La inversión prudente

Introducción

El Bonosol se implementó dentro de un paquete de políticas públicas de Reformas Estructurales del Estado en Bolivia, en la década de los "90, donde las élites políticas jugaron un rol fundamental en el proceso de toma de decisiones, influenciados por distintos factores, ampliando su capacidad de maniobra.

Consistió en la creación de una pensión de vejez al alcance de todos sin ninguna distinción política, para ese entonces la mayoría de países latinoamericanos eludía esta posibilidad; tal beneficio era considerado por algunos como un ardid electoral o un gesto de despilfarro de dinero.

Al momento de ser lanzada esta iniciativa, Bolivia entro en un gran debate en el que se ventilaban más pasiones que razones; esta ha sido una política a la cual muchos incluso han rechazado o repudiado.

Desde su inicio ha sido sometido a cambios, lo cual no garantizaba su permanencia en el tiempo, fue suspendido, modificado y repuesto. Dicha permanencia se tambaleaba, ya que su sostén; el Fondo de Capitalización Colectiva había sido afectado por cambios recientes.

Se realizara un análisis del libro "La inversión prudente" que consistirá en analizar los resultados sobre las políticas aplicadas y todo el beneficio generado por esta iniciativa tomada, el mismo contara con seis capítulos en donde se hará mención de todo lo vivido durante la aplicación de este, los cuales son la Biografía del Bonosol, aspectos institucionales y políticos de la aplicación del seguro universal de ancianidad, el impacto del Bonosol según los beneficiarios, invertir el Bonosol para aliviar la pobreza: retornos económicos en los hogares beneficiarios, proteger y mejorar los medios de subsistencia de los adultos mayores: el rol del Bonosol en la paz y por último los efectos micro y macroeconómicos generados por esta iniciativa.

Introducción y síntesis

Este libro evalúa el Bonosol a través de sus efectos en la vida de la gente. Lejos del discurso político o ideológico que rodeó su nacimiento, los estudios que forman parte de este libro describen los impactos que ha tenido el Bonosol en la vida cotidiana de sus beneficiarios y familiares, en la economía de los hogares y, de una manera más amplia, en el comportamiento general de la economía. Y es que la creación de una pensión de vejez de alcance universal, a la que se atrevió Bolivia cuando la mayor parte de los países todavía la eluden, provocó hasta ahora un debate en el que se ventilaron más pasiones que razones.

Han pasado ya varios años desde que se iniciara esta experiencia. El Bonosol fue suspendido, modificado y repuesto, regulándose ahora mediante Ley de la República. Aun así, tampoco está asegurada su permanencia pues la base fundamental que sostiene esta política, que es el Fondo de Capitalización Colectiva que se encontraba bajo responsabilidad de las Administradoras de Fondos de Pensiones, ha sido afectado por cambios recientes.

Este libro se ha propuesto llenar en parte el vacío que existe en el análisis de las políticas diseñadas en el periodo de reformas democráticas de los 90 a partir de los resultados alcanzados.

La inversión prudente reúne seis estudios realizados de forma independiente unos de otros. Cuatro de ellos fueron elaborados mucho antes de que naciera la idea del libro y dos fueron elaborados por destacados intelectuales a quienes se invitó a realizar estudios en sus especialidades con el fin de contar con una variedad suficiente de perspectivas para realizar una evaluación más o menos completa.

Una vez conocidos los procesos políticos institucionales que acompañan la entrega del Bonosol a los adultos mayores de Bolivia, y conocida la población que es directa beneficiaria del Bonosol, el libro presenta tres estudios muy reveladores sobre el impacto que tiene esta innovadora política de seguridad social.

El capítulo de Sebastián Martínez (Invertir el Bonosol para aliviar la pobreza: retornos económicos en los hogares beneficiarios) se basa en la tesis que le permitió acceder al doctorado en economía de la Universidad de California, en Berkeley. Se podría decir que es un estudio de la microeconomía del Bonosol, en el que con rigurosas técnicas econométricas y la base de datos más completa de que se dispone en el país (las encuestas de hogares que levanta el Instituto Nacional de Estadística), determina el impacto que tiene el Bonosol en la vida de las familias bolivianas o, si se quiere, investiga las maneras por las cuales los beneficiarios aprovechan el Bonosol para mejorar su vida y la de sus familias.

Emmeline Skinner, por su parte, realizó una exhaustiva investigación antropológica sobre el impacto del Bonosol en la vida cotidiana de sus receptores y familiares, conversando con los ancianos y escuchando sus historias de vida, reuniéndolos en grupos focales y entrevistándolos con profundidad y detenimiento (Proteger y mejorar los medios de subsistencia de los adultos mayores: el rol del Bonosol en La Paz). Aunque su estudio se concentra en los casos de Bonosolistas residentes en La Paz, donde ella trabajó una larga temporada vinculada a HelpAge Internacional, se trata de un estudio en profundidad y de muy alta calidad, como lo demuestra el hecho de que con dicha investigación obtuvo el doctorado en antropología de la Universidad de Oxford, en Inglaterra.

Con relación al estudio acerca del impacto macroeconómico del Bonosol. ¿Será cierto que contribuye a ampliar el déficit fiscal? ¿Qué es inflacionario? ¿Qué no tiene ninguna incidencia en la pobreza o la desigualdad? ¿Qué no estimula el crecimiento? Para trabajar esos temas fue invitado el doctor Luis Carlos Jemio, un respetado economista que analizó el impacto del Bonosol utilizando un modelo de equilibrio general computarizado (Efectos micro y macroeconómicos del Bonosol).

De la lectura de estos seis estudios puede claramente llegarse a la conclusión de que el Bonosol es una de las inversiones sociales de impacto más efectivo para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza en Bolivia. Es muy evidente que si el Bonosol se eliminara no solamente serían afectados los 400 mil ancianos que lo reciben anualmente, sino que sería gravemente perjudicado el país entero.

La encuesta aplicada por la Superintendencia de Pensiones a los Bonosolistas les pedía, entre otras cosas, anticipar el uso que le pensaban dar al dinero recibido. La información que se obtuvo de los beneficiarios se parece mucho a la difundida por HelpAge International sobre otros países con programas semejantes de pensiones a los adultos mayores, como Sudáfrica, Brasil y Zambia. Al recibir el Bonosol, se proponían destinar cerca del 40 por ciento a mejorar la alimentación, no solamente del beneficiario sino de todos los miembros del hogar, y dedicar el resto a una gran variedad de opciones que incluyen la compra de semillas mejoradas y animales de granja en el área rural, o libros y material escolar para los niños en el área urbana. En los datos de Bolivia resalta el hecho de que un 20 por ciento del Bonosol estaría destinado a cubrir necesidades de salud, en muchos casos apremiantes para personas de la tercera edad y que carecen de otro tipo de respaldo.

El reciente estudio del Banco Mundial acerca del consumo de los hogares, realizado en América Latina por la CEPAL, muestra que los bolivianos consumimos en promedio la mitad de lo que se consume en el conjunto de América Latina. Y que dentro de ese limitado consumo, nuestro gasto en salud es prácticamente inexistente. Los bolivianos promedio tienen apenas para comer, vestirse y transportarse, y en educación y salud dependen de lo que venga del Estado o de la Iglesia. Si esa es la situación general, la de los ancianos es obviamente peor. El Bonosol les ayuda a reducir significativamente su vulnerabilidad.

Además de la dimensión de equidad, la universalidad del beneficio tiene otras consecuencias positivas. Por ejemplo, los procedimientos de administración y pago del Bonosol son muy sencillos y reducen al mínimo la posibilidad de que se las utilice para erigir burocracias costosas, abusivas y aprovechadoras, como ocurre con frecuencia en aquellos países en los que se establecen mecanismos de discriminación en los que la población debe presentar papeles y certificados de todo tipo para demostrar que puede tener derecho a subvenciones o apoyos especiales.

En algo que coinciden todos los estudios es en que es indudable que el Bonosol contribuye de manera relevante a la equidad social, por lo que las instituciones de desarrollo, y por supuesto a los gobiernos, deberían considerar que las transferencias directas de dinero a la gente tienen efectos positivos directos en los hogares y generan impactos más que proporcionales en ingresos, consumo y bienestar.

Lo que todo esto nos demuestra es que, cuando el dinero llega directamente a las personas, es utilizado con racionalidad y cuidado, y no solamente genera beneficios directos para sus receptores y sus familiares cercanos, sino que también contribuye al crecimiento de la economía.

La evaluación del Bonosol supone, finalmente, aprender de la experiencia y, dejando de lado prejuicios ideológicos y juicios precipitados, explorar la posibilidad de reproducirla y ampliarla. Al fin de cuentas, tal vez sean pocos los recursos que llegan a manos del Estado y de la cooperación internacional cuando sus funcionarios y técnicos tienen grandes planes, pero en manos de la gente pueden ser suficientes para satisfacer necesidades y dar respaldo a sus aspiraciones y creatividad.

CAPITULO I

Biografía del Bonosol

1997-2006. Una breve historia de la aprobación, el primer pago, la sustitución temporal, la segunda puesta en vigencia del Bonosol, así como de los acontecimientos relacionados con el pago de esta renta para los ancianos, comenzando con la Ley de Capitalización y terminando en la reversión de las acciones de las empresas petroleras Andina, Chaco y Transredes, durante el proceso de "nacionalización del gas".

Intentamos hacer la historia del "resultado de la capitalización", es decir, de los 1,670 millones de dólares en acciones que quedaron en manos "de los bolivianos" en aproximadamente la mitad de las empresas estatales que fueron capitalizadas entre 1994 y 1996. Este fondo (denominado "de capitalización colectiva") ha sido objeto de una prolongada y a momentos dura lucha entre diferentes grupos de poder, cada uno de los cuales ha estado interesado en darle un destino diferente.

El ex presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, el inventor de la capitalización, decía que en su primer gobierno (1993-1997), cuando se llamó a inversionistas extranjeros para que hicieran un aporte de capital y volvieran sociedades mixtas a las empresas estatales, había tres opciones: La primera de ellas era que estas sociedades mixtas fueran un cincuenta por ciento para el socio estratégico que había hecho un aporte de capital y un cincuenta por ciento para el Estado. Otra opción era usar las acciones del Estado en estas sociedades mixtas para pagar el costo de la reforma de pensiones, que, como se sabe, implicó el cambio de un sistema de reparto a un sistema de capitalización individual, lo que transformó el pago de jubilaciones del antiguo sistema en una responsabilidad del fisco. La tercera opción, que finalmente se aplicó, era entregar directamente las acciones de las empresas capitalizadas a los bolivianos.

• 1. El punto de partida

Inicialmente, la idea de Sánchez de Lozada era que las acciones fueran abonadas directamente a cuentas individuales en los fondos de pensiones (lo que se expresó en la Ley de Capitalización de 1994). De esa forma, cada boliviano mayor de edad tendría una cantidad de acciones en "su poder" (claro que sólo podría convertirla en dinero cuando se jubilase).

Algo más de dos años después, con la Ley de Pensiones, el concepto inicial se diluyó. Un poco por la dificultad técnica de abrir tres millones de cuentas individuales, otro poco por el temor a un incontrolado tráfico ulterior de las acciones, y en primer lugar por motivos políticos (había que entregar beneficios concretos e inmediatos de la capitalización a los electores), esta Ley decidió que tanto los réditos del fondo de capitalización colectiva como los resultados de su venta fueran usados para pagar un beneficio anual, el Bono de Solidaridad, como se llamaba entonces, o Bonosol, a toda la gente que tenía más de 21 años en 1995, y que podía cobrarlo cuando llegara a tener más de 65 años.

La privatización directa que establecía la Ley de Capitalización se convirtió en una privatización "diferida". Se creó una situación en la que las acciones no serían efectivamente propiedad privada hasta que las AFP las vendieran a inversionistas nacionales y extranjeros, con el fin de obtener dinero para pagar el Bonosol. Entre tanto, quedarían en una suerte de "limbo" que en la práctica no sería absolutamente estatal ni totalmente privado, sino algo intermedio. Una ambivalencia que, por supuesto, atizó la batalla por su control.

• 2. El primer pago y la primera polémica.

El Bonosol se pagó sólo una vez, en 1997. Su valor fue de 248 dólares y benefició a 364 mil ancianos. El total de mayores de 65 años calculado por el INE en 1999 era de 365,709, lo que quiere decir que el Bonosol habría llegado al 99.7 por ciento de ellos. 205 mil eran pobres y, de estos pobres, el 51.7 por ciento mujeres. Se trata de resultados impactantes para un país en el que sólo 110 mil personas reciben una renta de jubilación y más de 63 mil padres y suegros viven con sus hijos, representando una carga económica para ellos.

El pago desató una fuerte polémica que se aireó en las elecciones de 1997, la primera de las muchas que tendrían como motivo al Bonosol. En medio de acusaciones de diverso calibre, el Ministerio de Capitalización de entonces, dirigido por Alfonso Revollo, terció en la lucha electoral, usando como argumento el Bonosol. Respondió a la ADN, que se dedicaba a anunciar la cantidad de días que faltaban para el 1o de julio de 1997, es decir, para el día en el que "los que ya sabemos se vayan", anunciando la cantidad de días que faltaban para que comenzara a repartirse el Bonosol, "el cual quiere ser eliminado por los que ya sabemos". Este intento tan abierto de darle una orientación partidista al Bonosol echó en saco roto los esfuerzos de los defensores de la independencia política de esta medida.

Sin embargo, los partidos opositores de entonces, al mismo tiempo que culpaban al oficialista MNR de politizar el Bonosol, hacían de esta pensión un importante elemento de sus discursos electorales. Como se ve en el siguiente cuadro, ADN dijo que las acusaciones del gobierno sobre su supuesto deseo de eliminar el Bonosol eran "soberanas mentiras".

CUADRO 1

Declaraciones sobre el Bonosol en las elecciones de 1997

• 3. El Bonosol sufre un déficit

Pero la polémica no sólo tuvo esta dimensión política. El primer pago demandó el doble (alrededor de 90 millones de dólares) de la cantidad que rentaron por dividendos las acciones depositadas en el fondo de capitalización colectiva en 1995 y 1996 (alrededor de 45 millones de dólares). Apareció entonces un déficit de aproximadamente 45 millones de dólares, lo que marcó con un sello económico la controversia.

El tamaño del déficit se debió a dos causas. Por un lado, a la forma en la que el primer gobierno del presidente Sánchez de Lozada calculó el monto del Bonosol (248 dólares), suponía que la rentabilidad de las empresas capitalizadas sería del 7 al 10 por ciento, aunque en la práctica ésta nunca llego a más del 4.5 por ciento, en promedio. Por el otro, a la imposibilidad de monetizar las acciones en 1997, debido a que no se habían cumplido los trámites de su inscripción en los mercados de acciones, esto es, en las bolsas.

No olvidemos que la idea original de la "privatización diferida" o capitalización era que el polémico bono no sólo se cancelara con los dividendos, sino también con la venta de las acciones. Pero las dificultades técnicas ya mencionadas lo impidieron.

A consecuencia de ello, Sánchez de Lozada tuvo que aprobar, en junio de 1997, el Decreto Supremo (D.S.) No 24640, autorizando a las administradoras de fondos de pensiones (AFP) nuevas modalidades de monetización (conversión en efectivo), además de las ya establecidas en el Reglamento de la Ley de Pensiones. Éstas eran:

• 1. Recibos de depósito. La AFP entrega acciones a un banco custodio, que emite un recibo de depósito que puede ser transado en las bolsas norteamericanas y de otros países del globo. Este programa se creó para que el inversionista norteamericano pudiera invertir con confianza en acciones de compañías que no están localizadas en Estados Unidos. Las emisiones de recibos de depósito pueden ser públicas o privadas.

• 2. Colocación privada de acciones. Las AFP venden los papeles al mejor postor –nacional o extranjero–, sin tener que inscribirlos en una bolsa de valores. Es una operación extrabursátil.

• 3. Inscripción de un "listado convencional" de acciones en un bolsa nacional y otra extranjera. Una operación bursátil común.

• 4. Reportos. La AFP podía vender acciones, en bolsas autorizadas o a inversionistas privados, nacionales o extranjeros, pero comprometiéndose a re-comprarlas después de cierto período, a precios de mercado.

• 5. Compromisos de venta de acciones. La AFP podía ofrecer una opción de venta de acciones a un inversionista privado, nacional o extranjero, que la ejercería o no después de cierto período.

• 6. Prenda de acciones. Las AFP podían contratar un crédito de la banca y otorgar en prenda las acciones de un fondo de pensiones.

Banzer detiene la "privatización diferida"

Las autoridades del nuevo gobierno dirigido por el presidente Banzer (por ejemplo, Walter Guiteras, presidente del Senado, primero, y Ministro de Gobierno, después; o Edgar Millares, ministro de Hacienda) se preguntaron si valía la pena rematar las acciones acumuladas como ahorro nacional para beneficiar a un grupo de personas no productivas, y, sobre todo, se opusieron a seguir hipotecando acciones a los bancos para que las AFP pudieran incrementar la deuda de 50 millones de dólares que ya tenían, a fin de pagar el Bonosol de 1998.

Así que el gobierno de Banzer promulgó el D.S. No 24885, y eliminó todas las formas de monetización de acciones que había autorizado Sánchez de Lozada, excepto la 1ª y la 3ª , es decir, las que requerían una "flotación" o un lanzamiento de las acciones en las bolsas nacionales y extranjeras.

Este hecho es crucial en la historia de la capitalización. Aunque luego la mayoría de las juntas de las empresas capitalizadas aceptaron inscribirse en la bolsa, una serie de factores que mencionaremos más adelante impidieron que cotizaran en ella (es decir, que pusieran sus acciones a la venta), y entonces el proceso de venta de acciones previsto originalmente se estancó de una manera que al fin y al cabo sería definitiva.

Al mismo tiempo, la situación propietaria de los títulos administrados por las AFP no pudo definirse; en tanto acciones de compañías emblemáticas del Estado del 52, muchos supusieron que seguían teniendo naturaleza estatal. Una confusión alentada por los propios responsables de la capitalización, quienes aseguraron que esta medida "no vendió nada", para defenderse de las acusaciones políticas por supuestamente haber "enajenado el patrimonio nacional".

La idea optimista era que estas acciones, nominalmente valoradas en 1,670 millones de dólares, se convirtieran en 2,500 millones, o más, en los mercados bursátiles, y que se canjearan con títulos de una diversidad de negocios nacionales y extranjeros. Era una oportunidad de traer dinero al país desde el exterior, en lugar de exportarlo, como Bolivia siempre había hecho.

La batalla política en torno al déficit del fondo de capitalización colectiva creó las condiciones para que la eliminación del Bonosol se presentara a la opinión pública como una fruta madura. El entonces vicepresidente Jorge Quiroga dijo que en adelante se trataría de "rescatar el Bonosol sobre una estructura sólida, para que tenga continuidad, sin presiones electorales", contradiciendo la promesa electoral de Banzer de ampliar su alcance. En el fondo, se creía que era mucho mejor destinar los recursos de la capitalización a programas de inversión social.

Así quedó suspendido el pago del Bonosol, mientras se esperaba la aprobación de una nueva normativa que regulara el beneficio de acuerdo a la línea fijada por el vicepresidente Quiroga.

• 5. Comienza el déficit por pensiones.

La Ley de Pensiones hizo que los trabajadores activos del país comenzaran a aportar a cuentas individuales de jubilación, de donde saldrían sus rentas. Por tanto, el Tesoro tuvo que pagar las pensiones que recibían los 300 mil jubilados que ya existían en ese momento, pensiones que hasta entonces eran pagadas por los trabajadores activos. Esta reforma causó un hueco fiscal que en 1997-1998 se calculaba en alrededor de 200 millones de dólares anuales.

Como el Tesoro no tenía plata, se decidió que los aportes de los trabajadores activos del nuevo sistema de pensiones (administrados por las AFP en el fondo de capitalización individual) fueran destinados obligatoriamente a prestarle dinero al gobierno: un mínimo de 180 millones de dólares anuales. Por supuesto, a cambio de un interés que pagarían las próximas generaciones.

El gobierno decretó un "gasolinazo" (aumento de los precios de los combustibles) y anunció que incrementaría los impuestos (una idea que no aplicó durante este periodo, pero que, probablemente por presión del FMI, continuó dando vueltas en las mentes de las autoridades económicas, lo que desembocaría en insospechados eventos políticos en febrero de 2003). El gobierno dijo que con ello cubriría el déficit ocasionado por el pago de las pensiones, pero esto no ocurrió. Igualmente la deuda contraída por el Estado con las AFP aumentó. Y el déficit fiscal por pensiones siguió creciendo hasta llegar a 500 millones de dólares en los primeros años de este siglo.

Lo único que quedó en limpio de estas medidas es que sirvieron para desprestigiar la obra del gobierno anterior y crearon las condiciones de opinión necesarias para sustituir el Bonosol por una renta de vejez mucho menor.

• 6. La Ley de Propiedad y Crédito Popular

El 15 de junio de 1998, por iniciativa del entonces diputado mirista Jorge Torres, el Parlamento aprobó la Ley de Propiedad y Crédito Popular, la cual establecía que el 30 por ciento del fondo de capitalización se destinara a pagar una pensión de menor tamaño, llamada bolivida (calculada en 400 bolivianos, mientras que, como sabemos, el Bonosol de 1997 había sido de 1,300 bolivianos), y el 70 por ciento restante se distribuyera, bajo la forma de "acciones populares", directamente a los ciudadanos mayores de edad antes de 1995, como contraparte de micro-préstamos en el sistema financiero.

Ahora estábamos ante una privatización híbrida: 70 por ciento directa y 30 por ciento diferida. Se mantenía la responsabilidad de las AFP para vender las acciones e invertir el resultado en otros papeles. Las "acciones populares" serían cuotas de participación en estos portafolios diversificados. De ese modo se quería mejorar la variedad y la rentabilidad del fondo de capitalización colectiva. La medida, simultáneamente, habría disminuido la presencia de las AFP en los directorios de las compañías capitalizadas, en los que comenzaron a participar por su condición de fiduciarias de la mitad boliviana de las acciones.

Durante el gobierno de Banzer surgió la idea de que el 70 por ciento de las acciones, en lugar de distribuirse a los ciudadanos, se vendieran y el dinero resultante fuera invertido en proyectos camineros. El proceso sería el siguiente: primero se financiaría a las empresas camineras; luego, los créditos de esa inversión, suponiendo que existieran, beneficiarían a los bolivianos, pues éstos seguirían siendo dueños de acciones, aunque ahora de acciones en un fondo de inversión caminera. ¿Qué habría ocurrido en tal caso? Que los ciudadanos, de tener participaciones "populares" en un portafolio con acciones en Entel, Chaco o Ferroviaria Oriental, hubieran pasado a tener acciones en carreteras. La idea parecía excelente, porque no afectaba el andamiaje legal de la capitalización, pero era poco confiable, especialmente porque incrementaba exponencialmente el riesgo de corrupción.

• 7. El verdadero problema: La imposibilidad de vender

Tanto el plan original como el diseñado en la Ley de Propiedad y Crédito Popular chocaron contra un poderoso obstáculo: la dificultad de vender las acciones del fondo de capitalización colectiva. Aunque se previó que estas acciones fueran registradas y cotizaran en bolsas nacionales y extranjeras, lo segundo no ocurrió. Es tiempo de preguntarnos por qué, aunque no sea una pregunta fácil de responder.

Se armó una polémica respecto a qué hacer con las acciones de los bolivianos, que marcaría los primeros años del siglo, hasta 2004. La dicotomía era pagar un Bonosol elevado, que hiciera imprescindible la venta de las acciones, o en cambio aprobar otra pensión más baja, que se financiara solamente con los dividendos de las empresas capitalizadas.

La primera posibilidad, claro está, equivalía a volver al diseño original de la capitalización, y concluir su periplo privatizador. Fue, como ya dijimos, la posición que defendió el MNR desde 1998 y culminó con la aprobación de la Ley del Bonosol de 2002. La segunda posición, en cambio, buscaba conservar las acciones en el limbo en el que estaban, de modo que siguieran bajo la influencia del Estado, aunque sin atreverse todavía a reestatizarlas. Fue la que finalmente triunfó y se repuso el ahorra llamado Bono Solidario, o Bonosol.

• 8. Un breve retorno.

La Ley del Bonosol fue promulgada por Sánchez de Lozada el 28 de noviembre de 2002, poco después de que asumiera por segunda vez la Presidencia. Se publicitó como la reposición de este beneficio tal como había sido pagado en 1997, pero era mucho más que eso. Se trataba de un retorno al diseño original de la capitalización. Primero, implicaba una nueva puesta en marcha de la privatización del fondo de capitalización colectiva, una privatización que se había detenido por: a) el bajo monto del bolivida, cuyo pago no hacía necesaria la venta de acciones; b) la no participación de las empresas capitalizadas en las bolsas y la consiguiente falta de un precio de venta para las acciones. La Ley del bonosol respondía a ambas cuestiones.

Establecía un bonosol de 248 dólares o 1,800 bolivianos, por lo menos hasta diciembre de 2007, y un pago por gastos funerarios por la mitad de esa suma. Esto hacía imprescindible monetizar las acciones. Como la Ley no podía obligar a las empresas capitalizadas, ya totalmente privadas, a entrar a las bolsas, decía que "mientras tanto" lo hicieran, el valor de las acciones sería igual al que registraron en la capitalización (es decir, el total de la inversión comprometida para cada empresa dividido entre la cantidad de acciones emitidas), más los dividendos esperados para ese año por la empresa en cuestión. Ese valor debía ser fijado diariamente por las AFP.V

El gobierno que se conformó luego del derrocamiento de Sánchez de Lozada, encabezado por el presidente Carlos Mesa (2003-2005), enmendó la Ley del Bonosol en los primeros meses de 2004, eliminando el sistema de financiamiento que acabamos de describir, y estableciendo que el tamaño de la pensión, después de diciembre de 2007, se reduciría a una suma que pudiera financiarse exclusivamente con los dividendos de las empresas capitalizadas.

En noviembre de 2003, el gobierno de Mesa aprobó el D.S. No 27238, que reglamentaba la Ley del Bonosol aprobada por su antecesor, y que autorizaba, en consecuencia, la venta de todas las acciones del Fondo de Capitalización Colectiva al Fondo de Capitalización Individual en 24 meses. Probablemente el decreto fue preparado por la administración anterior y aprobado por el gobierno de Mesa por inercia. Un mes y medio después fue abrogado, pero en el ínterin (noviembre y diciembre de 2003) permitió la venta de 2.6 millones de acciones de las capitalizadas (2/24 partes del fondo) por un valor de 128 millones de dólares.

• 9. La capitalización en reversa.

El 18 de julio de 2004 fue convocado el segundo referéndum de la historia de Bolivia y al primero del periodo democrático moderno. Se consultó a la población sobre importantes y en algunos casos intrincados asuntos de la política energética del país. De las cinco preguntas que se formularon, la relacionada con el bonosol era la tercera: "¿Está usted de acuerdo con refundar Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos, recuperando la propiedad estatal de las bolivianas y los bolivianos en las empresas petroleras capitalizadas, de manera que pueda participar en toda la cadena de los hidrocarburos?"

Como fuere, el 67 por ciento de los electores votó "Sí". Esto generó un mandato para que YPFB recuperara las acciones de las empresas petroleras capitalizadas, hasta entonces administradas por las AFP. Se suponía que lo haría, eso sí, a cambio de una indemnización por la expropiación de un patrimonio que beneficiaba a alrededor de cinco millones de personas.

Tuvo que pasar casi un año antes de que el Congreso pudiera aprobar, el 17 de mayo de 2005, la nueva Ley de Hidrocarburos (3058), que en cierta medida se basó en los resultados del referéndum. Esta ley anuncia, en su artículo 6, que se "refunda YPFB, recuperando la propiedad estatal de los acciones de los bolivianos en las empresas petroleras capitalizadas". Una vez más, esta redacción considera que una posesión colectiva de los individuos (las acciones de marras) es una "propiedad estatal", confundiendo dos cosas que son diferentes: los ciudadanos y su organización política.

Sin embargo, hay que recordar que durante la discusión de esta cláusula el MAS propuso la siguiente redacción: "Las AFP entregarán y endosarán a título gratuito las acciones correspondientes (de las capitalizadas petroleras) a YPFB" (el subrayado es nuestro). Por tanto, luego de que este partido ganara con el 52 por ciento de los votos las elecciones de diciembre de 2005, era de esperar que llevara a la práctica la propuesta que el Congreso le había rechazado.

Aunque no es posible saber a ciencia cierta qué pasará con el Bonosol de aquí en adelante, lo cierto es que se ciernen sobre él enormes riesgos. Es bastante probable que, en las nuevas condiciones de operación que impondrá el régimen petrolero nacionalizado, las ganancias de las empresas Chaco, Andina y Transredes disminuyan significativamente. Esto seguramente causará un déficit en el fondo de capitalización colectiva, que por supuesto las autoridades no querrán resolver vendiendo las acciones que restan en este fondo. Por el contrario, se inclinarán a reducir el alcance y el monto del Bonosol, una idea con la que ya se ha comenzado a coquetear. Al promulgar el decreto 28711, el presidente interino Álvaro García Linera ha señalado que el Bonosol no debería llegar a los ricos, que "lo usan para propinas", sino exclusivamente a los pobres. De modo que hoy el destino de nuestro biografiado, el Bonosol, –de la misma manera que el de todos nosotros– está en suspenso.

CAPITULO II

Bonosol: Aspectos institucionales y políticos de la aplicación del seguro universal de ancianidad

El Bonosol es una pensión social no contributiva de la Seguridad Social que forma parte de los derechos fundamentales del régimen social de la Constitución Política del Estado y constituye un mecanismo eficaz de protección social orientado a la reducción de la pobreza.

Diseño del Bonosol

• El Bonosol y la seguridad social

• Principios de la seguridad social

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) conviene que todo sistema de seguridad social se diseñe en base a cinco principios, cuyo propósito principal es generar una política redistributiva o solidaria hacía los miembros más pobres o débiles de la sociedad.

• 1. Solidaridad: El sistema de seguridad social debe estar conformado de modo tal que cada miembro de la sociedad contribuya según sus capacidades y reciba por lo menos las prestaciones suficientes para cubrir sus necesidades.

• 2. Uniformidad: La seguridad social debe atender iguales estados de necesidad con iguales prestaciones.

• 3. Integralidad o Suficiencia: Las prestaciones deben cubrir los estados de necesidad de manera adecuada en cantidad y calidad.

• 4. Universalidad: La seguridad social debe proteger a todo miembro de la sociedad.

• 5. Subsidiariedad: El estado debe garantizar el derecho a la seguridad social y suplir eventuales insuficiencias de la organización encargada de administrar las prestaciones.

Es deber del Estado garantizar la continuidad del beneficio, es más, el artículo 158 de la Constitución Política del Estado establece lo siguiente: "El Estado tiene la obligación de defender el capital humano protegiendo la salud de la población. Los regímenes de seguridad social se inspirarán en los principios de universalidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad y eficacia, cubriendo las contingencias de enfermedad, maternidad, riesgos profesionales, invalidez, vejez, muerte, paro forzoso, asignaciones familiares y vivienda de interés social"

• El Bonosol como derecho a la Seguridad Social.

La Ley No 1544 de Capitalización establece: "Artículo Séptimo.- El Poder Ejecutivo dispondrá mediante Decreto Supremo, mecanismos idóneos, transparentes y apropiados, para que los ciudadanos bolivianos mencionados en el artículo anterior se beneficien con la transferencia de dichas acciones a fondos de pensiones de capitalización individual a crearse de acuerdo a Ley. El Poder Ejecutivo podrá disponer, mediante Decreto Supremo, que dichas acciones sean constituidas en fideicomiso hasta que las sociedades encargadas de la administración de los fondos de pensiones de capitalización individual inicien su funcionamiento."

La Ley No 1732 de Pensiones, establece que los recursos provenientes de las acciones de propiedad del Estado en las empresas capitalizadas, transferidos en beneficio de los ciudadanos bolivianos especificados en la Ley de Capitalización, son destinados al pago de una anualidad vitalicia denominada Bono Solidario (Bonosol) y al pago de Gastos Funerarios.

La Ley No 2427, del Bonosol en su artículo 3° dice: "En aplicación al artículo 7° inciso k de la Constitución Política del Estado, el derecho de los beneficiarios al Bonosol y a los Gastos Funerarios, forma parte de los derechos fundamentales del régimen social de la Constitución Política del Estado".

• Entorno en Latinoamérica

Durante los años ochenta, la política económica en América Latina estaba enraizada en la sustitución de importaciones y el rol productor del Estado. A pesar de ello se llevaron a cabo pequeñas privatizaciones.

La crisis económica provocada por la inflación indujo a Víctor Paz Estenssoro (agosto 1985-agosto 1989) (Bolivia), Saúl Menem (primer mandato entre julio 1989 – julio 1995) (Argentina) y Alberto Fujimori (primer mandato julio 1990-abril 1992) (Perú) a adoptar medidas no siempre incorporadas en sus campañas electorales. En tanto que en Brasil el incremento de precios fue mas gradual y postergó el sentido de urgencia de políticas económicas radicales.

La privatización en América Latina, se encontraba en la agenda de casi todos los países. Menem, Fujimori y Collor de Mello (marzo 1990-octubre 1992) no plantearon en sus campañas electorales los planes de privatización que llevaron a cabo en sus gobiernos, a diferencia de Sánchez de Lozada que incorporó la Capitalización en el Plan de Todos.

Los recursos del seguro social obligatorio de largo plazo para la prestación de jubilación y los recursos de la capitalización especificados anteriormente, conforman fondos de pensiones, administrados por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Las Cuentas Individuales a cargo de una AFP conforman el Fondo de Capitalización Individual.

Los fondos de pensiones son patrimonios autónomos y no son parte del patrimonio de las Administradoras de Fondos de Pensiones. Cada uno de dichos fondos es indiviso, imprescriptible e inafectable por gravámenes o medidas precautorias de cualquier especie. Los bienes que componen los fondos sólo pueden disponerse de conformidad a Ley.

Los recursos constituidos en fideicomiso en la Ley de Capitalización, han sido asignados mediante decreto supremo entre las AFP elegidas a través de licitación pública internacional, constituyendo de esta forma los Fondos de Capitalización Colectiva que constituyen la fuente de financiamiento del Bonosol.

• La Superintendencia

La norma legal establece que cuando un administrador privado recibe una concesión para proveer un servicio público, como son las prestaciones de la Seguridad Social, se hace necesaria la existencia de un organismo del Estado que controle, regule y supervise la prestación de estos servicios a favor de la población. Para tal efecto, la Superintendencia de Pensiones y las AFP suscriben un contrato de prestación de servicios que incluye la administración y representación de un Patrimonio constituido en fideicomiso como es el Fondo de Capitalización Colectiva que solo puede ser utilizado para el pago del bonosol y los gastos funerarios.

En noviembre de 1996 se creó el Sistema de Regulación Financiera (SIREFI), mediante la Ley Nº 1732 de Pensiones, con el objetivo de regular, controlar y supervisar las actividades, personas y entidades relacionadas con el seguro social obligatorio de largo plazo, bancos y entidades financieras, entidades aseguradoras y reaseguradoras y del mercado de valores, en el ámbito de su competencia.

La Superintendencia General y las Superintendencias Sectoriales del SIREFI, como órganos autárquicos, son personas jurídicas de derecho público con jurisdicción nacional.

La Ley de Pensiones creó la Superintendencia de Pensiones, como parte del SIREFI, con jurisdicción nacional y competencia privativa e indelegable. Quedaron sometidas a la jurisdicción de la Superintendencia de Pensiones las personas, entidades y actividades del seguro social obligatorio de largo plazo y las que administren los beneficios de la capitalización.

• La Designación

La Superintendencia de Pensiones está dirigida y representada por el Superintendente de Pensiones, que es la autoridad ejecutiva máxima de la misma. El Superintendente debe tener nacionalidad boliviana, poseer título universitario y por los menos diez (10) años de experiencia profesional.

En cumplimiento a la Ley, el Honorable Senado Nacional remitió una terna al señor Presidente Constitucional de la República quien me honró con la designación de primer Superintendente de Pensiones, mediante Resolución Suprema Nº 216933 de 11 de marzo de 1997.

• Funciones de la Superintendencia

En relación al Fondo de Capitalización Colectiva y el Bonosol, la Superintendencia de Pensiones tiene las siguientes funciones:

• "Cumplir y hacer cumplir la ley y sus reglamentos, asegurando la correcta aplicación de sus principios, políticas y objetivos.

• Regular, controlar y supervisar el seguro social obligatorio de largo plazo y !os beneficios provenientes de la capitalización.

• Otorgar, modificar y renovar las licencias, autorizaciones y registros, y disponer la revocatoria de los mismos en aplicación a la presente ley y sus reglamentos.

• Vigilar la correcta prestación de los servicios por parte de las personas y entidades bajo su jurisdicción.

• Celebrar contratos con las entidades bajo su jurisdicción, para la prestación de los servicios correspondientes.

• Supervisar, inspeccionar y sancionar a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y otras entidades bajo su jurisdicción, de acuerdo a la presente ley y sus reglamentos.

• Requerir la información financiera y patrimonial que sea necesaria para el cumplimiento de las funciones de la Superintendencia, sea de los directores, síndicos, ejecutivos o accionistas con más del cinco por ciento (5 por ciento) del capital social de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) o de entidades sujetas a su regulación.

• Supervisar las transacciones y los contratos realizados por las entidades bajo su jurisdicción relacionados con las actividades establecidas en la presente ley y sus reglamentos.

• Disponer la intervención y disolución en caso necesario, fiscalizar la liquidación de las personas jurídicas bajo su jurisdicción.