Policía Nacional del Perú: Auditoria Integral

Antecedentes bibliográficos

• (1) "Fraude y Corrupción enemigos del Desarrollo", es el título de una Revista Institucional editada por el Colegio de Contadores Públicos de Lima, el objetivo de esta publicación es presentar resúmenes de aquellos libros, artículos, conferencias, trabajos presentados a eventos internacionales, y en general información actualizada sobre este delicado tema del fraude y la corrupción; para divulgar aquellas experiencias o los resultados de investigaciones sobre el tema que estamos seguros permitirá un análisis y reflexión con el firme propósito de contribuir a desterrar definitivamente este problema social que indudablemente limita el desarrollo de nuestro país.

• (2) El libro de Robert Klitgaard, "Controlando la Corrupción", citado en la Revista "Fraude y Corrupción Enemigos del Desarrollo" del Colegio de Contadores Públicos de Lima, está diseñado para ayudar, a analizar prácticas corruptas y a resolver que hacer con ellas en el aspecto legal, social, contable, financiero y de auditoría.

• (3) El Embajador estadounidense Mark L. Edelman, en su Discurso de Apertura del XVIII Seminario Interamericano e Ibérico de Presupuesto Público de fecha del 20.05.1991; citado en la Revista "Fraude y Corrupción Enemigos del Desarrollo" del Colegio de Contadores Públicos de Lima, dijo: "si la paz, la democracia y la recuperación económica van a continuar y florecer en este hemisferio, el fundamento para el progreso tiene que ser gobiernos que administran eficientemente, efectivamente y "responsablemente" sus recursos financieros, de acuerdo con la ley. La integridad es la llave para llevar a cabo dicho proceso".

• (4) Juan R. Herrera, citado en la Revista "Fraude y Corrupción Enemigos del Desarrollo" del Colegio de Contadores Públicos de Lima, en su exposición en la Conferencia Internacional Sobre Problemas de Fraude y Corrupción en el Gobierno, de diciembre 1989, se refirió a la participación de las organizaciones profesionales en la ayuda para fortalecer la moralidad en la esfera gubernamental. Se hace énfasis a la labor de la auditoría integral como una de las mejores formas de contribuir a luchar contra el fraude y la corrupción que impera en los gobiernos nacionales, regionales y locales de los países.

• (5) El mismo autor en la III Conferencia Anual sobre Nuevos Desarrollos en la Dirección Financiera Gubernamental de Abril 1989, decía que la corrupción es un concepto tan amplio y alcanza tantos y tan distintos estamentos de la sociedad, que es casi un contrasentido hablar, sobre como la dirección financiera de los gobiernos puede controlar la corrupción en términos generales. Los gobiernos siempre tendrán la responsabilidad de tomar acción para controlar la corrupción en la comunidad como un todo.

• (6) Alberto Ramírez Enríquez, en la conferencia denominada: "Medidas para evitar la corrupción en la empresa", dictada en el Tercer Encuentro Interamericano de Auditores Externos de Octubre 1991; decía que el fraude y la corrupción se han convertido en una institución intangible y amorfa que de alguna manera involucra personas, instituciones y recursos. Los periódicos, la televisión y la radio divulgan complejas malversaciones, grandes fraudes empresariales y delitos comerciales que el ciudadano común y corriente no puede sino asombrarse ante el evidente ingenio y eficiencia con que actúan estas personas.

• (7) El mismo autor en su trabajo denominado: "Actitud del Auditor Independiente frente a actos de corrupción", presentado a la XIX Conferencia Interamericana de Contabilidad de Diciembre de 1991; menciona: "la corrupción es un mal incurable, en nuestro medio se encuentra de moda; por tanto deben desarrollarse en diferentes niveles programas de anticorrupción con el fin de superar esta situación en los negocios, en la administración de las empresas y en el gobierno corporativo de las entidades públicas o privadas".

• (8) El Dr. Julio César Brión, citado en la Revista "Fraude y Corrupción Enemigos del Desarrollo" del Colegio de Contadores Públicos de Lima, en su trabajo presentado en el Tercer Encuentro Interamericano de Auditores Internos de Octubre 1991; dice: "resulta indudable que una empresa no es de por si fraudulenta o corrupta. Lo son las personas que tiene a su cargo la dirección, la ejecución de las normas y procedimientos empresariales y, por ende, son ellos los que deben asumir toda la responsabilidad por los actos de la misma.

• (9) Jorge Alejandro Sánchez Henríquez, Contador Público chileno, en la XXIII conferencia Interamericana de Contabilidad; dijo: " la auditoría integral nos proporciona una excelente herramienta para posicionarnos mejor frente a nuestros clientes, proveedores, acreedores e incluso nuestra competencia y a su vez nos entrega mayores posibilidades para proporcionar valor agregado al trabajo del auditor contemporáneo".

• (10) Armando Miguel Casal y Mario Wainstein, en la XXIII Conferencia Interamericana de Contabilidad, coincidieron al indicar que la auditoría integral es un modelo de control completo de la gestión de un ente, incluido su entorno.

• (11) Coincidimos con el concepto y objetivos que manifiesta Miguel H. Bravo Cervantes, cuando menciona: "Auditoría integral es el examen y evaluación integral, metodológico, objetivo, sistemático, analítico e independiente con respecto de la actuación de una empresa, de sus procesos operativos, así como de la aplicación y adecuación de sus recursos y su administración, efectuado por profesionales, con el propósito de emitir un informe, para formular recomendaciones contribuyendo a la optimización de la economía, eficiencia, efectividad y cumplimiento de la gestión empresarial.

El autor peruano, destaca los siguientes objetivos de la auditoría integral: i) Evaluar a la empresa en todas sus áreas; ii) Obtener el conocimiento de la actuación de la gestión empresarial; iii) Evaluar la eficiencia y el grado de confiabilidad de la información administrativa, legal, contable, financiera, económica, labora, etc.; iv) Examinar el logro de los objetivos; v) Asistir a la dirección y a la gerencia para mayor efectividad y productividad de las operaciones; y, vi) Realizar recomendaciones que incluyan el respectivo seguimiento de las mismas.

• (12) En las universidades públicas y privadas de Lima Metropolitana existen muchos trabajos relacionados con la auditoría financiera, auditoría interna, control interno, auditoría de gestión, auditoria ecológica; sin embargo existen muy pocos trabajos sobre auditoría integral: Al respecto en la Escuela de Post Grado de nuestra Universidad, se ha ubicado la tesis: "Las acciones de control para el desarrollo de una auditoría integral en una Universidad Pública" perteneciente a Elcida Herlinda Liñán Salinas; en dicho documento se resalta la importancia que tienen las acciones de control, programas de auditoría, procedimientos de auditoría, técnicas y prácticas de auditoría para efectos de obtener la evidencia que necesita el auditor para emitir su Informe. En este documento no se relaciona a la auditoría integral con el buen gobierno ni con la lucha contra la corrupción, que existen en el sector público y en el sector privado.

• (13) También se ha podido encontrar en la misma entidad y a cargo de la misma autora la tesis: "La auditoria integral en la optimización de las universidades publicas ". En este documento se recalca la relevancia que tiene la auditoría integral para el logro de la exactitud, eficiencia, efectividad y economicidad de los recursos de las universidades públicas". No se menciona en ninguna parte, alguna referencia a la auditoría integral como herramienta para el buen gobierno y la lucha contra la corrupción en las universidades públicas.

• (14) En los buscadores de Internet como: Monografías, Google; Altavista; Terra y otros se ha encontrado información dispersa, escrita anónimamente. Dicha información está referida a: definiciones, objetivos, principios generales, normativa, proceso, procedimientos y otros aspectos de la Auditoría Integral y la lucha contra el fraude y la corrupción.

4.2. DELIMITACION DE LA INVESTIGACIÓN

Esta investigación estará delimitada de la siguiente manera para que pueda cumplir los objetivos de la investigación:

• 1.  DELIMITACION ESPACIAL

Esta investigación comprenderá a la Policía Nacional del Perú, institución tutelar de la patria, que en los últimos años viene siendo afectada por la corrupción de algunos de sus miembros, lo que no les facilita tener la total confianza de la sociedad.

• 2. DELIMITACION TEMPORAL

Esta investigación comprenderá el pasado, presente y futuro de la Policía Nacional del Perú: Del pasado y del presente se obtiene la normatividad y la forma como se viene gestionando y controlando esta entidad. Básicamente el trabajo estará orientado al futuro, por cuanto la auditoría integral es una actividad profesional que todavía no se viene aplicando regularmente en nuestro país, lo que permite realizar los aportes necesarios para enriquecer esta actividad profesional.

• 3. DELIMITACION SOCIAL

Como parte de la investigación estableceremos relaciones con los directores, jefes, personal policial en general y personal civil de la institución, quienes conocen y viven las experiencias legales, decisiones y ejecución de las actividades encomendadas a este nivel de gestión del Estado; por tanto ellos nos dirán en que medida conocen y comprenden a la auditoría integral y la forma como podría incidir en el buen gobierno institucional y en la lucha contra la corrupción.

• 4. DELIMITACION CONCEPTUAL

Los principales conceptos que serán desarrollados están dados por las variables e indicadores que utilizará el trabajo de investigación:

• 1) VARIABLE INDEPENDIENTE:

• X. AUDITORIA INTEGRAL

INDICADORES:

X.1. PROCESO Y PROCEDIMIENTOS DE LA A. INTEGRAL

X.2. EFICIENCIA, EFICACIA Y ECONOMIA

• 2) VARIABLE DEPENDIENTE:

Y. BUEN GOBIERNO Y RESPUESTA EFECTIVA CONTRA LA

CORRUPCION.

INDICADORES:

Y.1. BUEN GOBIERNO INSTITUCIONAL

Y.2. CORRUPCION INSTITUCIONAL

• 3) VARIABLE INTERVINIENTE:

Z. POLICIA NACIONAL DEL PERU

INDICADORES:

Z.1. GESTION DE LA PNP.

Z.2. CONTROL EFECTIVO DE LA PNP.

4.3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Es un común denominador en todos los niveles de la sociedad la falta de confianza y credibilidad de la Policía Nacional del Perú. Para la gente, resulta muy fácil asociar a los miembros policiales con delincuentes, por el hecho que una parte de sus miembros a nivel nacional están en procesos administrativos dentro de la institución policial, tienen procesos civiles y penales antes el Poder Judicial y otros ya están sentenciados por diferentes actos de corrupción en el cual se han visto involucrados. Si bien estos hechos son individuales, sin embargo, es innegable que los mismos trascienden y afectan a la entidad policial.

Los medios de comunicación: canales de televisión, radios, revistas, periódicos permanentemente incrementan sus ventas y raiting[1]gracias a la publicación de denuncias de corrupción cometidas por personal de la Policía Nacional del Perú; de este modo se divulgan complejas malversaciones, fraudes institucionales y delitos de función que el ciudadano común y corriente no puede sino asombrarse ante el evidente ingenio y "eficiencia" con que actúan los malos elementos de esta institución tutelar de nuestro país.

Todo este panorama, nos lleva a indicar que la corrupción se han convertido en casi una "institución" intangible y amorfa que de alguna manera involucra al personal policial, a la misma institución y al Estado en general; repercutiendo en la sociedad.

Ante esta situación se ha llegado a indicar que la corrupción es un mal incurable, que siempre se encuentra de moda en nuestro país y especialmente en instituciones de este tipo.

La auditoría interna, la auditoría financiera, la auditoría de gestión y los exámenes especiales que se aplican en el sector interior al cual pertenece la Policía Nacional del Perú, no vienen aportando "la vitamina" que necesita la institución policial para adoptar una política severa a la par justa y decidida para no tolerar el comportamiento corrupto de su personal.

Asimismo este tipo de auditorías no presentan propuestas para el diseño e implementación de una serie de procedimientos, técnicas y prácticas, algunas de tipo general y otras específicas que limiten la corrupción.

Por otra parte, se ha observado que los equipos de auditoría, de los tipos antes mencionados, han venido adoptando una tibia actitud frente a los actos de corrupción, probablemente para no comprometerse y mantener una relación armónica con la entidad, aunque esta sea ficticia.

Una real preocupación en las auditorías que no son integrales, es la ausencia de documentación técnica que precise y determine el rol y la actitud con el que debe actuar el auditor independiente en los casos en que se identifique determinados actos de corrupción con sus clientes.

Las auditorías diferentes a la integral, no tienen mecanismos para que el auditor independiente en el ejercicio profesional pueda determinar actos que podrían vincularse directamente con la corrupción, por tanto no constituyen herramientas facilitadotas del buen gobierno ni mucho menos de lucha efectiva contra el flagelo social, como es la corrupción.

De acuerdo con el Manual de Auditoría Gubernamental de la Contraloría General de la República, una entidad puede alcanzar sus objetivos y metas en un periodo determinado, a pesar de incurrir en despilfarros o falta de economía en la aplicación de los recursos; o también, la misma entidad podría obtener niveles adecuados de eficiencia y economía en sus operaciones, sin que por ello logre los objetivos y metas planeadas; todo lo cual no es posible determinarlo taxativamente con las auditorías tradicionales.

Otro problema de las auditorias que no son integrales, es el limitado alcance. El mismo generalmente solo abarca la información financiera y económica, dejando de lado los sistemas administrativos y de control, la identificación de los riesgos de las actividades y la toma de decisiones institucionales, las operaciones y resultados de la entidad, el desempeño de los directores y jefes y el cumplimiento de las normas.

Las auditorías diferentes a la integral tienen objetivos limitados, generalmente la Razonabilidad de la información financiera y económica, dejando de lado importantes objetivos institucionales como calidad de gobierno institucional, desarrollo del personal, productividad del personal, inteligencia emocional, empowerment institucional; lo que se traduce en la necesidad de utilizar otro tipo de auditoría que recoja todos estos faltantes.

4.3.1. PROBLEMA GENERAL

¿ CUAL ES EL ALCANCE QUE DEBE TENER LA AUDITORIA INTEGRAL APLICADA EN LA POLICIA NACIONAL DEL PERU, DE MODO QUE SUS RESULTADOS FACILITEN EL BUEN GOBIERNO INSTITUCIONAL Y ADEMAS SEA UNA RESPUESTA EFECTIVA CONTRA LA CORRUPCION ?

4.3.2. PROBLEMAS ESPECÍFICOS

• 1. ¿ QUE ELEMENTOS DEBEN CONSIDERARSE EN LA FASE DE PLANEAMIENTO DE LA AUDITORIA INTEGRAL DE LA POLICIA NACIONAL DEL PERU, DE MANERA QUE CONTRIBUYAN A LA APLICACIÓN EFECTIVA DE ESTA ACTIVIDAD PROFESIONAL ?

• 2. ¿ QUE ELEMENTOS DEBEN CONSIDERARSE EN LA FASE DE EJECUCION E INFORME DE LA AUDITORIA INTEGRAL APLICADA A LA POLICIA NACIONAL DEL PERU, DE MODO QUE PERMITA DETERMINAR LA FORMA COMO SE GOBIERNA LA INSTITUCION Y SI FUERA EL CASO EL GRADO DE CORRUPCION QUE IMPERA EN EL PERSONAL?

4.4. MARCO TEÓRICO

4.4.1. POLICIA NACIONAL DEL PERU

MISIÓN INSTITUCIONAL:

La Policía Nacional es una institución única, disciplinada, dependiente del Poder Ejecutivo que tiene por misión garantizar la seguridad y tranquilidad pública en todo el territorio peruano permitiendo a las personas alcanzar su pleno desarrollo

VISION INSTITUCIONAL:

La PNP tiene como visión ser reconocida como una institución moderna, disciplinada y eficiente al servicio de la sociedad, con prestigio nacional e institucional:

• Por su respeto y defensa a los derechos humanos, la Constitución y las leyes, vocación democrática y compromiso por fomentar una cultura de paz.

• Por la vocación de servicio, honestidad, capacidad, profesionalismo y liderazgo de sus integrantes.

• Por su acercamiento e integración con la comunidad a la que sirve y su relación y colaboración con otras instituciones del Perú y el mundo.

• Por su estructura flexible y versátil, así como la incorporación y aplicación de tecnología de punta en su accionar.

4.4.1.1. GESTION DE LA POLICIA NACIONAL DEL PERU

4.4.1.1.1. DIAGNOSTICO INSTITUCIONAL

DOCTRINA POLICIAL:

• a) El proceso de unificación policial no ha logrado la plena integración institucional que se propuso;

• b) Se ha determinado que no se comparte una misma visión, ni se tiene claramente definida la misión institucional;

• c) La finalidad fundamental que señala la Constitución de 1993 se hizo sobre la base de sumar algunas funciones de las ex instituciones: Guardia Civil, Guardia Republicana y Policía de Investigaciones;

Todo esto no sólo crea confusión al interior de la Institución, sino también entre la ciudadanía, y daña la imagen institucional.

SISTEMA EDUCATIVO POLICIAL:

• a) Limitada relación con otras entidades educativas;

• b) Débil plantilla de instructores, catedráticos y profesores;

• c) Inadecuados procesos de selección, falta de transparencia y equidad;

• d) Régimen de internado excesivamente castrense en las Escuelas de Formación.

MARCO NORMATIVO:

• a) Las Constituciones Políticas no han diferenciado claramente las funciones de las FF AA y de la PNP, generando confusión entre la ciudadanía que las considera instituciones similares;

• b) La legislación que regula a la PNP es ampulosa y esta dispersa y desactualizada;

El Código de Contravenciones de Policía no se aplica en la práctica.

ESTRUCTURA POLICIAL:

• a) A raíz de la unificación de 1985 surge una estructura que busca dar cabida a todas las dependencias de las ex instituciones: Guardia Civil (GC), Guardia Republicana (GR) y Policía de Investigaciones del Perú (PIP);

• b) La nueva Ley orgánica de la PNP sólo ha regularizado una situación que existía de hecho, no ha trascendido en la aplicación de nuevas y modernas herramientas organizacionales;

• c) Excesiva burocratización, deficiente coordinación, inadecuado alcance de control, poca delegación y duplicidad de funciones;

• d) La Dirección General PNP administra directamente más de 40 grandes unidades, la solución de problemas operativos impide dedicación a funciones estratégicas.

COMISARIAS:

Personal, infraestructura y equipamiento inadecuados;

• b) Bajos niveles de satisfacción de los usuarios;

• c) Exceso de tiempo perdido por el personal en la ejecución de sus tareas;

• d) Desperdicio de recursos escasos;

• e) Falta de adecuado soporte tecnológico.

RELACIONES CON LA COMUNIDAD:

Ha aumentado la sensación de inseguridad en la sociedad peruana;

• b) Los comportamientos delictivos que más preocupan son: robos a domicilio, robos a personas, pandillerismo y microcomercialización de drogas, contrabando y otros;

• c) Es necesario encontrar una respuesta adecuada a los actos de criminalidad menor y pandillerismo;

• d) Durante el Gobierno del Presidente Fujimori se distanciaron las relaciones de la Policía con los Alcaldes, sobre todo de oposición;

• e) A raíz del repliegue policial durante la época terrorista aparecieron los serenazgos municipales como servicios alternativos, los que le han quitado un peso social a la institución policial;

• f) La normatividad que regula la actuación de los serenazgos y su relación con la policía es confusa e incompleta.

POLITICA DE PERSONAL:

Carencia de una normatividad única y actualizada;

• b) Desigual distribución del personal en la estructura;

• c) No existe un plan de carrera para el personal, lo que origina: problemas en los ascensos, en los cambios de colocación, y en la calificación del desempeño (discrecionalidad y subjetividad que ocasionan favoritismos);

• d) No se respeta la especialización;

• e) Problemas para la recategorización del personal.

BIENESTAR:

Los esfuerzos por dar bienestar a los policías son aislados e inconexos, generándose duplicidad de esfuerzos y desperdicio de recursos;

• b) Los servicios que recibe el personal son más caros y deficientes que los que proporcionan entidades privadas;

• c) Existen evidencias de malos manejos en los fondos de bienestar policiales;

• d) Los fondos mas cuestionados son: FOVIPOL (Fondo de Vivienda Policial) y FOSPOLI (Fondo de Salud Policial);

• e) Hay muchos conflictos individuales al interior de la Institución que no encuentran cauces de solución;

• f) La Caja Militar Policial atraviesa graves problemas económicos financieros, estimándose en cerca de 5 mil millones de soles la brecha. Se calcula que los malos manejos han ocasionado una pérdida de 250 millones de dólares.

SALUD:

Se estima que la Policía Nacional del Perú, brinda servicios entre 450,000 y 550,000 personas entre titulares y beneficiarios, distribuidos 50% en Lima y 50% en provincias;

• b) No existe un verdadero sistema de salud para la PNP, la Dirección de Sanidad sólo tiene a su cargo 3 hospitales en Lima, en el resto del país los hospitales están a cargo de los Jefes de Región y las Farmacias a cargo de la Dirección de Bienestar;

• c) Hay duplicidad de funciones, dispersión y desarticulación de esfuerzos y desperdicio de recursos escasos;

• d) Hasta el 2001 la Sanidad no era unidad ejecutora de presupuesto;

• e) La Sanidad Policial, cuenta con 11,604 efectivos (12% del total PNP) de los cuales sólo 764 son médicos. Del total de efectivos de Sanidad el 55% trabajan en Lima y en el caso de los médicos el porcentaje llega al 69%;

• f) Los hospitales de la PNP, cuentan con 969 camas de las cuales 70% se ubican en Lima, existiendo un déficit de 500 camas.

• g) De los equipos médicos 47% exceden los 10 años de antigüedad y 28% están imperativos;

• h) FOSPOLI ha sido mal administrado y genera malestar y desconfianza entre el personal. Los usuarios del servicio se quejan de un servicio deficiente. No hay disponibilidad de medicinas;

• i) El Personal se queja de discriminación en la atención, sobre todo en las jerarquías de Suboficiales.

RECURSOS:

• a) El presupuesto de la PNP asignado por el Estado es insuficiente y actualmente no hay condiciones para que sea aumentado significativamente en los niveles de necesidad reales de la institución;

• b) A nivel nacional, no hay equipamiento adecuado (vehículos, motocicletas, armamento y otros) para el personal policial, ni recursos para la adquisición, mantenimiento o refacción de vehículos, armamento e instalaciones, lo que se traduce en una falta de servicios a la comunidad;

• c) Los equipos de comunicaciones están obsoletos y en otros casos hay problemas con adquisiciones inadecuadas.

En general se ha determinado que los recursos asignados por el Estado a la Policía Nacional del Perú, son insuficientes, están mal distribuidos y para colmo son administrados sin eficiencia, sin eficacia y sin economía, repercutiendo en el incumplimiento de metas y objetivos institucionales.

Los recursos asignados por el Estado no cubren las necesidades que afronta la institución policial, lo que se traduce en la falta de cantidad y calidad de los servicios de seguridad ciudadana.

Por otro lado la ciudadanía percibe falta de moral y ética profesional en el ejercicio de la profesión policial, debido a cobros indebidos, invención de infracciones de tránsito y otras faltas que lindan con el delito; todo esto de alguna forma, tiene su origen en las bajas remuneraciones, falta de incentivos institucionales y otros beneficios a favor del personal.

También la problemática de la administración financiera reside en la falta de prudencia de los altos mandos para realizar las compras institucionales, lo que origina sobrecostos que afectan a la entidad policial.

En este mismo contexto encontramos la falta de transparencia en el uso de los recursos. No existe información sobre la administración financiera policial, lo que se traduce en desconfianza del personal policial y especialmente de la ciudadanía.

DIRECCIONES DE LA POLICIA NACIONAL DEL PERU: