El sistema de recaudo de transmilenio: situación actual y perspectivas (página 2)

ANGELCOM S.A, es una compañía experta en comunicaciones, de nacionalidad colombiana, fundada en 1980, enfocada al diseño, desarrollo e implementación de proyectos de telecomunicaciones, pionera en el desarrollo de tecnología de punta. Desde 1990 ha creado aplicaciones de vanguardia basadas en la tarjeta inteligente, en alianza con diversas organizaciones internacionales, y cuenta con cerca de mil colaboradores como le denominan a su recurso humano –RH-, de los cuales cuarenta pertenecen al área de investigación y desarrollo. En materia de redes de telecomunicaciones, cuenta con la experiencia de haber instalado 1.350.000 líneas telefónicas en 473 municipios colombianos; y la gestión de red e instalación de más de 500 Kms de fibra óptica; y en plataforma tecnológica de recaudo ha adquirido con TransMilenio la experiencia del diseño, implantación y soporte para la operación del sistema para un millón cien mil usuarios diarios.

La firma ANGELCOM S.A, ha realizado alianzas estratégicas para el soporte tecnológico para la operación del recaudo mediante el sistema de concesión de TransMilenio, con las siguientes organizaciones: ASCOM, que es una compañía francesa fundada en 1987, orientada a la investigación, desarrollo y comercialización de soluciones de tecnología de transporte masivo; SYSCAN INTERNACIONAL INC, que es una empresa canadiense establecida en 1973, pionera en investigación y desarrollo y comercialización de soluciones RFID; UNITED ACCESS, compañía alemana fundada en 1991, orientada al diseño, desarrollo e implementación de sistemas integrados de seguridad para TISC, Módulo SAM, FlashCOS; ASK, empresa francesa creada en 1997, enfocada a soluciones con tarjeta inteligente sin contacto, con presencia en Estados Unidos, Europa, Asia y Latinoamérica; Certificado de ISO 9001:2000; certificado de la gestión de la calidad para la operación y mantenimiento de Sistemas de Recaudo para concesiones de transporte y control de acceso masivos; y cuenta con un reconocimiento de COLCIENCIAS, por el alto grado de investigación y desarrollo tecnológico nacional en la solución informática que posee el Software del Sistema de Recaudo[28]

La fase I, consta de tres corredores troncales: La Calle 80, Autopista Norte, Avenida Caracas de 42 Kms y siete puntos de alimentación con recorrido de 346 kms. Este subsistema cuenta con 4 estaciones de cabecera o portales, 4 estaciones intermedias de integración, 53 estaciones sencillas, 4 patios garaje y 1 garaje intermedio. La troncal de la Calle 80 se inicia en la carrera 96 y se extiende por la calle 80 hasta la Avenida Caracas, con una longitud de 10 Kms. Esta troncal cuenta con 11 estaciones sencillas, 2 estaciones intermedias y una estación de cabecera llamada Portal de la 80, y cuenta con dos carriles exclusivos para el Sistema TransMilenio.

La Troncal Autonorte, se inicia en la Calle 174 y se extiende por la Autopista Norte hasta la calle 80, con una longitud de 10 Kms. Esta troncal cuenta con 14 estaciones sencillas y una estación de cabecera llamada Portal del Norte, y cuenta con un solo carril exclusivo con sobrepaso en las estaciones.

La troncal de la Caracas, se inicia en la Calle 80 y se extiende por la Avenida Caracas hasta la Calle 63 Sur, incluye el ramal del Eje Ambiental y el ramal del Tunal, con una longitud de 22 kms. Esta troncal cuenta con 28 estaciones sencillas, dos estaciones intermedias y dos estaciones de cabecera: Portal de Usme y Portal del Tunal. Cuenta con dos carriles exclusivos para el Sistema TransMilenio, excepto en los ramales del eje ambiental y el Tunal e donde en un solo carril exclusivo funciona el sistema con sobrepaso en las estaciones.

Los concesionarios de la operación de la trocal Fase I son las siguientes empresas: SI 99, con 168 articulados; Express del Futuro, 125 articulados; S.I.T.M Ciudad Móvil, 104 articulados; y Metro Bus, con 93 buses, para un total de 490 buses. Pos su parte, los buses alimentadores de la Fase I, tienen 5 operadores así: Alcon, 42 buses; Alnorte, con 31 buses; Codatermil, con 60 buses; Uribe-Uribe, con 8 buses; y Sidauto, con 102 buses, para un total de 243 buses[29]

b.- La Fase 2 de TransMilenio: Comprende las siguientes troncales:

Avenida las Américas con 13 Kms construidos; NQS – Norte-Quito-Sur-, con 19.3, que actualmente se encuentra en construcción; y Avenida Suba con 10, Kms igualmente en construcción, para un total de 42.3 Kms para completar la fase II.[30] El concesionario para el recaudo de la Fase II es la Unión temporal, integrada por ANGELCOM S.A con el 70% de participación, y la firma KEB TECHNOLOGY CON EL 30% de participación[31]

La Fase II, comprende la Troncal de las Américas, que va desde la calle 13 por toda la Avenida hacia el occidente de la ciudad hasta llegar al Portal del mismo nombre, en operación; y las otras que mencionaremos que están en construcción y son: La Avenida Suba que va desde la carrera 30 con Calle 80 hasta el Portal de Suba; la Avenida NQS que va desde la intersección de la Calle 93 con autopista norte, por toda la carrera 30 hasta encontrase con la Avenida de las América, quedando pendiente para su construcción la autopista sur vía a Soacha. La Fase II del Sistema TransMilenio consta de 3 corredores troncales: Américas- calle 13. NQS-SUBA con una longitud de 42 Kms. Se espera que el segundo semestre del año 2005 se encuentre en operación con tres nuevas troncales. De ellas la primera en entrar en operación fue la Troncal de las Américas-Calle 13 en diciembre de 2003; la Troncal de las Américas.

La Troncal de las Américas se inicia sobre la Avenida Ciudad de Cali con Avenida Villavicencio y sigue hasta el inicio de la Avenida de las Américas y de allí hasta Banderas. Continúa por el trazado actual de la misma Avenida hasta puente Aranda donde toma la Calle 13 hasta la troncal de la Caracas. Cuenta con una longitud de 13 Kms y tiene 16 estaciones sencillas, una estación intermedia en Banderas y una estación de cabecera llamada Portal de las Américas. Hay dos carriles exclusivos para el Sistema TransMilenio en el tramo de la Avenida de las Américas. En la Avenida Ciudad de Cali y en la Calle 13, cuenta con un solo carril exclusivo y presenta integración operacional con estaciones en la Troncal de la Avenida Caracas y la Troncal NQS.

La Troncal Avenida Suba, se inicia en la Avenida Ciudad de Cali y se extiende por la Avenida Suba hasta la Calle 80, con una longitud de 10 Kms. esta troncal contará con 13 estaciones sencillas y una estación de cabecera llamada portal de Suba. Presentará un solo carril exclusivo para el Sistema TransMilenio, con sobrepaso en las estaciones, e integración operacional con las Troncales de la 80 y la NQS.

La troncal NQS- Norte, Quito, Sur-; se desarrolla en dos tramos así: Desde la autopista Norte con calle 92 hasta la calle 8 sur, y de allí hasta la Avenida Bosa por la autopista Sur. Tiene una longitud de 19.3 kms, y contará con 22 estaciones sencillas, una estación intermedia en la Escuela de Policía y una estación de cabecera llamada Portal del Sur; en toda su extensión presentará un carril exclusivo para el Sistema TransMilenio, con sobrepaso en las estaciones, con integración operacional con las troncales de Suba, Autopista Norte, Américas y Calle 80. Los operadores troncales de la Fase II, son las empresas Transmasivo con 130 articulados; Conexión Móvil, con cien buses; y SI 02, con 105 buses, para un total de 335 articulados. Por su parte, los operadores alimentadores por zonas son los siguientes: Alcapital, 66 buses; Citymóvil, 34 buses; E.T.M.A, con 66 buses; T.A.O, 80, SI -03, con 80 buses, para un total de 326 buses[32]

• Estructura operativa del Sistema de Recaudo de TransMilenio.

En la operación del sistema intervienen todos los componentes del mismo, en especial el sistema de recaudo, que como habíamos señalado antes, es el sistema nervioso y la columna vertebral del Sistema TransMilenio, en razón a que es transversal a toda su operación, desde el ingreso de los usuarios al Sistema, hasta el registro de las operaciones de las tarjetas inteligentes. En todas las estaciones, ya sean sencillas, intermedias o de cabecera se encuentran en las zonas extremo de acceso y de atención al pasajero, las ventanillas para la venta de las tarjetas inteligentes-TISC, atendidas por los empleados del recaudador, donde el usuario antes de ingresar al Sistema compra la TISC para uno diez viajes, y puede verificar en la misma ventanilla el números de viajes cargados o que le quedan luego de haberla utilizado. Las estaciones y sus zonas de acceso, salida, embarque y desembarque, tienen un espacio de un metro por cada cuatro pasajeros, mientras que los estándares internacionales recomiendan un metro cuadrado por persona[33]

Al momento de comprar la TISC, el personal de venta a cargo del recaudador pasa la tarjeta por un equipo óptico que la carga en forma electrónica con el número de viajes comprados, denominado TCA ( terminal de carga asistida). Esto quiere decir, que el sistema está montado tecnológicamente para que sólo el concesionario en operación pueda fabricar la TISC-(tarjeta inteligente sin contacto), y para que sólo los equipos del recaudador concesionario puedan leerla y cargarla, razón por la cual sólo es posible comprar la tarjeta en las ventanillas de acceso a las estaciones.

Características de la tarjeta inteligente: Cuenta con un mapa electrónico a través del cual se puede individualizar cada tarjeta con un código de 16 dígitos, que sólo conoce el recaudador y que es compatible con el sotfware y hartdwar del concesionario, tiene dos claves de seguridad por cada tarjeta que la hace única e imposible de clonar, al punto que si fuere hurtada se puede por medio electrónico bloquear, gracias al código electrónico, que coloquialmente en ANGELCOM S.A le denomina el ADN de la tarjeta inteligente.

El sistema de carga-venta, encuentra su razón en los eventuales hurtos de tarjetas, de tal manera que si esto ocurre en la sede del fabricante, o del recaudador o en las ventanillas de las estaciones, el sistema no habrá sufrido detrimento patrimonial alguno, ya que ellas vienen sin carga de viajes, y esto sólo se hace al momento de la compra. De allí, el aforismo operativo que se ha introducido en la cultura del recaudador: "Carga, igual venta", que no es cosa distinta al registro automático que se hace en el sistema informático del recaudador, que muestra la misma operación en la terminal ubicada en la sede de la Empresa TransMilenio S.A. La base de datos que registra toda la información del Sistema de Recaudo se denomina UCD- (Unidad de consolidación de datos), que recepciona toda la información que la transmite la TCA (Terminal de carga asistida, ubicada en las ventanillas de acceso al Sistema), y la UPD (Unidad de procesamiento de datos, también conocida como BCA –que es la base central asistida), cuya función es registrar el número de pasajeros que entran al Sistema autorizados por el torniquete que se habilita, cuando la tarjeta es leída y la información es registrada en la UCB.

Así las cosas, el sistema operativo nos muestra que cuando el usuario se acerca a la ventanilla a comprar la TISC ésta se carga en la TCA, transmitiendo la información a la UCD, y de allí pasa al computador central ubicado en las oficinas del concesionario recaudador, que a su vez dispuso una terminal en las oficinas de TransMilenio S.A, de tal manera que en tiempo real se conoce cuántas tarjetas inteligentes se han vendido en cualquier momento. Luego, cuando el usuario ingresa a la zona de embarque y desembarque, pasa la TISC por el lector óptico, que a su vez le habilita el torniquete que facilita su ingreso al Sistema, que cumple la función de descargar el viaje de la TISC, de tal manera que si ésta es de un solo viaje, el BCA ó el UPD, retiene la tarjeta para que el Sistema de recaudo la vuelva a cargar, ya que ésta son reutilizables; pero si la TISC es de diez viajes ésta no se introduce en la UPD, sino que se desliza por su lector óptico autorizando el ingreso del usuario al Sistema y cuando se utiliza el viaje número 10, hay que introducirla autorizando el ingreso del pasajero al Sistema al tiempo que retiene la tarjeta.[34].

Los datos que se registran en la UCD- Unidad de consolidación de datos-, y en el computador central, no pueden coincidir, ya que el número de TISC vendidas es superior a las utilizadas; pues es evidente que el número de viajes vendido es superior a los viajes utilizados, ya que la persona que compra una TISC multiviajes al día puede descargar uno, dos o tres, o simplemente comprarlo y utilizarlo posteriormente. De allí, que el dinero que se recauda diariamente, y que se consigna en la fiduciaria no tiene porqué coincidir con el número de usuarios diarios.

La operación del sistema de recaudo, es responsabilidad de la Gerencia de Operaciones ANGELCOM S.A, que cuenta para ello con cuatro unidades a saber: Unidad de mantenimiento, Unidad de Información y gestión, Unidad de recaudo y Unidad de conciliación. La Unidad de mantenimiento responde por el mantenimiento preventivo, para lo cual debe mantener la disponibilidad de los equipos en la estación TCA; BCA y UCD; el mantenimiento correctivo, que permite corregir los problemas de telecomunicaciones en tiempo real, y el centro de asistencia técnica-C.A.T, se atienden todas las incidencias que se presentan en las estaciones, y para ello está de manera permanente en comunicación con el centro de control de TransMilenio.

La Unidad de información y gestión, se encarga del transporte de las transacciones desde los equipos de estación hasta el computador central, que a su vez almacena, administra y consolida la información en la base de datos, con réplica de toda la información en TransMilenio, permitiendo el suministro de información que puede ser utilizada en la aplicación de herramientas como inteligencia de negocios y minería de datos para ser establecer estrategias de mejoramiento y diversificación del portafolio de negocios a través de la TISC.

A través de la Unidad de Recaudo, se realiza una operación por zonas, de tal manera que por cada una de ellas, existe un coordinador, que tiene como objetivo la optimización de tiempos en cola en la zona de acceso al sistema, la administración de medios de pago, ventas de TISC, la gestión sobre el mantenimiento, recolección de dinero y consignación directa en la Fiducia por parte de la transportadora de valores, la coordinación de la solución a los reclamos presentados por los usuarios; y a través de la Administración de medios de pagos, se encarga de la inicialización, distribución, control de inventario y mantenimiento.

La Unidad de conciliación, permite que el recaudador confronte las ventas, con los dineros consignados en la fiducia, a través de los siguientes documentos: El cliente de recaudo, el informe de los taquilleros, los informes de la transportadora, y la comparación de las estadísticas e inconsistencia que se presentan del análisis de los documentos, elaborando y transmitiendo los informes debidamente conciliados y de manera diaria a la empresa TransMilenio S.A.

El sistema de recaudo de transmilenio en la fase I y II: entre la libre competencia de nuevos proveedores y la posición dominante en el mercado del concesionario actual

Es importante señalar, que el artículo 333 de la Constitución Política de 1991, reconoce como un derecho fundamental la libre competencia, y como un derecho económico la iniciativa privada, la actividad individual, las libertades económicas sin mas restricciones que las que impone la ley, y la prohibición de los monopolios estatales, sólo como excepción y siempre que sea para evitar el abuso de la posición dominante en el mercado y de prácticas restrictivas en materia competencial. Así las cosas, se observa que el Sistema TransMilenio, tiene dos fases, de las cuales el operador del 100% de la Fase I es la sociedad colombiana ANGELCOM S.A, y el concesionario de la Fase II, es la Unión temporal ANGELCOM S.A con el 70% de participación y KEB TECHNOLOGY con el 30 % de participación.

Se trata en éste capítulo de analizar, las condiciones jurídicas y tecnológicas en que se negociaron en estos dos primeros contratos, de tal manera que nos permita establecer si el Sistema de recaudo en la forma como está concebida es cerrado, otorgándole a los concesionarios actuales ventajas competitivas frente a los eventuales competidores que le faciliten capturar el sistema y puedan beneficiarse con las adjudicaciones de los futuros contratos en la medida en que vayan entrando en operación las siguientes fases, y en el evento en que estos sea así, cuáles serían las medidas para corregirlas, o si por el contrario, si concluimos que el sistema es abierto cómo se debería prevenir el abuso de la posición dominante que ejercen los actuales concesionarios en el mercado de recaudo; de tal manera que el gestor TransMilenio S.A en los pliegos de condiciones no establezcan requisitos que le confieran ventajas competitivas a los actuales operadores. Así las cosas, analizaremos la visión de los gestores de TransMilenio, sobre el modelo de Sistema de Recaudo que se concibió, teniendo en cuenta las sugerencias que realizaron y que se deberían tener en cuenta a futuro, así como también la visión de quien fuera la primera firma auditora del Sistema.

3.1.-Proceso de aprendizaje organizacional del concesionario recaudador, a partir de la auditoria operativa realizada al Sistema de Recaudo por la firma GRANT THORNTON ULLOA GARZON.

La primera auditoria realizada al Sistema de Recaudo fue operativa y se inició sobre las ventas, que al principio fueron tiquetes y luego fue con TISC con microchips para que fuera posible realizar controles electrónicos. La firma auditora, consideró prudente iniciar su revisión sobre la ventas de las tarjetas, luego sobre el registro de ingresos de los usuarios al sistema, y sobre la salida de los pasajeros del mismo, ya que en un primer momento la tarjeta inteligente no sólo servía para que el usuario ingresara al sistema, sino también para que saliera, pero luego fue eliminado para evitar las congestiones a la salida de las estaciones.[35]

El auditor en su informe pone de presente, algunas inconsistencias que fueron importantes para el proceso de retroalimentación del recaudador, en la medida que se evidenciaron diferencias entre los viajes vendidos, cargados y registrados en la TCA, y la UPD que registra los viajes utilizados, que en este caso es razonable, en tanto no todos los que se venden son utilizados, de manera inmediata pero una vez comparados los datos de la UPD que registraba pasajeros que ingresaban y salían se presentaba que los datos no coincidían, es decir, salían mas pasajeros de los que entraban.

La auditoria tuvo dificultades para ejercer sus funciones, ya que el concesionario recaudador no le permitió acceder a la plataforma tecnológica, pero en todo caso se comenzó a establecer la causa por las cuales los datos registrados en la TCA, la UPD y con la UCD, no coincidían, y se concluyó que en muchos casos las tarjetas resultaban defectuosas y se los usuarios se quejaban, las devolvían y en otras ocasiones las retenía la UPD, y en cuanto al mayor recaudo la causa era el mayor valor resultante como consecuencia de las vueltas no entregadas o reclamadas por los usuarios.

El IDU-Instituto de Desarrollo Urbano, al construir las estaciones sub dimensionó el Sistema de Recaudo, al punto que creyeron que era suficiente una ventanilla para cada acceso a la estación, y se requerían seis, y pensaron que bastaba un taquillero y la demanda exige cuatro por estación, sobre todo que debemos tener en cuenta que el sistema inició transportando 80.000 pasajeros diarios, luego 120.000, 300.000, 600.000 y hoy 1.100.000 pasajeros diarios, a razón de cuarenta pasajeros hora sentido. El primer contrato para la auditoria operativa fue por el plazo de 18 meses, y el segundo contrato por el lapso de un año, que incluyó la auditoria de sistema, a los ingresos, operativa. Las inconsistencias observadas, fueron de tal magnitud, que el dinero que se recaudaba y que aparecía en manos de los taquilleros y de la fiduciaria ascendía a cien millones diarios, lo que provocaba la reacción de los concesionarios, ratificando el carácter casi absoluto e infalible de sus operaciones, lo cual condujo a que el auditor sobre-apodara a la UPD, con el significado de "Unidad Parecida a Dios"; y que la UCD, se le denominara "Unidad Casi Dios", ante la renuencia del recaudador de admitir que el sistema tenía falencias.

A partir de las auditoria se logró establecer un sobrante de dinero diario en las taquillas, como consecuencia de las vueltas que los taquilleros no daban a los usuarios que luego se consignaban en la fiduciaria. Hoy por hoy, el asunto ya está solucionado, porque ese dinero sobrante es del sistema y se va para el Fondo de contingencias, como un ahorro de los usuarios para cuando sea necesario. El problema ya se solucionó, en tanto los taquilleros deben tener de manera permanente dinero suelto para devolver las vueltas completas a los usuarios del Sistema, sin embargo no se ha logrado eliminar del todo ésta práctica.

Visión original del sistema de recaudo concebida en los estudios previos por los gestores públicos del sistema de transporte masivo – transmilenio

Con éste capítulo, queremos presentar la visión mas original de los distintos gestores de TransMilenio respecto de los aspectos mas relevantes del Sistema, y de conformidad con ello presentar la entrevista que realizamos de manera personal a cada uno de ellos, resaltando que el Señor Alcalde de Bogotá, Señor Luis Eduardo Garzón le enviamos el cuestionario sobre lo que pensaba de la estructura, organización y funcionamiento del Sistema TransMilenio, en especial del recaudo, sin que a la fecha hayamos recibido respuesta, contrario sensus a la colaboración recibida por las demás autoridades.

4.1 Visión del Sistema de Recaudo concebido por Enrique Peñalosa Londoño, en su condición de Alcalde de Bogotá gestor del Sistema TransMilenio.

De la entrevista de Enrique Peñalosa, se obtiene que como gestor del sistema concibió la política pública como un sistema de transporte masivo, en el que con el pago de un solo viaje se pudiera recorrer toda las troncales, con tiquetes únicos personalizados recargables compradas en cualquier tienda de cadena. Podemos concluir, que en cuanto al sistema de recaudo, Peñalosa no concibió técnicamente un sistema cerrado o abierto, porque como lo admite en la entrevista este es un aspecto muy técnico que le corresponde a quien específicamente estaba al frente del ente gestor, es decir, Edgar Enrique Sandoval.

"ENTREVISTADO: Dr. ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO, Exalcalde Bogotá D.C.

1.- Al Concebir el Sistema Transmilenio como solución al problema de transporte masivo de la ciudad, ¿Qué visión tenía usted de lo que sería la organización, estructura y funcionamiento del recaudo de la tarifa? Mi única preocupación era que la tarifa además de cubrir los costos, que el sistema permitiera el cambio entre buses sin pago adicional. Imaginaba algo menos sofisticado que lo que finalmente se implementó.

2.- Una vez se implementó el Sistema Transmilenio y entró en funcionamiento, hay alguna diferencia entre su visión original del recaudo de la tarifa y la forma como se estructuró e implemento? Yo había imaginado que uno pudiera comprar los tiquetes en máquinas afuera del sistema, en tiendas, y que la gente tuviera su tarjeta, la recargara, etc. Y que no fuera tan costosa, de modo que todos los ciudadanos tuvieran una. Todavía demasiadas personas compran tiquetes de un solo viaje.

3.- ¿Qué impacto tiene el recaudo en el funcionamiento y operación del sistema Transmilenio?.

Obviamente es esencial que funcione bien.

4.- ¿Qué recomendaciones o sugerencias haría usted a la Empresa Transmilenio sobre la logística y la red de distribución para la venta de tiquetes, plan de mercadeos, proveedurías de tiquetes para la contratación de las fases mas inmediatas como NQS SUBA que deben entrar en operación antes de un año?. Realmente es un tema muy técnico sobre el cual no tengo una opinión inteligente.

5.-¿El país sabe que el gestor público del Sistema Transmilenio es el Dr. ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO. También conoce que Transmilenio es el símbolo de identidad de los Bogotanos. ¿Creé usted que el sistema hoy avanza con la visión original suya, o cree que durante su implementación se han venido haciendo ajustes que en alguna medida desconocen su visión original?.Es cierto que desde muchos años antes lo había soñado. Había escrito sobre esto desde 1984. En toda mi propaganda política hablé del sistema. Y cuando llegamos no había NADA escrito siquiera sobre el tema, no había un empleado de octavo nivel estudiando el tema. Por el contrario, estaban construyendo OTRA TRONCAL IGUAL A LA DE LA CARACAS en la calle 80! Le dediqué tiempo a pensar el nombre, el color de los buses rojos (que no tiene nada que ver con política, ni con el Santa Fe, sino con un rojo que contrastara bien con el verde de los cerros de Bogotá). Creo que está avanzando bien, especialmente porque se ha construido un espacio público de gran calidad a lo largo de las troncales. Es una lástima no haber hecho los andenes de la paralela de la autopista, que podrían ser formidables y son lamentables. No tuvimos plata, ni tiempo. Ahora van a hacer parte de ellos. Creo que es clave mejorar todo el espacio público perpendicular a las estaciones, con grandes andenes, ciclorutas, etc. Y es necesario hacer cicloparqueaderos con tiendas, etc, como los van a hacer. Creo que va muy bien. Pero la idea es que cubra toda la ciudad. Hay intereses poderosos entre los transportadores tradicionales que están buscando atravesarse. Y por política, hay muchas críticas al sistema, sin que haya gente que lo defienda. Necesitamos una actitud más paisa, defendiendo lo nuestro. Hace falta una campaña que nos devuelva el orgullo. Cuando el alcalde sale a hablar de TransMilenio y TransMilenio con motivo del accidente de los niños, en lugar de referirse a una obra de pavimentación, o del IDU, todo se va acumulando. Pero el embotellamiento progresivo de la ciudad hará cada vez más indispensable a TransMilenio. El principal desafío ahora es que opere en toda la Séptima, hasta la 170 al norte. Cuando un porcentaje alto de la gente de estrato alto de Bogotá lo utilice, toda la ciudad y todo el país va a querer utilizarlo

.6.-¿ A su juicio, cuales son las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades del Sistema Transmilenio.? La fortaleza es la velocidad y el tratamiento respetuoso del ciudadano, con orden. Es muy grande su importancia simbólica, de prevalencia de lo público sobre lo particular, de prevalencia del interés general. También es una fortaleza su integración, y es una fortaleza que va a seguir creciendo. Las amenazas son los intereses políticos y posiblemente económicos de algunos grupos políticos; otra amenaza es un mantenimiento inadecuado, de buses y estaciones. Las oportunidades incluyen: Pasos a desnivel en los semáforos, que reducirían significativamente los tiempos de viaje y los costos; cicloparqueaderos bien organizados en las estaciones; mejor espacio público perpendicular a las estaciones; buses y busetas externos al sistema que lo alimenten desde barrios de estrato alto, desde los municipios, etc.

7.- ¿Creé usted que al sistema de recaudo de la tarifa puede agregarse otras actividades conexas, tales como venta de tarjetas telefónicas, compra de la misma en almacenes de cadena, etc.? Es lo que siempre se ha dicho .Siempre soñé que mucho más personas tuvieran tarjetas permanentes, las recargaran, y las utilizaran para otras compras, pero en eso no se ha logrado mucho.

2.2 Visión de Edgar Enrique Sandoval, Primer Gerente de TransMilenio S.A.

Como se observa en la entrevista, Edgar Enrique Sandoval es la persona que mas aportó al diseño del Sistema de recaudo, ya que en su condición de primer gerente le correspondió, realizar los estudios de oportunidad y conveniencia, elaborar los pliegos de condiciones, las minutas de los contratos, negociar las estipulaciones, así como suscribir y ejecutar inicialmente los contratos de concesión para la fase uno y dos. El admite que prefiere un solo operador, para superar el riesgo de que se diluya la responsabilidad, pero que con el fin de garantizar un sistema de libre mercado y de competencia y de permitir la realización de los principios de contratación estatal, era necesario licitar el contrato de concesión de cada una de las fases.

ENTREVISTADO: EDGAR SANDOVAL

1.- ¿Con qué criterios estructuraron técnica, jurídica y financieramente los pliegos de condiciones para el contrato de recaudo?

El contrato de recaudo está estructurado jurídicamente como una concesión; Esto quiere decir que el empresario privado asume los costos de inversión en el hardware, el medio de pago, el software operativo y toda actividad del recaudo y custodia de los valores recaudados, con autonomía técnica y operativa dentro los parámetros de contrato, a cambio de una remuneración por tiquete vendido, la cual se pacta con la oferta económica de la licitación dentro de un rango planteado por la autoridad concedente. En particular esta concesión traslada el riesgo comercial o de demanda completamente al concesionario al igual que la custodia de los valores.

Desde el punto de vista financiero, la remuneración que recibe el concesionario, al estar necesariamente en el rango planteado por la administración al ofrecer la licitación, busca remunerar los costos en los que incurre el concesionario para prestar el servicio esperado y obtener una utilidad por su actividad. Igualmente esta tarifa tiene concordancia con los costos generales del sistema, pues hay que recordar que la tarifa al usuarios es el resultado de dividir todos los costos entre el número de pasajeros del sistema

Desde el punto de vista técnico, los objetivos de este tipo de sistemas de recaudo son los siguientes:

• Garantizar la eficiencia en la operación de recaudo y la seguridad del dinero recaudado por el cobro de las tarifas al usuario, al menor costo posible.

• Garantizar la calidad del servicio y de atención a los usuarios.

• Promover la aceptación cultural de los medios de pago entre la ciudadanía..

• Garantizar la disponibilidad permanente de los medios de pago para la utilización del sistema.

• Establecer canales de distribución eficientes que estimulen el uso.

• Minimizar el fraude.

Frente a una demanda tan alta como la esperada desde la primera fase, el sistema de recaudo se planteo como necesariamente basado en tecnologías de punta y altas especificaciones técnicas para soportar las necesidades de manejo robusto de información y altas exigencias de seguridad.

2.-¿ Cómo es el funcionamiento operativo y administrativo del sistema de recaudo para la fase I?.

En términos generales el siguiente esquema resume las funciones operativas y administrativas del sistema de recaudo, todas a cargo del concesionario. Las actividades del concedente se refieren al control y supervisión de dichas actividades.

3.- ¿Qué problemas se presentaron en la ejecución del contrato de recaudo en la Fase I, que fue posible subsanarlos en el contrato de la Fase II. En caso positivo, diga cuáles y cómo se solucionaron?

Un sistema de recaudo dista mucho de ser un producto terminado o que se puede comprar hecho. Es un proceso dinámico que tiene permanente evolución. De allí la importancia de la autonomía técnica del concesionario y su consecuente traslado de responsabilidades y riesgos. Los problemas de la Fase I no necesariamente se solucionaron en los términos jurídicos del segundo contrato; los problemas se solucionaron en gran medida con la evolución misma del sistema; no sobra recordar que al momento de iniciar la operación de recaudo en el sistema TransMilenio con la tecnología de la Tarjeta Inteligente sin Contacto, este era uno de los pocos sistemas a nivel mundial (Menos de 5) que basaban su recaudo exclusivamente en este medio de pago. Pese a las dificultades de implantación que hubo, que en pocos casos tenían relación directa con las cláusulas contractuales, no se puede negar que a nivel mundial el sistema de recaudo de Bogota es observado como uno de los más audaces en el mundo en su momento.

Entre los cambios mas importantes que se hicieron para el segundo contrato se encuentran la ampliación de la fase de implantación de 6 meses a mas de un año; la medición de los tiempos de espera en todas las estaciones y no solo en estaciones de integración, exigencia de mejores condiciones de velocidad en la lectura de los medios de pago, modificación de las formulas de pago marginal por mas pasajeros de los planeados, obligación de colocar un numero determinado de barreras de control de acceso en función de la demanda y la calidad del servicio y no a partir del modelo financiero a riesgo del concesionario entre otros.

4.- ¿Creé usted que podría afirmarse que estamos en presencia de un sistema de recaudo que ejerce posición dominante en el mercado, o por el contrario estamos en presencia de un régimen de libre competencia.?

Esta es una respuesta que le corresponde a la autoridad competente en materia de posición dominante. Sin embargo, es importante resaltar que este tipo de sistemas a nivel mundial suelen estar en manos de un solo organismo responsable, pues la multiplicidad de participantes, puede diluir la responsabilidad en el manejo de los recursos. Y adicionalmente, esto se presenta así, por cuanto frente al usuario, el sistema de recaudo debe ser uno solo y no es fácil que esto se logre usando tecnologías de punta en pleno desarrollo de esa misma tecnología a nivel mundial. Cuando se abrió en Bogotá la segunda licitación, buscando mejorar algunas condiciones de control y velocidad en el servicio, era claro que la tecnología a usar debía ser absolutamente compatible con la ya existente y seguir los mismos protocolos de seguridad, para evitar dificultades a los usuarios o riesgos en la seguridad del sistema.

Igualmente debe ser materia de una investigación académica jurídica, el hecho que si un concesionario se gana un derecho a explotar una actividad, mediante un proceso licitatorio público y abierto, luego pueda ser calificado como una posición dominante, desde el punto de vista del derecho a la competencia

5.- ¿Cómo ve usted el sistema de recaudo a mediano y largo plazo, desde el punto de vista de la prestación del servicio?.

Es un sistema en permanente evolución que cada día debe ofrecer explotar mejor todas sus condiciones técnicas y tecnológicas en beneficio de los usuarios y del control del sistema, especialmente en el tema del manejo de más información y usos como monedero electrónico y no solo acumulador de viajes

6.- ¿Qué sugerencias haría usted a la Junta Directiva y a la Gerente de Transmilenio para la eficiencia en la prestación del servicio de recaudo, tales como el mercadeo, distribución y logística de tiquetes?.

Una realidad que limita mucho otras actividades alrededor del sistema de recaudo, es que el medio de pago usado, cuesta más que el pasaje que representa, y aun asi el sistema en su conjunto es autosostenible. Luego es necesario una optimización de esos medios para mantener los costos de operación dentro de los límites racionales del proyecto y de la tarifa al usuarios. Igualmente, no es conveniente para la seguridad del sistema, abrir la carga de las tarjetas por toda la ciudad, sin correr enormes riesgos de fuga de información o ingreso a claves de seguridad del sistema; con lo cual el concesionario en caso de ser forzado a eso, podría alegar que sin autonomía, no se le pueden seguir trasladando de todos los riesgos. Mientras el sistema de recaudo garantice velocidad en el ingreso y disponibilidad total a los medios al momento en que el usuario lo requiera, no es muy recomendable experimentar.

No sobra recordar que la comparación con la venta de las tarjetas telefónicas prepagadas de cartón en toda la ciudad, que por su naturaleza ya son precargadas, no es un ejemplo comparable, pues este sistema se basa en el principio de carga igual a venta, donde la precarga es un riesgo muy alto para la seguridad y control del sistema.

Sin embargo, si creo que estrategias de mercadeo con marcas afines que permitan darle algún tipo de retribución económica o en especie a los usuarios, sin que deteriore el servicio que se ha alcanzado, es un campo con mucho potencial que no se ha explotado, al igual que la comercialización publicitaria del medio de pago.

7.- ¿Qué tiene que narrarnos usted, sobre el proceso de licitación y contratación adelantado por la Empresa Transmilenio para la concesión del recaudo del sistema Fase Uno y Fase Dos?.

El contrato de la Fase I, siguiendo las recomendaciones y la experiencia internacional para este tipo de sistemas, incluye una cláusula que le da a TMSA la opción de ampliar el contrato de la primera fase a las siguientes. Aún con las mismas recomendaciones técnicas, tres años después se decidió no hacer uso de esa opción, bajo la premisa que al revisar el contrato de la Fase I, a la luz de la experiencia acumulada en tres años de operación, algunas condiciones no se quisieran mantener. Sin embargo, para no alejarse demasiado de la experiencia mundial de un solo ente encargado del recaudo, se definieron unas condiciones técnicas abiertas que sin incidir en la total responsabilidad sobre la seguridad de la información del sistema del concesionario inicial y sin correr el riesgo para los usuarios de tener que usar dos tecnologías para ingresar a un mismo sistema, permitieran la entrada de otro empresa.

El resultado fue un proceso licitatorio en el que se presentaron 4 ofertas donde la ganadora fue una union temporal entre la inicial y una firma coreana. Sin embargo, se debe destacar que aunque es prácticamente el mismo concesionario de la fase I del de la Fase II, el proceso fue el resultado de un ejercicio publico, no una negociación cerrada como lo permitía el primer contrato, la empresa de la Fase I se vió obligada a entregar información que sin desmedro de la seguridad hacen mas abierto el sistema para el control de la entidad y pese a la tarifa por pasajero es mas alta que el de la fase I, por razones de la demanda y las exigencias de equipos con tecnología mas moderna, el pago por pasajero final de la Fase II es menor que el que se hubiera tenido que reconocer de acuerdo a las cláusulas de ampliación del contrato de la Fase I

8.- ¿Qué tipo de controles existen para el sistema de recaudo, en qué consisten y alcance tiene?

La empresa concedente ejerce diversos tipos de control sobre la operación de recaudo. Existe el que se hace en conjunto con los usuarios sobre la calidad subjetiva del sistema, por medio de las líneas de comunicación; igualmente el equipo de inspectores de la operación del sistema permanece en vía para revisar el comportamiento del recaudo en general.

Sobre el manejo de la información y de los recursos, debe existir de manera permanente la presencia de una firma de auditoria externa a los sistemas y a las labores de recaudo y manejo de los recursos.

9.-¿ Que sugerencias haría que garantizaran un sistema de libre competencia en los futuros contratos de concesión para el recaudo para las próximas fases?.

Dejando muy claro que cualquier proceso adicional que se lleve a cabo no puede en ningún momento vulnerar la seguridad del sistema y por tanto, reducir la responsabildad de los recaudadores presenten, así como lo inconveniente para los usuarios de permitir la entrada de tecnologías no compatibles con la usada actualmente, creo que la actividad de recaudo como tal, es decir, el recibimiento de recursos y su consignación inmediata puede ser ejercida por multiplicidad de actores, pero el suministro del software y del medio de pago no puede ampliarse al punto de vulnerar la responsabilidad de los concesionarios.

10.- ¿Ha considerado la posibilidad de implementar para las futuras fases que entrarán en operación, alternativas tecnológicas y de comercialización que hicieran eficiente el sistema de ventas, agilizando el ingreso del usuario a las estaciones del Sistema?.

YO AFORTUNADAMENTE YA NO TENGO QUE CONSIDERAR NADA… ESA PREGUNTA DEBE SER PARA ASTRID…

Otro importante aprendizaje que nos quedó de la Fase I y que se buscó corregir frente a la Fase II, fue la no aceptación de asistentes técnicos y operativos. Esto mas allá de un formalismo es algo bien interesante para los procesos de contratación pública, cuando en ellos se incluye el uso de tecnologías de punta que no se están desarrollando del momento de iniciar su implementación en el país. La primera licitación permitía que la firmas licitantes acreditaran su experiencia en ciertos aspectos de la tecnología mediante la suscripción de un contrato de asistencia técnica con un proveedor nacional o extranjero. Dada la tecnología planteada a usar en ese momento, las mayores posibilidades de conseguir ese experiencia estaban fuera del país. Esta opción que es válida legalmente, trajo consigo que al no ser el asistente técnico, el responsable del contrato frente a la administración, por mas que se le exigió la firma de un contrato pro forma desde el pliego de licitación, las adaptaciones tecnológicas que el sistema en la práctica iba requiriendo y que influían en la calidad de servicio a los usuarios, tardaban mas tiempo del deseable, pues era necesario que el concesionario, se pusiera de acuerdo sobre si las nuevas aplicaciones estaban o no incluidas en su contrato privado, además que la solución debía pasar por un proceso por fuera del país. Esto también se debe a que estos sistemas de recaudo se deben ir haciendo a la medida de las necesidades de las características de los usuarios de cada ciudad.

Por supuesto que existen software y hardware para estos sistemas, pero lo bueno o lo malo de los mismo esta en la capacidad y velocidad con que el operador de recaudo lo adapta a las necesidades locales. Lo anterior por supuesto no significa que o las licitaciones en estos casos solo se hagan para empresas extranjeras o para nacionales, así no exista el desarrollo de la tecnología determinada en el país. La alternativa la planteamos en la siguiente licitación, al no permitir el asistente tecnológico, en los términos planteados anteriormente, pero si aceptar la experiencia de empresas extranjeras en esa tecnología, con lo que se forzó a que quien quisiera participar, debía ser parte del oferente, o bien como socio o usando las figuras de Consorcio o Unión Temporal, con lo cual, en el caso de los extranjeros, se veían obligados con todas las cláusulas contractuales directamente, pues son parte del contratista, obligados frente a la administración y no simplemente un asistente técnico del concesionario. Y el tema va mas allá que el formalismo jurídico del contrato de asistencia técnica esta adecuadamente elaborado.

En cuanto lo del futuro. Los sistema de recaudo basados en un medio de pago como la Tarjeta Inteligente sin Contacto, son una apuesta al futuro de la tecnología que se esta imponiendo para los sistemas de transporte en los países desarrollados. Sin embargo, el presente y el futuro próximo aún tendrán mucho de procesos de prueba y error en los países que la desarrollan, y en los que como el nuestro, vamos detrás de cerca adaptando sus opciones a nuestras necesidades y con un poco de trabajo, mucha investigación y algo de suerte, proponer algunas alternativas y aplicaciones de esa tecnología a menor costo del de los creadores originales. Estos sistemas nunca están terminados, siempre están en proceso de construcción y por tanto de mejoría. La mayor aspiración de esta tecnología y es pasar de una medio de pago que almacena viajes a convertirse en un monedero electrónico, donde no solo se carguen viajes, sino dinero que se va descontando con su uso en el sistema de transporte o en cualquier otro tipo de consumo. Adicionalmente, puede ser un interesante documento de información de su portador, como historias clínicas o identificador respecto de la afiliación a la

seguridad social del portador, en términos de medicina, pensiones y cesantías. Para esto y con este fin se ha desarrollado esta tecnología; Sin embargo no es menos ciertos que aún en los países que han desarrollado desde hace una década este tipo de medios de pago, mas del 80% de sus transacciones siguen estando en el sistema de transporte que le dio su origen.

Hacia el futuro, que no es un corto plazo, una de las aspiraciones de la Tarjeta Personal debe ser convertirse en un monedero electrónico y en un portador de información, que además de ofrecerle mayores servicios a los usuarios y ahorros a otros sistemas, como el de tener una sola tarjeta con información de los regímenes de salud, en vez de tener tantas tarjetas como empresas de salud y facilitar la atención del usuario incluyendo su historia clínica, el uso de estas explotaciones colaterales de la tecnología, debería producir recursos a la empresa TransMilenio, propietaria del nombre y de la titularidad del sistema. Por supuesto, este tipo de explotaciones debería estar sujeta a varias condiciones, entre ellas: Que el nuevo servicio no deteriore el servicio mínimo establecido en su momento por la administración para el proceso de transporte, que ofrezca un beneficio palpable para los usuarios del sistema bien sea con el servicio adicional o con este y con un beneficio directo en el sistema de transporte, y por supuesto, le genere recursos a la empresa publica gestora del sistema. Sin embargo, para la implementación y el desarrollo de estas nuevas explotaciones de la tecnología, solo será la administración la que en su análisis establezca si el sistema y sus concesionarios han alcanzado un nivel de maduración y de confiabilidad en el servicio, que les permita explorar estos nuevos caminos. La experiencia a nivel mundial muestra que esos pasos previos, pueden llevar unos cuantos años más.

4.3 Posición del Superintendente de Industria y Comercio, sobre el carácter abierto o cerrado del sistema de recaudo: ¿Cómo prevenir el abuso de la posición dominante en el mercado?.

En cuanto a la posición de la Superintendencia de Industria y Comercio, se nota una actuación bastante pasiva, frente al tema de la libre competencia, de las prácticas restrictivas y de la competencia desleal, porque pareciera que esperarían la queja para actuar administrativamente sobre el asunto. A nuestro juicio, ésta autoridad de inspección y vigilancia podría adelantarse a los acontecimiento defendiendo el mercado y la libre competencia, señalando algunas requisitos mínimos, no de los contratos y pliegos de condiciones, sino de las reglas que deberían adoptar en el diseño de los fututos procesos pre -contractuales para prevenir el abuso de la posición dominante, y de que en desventaja con la competencia aprovechen la información que poseen por ser los actuales concesionarios.

Si la empresa TransMilenio S.A y la Superintedencia de Industria y Comercio no defendieran la libre competencia en el sistema de recaudo, por acción de cumplimiento, popular y colectiva podríamos acudir ante las autoridades judiciales para por orden judicial de éstas agencias estatales actúen.

1.- Qué acciones legales preventivas podrían tomar la Superintendencia de Industria y Comercio, para en el futuro evitar prácticas restrictivas y el abuso de posición dominante en el mercado de los recaudadores del valor de la tarifa del Sistema Transmilenio, teniendo en cuenta que de las doce fases, están en operación la Fase I y II?.

RESPUESTA:

En relación a su pregunta, debo señalar que esta Entidad dispone de varias facultades a través de las cuales verifica la observancia de las disposiciones sobre promoción de la competencia. Efectivamente, el Decreto 2153 de 1992 establece que la SIC podrá solicitar a las personas naturales y jurídicas el suministro de datos, informes, libros y papeles de comercio que se requieran para el correcto ejercicio de sus funciones; practicar visitas de inspección con el fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales cuyo control le compete; e interrogar bajo juramento a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de los hechos durante el desarrollo de sus funciones.

Así mismo, el citado Decreto 2153 establece que la SIC podrá ordenar, como medida cautelar, la suspensión inmediata de conductas que puedan resultar contrarias a las disposiciones a sobre promoción de la competencia, como imponer sanciones pecuniarias a las empresas y sus administradores que incurran en violación de las mencionadas normas.

Como se observa, la Entidad cuenta con facultades tanto preventivas como represivas, que le permitan asegurar que la libre competencia se preserve en los mercados nacionales libre de restricciones indebidas.

2.- ¿En éste caso, la Superintendencia de Industria y Comercio tiene competencia para expedir regulaciones, que se constituyan en estándares mínimos para todas las licitaciones, pliegos de condiciones, términos de referencia; así como también para los contratos entre TRANSMILENIO y los operadores concesionarios del recaudo, con el fin de evitar que en con las licitaciones para los concesionarios operadores de la fase NQS-SUBA y las siguientes, los actuales no incurran en abuso de la posición dominante en el mercado del recaudo del sistema.?

RESPUESTA:

La Superintendencia carece de atribuciones legales para fijar estándares mínimos en procesos de licitación o contratación directa que adelanten otras entidades públicas.

No obstante, podrá sancionar las empresas que incurran en acuerdos que tengan por objeto la colusión en las licitaciones o concursos o los que tengan como efecto la distribución de adjudicaciones de contratos, distribución de concursos o fijación de términos de las propuestas, en el entendido de que estas prácticas atentan contra la libre competencia que debe existir en los procesos de contratación estatal.

3.- Qué acciones o sugerencias, haría usted a una Sociedad Pública por acciones, integrada por capital 100% del Estado como TRANSMILENIO, para que evite el abuso de la posición dominante en el mercado de unos agentes, en perjuicio de la libre competencia?.

RESPUESTA:

Fundamentalmente, que tenga en cuenta que como agente del mercado está en la obligación de acatar las normas sobre libre competencia. Por consiguiente, deberá abstenerse de realizar cualquier conducta que tienda a restringir o impedir la libre competencia, como de incurrir en abusos del poder de mercado que pueda llegar a tener.

4.4.- Visión de Luis Eduardo Garzón, Alcalde de Bogotá sobre lo que sería el sistema de recaudo de TransMilenio una vez entren en operación las otras fases.

En nuestro proceso de investigación, contactamos al señor Alcalde Bogotá Luis Eduardo Garzón, a través de Edgar Ruiz, su Secretario Privado, con el fin de concertar una entrevista, la cual fue enviada correo electrónico, cuyas preguntas fueron las siguientes:

1.- Qué opinión le merecen las especificaciones del Sistema de concesión y operación del sistema de recaudo de Transmilenio S.A, en cuanto a la venta de tarjetas inteligentes sólo en estaciones y la ausencia de mercadeo en punto comerciales distintos?.

2.- El Sistema de recaudo de Transmilenio S.A, es un asunto transversal a todos sus componentes, ya que son los receptores de la tarifa por parte de los usuarios que financia la operación. Se dice que a partir de las próximas licitaciones para contratar el recaudo en NQS-SUBA, y de las fases que en el futuro entrarían en operación, podría convertirse la concesión del recaudo en un sistema cerrado, en donde los operadores actuales por conocer y manejar la plataforma tecnológica, así como el mapa electrónico de la tarjeta inteligente, de sus equipos y lectores podrían ejercer abuso de la posición dominante en el mercado, en perjuicio de la libre competencia. De acuerdo a lo anterior, qué visión tiene su Despacho del Sistema de recaudo actual?.

3.- Que acciones tomaría desde el punto de vista de los futuros pliegos de condiciones y contratos para la operación del recaudo, para evitar el abuso de la posición dominante en el mercado y garantizar la libre competencia de otros operadores en el mercado del recaudo?.

4.- Ha dialogado con el Superintendente de Industria y Comercio, a fin de que como autoridad reguladora e inspectora de las prácticas restrictivas, competencia desleal y del abuso de la posición dominante en el mercado, asesore a Transmilenio en la regulación del sistema de recaudo y de la negociación de las cláusulas contractuales mínimas de los operadores para evitar que el sistema actual capture el sistema, y el interés particular de los recaudadores esté por encima del interés general de la ciudad?.

5.- Que instrucciones ha dado a la Junta Directiva de Transmilenio en ese sentido?."

Luego de la fecha acordada para responder la entrevista, recibimos una llamada de Edgar Ruiz, el Secretario Privado del Alcalde Luis Eduardo Garzón, quien me manifestó que el encargado de enviarme la entrevista con la debida respuesta era el Asesor Francisco Miranda, que luego de múltiples llamadas, no fue posible hablar con él, pero tampoco logramos que nos devolviera la llamada. En esas circunstancias perdimos la posibilidad de conocer el pensamiento y la visión del señor Alcalde sobre lo que sería en el sistema de recaudo de TransMilenio en el futuro, salvo que hasta ahora este pensando en esa visión.

4.5.- Visión de Astrid Martínez, Gerente de la Empresa TransMilenio S.A sobre lo que sería el Sistema de Recaudo de la fase III y siguientes.

La Doctora Astrid Martínez Osorio, Gerente de TransMilenio S.A, presentó ante nuestra investigación su visión y posición sobre el sistema actual de recaudo, dando las siguientes respuestas.

"1.-¿Cómo ve usted en un futuro el sistema de recaudo de Transmilenio: Libre competencia, o abuso de la posición dominante en el mercado?. El Sistema de Recaudo puede admitir nuevos competidores si se asegura una convergencia tecnológica. Como sistema que es, debe haber una regulación central que impida el abuso de posición dominante, como ustedes saben no todo monopolio u oligopolio abusa de su posición dominante. Según entiendo, en Colombia no está prohibido la posición sino el abuso.

2.- ¿Qué alternativas y estrategias se han venido considerando para la eficiencia del Sistema TransMilenio, tales como red de logística, operaciones, distribuciones y mercadeo de la venta de tiquetes?. El contrato contempla estrategias de mercadeo que están siendo analizadas con el Comité de Operadores de Recaudo.

3.- ¿Considera usted, que es eficiente el sistema de venta de tiquetes en las estaciones de TransMilenio?. He tenido algunas dificultades que han venido siendo subsanadas por el concesionario, Ha mejorado la calificación en la encuesta mensual gracias a la exigencia de TRANSMILENIO S.A.

4.- ¿Ha considerado la posibilidad de implementar para las futuras fases que entrarán en operación, alternativas tecnológicas y de comercialización que hicieran eficiente el sistema de ventas, agilizando el ingreso del usuario a las estaciones del Sistema?. La fase III dará origen a una evaluación de lo hecho hasta ahora en materia de concesiones. Cualquier alternativa debe ser compatible con la ya implementada en la medida en que la base tecnológica debe ser uniforme para permitir una operación integral del recaudo".

Características de los contratos de concesión para el recaudo de las fases I Y II: ¿Sistema cerrado o abierto?

Se trata de establecer, si a partir de los contratos de concesión para la operación del recaudo de las Fases I y II del Sistema TransMilenio, se puede concluir que es un sistema cerrado o abierto. Si es lo primero, ANGELCOM S.A habrá capturado el Sistema y asegurará la adjudicación de los contratos de recaudo de la fases siguientes, en la medida en que vaya entrando en operación; y si es lo segundo, tendrá que competir con otros agentes del mercado, que en igualdad de condiciones puedan acceder a los contratos, en el que gana el Sistema TransMilenio y ganan los usuarios, ya que no solamente se contaría con tecnología de punta, sino que se garantizaría la eficiencia del servicio.

Es a partir de las condiciones contractuales de los contratos de la Fase I y II, es de donde se va a establecer el carácter abierto o cerrado del mismo.

5.1 Características de los contratos de concesión para el recaudo del Sistema TransMilenio, Fase I y II.

Para la concesión del recaudo de la Fase I, se suscribió el contrato con la sociedad ANGELCOM.S.A, previa licitación pública, cuyas características son las siguientes: El plazo del contrato es de diez años, contados a partir del 6 de enero de 2001, en el que el concesionario se obliga a: La adquisición, instalación, adaptación, mantenimiento y desarrollo de los equipos para el sistema de recaudo incorporando las innovaciones tecnológicas que resultaren convenientes; a realizar la conciliación del flujo recaudado y el control de la información del recaudo; la procura, custodia, venta, distribución y control de los medios de pago; el recaudo, transporte, concentración, conciliación y consignación del efectivo y de las transferencias electrónicas; garantizar la prestación del servicio de recaudo y venta de pasajes, en condiciones de eficiencia, calidad y seguridad de los usuarios cumpliendo con los niveles de servicios previstos; crear un sistema de información adecuado a las necesidades de planeación del Sistema, incorporar las aplicaciones informáticas necesarias para el desempeño de las actividades del recaudo, y mantener a disponibilidad de TransMilenio S.A la información generada; crear mecanismos, estrategias y planes de mercadeo que permitan difundir y dar mayor acceso a los usuarios hacia el Sistema TransMilenio; la reversión de los equipos de recaudo y de la infraestructura concesionada para dicha operación al final del contrato de concesión y la realización de la transferencia tecnológica respectiva a TransMilenio S.A.

El contrato ha tenido que modificarse en once oportunidades así:

a. Contrato Adicional No. 1, del 19 de junio de 2000, que aclara los plazos del proceso de selección del Administrador Fiduciario, cuyo contrato fue suscrito el 29 de septiembre 29 de 2000.

b. Contrato Adicional No. 2, de octubre 13 de 2000, mediante el cual se probó la participación de la firma ASCOM MONETEL S.A de Francia como segundo Asistente Técnico del concesionario.

c. Contrato Adicional No. 3, de diciembre 19 de 2000, que suspendió por el término de seis meses la implantación del boleto magnético como medio de pago.

d. Contrato Adicional No. 4, de diciembre 6 de 2001, que modificó el ajuste de los pasajeros de alimentación acorde con las modificaciones a los contratos de concesión de operación troncal y de alimentación.

e. Contrato Adicional No. 5 de diciembre 18 de 2001, por medio de la cual se definieron las condiciones bajo las cuales la tarjeta inteligente TISC se adoptaría como principal medio de pago del Sistema.

f. Contrato Adicional No. 6, de marzo 8 de 2002, mediante el cual se modificó el ajuste de los pasajeros de alimentación acorde con las modificaciones a los contratos de concesión de operación troncal y de alimentación.

g. Contrato Adicional No. 7 de marzo 18 de 2002, se modificó la tipología de algunos equipos con el fin de aumentar su eficiencia.

h. Contrato Adicional No. 8, de septiembre 9 de 2002, que aumentó el 4% la participación de TransMilenio S.A, en los ingresos del Sistema.

i. Contrato Adicional No. 9, de diciembre 19 de 2002, a través del cual se aclaró la fracción monetaria base del ajuste de la tarifa del Sistema TransMilenio acorde con las modificaciones realizadas a los contratos de concesión de operación troncal y de alimentación.

j. Contrato Adicional No. 10, de diciembre 19 de 2002, que definió el esquema de validación de la salida sin la presentación del medio de pago.

k. Contrato Adicional No. 11, de abril 11 de 2003, mediante el cual se realizaron aclaraciones y ajustes al factor de descuentos de la remuneración y se establecieron niveles de servicio para los tiempos de atención en la venta para cada uno de los puntos de parada de manera independiente.

El contrato de concesión para la operación del recaudo de la Fase II fue adjudicada a la Unión Temporal integrada por ANGELCOM S.A con el 70% de participación y KEB TECHNOLOGY Co con el 30% de participación, cuyo plazo es de doce años, a partir del 21 de diciembre de 2003, cuya operación comprende las etapas de la Fase II, a saber: Etapa I, las estaciones de la Troncal Américas; y etapa II, las estaciones de las troncales NQS y SUBA. El mencionado contrato, fue adicionado con el fin de cambiar la tipología de algunos equipos con miras a aumentar la eficiencia de los mismos, y facilitar el uso del Sistema a los usuarios y compatibilizarlos entre sí.

5.2. Proceso de aprendizaje del Sistema de Recaudo de TransMilenio que permitió avanzar en la Fase II, a partir de la experiencia de la Fase I.

El contrato de concesión para la operación de la Fase II, permitió que se le introdujeran todas las recomendaciones que fueron producto del aprendizaje a que fue sometido todo el Sistema TransMilenio a saber:

a. Se incorporó un centro de consolidación de recaudo, para controlar y centralizar toda la información, de tal manera que se pudiera hacer una consolidación de datos de manera electrónica, de tal manera que se pudiera realizar la conciliación diaria, con distintas fuentes de información, incluyendo la manual que arroja el resultado de la operación de los taquilleros.

b. La estipulación de mayores estándares de calidad para los equipos de recaudo y tarjetas inteligentes TISC.

c. Mayores exigencias en los niveles de servicio a cumplir por parte del concesionario, tales como la optimización y reducción de tiempos en la venta de tiquetes, y para responder a reclamos de los usuarios.

d. Mejora en los esquemas de seguridad de la información, mediante el sistema de robot que la almacena de manera automática durante 24 horas.

e. Mayores potestades de la Empresa TransMilenio S.A para el control a la concesión del recaudo en todas las áreas de la operación.

f. Mayor precisión en las definiciones como entrada en operación, conciliación por cada taquilla, reducción.

f. Administración, reclutamiento y capacitación directa del recurso humano por parte del operador, para la venta de TISC y el recaudo, consignación del dinero y conciliación de la operación del concesionario, evitando la sinergia con terceros que en un momento dado pudieron poner en peligro el funcionamiento del sistema, ya que el personal de atención era de una empresa con quien el recaudador tenía convenios de operación y suministro de bienes y servicios.

g. Se establecieron condiciones que permitieran aclarar la cláusula de reversión de los hardware y software, así como los equipos que integran el sistema de control y registro de la información, de tal manera que una vez vencido el plazo del contrato y la vigencia del mismo, éstos regresaran a manos de TransMilenio S.A.

h. Se comenzaron a diseñar estipulaciones contractuales, que dejaran claro el carácter de concesión del contrato y de los bienes afectados al objeto del contrato, y sanciones para la renuencia del concesionario a entregar la información que solicitara la empresa, en cuanto a la plataforma tecnológica, de gestión y de operación del recaudo.

5.3. Propuesta alternativa para optimizar el recaudo del Sistema TransMilenio desde el punto de vista tecnológico y jurídico para construir un sistema abierto para prevenir el abuso de la posición dominante en el mercado, y garantice la libre concurrencia y la competencia de otros proveedores del Sistema de Recaudo.

En este estado de cosas, podemos afirmar que la Empresa recaudadora de la Fase I, y la propietaria del 70% de la participación en la unión Temporal de la Fase II, en la primera licitación tenía experiencia en telecomunicaciones, pero no en recaudo de sistemas complejos de transporte masivo. Pero como quiera que los pliegos no exigía experiencia específica en cada uno de los items del objeto del contrato, pudimos observar que ante la ausencia de oferentes en ese primer proceso selectivo, y por reunir los requisitos que permitieron evaluarla como favorables a los intereses del Sistema, le fue adjudicado el contrato de concesión de recaudo.

No existía un contrato típico para el recaudo, y por ello nos damos cuenta que el proceso de aprendizaje organizacional ha sido incluyente, es decir, a partir de la operación del recaudo todos sus componentes han venido aprovechando el aprendizaje y tomándolo como proceso de mejora continua de retroalimentación. De allí, que podamos afirmar que si existe algún sistema u organización de interés general que mas haya aprendido organizacionalmente es el Sistema TransMilenio, pues es evidente el proceso de aprendizaje continuo, de tal manera que para el contrato de la Fase II, fue mucho lo que se avanzó.

El contrato de concesión para la Fase II, estableció la cláusula mas importante, en cuanto al sistema tecnológico, que le permite a blindar jurídicamente futuras licitaciones, para que ANGELCOM, que tiene la posición dominante en el mercado del recaudo en TransMilenio, en el futuro no abuse de esa posición e impida que otros oferentes puedan licitar para el recaudo de las otras fases. La cláusula 170 dispone: " Los programas de computador-desarrollados por el concesionario, especialmente para dar cumplimiento a alguna o algunas de las obligaciones del presente contrato de concesión, son propiedad de TRANSMILENIO S.A, constituyendo obras por encargo en los términos del artículo 10 de la Decisión 351 de 1993 y del artículo 20 de la Ley 23 de 1982, detentando en consecuencia los derechos patrimoniales de autor. El concesionario se compromete a suministrar a TRANSMILENIO S.A todos los documentos necesarios para registrar ante la Dirección Nacional de Derechos de Autor la cesión a favor de TRANSMILENIO S.A de los derechos patrimoniales, incluyendo los respectivos contratos de cesión y transferencia de los derechos suscritos por todos y cada uno de los respectivos autores, con su reconocimiento de contenido y firma ante Notario".

Lo anterior, contractualmente es importante porque muestra una preocupación de la empresa para que los programas, equipos de sistemas, de almacenamiento, e información y registro de datos y de comunicaciones, a que está afectado al recaudo del sistema, sea propiedad del concesionario, pero que al término de la vigencia del contrato, éstos pasen a propiedad de la empresa pública TransMilenio S.A. No obstante, la forma como está concebida, permite señalar que el Sistema está capturado por el recaudador actual, tal como lo demuestra la manifestación del auditor del sistema de recaudo, cuando señala que el recaudador impidió acceder a la base de datos, y a la plataforma tecnológica para auditar el sistema.

El otro dato importante, lo muestra el hecho que dos años antes de empezar a operar la Fase II, ya el contrato antes de la construcción de la troncales ya lo licitó y lo suscribió ANGELCOM S.A, que cuenta con el 70% de la participación en al Unión Temporal, lo que muestra una forzosa conclusión de doble dimensión: a. Es importante que ANGELCOM S.A siendo una empresa 100% colombiana tenga un alto nivel competitivo y que se haya hecho a pulso, y aprendiendo sobre la marcha, pero que hoy tiene sinergia con muchas multinacionales para la prestación y apoyo tecnológico del sistema de recaudo; b. La plataforma tecnológica fue elaborada por ANGELCOM S.A, y hoy tiene su administración, control, mantenimiento, alimentación etc, con las claves de acceso, de tal manera que le permite tener ventajas ante futuros operadores, lo que desde ya hace mas dificultoso el ingreso de nuevos operadores; pues es sabido que la posición dominante por sí misma no es mala, ya que si es la mejor empresa, y la qu mejor está en condiciones de cumplir, bienvenida para la operación del recaudo de todo el sistema, pero se contrapone a ello, que el usuario termina perdiendo porque varios operadores aseguran altos niveles de competitividad, y ella está la diferencia y la eficiencia.

Es por ello, que en el futuro la Superintendencia de Industria y Comercio jugará un papel muy importante en el diseño de los nuevos pliegos de condiciones y términos de referencia para las licitaciones y contratos para la operación del recaudo en las próximas fases, ya que estará atenta a que los pliegos no incorporen requisitos que le de ventajas comparativas a los actuales recaudadores desde el punto de vista de la experiencia, pues a ellas tampoco se les exigió cuando licitaron la primera Fase. Es la Superintendencia de Industria y Comercio la encargada de evitar las prácticas restrictivas, la competencia desleal, y sancionar el abuso de la posición dominante en le mercado, en cuanto sean agentes del mercado ya públicos o privados, ya que hoy contamos con indicios que nos muestran el agente recaudador está inmerso en sistema de recaudo cerrado, pero que si no interactúan el gestor y los agentes de regulación y control se consolidaría el sistema cerrado, y se habría perdido la posibilidad de tener en libre competencia nuevos recaudadores en las próximas fases.