club de La Haya surgen en la década del 50, como mecanismo multilateral de renegociación de deuda externa oficial. A partir de fines de dicha década el Club de París pasa a constituirse en el principal ámbito para la renegociación de los servicios de préstamos otorgados o garantizados por los gobiernos o agencias oficiales de los países acreedores.

La acción del Club de París consiste en llegar a la minuta de acuerdo que sirve de marco a los acuerdos bilaterales entre los países acreedores y deudores, ejerce una influencia determinante en las negociaciones que se realizan posteriormente cuando el acreedor discute el eventual reescalonamiento de la deuda contraída con la posibilidad de una reducción en el principal o en la renta de los préstamos en casos extremos.

Para acceder al Club de París, el país deudor debe cumplir dos condiciones:

• 1) Demostrar a los acreedores que la deuda no podrá ser afrontada a menos que refinancie;

• 2) Implementar los pasos necesarios para eliminar las causas de las dificultades de pagos, con el objetivo de mejorar su posición.

El Club de París es el nombre de un grupo ad hoc de acreedores oficiales que se reúnen en París para renegociar la deuda, oficial o garantizada oficialmente, de un país deudor; no tiene miembros fijos ni una estructura institucional, más bien representa un conjunto de prácticas y procedimientos que se han ido implementado desde la primera reunión celebrada en 1956. Las reuniones están abiertas a todos los acreedores oficiales que acepten estas prácticas y procedimientos, y se realizan en la Dirección del Tesoro del Ministerio de Finanzas de Francia.

Las deliberaciones se realizan bajo la presidencia del Director del Tesoro del Ministerio Francés de Finanzas. Las reuniones se llevan a cabo, cuando el deudor ha acumulado un atraso considerable de pagos y corre el riesgo de ser declarado insolvente y siempre que tenga un arreglo con el Fondo Monetario Internacional.

El Club de París no tiene personería jurídica, no publica informes anuales, no tiene socios, como cada deudor tiene un abanico diferente de acreedores, que incluso cambia a través del tiempo, la composición del Club se modifica en cada negociación.

El procedimiento para el acceso al Club de París empieza con una solicitud del país deudor, debe adjuntar un listado de los países acreedores, un detalle de su situación económica y presentar un plan de reescalonamiento pretendito sobre el monto de la deuda.

El presidente del Club invita además de los acreedores, a los representantes del fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial, de la conferencia de la ONU para el Comercio y Desarrollo (UNCTAD), y cuando se trata de un país de América Latina también participa un delegado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

El Club de París debe preparar la Minuta acordada por consenso, que es necesario para definir los nuevos plazos de vencimiento de la deuda; condiciones análogas de trato para todos los acreedores y los requisitos a los cuales está subordinado el reescalonamiento.

En concreto los términos de los convenios de readecuación son los siguientes:

• Categorías de deuda a incluirse.

• Porcentaje de pagos de servicio de la deuda en mora o que vencen en el período de liquidación.

• Período de amortización y período de gracia.

Los términos de las renegociaciones en el Club de París habían sido las tradicionales hasta que en la Cumbre de Toronto en Junio de 1988 se acordaron los que actualmente se conoce como "Términos de Toronto" que presenta a los países deudores de bajos ingresos un abanico de tres opciones:

• Opción A (perdón de deuda parcial). Un tercio del servicio de la deuda es cancelado y el resto reestructurado a tasas de mercado a través de 14 años con 8 años de gracia.

• Opción B (Extensión de vencimientos). No hay otras concesiones que un período de reintegro de 25 años con 14 años de gracia.

• Opción C (Tasas concesionales de interés). Los períodos de vencimiento y de gracia son como los de la opción A, pero interés moratorio está reducido por debajo de las tasas de mercado en 3.5 puntos, o por un medio, cualquiera que sea menor.

En enero de 1992 surge una nueva iniciativa llamada "Términos de Trinidad", sin cambios específicos en el enfoque actual de elegibilidad según los "Términos de Toronto" y siempre tratando con los países sobre base de caso por caso. Los términos de Toronto son variados con las siguientes modalidades.

• El stock total de deuda elegible para el Club de París debería ser reestructurado de una sola vez.

• El alivio de deuda otorgado debería duplicarse a dos tercios.

• El interés debería ser capitalizado, sin que se requiera hacer pagos durante los primeros cinco años.

• Los períodos de reintegro en dicho paquete deberían ser extendidos a veinticinco años.

Sigue siendo esencial, que los países elegibles hayan adoptado un programa de ajuste con el FMI, y que hayan cumplido con sus obligaciones bajo anteriores convenios.

La minuta acordada deberá incluir cláusulas con relación a:

• a) El convenio marco y acuerdos bilaterales. El convenio marco que se acuerda con los acreedores se formaliza en una minuta, pero para que entre en vigor debe ser incorporado en convenios bilaterales separados negociados con cada acreedor principalmente en lo que se refiere a tasas de interés y montos de deuda.

Aun en los casos en que se tenga un registro confiable de la deuda, la determinación de la cantidad a ser consolidada es difícil ya que existen créditos de los suplidores extranjeros a los residentes del país deudor que han sido garantizados por agencias de créditos de exportación en los países acreedores.

• b) Categorías de deuda que se incluyen, son renegociadas en estas reuniones pueden ser muy amplias en su cobertura. De parte del acreedor, la deuda puede incluir todos los créditos otorgados por gobiernos o agencias gubernamentales (créditos de exportación, asistencia oficial de desarrollo), así como préstamos del sector privado (siempre y cuando, desde luego, esta deuda esté cubierta por la garantía del gobierno en el país acreedor). La readecuación de la deuda es muy frecuentemente restringida a mediano y largo plazo.

Los porcentajes de la ayuda potencial, a la cual los acreedores están preparados a convenir, tienden a ser el mínimo calculado como necesario para llenar la brecha financiera identificada por el FMI.

• c) Propósito de la readecuación en el Club de París. La meta principal de la readecuación es permitir al país deudor regresar a los arreglos normales de financiamiento internacional. Los acreedores consideran este resultado como muy probable si el país deudor tiene un programa apoyado por el FMI. En consecuencia, están primordialmente dispuestos a otorgar ayuda de deuda en los vencimientos corrientes durante períodos de consolidación no más largos que el período cubierto por un convenio con el Fondo en los tramos superiores del crédito.

Finalmente, deben firmarse los acuerdos bilaterales sobre la base de la minuta acordada, en los cuales se reescalona la deuda y se establecen las tasas de interés, el intervalo entre las dos instancia suele ser de siete meses.

Avales

El aval es una forma peculiar de garantía por la cual el Estado se obliga accesoriamente para el cumplimiento de una obligación crediticia contraída por una entidad pública, privada o mixta.

La legislación universal ha creado la figura del aval, con características y condiciones propias, mayores seguridades y medios más expeditivos que los ofrecidos por el contrato de fianza. Por medio de un aval se garantiza a su vencimiento la obligación de un tercero.

El contrato de una fianza y el aval garantizan una obligación contraída por un tercero; en el aval la obligación es de carácter objetivo, pues, garantiza el pago de la deuda y no a la persona del deudor como en el caso de la fianza.

Algunos autores consideran que el otorgamiento de avales no constituye un empréstito porque el Estado sólo otorga una garantía para el supuesto caso de que el sujeto avalado incumpla con su obligación derivada del contrato de préstamo. Otros tampoco lo consideran un gasto, por cuanto, estaría sujeto a una eventualidad o contingencia sujeta al cumplimiento del avalado; por ello, el Estado cuando avala, toma sobre sí el riesgo de la deuda original.

A pesar de las muchas interpretaciones que sobre este punto han definido los países es importante que existan normas claras y procedimientos específicos para la autorización y otorgamiento de avales, el seguimiento y registro tanto de los desembolsos como del servicio y el recupero en casos de incumplimiento de los deudores directos.

Administración de la Deuda Pública

Uno de los propósitos básicos del sistema de crédito público consiste en administrar adecuadamente la deuda contraída, los desembolsos recibidos, la atención en tiempo y forma de los servicios de la misma y su interoperación con el Sistema Integrado Modelo de Administración Financiera – SIMAFAL II, del cual es uno de sus componentes.

La gestión y administración del crédito público se sustenta en un adecuado registro de las operaciones, cuyo contenido está caracterizado por los datos detallados sobre cada uno de los contratos firmados y en negociación, sus desembolsos y el servicio correspondiente.

Este sistema está concebido no sólo a los efectos de registrar contablemente el pasivo del Estado sino fundamentalmente se constituye en una poderosa herramienta de gestión de la deuda pública, porque se utiliza para:

• La formulación del presupuesto mediante la definición de las proyecciones de vencimientos y las necesidades financieras del servicio en el periodo que se formula.

• La elaboración de proyecciones de diversos escenarios macroeconómicos, según las necesidades y el tipo de análisis a realizar

• El registro de estas operaciones que se relaciona directamente con el Sistema Integrado Modelo de Administración Financiera – SIMAFAL II en tres etapas:

• Cuando se contrata un préstamo o se emiten títulos o se autorizan avales

• Cuando se producen los desembolsos de los préstamos contratados o la colocación de los títulos

• Cuando se efectúa el servicio de la deuda o el rescate de los títulos.

Cada una de estas etapas ejecuta el presupuesto de recursos o de gastos, según corresponda y genera asientos de partida doble en la contabilidad general.