El sistema de recaudo de transmilenio: situación actual y perspectivas

Introducción

El Sistema TransMilenio, como lo define Jairo Gómez[1]es un conjunto de acciones mediante la combinación de empresas públicas y privadas coordinadas y con funciones específicas, para aunar esfuerzos, y conjuntamente prestar el servicio público de transporte masivo, tanto en las troncales de la ciudad como en la periferia. En primer lugar se encuentra la Empresa pública por acciones 100% estatal, de propiedad del Distrito Capital de Bogotá, denominada Empresa de Transporte Masivo del Tercer Milenio, TransMilenio S.A; en segundo lugar encontramos las empresas prestadoras del servicio de transporte, representadas en siete empresas operadoras de troncales, y seis empresas prestadoras del servicio de alimentadores; en tercer lugar se encuentra la fiduciaria encargada de la administración de los recursos y pago de los servicios de cada uno de los agentes componentes del sistema; y por último tenemos los recaudadores, que prestan el servicio de telecomunicaciones, venta de tarjeta inteligente por concepto de viajes, control y registro de las mismas, que constituyen el sistema nervioso y la columna vertebral del mismo.

Este trabajo de investigación, no pretende ocuparse del funcionamiento de todos los componentes del Sistema de Transporte Masivo TransMilenio, sino de uno de ellos: El Recaudo. Lo anterior, por cuanto es el componente transversal al funcionamiento del sistema, y a partir de éste es que se articulan para operar en forma sistemática e integrada, de tal manera que se pueda cumplir con el objetivo central que es el de prestar a los usuarios un servicio público de transporte masivo eficiente, oportuno, económicamente accesible y organizado.

Es evidente, que el recaudo es un componente transversal a todo el sistema, y como tal su operación y funcionamiento en las Fases I y II afecta a todos los componentes del mismo, a tal punto que tiene repercusiones sobre el futuro del sistema de recaudo en cuanto continúen entrando en operación las otras frases proyectadas, en lo relacionado con la eficiencia del sistema de recaudo, mercadeo, comercialización de las tarjetas inteligentes sin contacto –TISC- por concepto de los viajes de los usuarios, control de los recursos recaudados y del número de usuarios que ingresan al sistema.

Por lo anterior, debemos tener en cuenta que el recaudador, como sistema nervioso de TransMilenio[2]en su operación, es quien tiene permanente contacto con el usuario del servicio, y es este donde se presentan el mayor número de peticiones, quejas y reclamos-PQR que deben tramitar u resolver. Son los empleados del recaudador quienes atienden al usuario en las ventanillas ubicadas en cada una de las estaciones, vendiendo la tarjeta inteligentes-TISC-, atienden los reclamos por los defectos de la misma, administran el servicio informático, las telecomunicaciones y son quienes recaudan el valor de la tarifa por cada viaje, consignándolos diariamente en la fiduciaria respectiva. Así las cosas, el incumplimiento de las obligaciones contractuales del recaudador, paralizaría el sistema en tanto son ellos quienes lo ponen en operación con su sistema informático y con los empelados ubicados en todas las estaciones del sistema. Esta definición, podría interrumpir la prestación del servicio, en tanto sin que haya personal para vender las TISC en las ventanillas de las estaciones, y sin que esté activado el sistema informático de comunicaciones no se puede cargar, ingresar y salir del sistema.

Por lo anterior, se observa que el Recaudo para las fases I y II constituye un componente transversal y fundamental para asegurar el adecuado funcionamiento del Sistema y el manejo de los ingresos por concepto de la tarifa del servicio, con la cual se financian las operaciones de los agentes prestatarios del servicio con criterio de eficiencia, rentabilidad y satisfacción del usuario como lo prevé el manual de operaciones. Por lo anterior, éste trabajo pretende dar respuesta a la siguiente pregunta:¿Dada la plataforma en infraestructura tecnológica para el funcionamiento de las fases I que opera por concesión la Empresa colombiana ANGELCOM S.A, y para la fase II, la Unión Temporal ANGELCOM S.A con el 70% de participación, y la sociedad extranjera KEB TECCHNOLOGY Co. con el 30% respectivamente, podría afectar en futuras licitaciones el recaudo de las fases que próximamente entrarán en funcionamiento en igualdad de condiciones; o si por el contrario los ya concesionarios podrían ejercer en el futuro una especie de posición dominante en el mercado para el sistema de recaudo, es decir, capturar el sistema, si se tiene en cuenta que ANGELCOM S.A tiene el 100% de la concesión para el recaudo de la primera fase y el 70% como participación mayoritaria en la unión temporal para el recaudo en la segunda fase?.

El sistema de transporte masivo del tercer milenio-transmilenio: una política pública para el distrito capital de Bogotá

1.1. El Sistema de transporte masivo en Bogotá D.C- Pre-Transmilenio

A principios de la década de los noventa existían en Bogotá mas de 20.500 vehículos de transporte colectivo legales y 10.000 ilegales, para la movilización de siete millones de habitantes a través de 638 rutas formales de transporte urbano, mas de 300 informales distribuidos en cerca de 9.000 buses corrientes e intermedios, unos 2.000 ejecutivos, unas 7.000 busetas y cerca de 4.000 colectivos.[3]

Según la Agencia de Cooperación Japonesa (JICA) y la compañía Steer and Davis, éstos vehículos realizaban mas de 100.000 recorridos diarios, transportaban siete millones de pasajeros diarios y viajaban mas de 3 millones de kilómetros cada día, con consumo superior a 500 mil galones de combustible, con un sin números de obstáculos generados por el paralelismo en el trazado de las rutas, sin provisión de paraderos organizados y obedecidos, con mas de 700 terminales, y con vehículos de carga adaptados para movilizar pasajeros que se transportaban en 10.700 kilómetros de carril de vías.[4]

La Contraloría de Bogotá D.C en su balance social de la Administración Distrital, para el año 2000 señaló lo siguiente: "Los problemas mas relevantes en el Distrito respecto a la movilidad son: exceso de vehículos en circulación, promedios de velocidad bajos y escasa infraestructura, tiempos de desplazamiento muy elevados que tienen que padecer los ciudadanos para ir de un punto a otro, inadecuado mantenimiento de infraestructura vial, crecimiento desmesurado del parque automotor y falta de planificación vial en la ciudad, altos índices de accidentalidad y violencia, deficiencia en la prestación del servicio público de transporte y un deficiente esquema institucional de organización y transporte. De ésta manera, se ha podido establecer que la velocidad promedio de transporte público en la ciudad es de 18 kms/hora. Por ello se aumentan los tiempos de desplazamiento que padecen los ciudadanos de Bogotá, sobre todo aquellos que viven en los extremos de la ciudad y que recorren diariamente distancias iguales o superiores a 20Kms en promedio en los dos sentidos, es decir, que el regreso a sus viviendas son otros 20 Kms en promedio, lo que a un total de 40 kms diarios, que recorren, en el mejor de los casos, en tres horas aproximadamente.

Al bajo promedio de velocidad se suma el crecimiento del parque automotor, que puede estimarse en unos 600.000 vehículos, sin contar con los vehículos matriculados fuera de la ciudad que entre los dos suman 1.000.000; sólo para Bogotá, el parque automotor está creciendo a un 10% anual, lo que indica que 60.000 vehículos nuevos se suman cada año al actual parque automotor. Se están realizando 16 millones de viajes diarios y la inmensa mayoría de ellos, el 80%, se hace en bus, buseta o colectivo y tan sólo un 20% en taxi o carro particular; es importante tener en cuenta que estos últimos ocupan el 70% de la capacidad vial de la ciudad…El Sistema de transporte público colectivo sigue teniendo serios problemas que inducen a que la calidad del servicio ofrecido a los usuarios sea deficiente; el régimen laboral de las empresas de transporte (60) empresas conducen a la guerra del centavo, al desorden operativo de las rutas y al mal estado de los vehículos que prestan el servicio. Actualmente existen 580 rutas y 86 periféricas autorizadas[5]

Esta crisis del transporte urbano en Bogotá, llevó al Alcalde Enrique Peñalosa- 1998-2000, a las siguientes conclusiones: "La congestión del tráfico, producida por la gran cantidad de autobuses, sumada a la presencia de gran número de vehículos particulares que habían sido privilegiados por las autoridades viales o de tránsito durante muchos años, a tal punto que algunos analistas hablan de que los últimos veinte años estaban conformados por la ciudad del automóvil; los enormes costos económicos y sociales de un transporte inseguro, incómodo y poco rentable; la contaminación ambiental; el despilfarro de recursos, desde el punto de vista social, por la irracionalidad del transporte en cuanto a hidrocarburos, vías y automotores; la pérdida de vidas humanas por la imprudencia e indisciplina del tráfico, especialmente del transporte público; y el desorden urbano por la influencia de un transporte de flexibilidad inconveniente, que propicia urbanizaciones indeseables".[6]

1.2. Formulación de una nueva política pública de transporte masivo para Bogotá D.C. 1998-2000.

El transporte urbano de Bogotá según el estudio de Jairo Gómez y Ricardo Montezuma, pasó de 150 vehículos particulares en 1973 a 850 mil en 1995, que sólo movilizaba el 19% de la población, dando lugar a que el 95% de la malla vial era utilizada por vehículos particulares a través de una infraestructura vial y peatonal coherente y desarrollada en el Norte de la ciudad, con una evidente desproporción con relación a la del sur. El primer alcalde por elección popular, elegido en marzo de 1988 fue Andrés Pastrana Arango, quien durante los años 1989 y 1990 construyó la troncal de la Caracas como solución parcial al problema de insuficiencia de vías primarias troncales en la ciudad, lo cual fue considerado por la comunidad bogotana como un fracaso vergonzoso, ante la ausencia de planificación del transporte que no solucionó el problema del caos en la movilización de los habitantes de la ciudad capital. Luego, Juan Martín Caicedo Ferrer, quien fue elegido Alcalde para el periodo 1990, 1992 no planteó política alguna de transporte masivo, sino que le dio respuestas parciales, tales como la construcción de puentes elevados, peatonales, y la cruzada del túnel de lo Héroes entre la Avenida Caracas para tomar la Calle 80[7]

Luego, para marzo de 2002, fue elegido Alcalde de Bogotá el ex constituyente Jaime Castro Castro, cuyo periodo finalizaba en 1994, quien habló de un sistema de transporte masivo para Bogotá, como el Metro respecto del cual si bien pretendió avanzar en la formulación de la política pública, ésta se quedó en el diseño, con el agravante de que para la época como consecuencia de la apertura económica implementada por el Gobierno de César Gaviria, a la capital de la república llegaban cerca de 60.000 mil vehículos anuales, lo que hacia mas insuficiente la infraestructura física y la malla vial urbana de Bogotá. En las siguientes elecciones fue elegido Alcalde de Bogotá para el periodo 1995-1997, Antanas Mockus Sivickas, quien debió enfrentarse al Presidente Ernesto Samper, quien en su campaña presidencial había prometido el Metro para Bogotá. Mockus se opuso por considerar financieramente inviable el Metro para la ciudad, ya que no se contaban con los recursos para financiarlos y temía ante la experiencia del fracasado Metro de Medellín[8]

Posteriormente, resulta elegido para la Alcaldía de Bogotá, Enrique Peñalosa Londoño, en octubre de 1997, para el periodo 1998-2000, que tenía la obsesión de formular, implementar y ejecutar una política pública de solución al problema de trasporte masivo en Bogotá. Para ello, tuvo la habilidad de recoger la insistencia del Gobierno de Samper de construir la primera línea del metro de Bogotá, y firma el acuerdo entre la Nación y el Distrito, en el cerro de Monserrate, para lo cual logra que el convenio se suscriba para la construcción de la obra sobre el Sistema Integrado de Transporte Masivo y no Metro, como lo había propuesto el Gobierno de Ernesto Samper Pizano[9]

El Alcalde Enrique Peñalosa observó que semejante responsabilidad no podía entregársela al Departamento Administrativo de Planeación Distrital que tenía muchos frentes de operación, como tampoco al Instituto de Desarrollo Urbano-IDU que tenía la responsabilidad de la recuperación, rehabilitación y mantenimiento de la malla vial de la ciudad y a la Secretaría de Tránsito le bastaba con sus operaciones ordinarias. Por ello decidió crear un grupo de trabajo que dependiera directamente del Despacho del Alcalde que se le denominó Sistema Integrado de Transporte Masivo –SITM; que funcionaba de manera paralela con las oficinas del Metro cuyo Gerente era el ex Secretario General de la Presidencia de la República Alberto Velásquez.[10]

El Ingeniero Carlos Emilio Gómez Lis, fue el primero en diseñar un esquema de gestión, que articulara un componente de ingeniería operativa que estableciera el funcionamiento de los buses; la organización y sistematización del apoyo financiero; la definición de un gerente; un equipo de arquitectos; y unos abogados para definir el alcance jurídico del proyecto. Luego, Gómez Lis dejó la administración distrital y Peñalosa dejó en manos de Ignacio de Guzman, un empresario privado que no había trabajado en el sector público, la gerencia del proyecto. Puso como condición desechar la idea del Metro, y que se le facilitara la adquisición de los bienes y servicios sin licitación, dado que como quiera que a la administración sólo le quedaban 26 meses, las compras se quedaban enfrascadas en peleas burocráticas y de trámite, razón por la cual aprovechó las ventajas que le generaba el ser miembro de los Junta Directiva del IDU, y comenzó a trabajar el proyecto de Acuerdo que presentaría al Consejo Distrital, para lo cual Peñalosa, en una reunión sin proponérselo mencionó la palabra TransMilenio, y a partir de ese momento el feto tenía nombre.[11]

El proyecto de Acuerdo No. 005 de 1999 por el cual se autorizaba la constitución de la sociedad TRANSMILENIO S.A, fue radicado en la Secretaría General del Concejo Distrital el 14 de enero del mismo año, cuyos ponentes fueron los Honorables Concejales Armando Benedetti, Alejandro Ortiz, Coordinadores de ponentes y los concejales Samuel Arrieta, leo César Diago, César López, Fernando López Gutiérrez y Jaime Alonso Dueñas. La exposición de motivos, sustentada por De Guzman, fue la siguiente: "Respeto a la vida, representado en un servicio cómodo, seguro y moderno; respeto al tiempo de la gente, con un sistema de transporte que cumpla estándares mínimos de calidad en cuanto a intinerarios y tiempos de desplazamiento; respeto a la diversidad ciudadana, pues se convertiría en un sistema de transporte en el que convergen las diferentes clases sociales sin preferencias de ninguna clase; y calidad internacional, cumpliendo con los requisitos mínimos señalados por la ingeniería del transporte para la prestación de un servicio cómodo, seguro y efectivo".[12]

Una vez aprobado el proyecto de acuerdo, el 13 de octubre de 1999, se crea la sociedad pública por acciones del distrito capital Empresa de Transporte Masivo del Tercer Milenio-Transmilenio S.A, y el 6 de diciembre del mismo año, se abrieron las licitaciones para operadores y el recaudo, habiéndose presentado 58 de las 64 empresas transportadoras asociadas en cuatro empresas que hoy operan las concesiones de los buses articulados. El 18 de diciembre de 2000, comenzó a operar la primera ruta con 14 buses entre la calle 80 y la sexta por la troncal de la Avenida Caracas de manera gratuita, y sólo el 6 de enero de 2001 con la Administración de Antanas Mockus comenzó a cobrarse la tarifa de $800 por viaje de pasajero, entrando posteriormente en operación las rutas de la Troncal de la Ochenta, de la Autopista Norte, Usme, Tunal, Eje Ambiental y la Avenida las Américas, hasta completar lo que hoy denominamos Fase I y Fase II.

1.3. Aspectos legales y componentes del Sistema de Transporte Masivo del Tercer Milenio- TransMilenio y su sistema nervioso: El Recaudo.

El acuerdo 006 de 1998, Por el cual se expide el Plan de Desarrollo de Bogotá D.C 1998-2001, estableció que los buses son y serán siendo el eje principal del sistema de transporte masivo de la ciudad, aún después de la construcción del Metro, para lo cual se previó la construcción de infraestructura especializada para apoyar el sistema. El Acuerdo 004 de 1999 del Concejo de Bogotá por su parte, autorizó la creación de la Empresa de Transporte Masivo del Tercer Milenio –TRANSMILENIO S.A, como sociedad por acciones del orden Distrital, con la participación exclusiva de entidades públicas, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio[13]

Fue como a través de la escritura pública No. 1526 del 13 de octubre de 1999, se creó la mencionada sociedad siendo accionistas el FONDATT, INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, INSTITUTO DISTRITAL DE CULTURA Y TURISMO, DISTRITO CAPITAL Y METROVIVIENDA. El Decreto 831 de 1999 del orden Distrital, por el cual se reglamenta el acuerdo 004 de 1999, estableció que TRANSMILENIO es un sistema de transporte masivo de pasajeros que se presta a través de una combinación organizada de infraestructura y equipos, en un sistema que cubre un alto volumen de pasajeros, y que da respuesta a un porcentaje significativo de necesidades de movilización, encontrándose integrado por el conjunto de predios, equipos, señales, paraderos, estaciones, e infraestructura vial utilizados para satisfacer la demanda de transporte en el área urbana. (Leyes 336 de 1996, 86 de 1989 y Decreto 3109 de 1997[14]

A la Empresa TRANSMILENIO S.A. en desarrollo de su objeto social, conforme al Decreto 831 de 1999, le corresponde la gestión, organización, planeación, supervisión, regulación, control y responsabilidad del Sistema de Transporte Público Masivo Urbano de Pasajeros en el Distrito Capital de Bogotá, bajo la modalidad de transporte terrestre automotor. El acuerdo 018 de 1999, reguló el desarrollo de la infraestructura especial que fuera destinada de manera específica y exclusiva a la operación del sistema, a partir de corredores troncales especializados dotados de carriles de uso exclusivo, estaciones, puentes y plazoletas, acceso especial y específicamente diseñados para facilitar a los usuarios el uso del sistema, todo lo cual viene siendo ejecutado por el IDU a través del convenio interadministrativo 01 de 2000, suscrito entre el IDU, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público y Transmilenio S.A[15]

El entorno institucional del Sistema Transmilenio, está integrado por un modelo que mantiene a la cabeza el Distrito Capital de Bogotá con su regulación, planeación, control y administración, para promover la operación y prestación del servicio público de transporte de pasajeros a través de entidades privadas. El Sistema está integrado por unos agentes reguladores, que son aquellos que por disposición legal cuentan con la capacidad y competencia para emitir regulaciones relacionadas con cualquiera de los aspectos que determinan la prestación del servicio público de transporte de pasajeros a través del sistema de transporte masivo, dentro del perímetro urbano de la ciudad de Bogotá, y son los siguientes: El Ministerio de Transportes, la Alcaldía Mayor de Bogotá, y la Secretaría de Tránsito y Transporte, ésta última con facultades de regulación y vigilancia, control y sanción de los operadores del transporte público colectivo en la ciudad, y delegó en TRANSMILENIO S.A las facultades correspondientes en los que hace referencia a los operadores del Sistema de Transporte Masivo[16]

Loa Agentes Gestores, del Sistema que son la sociedad TRANSMILENIO S.A y el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU, quien realiza toda la gestión desde el punto de vista de la construcción de la infraestructura del sistema. La primera de ellas tiene a su cargo, la planeación, gestión y control, a través de sofisticado sistema de información que le permite contar con la capacidad técnica necesaria para programar la operación de los vehículos del Sistema, afinar la operación y optimizar las diferentes variables involucradas en la prestación del servicio.

Los accionistas de la Empresa Transmilenio S.A, son las siguientes entidades distritales:

a.-DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ: 70%

b.-INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO-IDU. 9.96%

c.-INSTITUTO DITRITAL DE CULTURA Y TURISMO 0.01%

d.-FONDATT 19.97%

e.-METROVIVIENDA 0.01%

El Instituto de Desarrollo Urbano, que es un establecimiento público del orden distrital, es el encargado de asumir la gestión y administración de la malla vial destinada al funcionamiento del sistema, tanto en su construcción, como en su mantenimiento. Los agentes de sistema son los entes privados, que desarrollan las actividades operativas de funcionamiento, entre los que se encuentran los operadores troncales, los operadores alimentadores y los operadores del recaudo del sistema[17]

Los operadores troncales, son aquellas empresas que por resultar adjudicatarias de las licitaciones de las concesiones, obtienen el derecho a explotar económicamente la actividad del transporte público durante un tiempo determinado. Los operadores troncales se vinculan al sistema mediante contratos de concesión para la explotación económica del servicio público de transporte, y su actividad está regulada contractualmente de acuerdo con las condiciones y reglas de operación que se establecen en el contrato de concesión, tales como el cumplimiento de los servicios, frecuencias y horarios que le son asignados por el gestor, y además el suministro del equipo rodante necesario para la operación, el control y mantenimiento de su parque automotor, y la dotación, administración, manutención y operación de las zonas de parqueo y mantenimiento que TRANSMILENIO S.A les entrega en concesión[18]

Los operadores del sistema alimentador, son las empresas adjudicatarias de las licitaciones, que obtienen el derecho a la explotación económica de la actividad de transporte público en las rutas alimentadoras desde los portales a las zonas periféricas de la ciudad y viceversa. El administrador de los recursos del sistema, que se encuentra a cargo de un sociedad fiduciaria, que recibe los dineros del recaudo diariamente y los distribuye a los agentes del sistema y al ante gestor, semanalmente, de acuerdo a la orden impartida por TRANSMILENIO S.A. Por último, encontramos el operador del recaudo, que a través de licitación pública obtiene la concesión para la explotación económica de la actividad de venta de pasajes[19]

Estructura administrativa y operativa del sistema de recaudo de transmilenio para las fases I y II: características y alcances

Para analizar el sistema de recaudo, es necesario estudiar previamente la estructura, organización y funcionamiento del Sistema TransMilenio, incluyendo de manera técnica y operativa la estructuración de cada uno de los componentes arriba descritos, la composición definición y alcance de la tarifa, para poder entender el sistema de recaudo que es el objeto de estudio de este trabajo investigativo, ya que por su carácter transversal a todos sus componente, hemos asumido la definición que dio Claudia de Francisco al denominarlo "el sistema nervioso, el cerebro y la columna vertebral de TransMilenio".[20]

Así, en el Sistema TransMilenio se pueden encontrar cinco (5) componentes básicos: 1- El estado regulador y controlador de la prestación de este servicio público, representado por la empresa 100% pública de la Alcaldía de Bogotá, denominada TransMilenio S.A. 2- Las empresas prestadoras del servicio de transporte, conocidas como concesionarios u operadores, quienes se agrupan en 7 empresas troncales y 6 empresas alimentadoras. 3- Las 2 empresas encargadas del recaudo de los pasajes. 4- El encargo fiduciario encargado de la administración y pagos de los recursos recibidos por concepto de los pasajes. 5- La infraestructura especialmente construida para el Sistema, donde no solo se encuentran las vías troncales, las estaciones y los patios de mantenimiento, sino las vías paralelas, los andenes y las CicloRutas cercanas al Sistema[21]

Para la construcción del Sistema, y por ende para la prestación del servicio a los ciudadanos, existen tres (3) fuentes de financiación. 1- Los recursos que aporta la Alcaldía de Bogotá, que por decisión del Concejo de la ciudad es el 50% de la sobretasa a los combustibles, y que se encuentran ya comprometidos con el Gobierno Nacional hasta el año 2016. 2- Los recursos que aporta el Gobierno Nacional, a partir de la Ley de Transporte Masivo (Ley 310 de 1996), en contrapartida por los recursos que destina el gobierno local. 3- Los recursos generados por los pasajes. Al igual que en el resto del transporte urbano de nuestro país, con los recursos de las fuentes 1- y 2- se construye la totalidad de la infraestructura y se le hace mantenimiento a la infraestructura vial. 3) Pero a diferencia de lo que ocurre en el resto de nuestro sistema de transporte urbano tradicional, con el valor total de los pasajes se cubren los gastos de los primeros cuatro componentes del Sistema.

El Sistema TransMilenio es una réplica del sistema de transporte masivo de Curitiva Brasil, donde la infraestructura es pagada con recursos públicos; pero se diferencia en que todos sus costos de operación y algunos de mantenimiento, se cubren con el pasaje que se cobra al usuario, lo que lo convierte en uno de los pocos en el mundo con esta característica. En ello se resalta que la autoridad reguladora, es decir, TransMilenio S.A., se sostiene sin recursos diferentes a los que genera la propia empresa. En conclusión, el Sistema TransMilenio funciona con subsidios en la infraestructura, como el resto de transporte público de la ciudad, con el objeto de beneficiar al 80% mas pobre de la población que no tiene carro particular, pero sin subsidios en la operación y además cubre algunos costos de mantenimiento y los costos de la empresa reguladora estatal, sin entrar a detallar la diferencias en el prestación del servicio y en la edad de los vehículos.

Distribución de Modos de Viaje en la Ciudad. (Fuente: Edgar Enrique Sandoval. Primer Gerente de TransMilenio).

Dejando a un lado los costos de la infraestructura, por cuanto estos se consideran una inversión social del Estado para mejorar las condiciones de movilidad en transporte público de la ciudad y en el Sistema TransMilenio, nos concentramos en la tarifa al usuario, donde el valor del pasaje cubra en su totalidad los costos de los primeros 4 componentes del Sistema. Es así como para el cálculo de la tarifa se utiliza en todos los contratos (Concesionarios Troncales, Concesionarios Alimentadores, Concesionarios de Recaudo y Encargo Fiduciario) una misma fórmula, como la siguiente:

Donde,

Tt = Tarifa Técnica.

Kmi = Kilómetros recorridos por el operador i.

$Kmi = Valor por Kilómetro pagado por el operador i.

CRi = Número de pasajes vendidos por el recaudador i.

$Kmi = Valor por pasaje vendido al operador i.

CAi = Pasajeros y/o Kilómetros recogidos y/o recorridos por el alimentador i.

$Kmi = Valor por Pasajero y/o Kilómetros pagado por al alimentador i.

%TM = Porcentaje del pasaje que recibe TransMilenio S.A.

%Fid = Porcentaje del pasaje que recibe la Fiduciaria.

En la fórmula se observa que la Tarifa Técnica, es la sumatoria de los costos en que incurren los diferentes agentes que se ven involucrados en la prestación del servicio, dividido por el número de pasajeros movilizados. Es decir, para que no haya necesidad de usar subsidios en la operación, el total de costos se divide en el total de pasajeros. Si se incluyera una variable mas a los costos, como por ejemplo la infraestructura, la tarifa tendría que subir necesariamente.

Los contratos antes mencionados, tienen unas fórmulas preestablecidas de actualización que tiene repercusión directa en la tarifa con variables objetivas, que en ningún caso dependen de la Alcaldía de Bogotá, como lo son el precio de combustibles o el IPC. Esto conlleva a que mensualmente se calcula la Tarifa Técnica vigente para el mes correspondiente, a partir de variables sucedidas en meses anteriores. El resultado puede subir o bajar, bien sea por cambios en los costos de los agentes, a partir de esas fórmulas preestablecidas de indexación, o a partir del aumento o disminución en los pasajeros transportados. Sin embargo, sería muy engorroso para el Sistema y para los usuarios que esa Tarifa Técnica fuera la misma que se les cobrara, pues entonces cambiaria de mes a mes y en muchos casos, resultaría en cifras con denominaciones de monedas que no circulan.

La solución adoptada fue determinar una Tarifa Técnica diferente a al Tarifa al Usuario, con las siguientes características: En el mes A, la Tarifa Técnica es igual $1.060; quiere decir esto que la suma que le cuesta a los componentes del Sistema movilizar a un pasajero es exactamente $1.060; pero como es difícil conseguir monedas de $10 o $20, la Tarifa al Usuario la fija por Decreto el Alcalde, a partir de un estudio hecho por TransMilenio S.A. en $1.100. Quiere decir esto, que el usuario está pagando $40 pesos mas de los que le cuesta al Sistema movilizarlo. Esos $40 pesos de más, no le corresponden a ninguno de los componentes, pues ellos solo tienen derecho a recibir sus costos, es decir, $1.060; entonces esos $40 se guardan en un Fondo de Contingencias, para casos como el siguiente: en el mes B, bien sea por un aumento en el costo de los insumos predeterminados en los contratos o por una disminución en el número de pasajeros movilizados, la Tarifa Técnica puede llegar a $1.115; luego, lo que hay que pagarles a los componentes del Sistema por la movilización de una persona es $1.115; pero el pasajero solo paga $1.100, es decir la Tarifa al Usuario. Entonces, esos $15 de diferencia salen del Fondo de Contingencia, que no es otra cosa que un ahorro que hacen los usuarios cuando la Tarifa Técnica es inferior a la Tarifa al Usuario, para cuando la Tarifa Técnica sea superior a la Tarifa al Usuario.

Ese Fondo de Contingencias tiene una reglamentación y límites en su uso en los contratos, a partir de cálculos de ingresos y demandas futuras. Es decir, no podría en ningún momento, salvo una violación por parte de la administración del contrato, agotar los recursos del Fondo de Contingencias para cubrir diferencias negativas entre la Tarifa Técnica y la del Usuario indefinidamente. Por tanto, en la medida en que se de un manejo acorde a los contratos a este Fondo de Contingencias, y se den los incrementos o decrementos en la Tarifa al Usuario, no debe haber ningún tipo de vulnerabilidad financiera por este concepto en el Sistema TransMilenio.

Fuente: Edgar Enrique Sandoval. Primer Gerente de Transmilenio.

Hasta la fecha y como se ve en la gráfica anterior y en el cuadro siguiente, se ha mantenido un equilibrio entre los ahorros y los gastos y entre la Tarifa Técnica y al Usuario, con una tendencia al crecimiento del Fondo de Contingencias, con el objeto de devolver lo antes posible a la administración los $20 mil millones iniciales que aportó la Alcaldía como garantía inicial del Fondo y del manejo de la Tarifa al Usuario[22]

Cifras en millones de pesos

Fuente: Empresa Transmilenio. En enero de 2004 se devolvieron los primeros 5.000 millones al Distrito.

Como se observa, no existe una concesión en el Sistema TransMilenio, sino varias concesiones: Las 7 de los troncales, las 6 de los alimentadores y las 2 del recaudo. Los 7 contratos de concesión se firmaron luego de sendas licitaciones en los años 1999-2000 y 2002-2003. Para presentarse a estas licitaciones, era necesario que los oferentes conformaran sociedades anónimas o promesas de sociedad de este tipo; los oferentes se comprometerían a comprar un número determinado de vehículos en caso de ser ganadores para la prestación del servicio. A cambio de esto, de acuerdo a su oferta económica, ellos recibirían un pago por kilómetro recorrido[23]

La concesión les da derecho a recorrer kilómetros por las vías espaciales construidas para el Sistema y con el pago por kilómetro, cubrir sus costos de adquisición de bienes de capital, depreciación de los mismos, compra de los vehículos a chatarrizar, pago de conductores, mecánicos, insumos y obtener una utilidad. La diferencia entre los cuatro primeros concesionarios y los tres, consiste en que con el valor recibido del pago por kilómetro, estos últimos deben asumir costos de aseo y vigilancia de estaciones, un mayor número de buses a chatarrizar y además transferir un porcentaje de sus ingresos por kilómetro a favor de la empresa TransMilenio S.A., que se agrega al 4% que siempre recibe la empresa pública. Como el ingreso es por kilómetro, no es posible dejar que los concesionarios recorran libremente el número de kilómetros, pues si el número de kilómetros recorridos supera el monto que pagan los usuarios que hacen uso del Sistema, necesariamente, de acuerdo a lo explicado anteriormente, la tarifa tendería a subir a favor de los concesionarios, que recorrerían y recibirían mas recursos por recorrer mas kilómetros. De tal manera que es la empresa pública, TransMilenio S.A., la que decide y controla el número de kilómetros a recorrer por los 7 concesionarios[24]

La Tarifa Técnica, entonces se distribuye entre los cuatro primeros componentes del Sistema a razón del precio por kilómetro que se paga a los concesionarios troncales, de una combinación entre un pago por kilómetro y un pago por pasajero a los concesionarios alimentadores, de un pago por pasaje vendido a los concesionarios de recaudo, un porcentaje para el administrador fiduciario y un porcentaje para la empresa pública. Como se ve en el gráfico siguiente, y se deduce de la formula mencionada previamente, esos pagos corresponden a los gastos en que incurren los componentes del Sistema para la prestación del servicio, sin contar la infraestructura.

Los mayores costos y por tanto los mayores ingresos corresponden a los concesionarios troncales, luego a los alimentadores, luego a los recaudadores, después a la empresa pública y por último a la fiduciaria.

Fuente: TranMilenio S.A, Dirección Administrativa y Financiera.

En la estructuración de las concesiones, y en particular en la de los concesionarios troncales, además de definir la naturaleza jurídica de quienes podían participar, el mayor puntaje a calificar siempre fue la experiencia en la prestación del servicio de transporte público en la ciudad de Bogotá. Por eso no es extraño encontrar que en las 7 empresas troncales y en las 6 alimentadores, se encuentran como socios más del 90% de las empresas de transporte de la ciudad, unas 20 empresas de transporte de pasajeros de fuera de Bogotá e intermunicipales, además de al menos 6.000 propietarios de buses de Bogotá, que hoy son socios como personas naturales de estas empresas, con promedio de participación en las mismas del 24% en las 3 troncales de la segunda fase y mas del 34% en las alimentadoras de la segunda fase.

La oferta económica a hacer por parte de los oferentes se limitaba al precio por kilómetro que recibirían en caso de ser adjudicatarios. En ese sentido, la administración determinaba un piso y un techo con el objeto de evitar una oferta por fuera de las posibilidades de operación real o una oferta exageradamente alta que disparara la Tarifa Técnica y por ende, la Tarifa al Usuario. En este cálculo se incluían todos los costos en que incurrirían los concesionarios: costos de buses, depreciación, chatarrización, conductores, mecánicos, combustibles, operación, administración y una utilidad. El piso y el techo se calculaba oscilando una rentabilidad entre el 13% y 16% de retorno de capital. Una vez definida la adjudicación, en las concesiones se reconoce el pago inicial por kilómetro con la indexación correspondiente independientemente del número de pasajeros usuarios de los buses y del Sistema en general.

Es importante destacar que el esquema de prestación del servicio de transporte bajo el sistema TransMilenio, conserva la relación público-privado que existe en el sistema tradicional, pues bajo la regulación de un ente público, son empresas privadas, que son prácticamente las mismas y ahora con participación de los propietarios de los buses, las que prestan el servicio por unas vías determinadas; pero se presentan claras diferencias en cuanto a que las autorizaciones de rutas no se hacen por resolución que otorga la secretaría de tránsito, sino por licitación pública, el servicio cubre los costos de operación de la autoridad pública que regula y sobretodo acabó la guerra del centavo al independizar el ingreso del transportador y del conductor del número de pasajeros que recoge en la vía[25]

3.1. Estructura, organización y funcionamiento del componente de Recaudo del Sistema TransMilenio.

El componente del recaudo del Sistema TransMilenio, está integrado por lo que se conoce como "estructura del sistema del recaudo" que está compuesto por tres elementos principales a saber: a.- Plataforma tecnológica: b.- Gestión operativa del recaudo; y c.- Conciliación de la información del Sistema. El recaudo está a cargo de la empresa privada, que utiliza un sistema de prepago, que permite que los usuarios utilicen tarjetas inteligentes para acceder a las estaciones donde abordan los buses articulados, teniendo la posibilidad de adquirir tarjetas para uno o varios viajes, donde los tiquetes se compran en las taquillas ubicadas al lado y lado de cada una de las estaciones. El sistema de recaudo incluye la producción y venta de tiquetes, fabricación, montaje y mantenimiento de equipos lectores, el procesamiento de la información, recaudo y traslado de los dineros a la fiduciaria.

Los elementos que hacen parte del sistema de recaudo son los siguientes: Taquillas para la venta de las tarjetas inteligentes en todas las estaciones; Torniquetes en los puntos de entrada y salida de las estaciones que validan las tarjetas inteligentes y registran el ingreso de los usuarios al sistema; los software y hadtware para procesar y transmitir datos del recaudo e ingreso de pasajeros al centro de control, denominado T.C.A, UPD, UCD, Encargo fiduciario que recibe diariamente el dinero recaudado, bajo la cuenta y riesgo del recaudador, que lo traslada en varias ocasiones en el día de las estaciones a la fiduciaria, para que ésta los distribuya posteriormente entre los agentes del Sistema, según instrucciones de TransMilenio S.A[26]

Las estaciones de servicio troncal, es el lugar donde se expenden los tiquetes, pero también el lugar donde los usuarios ingresan al sistema, y donde los buses articulados rojos hacen la respectiva parada y son de tres clases: Las estaciones sencillas, ubicadas en el separador central con una separación promedio de 500 metros, integradas por estructuras cerradas, con acceso pagado e infraestructura de acceso peatonal ( semáforo, puente o túnel); las estaciones intermedias y portales, que permiten realizar transbordos entre servicios troncales y alimentadores, y las intermedias que se ubican en el separador central en sitios cercanos a cruces con vías importantes, y cuentan con infraestructura para estacionamiento operativo de los servicios alimentadores en plazoletas en los costados de la vía y conexión por puente o túnel peatonal. Los portales están en plazoletas en los costados de la vía y conexión por puente o túnel peatonal, y los portales están habilitados para transbordos desde y hacia buses intermunicipales y se ubican en los extremos de los corredores troncales; y cuentan con áreas de señalización y circulación peatonal y de buses.[27]

Este componente está a cargo de dos concesionarios para cada una de las fases así:

3.1.1.- Fase I de TransMilenio: Comprende las siguientes troncales: CALLE 80 con 10.1 Kms construidos; Avenida Caracas, con 20 kms; Autopista Norte con 10.3 Kms; El Eje ambiental con 1.9 Kms, para un total de 42.3 Kms construidos, el portal del Tunal y de Usme. La Empresa concesionaria del recaudo para esta fase es ANGELCOM S.A.

La plataforma tecnológica del recaudo esta distribuida y a cargo de las siguientes Empresas: ANGELCOM. S.A, a cargo de la operación de la plataforma; La alianza entre SAR S.A y KEB TECHNOLOGY, a cargo del diseño e implementación de la plataforma y la aplicación del uso de la TISC- Tarjeta inteligente sin contacto; y TELEDIFUSION S.A a cargo de la red de transmisión de datos.