Antecedentes, dificultades y perspectivas del servicio civil y carrera administrativa en la República Dominicana y su incidencia en el comportamiento organizacional (página 2)

2. Exponer la situación de los servidores públicos en el ambiente organiza- cional, sean o no pertenecientes al servicio civil y carrera administrativa.

3. Exponer el marco legal del Servicio Civil y Carrera Administrativa y de la ONAP, como organismo estatal rector para la aplicación de la Ley 14-91.

4. Conceptuar los principales avances y dificultades de la puesta en práctica de la Ley 14-91, junto a la situación actual del empleo en el sector público.

5. Elaborar un diagnóstico sobre los resultados de la aplicación del Servicio Civil y Carrera Administrativa, así como plantear sus perspectivas a corto y mediano plazo en la República Dominicana.

6. Presentar las conclusiones que consideramos de mayor trascendencia y las medidas que recomendamos para mejorar el sistema.

7. Presentar las ventajas del Anteproyecto de Ley de Función Pública, el cual pretende sustituir la actual Ley 14-91.

Motivación y justificación del problema

La realidad estadística indica que el crecimiento de la nómina pública que en principio acompañaba la tasa de crecimiento poblacional tiende en las últimas dos décadas a sobrepasarla y a crecer a un ritmo aproximado de un 5%. No obstante, mucho más dramático que ese crecimiento de la nómina pública, es su alta tasa de movilidad, especialmente en el período inmediatamente posterior en las transiciones de mando.

Cada vez que hay sucesión de mando un porcentaje considerable de servidores públicos pierde su empleo y un porcentaje similar de seguidores/ beneficiarios del nuevo incumbente ingresan al tren público, afectando el ambiente organizacional de los servidores de la administración pública.

Con esta práctica el cuerpo administrativo del Estado es sometido a dos situaciones indeseables, la primera es que una porción importante de la experiencia acumulada se pierde cada vez; por otro lado, el universo total de la burocracia sobrevive en medio de una amenaza permanente a su estabilidad y ello reduce considerablemente su potencial de trabajo.

Definitivamente el sometimiento de la burocracia pública a esta tensión permanente, generada por la ignorancia y la politiquería, lejos de contribuir a incrementar los niveles de eficiencia del sector público, genera una situación de Inestabilidad e Incertidumbre que corroe la prestación de servicios públicos a la ciudadanía.

Como se ha planteado en innumerables propuestas sobre la materia, se reconocen algunas iniciativas que podrían contribuir a una transformación del trabajo gubernamental que, además de asegurar un mejor uso de los recursos públicos, logre, sobre todo, hacer mucho más eficiente y universal la prestación de los servicios públicos.

Plantear el simple despido de empleados públicos con el supuesto propósito de disminuir gastos, es elegir la vía más fácil para llegar a ningún lado.

¿Quién, cuándo y con qué fondos compensará a los despedidos?, ¿quién ofertará nuevos trabajos a 300 mil personas?, ¿tendrán todos vocación empre- sarial?, ¿alguna vez nos hemos detenido a pensar que estos ciudadanos también tienen derechos?, ¿qué pasará con nuestra seguridad pública si de repente 300 mil ciudadanos se quedan sin trabajo? ¿Mejorarán esas medidas la eficiencia pública? ¿Acabarán con esto los problemas fiscales y monetarios por los que atravesamos?

Por demás se debe señalar que los programas de retiro voluntario siempre han fracasado debido a que aquellos que se sienten atraídos por la aventura del cambio y dan efectivamente el salto, son justamente los mejores empleados los que nadie quiere perder.

El mejor mecanismo ya viene previsto en nuestra ley 14-91 sobre el servicio civil, se trata simplemente de evaluar el desempeño y aplicar un adecuado sistema de consecuencias. Como queda demostrado en los párrafos precedentes, la Administración Pública dominicana no puede ser caracterizada como extra- numeraria, ni agigantada, con lo cual no queremos decir que la misma no presente patologías que requieran de urgente intervención.

Entre los problemas más graves que comprometen la efectividad de las instituciones públicas dominicanas, se encuentran el alto nivel de centralización en que han distribuidos los recursos humanos, la proliferación de empleos no produc- tivos, la debilidad de los sistemas de planificación y gestión de los recursos huma- nos, la bajísima escala de compensación, el escasísimo apoyo que reciben los esfuerzos de capacitación, la baja motivación y el deteriorado ambiente de trabajo en que se desempeñan, entre otras.

MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL

A continuación se presentan los elementos que caracterizan el marco teórico– conceptual del trabajo desarrollado.

ANTECEDENTES DEL TEMA

La búsqueda de mecanismos institucionales que garanticen la estabilidad, permanencia y eficiencia del personal que labora en la administración pública, ha sido un tema de gran interés en los países organizados desde hace más de un siglo y la República Dominicana no ha sido la excepción al respecto.

Desde la misma formación del Estado Dominicano, en 1844, se ha procurado que el marco legal promueva el fortalecimiento de los órganos gubernamentales y, por ende, la empleomanía ha requerido de bases sólidas para su buen desempeño, sin que este requisito se pueda cumplir a cabalidad a través de la historia.

Los primeros intentos formales de dotar al empleado público de un sistema organizado, se realizaron durante la intervención norteamericana (1914-1920). Para el año1942 se promulgó la Ley No. 432, que creó la Comisión Nacional del Servicio Civil, y en los años subsecuentes se dictaron otras disposiciones legales, sin lograr efectos significativos para el personal público dominicano.

Durante toda la dictadura de Trujillo, los empleos estatales se asignaron y regularon según la voluntad del tirano.

En el año 1965 el Gobierno Provisional creó diferentes organismos guber- namentales (Secretariado Técnico, ONAPLAN, ONE, ONAPRES y la ONAP). Sin embargo, es a partir del gobierno de Balaguer, 1966, cuando se formalizan las leyes y normas para la institucionalización del Servicio Civil y Carrera Administra- tiva, y es en el año 1991 cuando se aprueba la vigente Ley 14-91, que establece el marco legal para su puesta en ejecución.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La problemática que nos motiva a seleccionar el tema se resume en la incapacidad del Estado Dominicano, a través de diferentes gobiernos, de garantizar los objetivos establecidos en la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa.

Uno de los factores que más contribuye a la ineficiencia de las entidades gubernamentales es la inestabilidad de los empleados públicos, ya que la gran mayoría de ellos depende del gobierno de turno, que designa en la mayoría de los casos, a personas con escasa capacidad para desempeñar las funciones que les corresponden.

Éstas y otras razones de todos conocidas, nos inducen a estudiar los resultados de la aplicación de la Ley 14-91, que establece todo el marco legal del Servicio Civil y Carrera Administrativa, y, en consecuencia, formular medidas que coadyuven a una mejor implementación de todo el sistema.

ALCANCES Y LÍMITES DEL PROBLEMA

El presente estudio alcanza toda la época de la República Dominicana como nación, aunque el énfasis principal se concentra a partir del año 1991, cuando se aprueba la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa.

Por otra parte, la problemática tiene alcance en todo lo concerniente a dicha ley (que regula el estatus de los empleados en la administración pública dominicana) y de manera particular en la Oficina Nacional de Administración y Personal (ONAP), ya que es el organismo oficial que implementa las acciones que ordena la legisla- tura aprobada para tales fines.

En lo que se refiere a las limitaciones del tema, es necesario destacar la falta de datos estadísticos precisos y actualizados sobre la cantidad de empleados incluidos en el registro del Servicio Civil y Carrera Administrativa. También, la escasa colaboración de funcionarios y empleados de diferentes instituciones públicas, lo que nos lleva a concentrar los esfuerzos en recopilar diferentes fuentes documentales, las cuales son numerosas y confiables.

MÉTODOS DE ANÁLISIS

Para la realización de esta tesis de grado, han sido utilizados varios métodos, que son detallados a continuación:

Histórico

Es imprescindible para recopilar la información referida al tema, desde los primeros intentos por establecer el Servicio Civil y Carrera Administrativa, hasta la actualidad.

Descriptivo

Sirve para exponer el contenido del estudio de manera clara y fluida, a fin de facilitar su entendimiento por parte del lector.

Analítico

Por medio de este método se descompone el tema en sus partes esenciales, de manera que podamos conocer sus interioridades, así como sus causas y efectos.

Sintético

Es necesario para organizar las partes descompuestas del tema y resumir los resultados para presentarlos de manera sintetizada.

Técnicas de recopilación de datos

Análisis documental

A través de esta técnica, se procuran diferentes fuentes escritas, tales como libros, folletos, revistas, Internet y otros tipos de documentos.

Entrevista

Consultamos la opinión de expertos en el tema del Servicio Civil y Carrera Administrativa, con el uso de entrevistas semi-estructuradas.

CAPÍTULO I

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA

1.1 Aspectos jurídicos del Estado Dominicano

"…es importante, sino imprescindible, que la Admi- nistración Pública esté estructurada respetando ciertos principios de base, para confortar a la vez su eficacia y su propia legitimidad, en cuanto contri- buye a la institucionalización del sistema al servicio de cual está".

ALAIN DELMAS

Nuestra Constitución dispone que el pueblo dominicano "constituye una nación organizada en estado libre e independiente, con el nombre de República Dominicana", y que el Estado es una "comunidad social con una organización gubernativa propia e independiente de toda otra comunidad, y asentada sobre un territorio propio"1. O sea, que el Estado dominicano es la organización político- jurídica que regula nuestras actividades para salvaguardar y avalar la institucio- nalidad democrática y la coexistencia social. Por el respeto que los ciudadanos muestren a su Carta Magna estribará el fortalecimiento del Estado de derecho y el desarrollo de su pueblo.

El órgano instrumental de los fines de bien común del Estado es la Administración Pública, y la que promueve el fortalecimiento de sus instituciones democráticas ejecutando sus actos con apego a la legitimidad. El respeto al principio de legalidad tiene que ser la meta obligatoria de todos nosotros los dominicanos, con el fin de fortalecer el alicaído Estado de derecho que gobierna nuestro destino como nación.

Hay que partir de que los fines del Estado son los mismos del individuo, que como ser consciente se propone realizarlos, no siendo aquél un fin en sí mismo, sino que su razón de ser es la obtención del bien común, o sea "procurar el bienestar de la comunidad en base a la satisfacción de las diversas necesidades que la vida en sociedad impone al hombre. (…) en el momento en que los dominicanos reclaman como un imperativo histórico impostergable un profundo proceso de transformación social, el Estado tiene por delante la misión de promover, a través de sus órganos, una sociedad menos distorsionada y traumática, y más equidad en la distribución del ingreso nacional, de manera que alcance en una mayor proporción a los más necesitados, para así combatir el alarmante estado de pobreza e injusticia que sacude a la nación. Ello, sin embargo, sólo podrá lograrse si se produce una reconstrucción orgánica y funcional del Estado y si la función pública es revitalizada, principalmente en el aspecto humano".2

Nuestra Constitución establece en el artículo cuatro que el gobierno es civil, republicano, democrático y representativo, y que sus poderes se dividen en legislativo, ejecutivo y judicial, debiendo ser soberanos en sus respectivos desempeños, siendo el Estado, "como ente jurídico y político dotado de atributos que le son propios, particularmente el de ser un poder soberano, no es un organismo estático, sino que tiene que cumplir determinados fines, los cuales constituyen su propia justificación. Éstos consisten fundamentalmente en la búsqueda del bien común, esto es, en la satisfacción de las aspiraciones e intereses colectivos y permanentes de la comunidad. Para lograr la realización de

sus fines, el Estado tiene, pues, necesidad de actuar, de ejercer determinadas funciones".3

Como ente jurídico, el Estado es facultativo de derechos y obligaciones, ya que no son sólo los seres humanos sujetos de derecho, sino también las instituciones oficiales. Queda comprometida la responsabilidad civil del Estado cuando sus funcionarios ocasionan un daño a terceros, aunque nuestro derecho público impide el embargo de su patrimonio, pero obligándolo a reparar los daños causados por los funcionarios públicos, que actúan al amparo de la personalidad jurídica del Estado.

Recapitulemos, pues, algunas importantes definiciones relativas al aspecto jurídico del Estado Dominicano:

Estado: Es una comunidad Social, más o menos numerosa, con una organi- zación gubernativa propia e independiente de toda otra comunidad, y asentada sobre un territorio propio. Queriendo esto decir que nuestro Estado es la organiza- ción jurídico-política que regula nuestras actividades para preservar y garantizar la institucionalidad democrática y la convivencia social.

Administración Pública: Se concibe como el conjunto de instituciones, funciones, normas y procedimientos que procuran satisfacer los intereses colec- tivos de toda sociedad. O bien, como la actividad permanente, concreta y práctica del Estado que procura la satisfacción de los intereses de los ciudadanos.

Servidores Públicos. Es toda persona vinculada al Estado por vía de nombramiento ordinario para ejercer funciones que procuran satisfacer servicios permanentes de la administración pública. Los servidores públicos asumen y cumplen deberes, atribuciones y responsabilidades establecidas constitucionalmente, en leyes, decretos, etc. a cambio de lo cual recibirán normalmente un salario.

1.2 Antecedentes en la regulación de la función pública

En el pasado nuestro país contó con efímeros e incompletos sistemas de Servicio Civil, los cuales más bien constituyeron trasplantes de gobiernos social y económicamente distintos al nuestro, que forzaron la introducción de mecanismos extraños e incongruentes con nuestra tradición jurídico-administrativa.

1.2.1 Independencia Efímera

En la llamada Independencia Efímera de 1821, José Núñez de Cáceres y otros, preparan el Acta Constitutiva del Gobierno Provisional, en cuyo artículo 37 expresa: "Ningún empleado público podrá ser depuesto sin el debido conocimiento de causa, y por excesos y abusos que determine la ley; pero todos son responsables con su persona, empleo y bienes en los casos de resultar convencido judicialmente de contravención a sus deberes".

En el artículo siguiente señalaba que "si en el ejercicio de las funciones del empleado ocurrieren dudas a los funcionarios públicos, ya sea sobre la inteligencia de alguno de los artículos de este reglamento provisional o de cualquier otra ley de las que deben regir por ahora en el Estado, harán la propuesta y consulta a la Junta por medio del Gobernador Político, y por el mismo conducto se les comunicará la resolución".4

Esta inteligente medida plasmada en el Acta Constitutiva de este corto gobierno sentó las bases para la institución de un régimen de administración pública constituida por principios muy avanzados que hasta hoy gobiernan la gestión de recursos humanos en otros países más desarrollados.

1.2.2 Proyecto de Constitución de Duarte

Pero aún más debemos recordar que el pensamiento administrativo del fundador de la República Juan Pablo Duarte estuvo muy por encima de nuestros políticos de hoy día, ya que en su Proyecto de Constitución plasmó la inamovilidad de los jueces, de los funcionarios y los empleados administrativos. Consideró que los municipios eran otro poder del Estado. Él estaba consciente de que la permanencia en el cargo constituye el fundamento principal de todo sistema de carrera administrativa.

1.2.3 Ideario de la función pública en la Constitución de 1844

La Administración Pública dominicana fue configurada de acuerdo con únicos y perfectos principios de la función pública, que a pesar de los 162 años de origen, en el constitucionalismo de Iberoamérica ocupan un sitial elevado por la singular intuición del constituyente de 1844, que conformó una administración pública sustentada en normas altamente democráticas y de elevada concepción institucional. Sin lugar a equívocos, podemos afirmar que los principios de gestión de 1844 resultan muy superiores a los contenidos por el actual ordenamiento constitucional.

El Poder Ejecutivo está investido de la calidad de Jefe de la Administración Pública, de las Fuerzas Armadas y su titular es elegido por un período de cuatro años, admitiéndosele una reelección. Sus funciones están contenidas en la Constitución. En caso de impedimento por cualquier causa le sustituye el Consejo de Secretarios de Estado. Más adelante son señaladas las Secretarias de Estado establecidas para el despacho de los asuntos de la Administración Pública.

Permítasenos insertar los principios fundamentales que sustentaron la Administración Pública dominicana en la Constitución de 1844.

Art. 14. Los dominicanos nacen y permanecen libres e iguales en derecho, y todos son admisibles a los empleos públicos, estando para siempre abolida la esclavitud.

Art. 34. Todos los dominicanos tienen el derecho de petición, pero éste no se puede ejercer sino por uno o muchos individuos, y nunca en nombre de cuerpo colectivo.

Art. 58. Párrafo segundo: Denunciar ante el Consejo Conservador al Presidente de la República y a los Secretarios de Estado por la infracción a la Constitución o a las leyes de malversación o traición, sea de oficio o como órgano de las denuncias de los ciudadanos legalmente apoyadas.

Art. 102.- Las atribuciones del Presidente de la República son:

Quinto: Nombrar los empleados de la Administración general y de Relaciones Exteriores, con las condiciones prescritas por la ley.

Sexto: Nombrar a todos los empleados públicos cuya nominación no se determina de otro modo por la Constitución o la ley.

Octavo: Suspender de sus destinos a los empleados cuyo nombramiento le corresponde, y, que delincan en razón de su oficio; pero avisara dentro de cuarenta y ocho horas al Tribunal competente, acompañándole el expediente y documentos que motivaron su procedimiento, para que siga el juicio con arreglo a las leyes.

Art. 103.- Todas las medidas que toma el Presidente de la República, se deben antes deliberar en el Consejo de los Secretarios de Estado.

Art. 104.- Ningún acto del Presidente de la República es ejecutorio, si no está refrendado por uno de los Secretarios de Estado, que por éste solo hecho es responsable de él.

Art. 105.- El Presidente de la República, es el celador de todos los abusos de autoridad y excesos de poder que se cometan bajo su administración, y responsable de ellos, si a sabiendas no persigue, o hace perseguir a sus autores, conforme a la Constitución, o a las leyes.

Art. 106.- El Presidente de la República, como jefe de la Administración general, manda las fuerzas de tierra y mar; pero no puede ponerse a su cabeza, sin la expresa autorización del Congreso.

De los Secretarios de Estado: Art. 109. Habrá cuatro Ministros Secretarios de Estado y del Despacho que son: Primero: El de la Justicia e Instrucción Pública.

Segundo: El de Interior y Policía: Tercero: El de Hacienda y Comercio. Cuarto: El de la Guerra y Marina. En cuanto a las Relaciones Exteriores, el Presidente de la República las encargará, por ahora, a uno de los cuatro, según lo juzgue conveniente.

Art. 111.- No puede ser Secretario de Estado ningún pariente ni allegado del Presidente de la República, hasta el grado de primo hermano inclusive.

Art. 112.- Los Secretarios de Estado se constituyen en Consejo bajo la presidencia del Presidente de la República.

Art. 116.- Los Secretarios de Estado son responsables, tanto de los actos del Presidente de la República que refrendan, como de los de sus respectivos despachos, y de la inejecución de las leyes.

Art. 117.- En ningún caso la orden verbal o escrita del Presidente de la

República, puede sustraer de la responsabilidad a los Secretarios de Estado.

Con respecto a la inamovilidad de los funcionarios, la Constitución Política de San Cristóbal, en su artículo 14 estipuló: "Todos los dominicanos son admisibles a los empleos públicos", consagrando el principio democrático de la Igualdad de oportunidades.

1.2.4 Ideario de la función pública en la Segunda República

Según narra Emilio Rodríguez Demorizi, en 1881 el gobierno de Meriño ofrecía a los graduados de la Escuela Normal "la preferencia en el acceso a los puestos administrativos que más ciencia y conciencia exigían".

El autor Raymundo Guzmán ha expresado "posiblemente la primera acción oficial de significación para desarrollar el Servicio Civil se produjo en 1913, cuando el Gobierno, mediante decreto 5272, declaró que los empleados y funcionarios estatales sólo podían ser removidos por la comisión de faltas graves o por falta de idoneidad en el desempeño de sus cargos".5

1.2.5 La función pública durante la primera ocupación norteamericana

Durante el período de la primera ocupación de nuestro territorio por tropas norteamericanas, fueron emitidas las siguientes disposiciones militares:

La Orden Ejecutiva No. 66, de 1917, estableciendo el Servicio Civil con el propósito de seleccionar un personal eficiente. Dicha orden creó una Comisión, con funciones principales como las relacionadas con nombramientos, traslados y despidos de los servidores públicos.

Las Ordenes Ejecutivas No. 542 y 49 del 1920, ampliando las facultades de la anterior, sobre todo en materias como las de reclutamiento y selección mediante publicidad, concursos, juntas examinadoras de candidatos a empleo y funciones conexas.

El sistema de administración de personal de que tratan estas Órdenes Ejecutivas, "aún cuando procedían de un medio cultural, social y económico diferente del nacional, puede calificarse de satisfactorio para la época de su vigencia; sin embargo, no existen datos o informaciones suficientes relativos a su aplicación real en la República".6

Ya desocupado el país por las tropas de Estados Unidos, fueron promul- gados los siguientes instrumentos normativos por los Gobiernos dominicanos. En 1929, la Ley No. 1144, sobre Comisión de Servicio Civil, no presentó diferencias significativas con los textos anteriores, y el Reglamento de Servicio Civil No. 1230 fue destinado a complementar determinados procesos de la Carrera Administrativa;

1.3 Orígenes y evolución del Servicio Civil y Carrera Administrativa en República Dominicana

1.3.1 Período de la Dictadura

En 1942 son promulgadas las Leyes Nos. 3 y 89, modificatorias de las disposiciones anteriores sobre la misma materia general; también en este año se promulgó la Ley No. 43, que creó la Comisión Nacional del Servicio Civil, para organizar pruebas de capacidad para aspirantes a laborar en la administración pública, exceptuando los cargos políticos y de confianza del Jefe.

En 1943 es emitida la Ley No. 284, para modificar algunos aspectos de la No. 43 y la No. 472, que vuelve a instituir la Comisión Nacional del Servicio Civil; en 1946 se expide la Ley No. 1184, que sustituye la No. 472 ya mencionada y agrega algunas disposiciones.

Para el año 1951, es suprimida la Comisión de Servicio Civil mediante la promulgación de la Ley No. 2680, que argumenta: "en la generalidad, los cargos de la Administración Pública se proveían por medio de ascensos de funcionarios y empleados con experiencia y en otros casos, con candidatos procedentes de centros de enseñanzas, con diplomas que acreditaban su capacidad", lo que hacía innecesaria dicha comisión.

En el decenio desde 1951 hasta 1960 no se registra nada nuevo ni importante en el país en materia de Administración del Personal Civil del Estado. La férrea dictadura de Trujillo mantenía un control absoluto sobre todos los pobladores de nuestra media isla, sin que ellos lograran alcanzar la condición de verdaderos ciudadanos, con sus prerrogativas humanas consagradas en la Declaración de los Derechos Humanos como en todas las constituciones políticas que muestran determinados avances democráticos.

Es importante destacar que hasta la muerte del tirano, acaecida en 1961, los empleos públicos eran repartidos conforme a la voluntad de éste o de sus allegados. Hasta entonces e inicios de 1992, en el país existió un desconocimiento casi total de los principios y técnicas de la moderna Administración de Personal, de base científica; y aplicable en ambos sectores público y privado.

Hasta esa época, los asuntos concernientes a las relaciones de trabajo entre empleadores y empleados, eran manejados en casi totalidad de los casos por los departamentos de contabilidad y finanzas de los negocios o por un contador que confeccionaba las nóminas de pago al personal, por el propio dueño de la empresa en cuestión, a por un allegado íntimo al dueño.

1.3.2 La función pública luego de la caída de Trujillo

En 1961, fue constituida la Asociación Nacional de Empleados Públicos (ANEP), que luego devino en la Federación Nacional de Empleados Públicos y de Instituciones Autónomas (FENEPIA), una y otra formadas con el fin de representar y hacer valer los derechos e intereses de los servidores civiles del Estado. Mediante el reclamo de que se estableciese el Servicio Civil de bases modernas, como sistema de Administración de Personal Público orientado por los principios de igualdad de oportunidades, de acceso a los cargos públicos en razón de méritos de idoneidad, neutralidad política-partidista para otorgar los cargos, y de justicia integran todo lo referente a remuneración, promoción, disciplina y separación del servicio.

FENEPIA, elaboró entre los años 1961 y principios de 1962 un primer Proyecto de Ley de Servicio Civil que en sus líneas transcribía los contenidos principales del Estatuto Civil de Costa Rica, del año 1953. Tal intento no mereció la atención del gobernante Consejo de Estado, de naturaleza provisional.

De 1962 en adelante, comienza a cambiar un poco, aunque lentamente, esa situación. En febrero de ese año, un grupo de 20 profesionales dominicanos viajó a San Juan, Puerto Rico, enviados por la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), a realizar un curso de cuatro meses sobre Administración Pública, lo cual constituyó un primer contacto con la ciencia de la administración, incluyendo la Administración de Personal en el sector público.

En ese mismo año 1962, la Secretaría de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS) estableció una División de Organización y Métodos que incluía la función de dar asesoramiento en Administración de Personal y Relaciones Humanas, y que no duró un año. Más tarde, en 1979 la SESPAS contó con una Oficina Técnica de Reforma Administrativa (OTRA), que también incluyó asesoría en Administración de Personal.

En febrero de 1963, un grupo de 6 profesionales dominicanos, bajo el aus- picio de la UASD y financiado por la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID), viajó a Puerto rico y obtuvieron el grado de Maestría en Administración Pública. Este fue un segundo contacto de importancia con la administración científica del sector público.

Después de esos años, otros dominicanos han realizado estudios superiores en forma aislada en administración pública y de empresas, en distintos países.

Los acontecimientos políticos ocurridos en el país, entre 1963 y 1965, impidieron que en ese lapso surgiera iniciativa alguna de importancia. No se pudo avanzar en la modernización de la Administración Pública, ni racionalizar la Administración de Personal Público ni mucho menos la gerencia de las empresas privadas.

Mediante la Ley No. 10, del 8 de septiembre de 1965, el Gobierno Provisional creó el Secretariado Técnico y el Secretariado Administrativo de la Presidencia de la República, en sustitución de la Secretaría de Estado de la Presidencia. Al primero de esos secretariados ha pertenecido desde entonces la función de personal en el servicio público.

El 22 de noviembre de 1965, el Gobierno Provisional emitió la Ley No. 55, Artículo 5, mediante la cual se asigna al Secretariado Técnico la responsabilidad de "establecer y desarrollar un sistema moderno de administración de personal, que empleará y retendrá empleos idóneos con el fin de mejorar la calidad de los servicios públicos". Por su parte, el Artículo 6, conformó dicho Secretariado Técnico como las cuatro oficinas nacionales siguientes: de Planificación (ONAPLAN), de Estadística (ONE), de Presupuesto (ONAPRES), y de Administración y Personal (ONAP). De las tres, sólo ONAP fue creada mediante la señalada disposición legal. Son muchos los dominicanos que desde su creación, abrigan la esperanza de esta Oficina Nacional de Administración y Personal pueda contribuir, en gran medida, a hacer la burocracia pública un medio eficaz para racionalizar y moralizar todas las instancias de nuestra Administración Pública y de nuestra sociedad.

1.4 Consolidación del Servicio Civil y Carrera Administrativa a partir de 1966

El de 1966 fue un año delimitante entre dos épocas: (a) la de ausencia de estudios superiores y materias propias de la administración científica y de personal; y (b) la de un primer impulso hacia la realización de esos estudios y prácticas. A continuación los hechos narrados sirven de fehaciente testimonio de ese impulso significativo hacia la racionalización de los distintos sectores de nuestra vida productiva.

Los acontecimientos de 1966 son los siguientes: Es elaborado un segundo Proyecto de Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, que fue presentada a la Cámara de Diputados. Ese proyecto preveía la implantación gradual del sistema de Servicio Civil en la Rama Ejecutiva del Gobierno, así como la incorporación de los empleados públicos a la Carrera Administrativa, en la medida que se fueron comprobando sus métodos de idoneidad. Este proyecto tampoco fue discutido por el Congreso Nacional, a pesar de ser considerado por expertos nacionales e internacionales como excelente.

La Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD) crea el Departamento de Administración de Personal. Este tenía como objetivos generales los de organizar internamente el adiestramiento inicial de su personal y de todos los servidores administrativos de institución, clasificación de cargos, diseño de un plan de remuneración, reclutamiento y selección por méritos, entre otros. Es considerado como el primer proyecto piloto moderno del país en la tocante Carrera de Administrativa.

Después de la instalación de dicho departamento, el Consejo universitario aprueba el "Reglamento de Carrera Administrativa Universitaria" y el "Manual de Puestos Administrativos Clasificados y Tabla de Sueldos", mediante las respectivas Resoluciones Nos. 68-149 y 68-150, ambas del 9 de abril de 1968. Éstas permitieron desarrollar el sistema institucional de administración de personal, el más elaborado y avanzado de la época, en todo el ámbito nacional. Este fue nutrido de experiencias puertorriqueñas, pero fue puesto en marcha por un grupo de dominicanos sin asesoría foránea; y sirvió de laboratorio inicial a los primeros estudiantes de administración que intentaban desplegar esfuerzos hacia la racionalización de la Gerencia de Recursos Humanos en los distintos sectores del país.

En la UASD abrió sus puertas la Escuela de Administración Pública dirigida por Dr. Cristóbal Gómez. Existía ya una Escuela de Administración de Empresas dirigida por el Lic. César Cordero. La actual escuela de Administración Pública dio inicio a sus cátedras el 12 de septiembre de 1966, con una matrícula superior a los 100 estudiantes. En la Universidad Católica Madre y Maestra (actual PUCMM), de Santiago de los Caballeros, se comenzaba a desarrollar su Magíster en Administración Pública.

La ONAP había cobrado un gran auge para 1966, sobre todo en materia de adiestramiento de servidores públicos. Sin embargo, tal auge fue efímero debido a que el nuevo gobierno no dio a la ONAP el apoyo político y financiero para poner sus programas en ejecución.

En el primer semestre de 1970 no existieron grandes novedades. Nueva- mente la ONAP, con asistencia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), preparó un tercer proyecto de Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa que corrió la misma suerte de los dos anteriores, ya que no fue conocido en ninguna de las cámaras legislativas.

A manera de paréntesis especial, se destaca que de una limitada encuesta realizada en 1971 sobre la gestión de personal en el sector público, de una muestra de 32 entidades de las que se obtuvieron datos, sólo un promedio general calculado en un 50% contaba con algunos elementos modernos en la materia: reglamentos, manuales de cargos clasificados y sueldos, medios de selección evaluación del desempeño, acciones de personal, nóminas y planes de asistencia o ayuda a los empleados. Entre 1972 y 1973 se realizan importantes estudios de reforma administrativa para el Instituto de Seguro Social (IDSS) principalmente en el área de personal.

Adviene otro período de notoria inactividad, desde 1973 hasta mediados de 1978. Luego, según Raymundo Amaro, quien nos dice que "en julio de 1978, con el auspicio de la Asociación Dominicana de Profesionales de la Administración (ADOPA) fue discutido un nuevo proyecto de Ley de Servicio Civil ( el cuarto en su género), que fuera presentado luego a consideración del Gobierno".7 Agrega, "el proyecto fue referido a la ONAP, diseñándose el quinto proyecto en base al anterior. Luego, el 14 de enero de 1981 fue celebrado el Primer Simposio de Servicio Civil de Carrera, con consultores jurídicos de los organismos dependientes del Poder Ejecutivo".8 Tampoco este quinto proyecto de ley fue discutido por el Congreso.

En 1981, la ONAP reelabora el proyecto mencionado en el párrafo anterior, convirtiéndose así en el Sexto Proyecto. El Presidente de la República lo presentó el 27 de febrero de ese año y estuvo a punto de ser convertido en Ley. La Cámara de Diputados lo aprobó el 27 de mayo de 1981, pero en el Senado de la República fue rechazado por falta de un voto.

Entre 1982 y 1983 se reelabora un séptimo proyecto, el cual lo mismo que los anteriores, fue presentado al Congreso Nacional, pero dicha pieza tampoco fue convertida en ley de la nación.

En 1984 la ONAP, procurando obviar las dificultades reiteradas en el Congreso, intenta obtener un cuerpo normativo de servicio civil, elabora un proyecto de "reglamentos" sobre la materia, denominado el Octavo Proyecto. Su contenido recogía mayormente el contenido de los anteriores, a excepción de algunos cambios sobre acciones menudas de personal, (por ejemplo, sobre asistencia al trabajo, permisos, licencias, etc.) El titular del Poder Ejecutivo no le otorgó su aprobación.

Entre 1984 y 1987 se lleva a cabo en el seno de la UASD una importante asesoría destinada al diseño de su sistema integral de "Carrera Académica". De los instrumentos elaborados con ese propósito se deben mencionar los siguientes: Manual de Categorías y Funciones Académicas, Tablas de Sueldos y Tabla de Incentivos (1985), Reglamentos de la "Carrera Académica".

En otras universidades dominicanas se han elaborado también instrumentos similares a los antes citados, sobre personal académico y administrativo, los cuales han tenido diversos grado de aplicación real y efectiva. Son los casos de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), de la Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña (UNPHU), del Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC) y de la Universidad APEC, entre otros.

El 27 de septiembre de 1990 el Presidente de la República presentó a las Cámaras Legislativas el Noveno Proyecto de Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, elaborado por la ONAP, el cual fue aprobado a unanimidad por dichas cámaras en el siguiente año. Es la que por fin, hoy se conoce como la Ley No. 14-91 del 20 de mayo de 1991, publicada en la Gaceta Oficial No. 9808 del 30 de mayo de ese último año.

Hasta este momento, algunas instituciones autónomas, además de la UASD, tales como el Banco Central, Banco de Reservas de la República Dominicana, han hecho esfuerzos por modernizar sus gerencias de personal; lo mismo que empresas estatales como las del grupo CORDE y la CDE, etc.

Como síntesis de todos los antecedentes cronológicos señalados, se puede afirmar que en el sector público dominicano, aunque se han introducido aislada y esporádicamente algunos elementos de la moderna Administración de Personal, en organismos centralizados y descentralizados, esto no ha sido un avance satisfactorio hacia una verdadera racionalización coherente y firme del manejo de los asuntos propios de la burocracia estatal.

En muchos casos, se podría decir que se ha retrocedido por la progresiva práctica del tráfico de influencia partidista y personal para otorgar empleos públicos, de la fuga del personal más idóneo hacia el sector privado doméstico y hacia el exterior, de las remuneraciones cada vez más pobres en la Administración Pública, además de otros factores igualmente negativos.

Culmina así un dilatado período de más de 30 años de ardua lucha para lograr las primeras bases sólidas y encaminadas a establecer modernos sistemas de Administración de Personal en el sector público.

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