El Derecho Autonómico de las Universidades Venezolanas

Enviado por [email protected] Herrera M.

Recientemente ha vuelto a plantearse la necesidad de reformar la legislación universitaria venezolana regida de manera general por la Ley Orgánica de Educación de 1980 y de manera específica por la Ley de Universidades de 1970. El explosivo crecimiento de la matrícula universitaria (1.049.780 alumnos matriculados en el año 2004 de acuerdo a cifras provisionales del INE/OPSU), aunado al expansivo presupuesto del sector (2.8 billones de bolívares en el año 2004, sólo para las 22 instituciones universitarias nacionales), hace imperativo la reforma del sistema nacional de educación superior.

Reforma que debe estar fundamentada en la autonomía como principio y derecho de las instituciones universitarias y la cual sea capaz de formular políticas concertadas para el sector, elevar los niveles de calidad académica, crear nuevos sistemas administrativos para una óptima utilización de los recursos financieros, flexibilizar la obtención de financiamientos múltiples, democratizar el gobierno universitario para mejorar su gestión y eficiencia, elevar los niveles de pertinencia social y de equidad en el ingreso a las universidades.

Exigente tarea que requerirá respeto y tolerancia para estudiar y armonizar las posiciones sostenidas por los diferentes sectores universitarios.

El presente estudio comprende cinco (5) partes. La primera se titula "Breve reseña histórica de la autonomía universitaria en Venezuela", donde se dan algunas pinceladas desde la real Cédula del 4 de octubre de 1781 del rey Carlos III a la actual Constitución de 1999. La segunda parte "La autonomía como figura jurídica organizativa", procura precisar el concepto autonómico en relación a la institución universitaria. La tercera parte se titula "La autonomía universitaria en la legislación venezolana", con referencia a la Ley de Universidades de 1970 y específicamente al artículo 109 de la Constitución de 1999. La cuarta parte "Distintas propuestas para la reforma del Sistema Nacional de Educación Superior", estudia de manera general algunas de las iniciativas presentadas en esta materia para el debate universitario. La quinta parte son algunas conclusiones sobre el tema.

Este trabajo aspira contribuir a la reflexión universitaria en momentos que se plantea una reforma a la legislación de la educación superior venezolana.

La autonomía universitaria en Venezuela se remonta a la Real Cédula del 4 de octubre de 1781 del rey Carlos III, por medio de la cual otorgaba a la recién creada Universidad de Caracas la potestad de darse su propia constitución, sus reglamentos y elegir al rector por el claustro universitario. Recuérdese que la Universidad de Caracas fue fundada el 22 de diciembre de 1721 mediante Real Cédula de Felipe V y un año mas tarde en 1722 el Papa Inocencio XIII le concede el título de Pontificia, llamándose desde entonces Real y Pontificia Universidad de Caracas.
El período de la universidad colonial permaneció hasta 1827, año en el cual el Libertador Simón Bolívar derogó los viejos estatutos y decretó la reorganización de la universidad, democratizando el ingreso de alumnos, fortaleciendo el régimen autonómico al donarle un conjunto de haciendas productivas para el financiamiento de las actividades académicas. Resulta digno de destacar que no hubo rompimiento abrupto con el pasado colonial, antes bien los nuevos Estatutos mantuvieron vigentes muchas de las disposiciones de las viejas constituciones de 1727. El profesor Alexis Márquez (2003) comenta acertadamente:
"De España la autonomía universitaria se trasplanta a América. Ya en las Siete partidas, del rey Alfonso el Sabio, en el siglo XIII, se reconocía el régimen autonómico de la universidad de Salamanca, que sirve, junto con la de Alcalá de Henares , de modelo a las demás universidades españolas, incluyendo las que, a partir del siglo XVI, se fundan de esta lado del Atlántico."
La universidad no escapó al convulsionado siglo XIX venezolano, marcado en sus primeros años por la guerra de independencia y las secuelas en el orden social, económico y político, y en su segunda mitad por las guerras civiles producto del enfrentamiento entre caudillos regionales sedientos de poder y ayunos de ideas.
El historiador Elías Pino Iturrieta en su trabajo "Venezuela metida en cintura: 1900-1945" (1988) refleja aquel estado de cosas:
"El país se hace distinto, como lo conocemos y lo sentimos en nuestros días, cuando culmina una disgregación secular que se origina en la independencia y se profundiza después de 1830, a la hora de segregarnos de Colombia. Las batallas de la emancipación y los conflictos civiles del Primer Estado Nacional, quebrantan los usos céntricos de la colonia. Entonces la República se fracciona. La ausencia de recursos materiales no permite a un solo jefe, ni a un solo partido, ni a un solo puñado de notables, establecer las reglas del juego. Los gobiernos pretenden imponer una suerte de manual de conducta común, pero sus propuestas permanecen en el papel. Amparadas en la endebles del Ejecutivo, en lo imprevisible de las cosechas y en el divorcio que caracteriza a la geografía rural de la época, los caudillos locales protagonizan el desconcierto, la falta de homogeneidad."
Aquel siglo XIX que auguraba momentos estelares para la institución universitaria, gracias a la creación el 21 de septiembre de 1810 de la Universidad de los Andes y a los Estatutos Republicanos de 1827 de la Universidad Central de Venezuela, no tardó en manifestar su tropelía, lo cual afectó de manera sensible la institucionalidad y la autonomía alcanzada desde tiempos de la colonia por la universidad venezolana.
El Código de Instrucción Pública de 1849 del presidente José Tadeo Monagas permitió la injerencia del poder ejecutivo en la vida universitaria, especialmente en el nombramiento y remoción de los catedráticos; el Decreto del 24 de septiembre de de 1883, dictado en la presidencia de Antonio Guzmán Blanco, despojó a la universidad de bienes propios, lo que trajo como consecuencia que en lo adelante sus gastos serían cubiertos con fondos del presupuesto nacional; el Decreto del 20 de septiembre de 1903, dictado en la presidencia de Cipriano Castro, ordena la clausura de las universidades de Maracaibo y Valencia. Entre las consideraciones del referido decreto se encuentran las siguientes:
"Corría el riesgo de crear a la larga un proletariado intelectual, lo que llevaría a una degeneración de carácter nacional…" ya que se consideraba que no había campo para "poder sostener decorosamente a tantos médicos, abogados e ingenieros que egresaban de las aulas universitarias." (Polar, 1997, IV, 131)
Con el advenimiento del siglo XX, Venezuela inaugura una nueva etapa histórica, marcada con el triunfo de la revolución Liberal Restauradora encabezada por los caudillos andinos Cipriano Castro y Juan Vicente Gómez. Si bien en lo político significó la derrota del caudillismo y el fin de la fragmentación del país, el nuevo régimen impondrá una autocracia la cual permanecerá hasta el 17 de diciembre de 1935. Durante la dictadura de Gómez se clausura la Universidad Central durante los años 1912-1922, hecho suficientemente ilustrativo del talante del régimen.
Los gobiernos de Eleazar López Contreras e Isaías Medina Angarita realizaron esfuerzos para devolver a la universidad su institucionalidad, en este sentido siendo Ministro de Educación Nacional el Dr. Arturo Úslar Pietri se dictó una nueva Ley de Educación, en ella se restauró parcialmente la autonomía universitaria.
El Estatuto del 28 de septiembre de 1946 aprobado por la Junta Cívico Militar que derrocó a Isaías Medina estableció por vez primera la representación estudiantil en los organismos de co-gobierno y consagró la libertad de cátedra.
Con el derrocamiento del presidente Rómulo Gallegos en noviembre de 1948 comenzará una década caracterizada por la resistencia estudiantil al régimen de la Junta de Gobierno primero y a la dictadura de Marcos Pérez Jiménez después. El 17 de octubre de 1951 se aprobó el Decreto 321 por medio del cual se interviene la universidad y se designó un Consejo de Reformas, ordenando la reestructuración total de la universidad. La Universidad Central de Venezuela será clausurada nuevamente y en julio de 1953 se dictó una Ley de Universidades Nacionales que terminó con los restos de autonomía. Bajo esta Ley se aprobaron en 1953 las dos primeras universidades privadas en Venezuela: la Universidad Santa María y la Universidad Católica Andrés Bello.
Una nueva etapa comienza en la universidad venezolana a partir de los acontecimientos del 23 de enero de 1958. La participación de docentes y estudiantes de educación superior en tales sucesos son reconocidos por la Junta de Gobierno presidida por el V.A. Wolfgang Larrazábal, la cual mediante decreto del 17 de febrero nombró una calificada comisión para la redacción de un proyecto de Ley de Universidades con el mandato expreso de que "contemple y asegure la autonomía".
La comisión presidida por el Dr. Francisco De Venanzi presentó el proyecto el cual fue acogido por la Junta de Gobierno, entonces presidida por un insigne universitario el Dr. Edgar Sanabria, el 5 de diciembre de 1958 fue aprobado el Decreto Ley de Universidades.
La universidad venezolana vivió otro convulsionado período en las décadas de los 60-70, reflejo de un mundo en crisis e influenciado por acontecimientos tales como el triunfo de la revolución cubana, la guerrilla venezolana, la guerra fría, el mayo francés.
En ese marco se reformó la Ley de Universidades el 8 de septiembre de 1970. El profesor Alexis Márquez ha expresado los siguientes conceptos sobre el referido texto legal:
"Justo es reconocer que, pese al carácter antiautonómico de las reformas de 1970, nuestras universidades han podido gozar hasta el presente de su autonomía, sin duda porque los sucesivos gobiernos, una vez superadas las circunstancias traumáticas que dieron paso a esas reformas, han respetado en lo esencial el principio autonómico. Solo en el aspecto financiero se ha entrabado el normal desempeño de las universidades, regateándole los aportes presupuestarios, bien por insuficiencia real de los recursos del estado, bien como instrumento de chantaje y dominación sobre unas instituciones que, como la universitarias, por definición deben ser muy críticas ante los designios gubernamentales." (2003)
La Ley de Universidades de 1970 ha servido de marco normativo para el explosivo crecimiento de la educación superior venezolana, baste recordar que para el año 1957, último año de la dictadura, la matrícula estudiantil universitaria alcanzaba a diez mil alumnos, correspondiendo ocho mil a universidades oficiales y dos mil a universidades privadas.
Si se compara esa cifra con un millón cuarenta y nueve mil setecientos ochenta alumnos (1.049.780) matriculados en la educación superior en el año 2004 (Cifras provisionales, fuente: INE/OPSU), puede concluirse que ese extraordinario salto cuantitativo se logró gracias al esfuerzo sostenido de una política de Estado y a una legislación que a pesar de sus fallas ha rendido frutos positivos al país.
La Constitución de 1999 marca el comienzo de una nueva etapa en la legislación universitaria, al consagrarse en el Título III, Capítulo VI "De los derechos culturales y educativos", el reconocimiento al principio y al derecho de la autonomía universitaria (Art. 109 CRBV).
La creación del Ministerio de Educación Superior en enero de 2002 (Decreto 1.634 del 08 de enero de 2002, Gaceta Oficial 37.359) y el nombramiento en esa misma fecha del ciudadano Héctor Navarro Díaz como Ministro de Educación Superior representó un importante avance para el sector universitario nacional. Mas tarde el 3 de abril de 2002 fue publicado el Reglamento Orgánico del Ministerio de Educación Superior. Este último Reglamento fue reformado el 27 de enero de 2005 por medio del Decreto 3.444 (Gaceta Oficial 5.758 Extraordinario).
Amplio debate ha surgido en la comunidad universitaria por esta reforma pues en opinión de muchos atenta contra la autonomía de las universidades al asumir el Ministerio de Educación Superior funciones y responsabilidades atribuidas a otras instancias del sector universitario.
BREVE RESEÑA HISTÓRICA DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA EN VENEZUELA.
El concepto de autonomía universitaria es complejo en su contenido, pues comprende no solo la misión como institución que preserva, transmite y genera conocimientos, sino también como principio organizativo que integra elementos normativos, de gobierno, de funcionamiento y administrativos.
Integra igualmente políticas de planificación, evaluación y actualización de los programas de pre y post grados desarrollados en las áreas de docencia, investigación y extensión de cada universidad. Bien lo ha expresado el profesor Hernández Mendible:
"Llegar a una conceptualización unívoca del vocablo autonomía es sumamente complicado y difícil, porque la autonomía presenta características en cada caso concreto." (1993,48)
En todo caso una primera aproximación indica que las universidades ya en sus orígenes medievales eran corporaciones con derechos y obligaciones propias, poseedoras de personalidad jurídica.
La Iglesia factor aglutinante de la sociedad medieval no solo reconoce los centros de enseñanza superiores denominados "studium generale", sino les otorga privilegios importantes que les permite desarrollar sus tareas de enseñanza y divulgación cultural.
El profesor Moles Caubet en artículo publicado en la Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal N° 140 y recogido en la obra Estudios de Derecho Público (1997) señala lo siguiente:
"Pues bien, la autonomía de tales corporaciones, aparte de la que implica el hecho de estar originariamente constituida por la voluntad de sus miembros, consistía en la suma adicional de privilegios, o sea, fueros, prerrogativas, franquicias y exenciones."
Si bien se encuentran las raíces de la autonomía en la lejana edad media, no es menos cierto que en la larga evolución de la institución universitaria, la autonomía dejó de ser un privilegio de concesión graciosa, para convertirse en un principio y en un derecho fundamental de la institución universitaria contemporánea.
En este sentido debe precisarse que la autonomía en un Estado democrático tiene su fundamento en el ordenamiento jurídico, que le concede tal potestad a una institución reconocida por el Estado.
Así lo expresa el profesor Moles Caubet:"La autonomía no tiene pues otro título de legitimidad que el que le confiere la norma, fuera de la cual desaparece el poder autonómico para convertirse en ilicitud." (1997)
Otro aspecto por clarificar es el contenido de esa autonomía, pues es bien sabido que existen regímenes autonómicos con modulaciones diferentes, dependiendo de las personas jurídicas que tengan atribuida tal potestad. No es lo mismo la autonomía municipal, ni la autonomía de ciertos órganos del Estado que la autonomía universitaria.
Todos ellos coinciden en cuanto comparten la figura jurídica organizativa de la autonomía, pero con características propias y singulares.
El maestro Giannini, citado por Moles Caubet ha expresado lo siguiente:
"Aún no existiendo un concepto concluyente de autonomía, si existen distintos conceptos y nociones evidentemente diferenciados que reciben calificación de un adjetivo añadido al término, tal como autonomía normativa, autonomía organizativa, autonomía técnica, autonomía dispositiva, autonomía financiera, autonomía contable…etc." (1997)
En cuanto a las instituciones universitarias estas derivan su autonomía bien de disposiciones constitucionales o legales, ha sido la larga evolución de casi diez siglos la que se ha encargado de delimitar, en mayor o menor medida, el contenido de la autonomía tal como se entiende modernamente. Por eso hoy se habla de autonomía normativa, organizativa, administrativa y académica de las universidades. Entendiendo por autonomía normativa la potestad que tiene cada institución de proveerse su propio régimen jurídico, siempre dentro del ordenamiento general del Estado.
Precisa el profesor Moles Caubet:
"Dicho de otra manera, la autonomía normativa presupone una regla atributiva superior –La Constitución o la Ley- que determina la órbita otorgada o cedida. Entonces es en esta parcela o ámbito de la normación donde tienen validez las normas autónomas para que así lleguen a formar parte del ordenamiento jurídico del Estado." (1997)
En virtud de la potestad organizativa la institución dispondrá de un conjunto de órganos, con sus respectivas competencias y relaciones de jerarquía y coordinación que le permitirá desarrollar sus actividades. En el caso venezolano, la Ley de Universidades es bastante rígida en cuanto a la estructura organizativa de las universidades y a las posibilidades de innovación tanto en su gestión académica como administrativa. En cuanto a la potestad administrativa debe entenderse no solo como la capacidad de tomar decisiones y definir políticas en el manejo de la institución, sino en la manera de elegir a quienes corresponda ejercer funciones de gobierno universitario.
Esta potestad es la expresión democrática de la autonomía universitaria y un desiderátum de aquellas instituciones que no han alcanzado su autonomía plena.
La autonomía académica constituye el centro de la vida universitaria, se trata de desarrollar en un ambiente de libertad y tolerancia las actividades inherentes como centro de estudio, de investigación y de difusión del conocimiento. La legislación española expresa lo siguiente: "La actividad de la Universidad, así como su autonomía, se fundamenta en el principio de libertad académica, que se manifiesta en las libertades de cátedra, de investigación y de estudio" (Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, Art. 2-3)
El profesor Moles ha precisado lo siguiente:
"La autonomía académica, llamada también pedagógica, es según se dijo, la autonomía universitaria por antonomasia y expresado en términos corriente, le corresponde decidir que se ha de enseñar o investigar, cuánto hay que enseñar o investigar, cómo hay que enseñar o investigar, con quien o con quienes hay que enseñar o investigar. Esto supone ante todo, delimitar, extender e integrar los campos del conocimiento y el de sus aplicaciones, ciencia y tecnología, problema crucial del mundo moderno." (1997, 275)
Como conclusión previa puede decirse que la autonomía como figura jurídica organizativa, se orienta a garantizar la libertad académica dentro del ámbito universitario, con un marco normativo propio, con una estructura administrativa dirigida a dar soporte eficiente a la actividad docente, de investigación y de extensión, bajo la dirección de un gobierno universitario plural y de origen democrático, que sea interlocutor válido con el Estado y la sociedad a la que sirve.
LA AUTONOMÍA COMO FIGURA JURÍDICA ORGANIZATIVA.
LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA EN LA LEGISLACIÓN VENEZOLANA

La autonomía universitaria en Venezuela tuvo un importante reconocimiento en el Decreto Ley de Universidades del 5 de diciembre de 1958, instrumento jurídico redactado por una Comisión presidida por el Dr. Francisco De Venanzi e integrado por reconocidos académicos. Este Decreto Ley puede considerarse una expresión inequívoca del espíritu de unidad nacional que inundó al país a raíz de los acontecimientos del 23 de enero de 1958.

La Ley de Universidades del 8 de septiembre de 1970, nació en un convulsionado período de la vida nacional, la misma fue sometida a un amplio debate tanto en la comunidad universitaria como en los medios de comunicación social. Pasados más de treinta años de vigencia de la misma, su evaluación es positiva y fruto de ella es la consolidación y crecimiento del sector universitario nacional.

La Ley de Universidades en su artículo primero se inspira en los principios humanísticos cuando consagra como misión de las universidades "Buscar la verdad y afianzar los valores transcendentales", de allí parte el entramado normativo donde integra a las universidades en el sistema educativo nacional (Art. 5), establece que las universidades son nacionales o privadas y la manera de creación de las mismas(Art. 8) y consagra la autonomía universitaria en los aspectos: organizativo, académico, administrativo y económico-financiero (Art.9). La Ley de Universidades desarrolla en 191 artículos los aspectos centrales que han regido hasta el momento la educación superior del país.

Por medio de la Constitución de 1999, la autonomía adquirió rango constitucional al consagrarse en el artículo 109 lo siguiente:

"El Estado reconocerá la autonomía universitaria como principio y jerarquía que permite a los profesores, profesoras, estudiantes y egresados y egresadas de su comunidad dedicarse a la búsqueda del conocimiento a través de la investigación científica, humanística y tecnológica, para beneficio espiritual y material de la Nación. Las universidades autónomas se darán sus normas de gobierno, funcionamiento y la administración eficiente de su patrimonio bajo el control y vigilancia que a tales efectos establezca la ley. Se consagra la autonomía universitaria para planificar, organizar, elaborar y actualizar los programas de investigación, docencia y extensión. Se establece la inviolabilidad del recinto universitario. Las universidades nacionales experimentales alcanzarán su autonomía de conformidad con la ley."

El artículo 109 CRBV representa sin duda alguna un avance dentro de la legislación en educación superior, nunca antes una Constitución patria se había referido a la autonomía universitaria. La autonomía universitaria había tenido un desarrollo legislativo y su mejor expresión es la Ley de Universidades vigente de 1970.

Esto lleva a realizar las siguientes consideraciones acerca del artículo 109 constitucional:

Se encuentra ubicado en el capítulo VI "De los derechos culturales y educativos". Hecho de especial relevancia por la jerarquía que el constituyente quiso asignarle a tan importante materia.
El referido artículo reconoce la autonomía como "principio y jerarquía" que permite a los integrantes de la comunidad universitaria dedicarse a la búsqueda del conocimiento. En esta primera parte del artículo el constituyente estableció la "autonomía académica" como el eje de la actividad universitaria dirigida a la sempiterna búsqueda del conocimiento y de la verdad tal como lo establece el artículo 1 de la Ley de Universidades.
Mas adelante el mismo artículo precisa el contenido de la autonomía al expresar: "Las universidades autónomas se darán sus normas de gobierno, funcionamiento y la administración eficiente de su patrimonio bajo el control y vigilancia que a tales efectos establezca la ley. Se consagra la autonomía universitaria para planificar, organizar, elaborar y actualizar los programas de investigación, docencia y extensión. Se establece la inviolabilidad del recinto universitario…" De la lectura detallada del párrafo anterior se evidencia que no se está ahora ante un "principio o jerarquía", sino ante un "derecho constitucional" enunciado y consagrado de manera preciso en el texto. En otras palabras el "principio o jerarquía" se ha concretado en un "derecho constitucional", en una norma jurídica de máximo rango. De esa manera queda fijado el núcleo del derecho de la autonomía universitaria, él cual debe ser preservado de cualquier limitación o intromisión externa.
El constituyente venezolano dio un paso adelante al consagrar la autonomía universitaria como un derecho de configuración constitucional y no simplemente legal como venía siendo considerado en la legislación nacional.
En virtud de lo anterior puede decirse que el Art. 109 CRBV consagró simultáneamente el principio y el derecho de la autonomía. En relación al "principio" recoge la rica herencia de la universidad venezolana, en cuanto a la consagración como "derecho constitucional" es de carácter preceptivo pues define el contenido y alcance del mismo, en consecuencia cualquier legislación o actuación administrativa en esta materia debe respetar el contenido esencial de la norma, caso contrario se crearían limitaciones y restricciones al ejercicio de tal derecho.

DISTINTAS PROPUESTAS PARA LA REFORMA DEL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR

La Ley Orgánica de Educación (LOE) de 1980, modificada parcialmente en septiembre de 1999, contiene el concepto de "sistema educativo" entendido éste como el conjunto de etapas (compuesto de políticas y servicios) que se desarrollan de manera estructurada para alcanzar los fines educativos propuestos por la legislación nacional.

La LOE mantiene una fuerte presencia del Estado al expresar en el artículo 2 que la "educación es función primordial e indeclinable del Estado" y al establecer en el artículo 4 que la educaciones "es un servicio público prestado por el Estado, o impartido por los particulares dentro de los principios y normas establecidos en la ley, bajo la suprema inspección y vigilancia de aquél y con su estímulo moral y material." El artículo 14 de la LOE precisa que "El sistema educativo es un conjunto orgánico integrado de políticas y servicios que garanticen la unidad del proceso educativo…".

Mas adelante el artículo 16 de la LOE establece:

"El sistema educativo venezolano comprende niveles y modalidades. Son niveles: la educación pre-escolar, la educación básica, la educación media diversificada y profesional y la educación superior.

Son modalidades del sistema educativo: la educación especial, la educación para las artes, la educación militar, la educación para la formación de los ministros del culto, la educación de adultos y la educación extra escolar.

El Ejecutivo Nacional queda facultado para adecuar estos niveles y modalidades a las características del desarrollo nacional y regional."

En relación a la educación superior la LOE expresa que ésta tendrá como base los niveles precedentes y comprenderá la formación profesional y de post grado. De igual manera el artículo 26 remite a una ley especial la coordinación e integración de las instituciones de nivel de educación superior, "sus relaciones con los demás niveles y modalidades, el régimen, organización y demás características de las distintas clases de institutos de educación superior, de los estudios que en ellos se cursan y de los títulos y grados que otorguen y las obligaciones de orden ético y social de los titulados."

La educación superior por sus características particulares ha sido hasta ahora un sub sistema especial incorporado de manera coordinada al sistema educativo venezolano y regido por la Ley de Universidades del 8 de septiembre de 1970.

Uno de los puntos importantes de la agenda universitaria venezolana es el que se refiere a la creación del sistema de educación superior. Tema sobre el cual se han pronunciado los diferentes actores que participan en el debate.

Para entender el alcance de la discusión debe recordarse el explosivo incremento de la matricula universitaria, lo que ha demandado por parte del estado una inversión cada vez mas elevada, que en el año 2004 alcanzó la cifra de 2.8 billones de bolívares sólo para las 22 instituciones universitarias nacionales. De allí la importancia de abordar con urgencia el "sistema de educación superior" para armonizar políticas, racionalizar gastos e inversiones, incrementar la calidad y pertinencia de los programas y carreras, diseñar eficientes sistemas de gestión, incrementar la equidad en el acceso al nivel superior de la educación, velar por una sana relación con el estado y la sociedad, todo ello dentro de un sistema respetuoso de la autonomía como principio y como derecho de la vida universitaria.

Propuesta del Ministerio de Educación Superior del 30 de abril 2003

El Ministerio de Educación Superior presentó en abril de 2003 un documento titulado "Propuestas para la discusión de la Ley de Educación Superior", allí definía al Sistema Nacional de Educación Superior (SNES) de la siguiente manera:

"Conjunto de componentes, relaciones y procesos dirigidos a la realización de los fines de la educación superior, bajo los principios antes enumerados. El Sistema Nacional de Educación Superior forma parte del Sistema Nacional de Educación y está articulado al Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación."

De acuerdo al referido documento el sistema estaría constituido por el Ministro de Educación Superior, el cual ejercería la rectoría; las universidades, los institutos de investigación y estudios avanzados, los institutos universitarios de tecnología, los colegios universitarios, los institutos universitarios, los institutos pedagógicos, politécnicos y otras instituciones oficiales o privadas autorizados por el Estado como instituciones de educación superior; igualmente contempla los organismos e instancias creadas para facilitar las relaciones de articulación, coordinación y consulta dentro del sistema y con su entorno, al igual que los organismos e instancias creadas para la coordinación de los procesos que se desarrollen en el sistema.

El propósito principal del SNES sería garantizar la articulación entre las instituciones que la constituyen con los otros niveles del sistema educativo, del sistema de ciencia, tecnología e innovación y con el entorno socioeconómico y cultural.

Dentro de sus objetivos se encuentran facilitar la integración de programas académicos, desarrollar la unificación de criterios académicos en cuanto a la carrera docente, promover los estudios avanzados y garantizar su calidad, pertinencia e integración con actividades de creación intelectual y vinculación social.

En cuanto a las relaciones el SNES se orienta a conciliar las exigencias de la autonomía de las instituciones con la unidad del sistema, las políticas nacionales y las necesidades de la sociedad. Igualmente contempla mecanismos de articulación entre la sociedad y las instituciones de educación superior, en este sentido favorecerá la constitución de redes entre las instituciones, para facilitar la coordinación interinstitucional, promover el apoyo de instituciones que tengan mayores fortalezas académicas a las que presenten debilidades.

Otro aspecto que contempla el documento es lo referente al "Plan Nacional de Educación Superior", el cual será un instrumento de planificación, coordinación y orientación del SNES y en el que se contemplarán los lineamientos y políticas nacionales del sector y permitirá estimar los recursos necesarios para la ejecución de las mismas.

El citado Plan será elaborado bajo la coordinación del MES en concertación con las instituciones de educación superior. Igualmente el documento plantea la creación del "Consejo Nacional de Educación Superior", instancia para la concertación de políticas entre el Estado y las instituciones y comunidades de educación superior, así como la coordinación entre las distintas instituciones y de éstas con la sociedad. Estaría presidido por el Ministro de Educación Superior e integrado por los rectores de las universidades, los directores de institutos y colegios universitarios oficiales y privados, representantes estudiantiles y profesorales, representantes del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, Ministerio de la Ciencia y Tecnología y de la Asamblea Nacional.

Para el cumplimiento de los objetivos del SNES el documento de trabajo propone crear once (11) subsistemas:

Subsistema de estudios Avanzados y de la creación Científica, Técnica y Humanística
Subsistema de Evaluación y Acreditación Institucional
Subsistema de Carrera Académica
Subsistema de Calidad de Vida Estudiantil
Subsistema para el mejoramiento del desempeño estudiantil
Subsistema Nacional de Admisión
Subsistema de apoyo a la inserción social y productividad del egresado
Subsistema de información de la educación superior
Subsistema de financiamiento de la educación superior
Subsistema de desarrollo de planta física
Subsistema de planificación y promoción del desarrollo institucional

De acuerdo a la propuesta algunos subsistemas (evaluación y acreditación, estudios avanzados, carrera académica) serían coordinados por instancias autónomas y especializadas, siendo sus directivos designados paritariamente entre el MES y el Consejo Nacional de Educación Superior. El resto de los subsistemas estarán a cargo del MES y contarán con comisiones consultoras en cada área y la mayoría de sus miembros serían designados por el Consejo Nacional de Educación Superior.

El cuerpo de propuestas presentado por el Ministerio de Educación Superior constituye un valioso aporte a la discusión del tema universitario. Allí se recogen un conjunto de ideas, que compartidas o no, contribuyen al debate. Escapa a este trabajo un análisis detallado de las mismas, razón por la cual se ha hecho referencia únicamente a los aspectos generales del "Sistema Nacional de Educación Superior" (SNES). En este sentido debe expresarse que hay coincidencia entre las distintas propuestas para crear el Sistema de Educación Superior, entendido éste como el conjunto de componentes, relaciones y procesos encaminado a lograr objetivos y fines institucionales.

De acuerdo a la propuesta oficial el SNES formaría parte del Sistema Nacional de Educación y estaría articulado al Sistema nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. Lo que no explica el documento es la manera de integrar y/o coordinar dos (2) Sistemas Nacionales y su articulación con un tercero.

Por otra parte existen coincidencias entre las propuestas en cuanto a los propósitos del SNES para lograr la articulación, coordinación y consulta de las instituciones que lo integran y con los otros niveles educativos. El documento plantea un "Plan Nacional de Educación Superior", el cual sería un instrumento de planificación, coordinación y orientación del Sistema, sería coordinado por el Ministerio de Educación Superior y concertado con las instituciones de Educación Superior. Venezuela tiene una larga historia en materia de planificación, la cual debería ser revisada y estudiada para no repetir instrumentos teóricos, bien diseñados y estructurados, pero lejanos de la realidad en unos casos y en otros carentes de voluntad política por parte de los operadores responsables de acometerlos.

La dinámica del mundo universitario, reflejo de la avasallante sociedad del conocimiento, hace que cualquier plan por bien elaborado tenga una vida útil muy corta y un período de obsolescencia "muy largo".

En relación a la propuesta de creación del "Consejo Nacional de Educación Superior", tal como se plantea en el documento corre el riesgo de convertirse en una asamblea inoperante por el número y heterogeneidad de sus integrantes, y esto lejos de crear concertación y consensos acentuaría el disenso y las contradicciones dentro del Sistema. Sería importante analizar con detenimiento la rica experiencia de más de treinta años del Consejo Nacional de Universidades (CNU) antes de crear una nueva instancia de carácter parlamentaria.

Igual preocupación suscita la proposición de crear once (11) subsistemas para el cumplimiento de las funciones del SNES, lo que convertiría a la educación superior venezolana en un complejo laberinto de comisiones y equipos de trabajo que lejos de resolver la crisis universitaria la agravaría en proporciones importantes.

Propuesta de la Comisión Especial de la UCV con el apoyo de la Asociación Venezolana de Rectores Universitarios (AVERU) presentada el 18 de noviembre de 2004.

Es pertinente el comentario formulado al inicio del citado documento que dice:

"Es imprescindible, por otra parte, señalar, que si bien las reformas legislativas no producen por si mismas transformaciones en las estructuras académicas, tienden a facilitarlas cuando provienen de la acción consensuada de los diferentes sectores internos, sin mediaciones extrañas a los objetivos académicos."

Comentario oportuno que debe siempre acompañar a quienes participen en el debate sobre la cuestión universitaria, pues flaco favor haría quien pretenda imponer opiniones y criterios dogmáticos en materia tan sensible y compleja como lo es la educación superior.

Resultado de un importante esfuerzo por parte de una Comisión Especial de la Universidad Central de Venezuela fue el proyecto titulado "Autonomía de Ley de Educación Superior" coordinado por el profesor Amalio Belmonte. No resulta difícil suponer que el acento del documento se pone sobre la autonomía como eje transversal de toda política universitaria. Es así que en la presentación se expresa lo siguiente:

"El proyecto define, organiza y establece el Sistema Nacional de Educación Superior (SNES) como sujeto de la autonomía y espacio para la organización e integración de las instituciones que conforman el mas alto nivel de la educación venezolana, sus órganos reguladores, de gobierno y de desarrollo; reconociendo la diversidad y las particularidades de cada componente. La autonomía como principio y el sustento del funcionamiento de las universidades nacionales, consagrado constitucionalmente, pasa a ser factor indispensable para todas las instituciones de educación superior (IES). Así el principio de la autonomía rige al sistema en general y a las instituciones en particular."

El proyecto propone una estructura del SNES compuesto por los siguientes órganos reguladores de gobierno:

El Parlamento Nacional de la Educación Superior
El Consejo de Coordinación del SNES
El Sistema Autónomo de Evaluación y Acreditación
El Consejo Nacional de Apelaciones del SNES

Plantea igualmente la creación de cuatro (4) subsistemas de desarrollo de la educación superior:

Investigación y Postgrado
Carrera Académica
Financiamiento
Desarrollo Estudiantil.

En cuanto a la estructura del SNES estaría compuesto por a) Componentes básicos que serían las diferentes categorías institucionales; b) Componentes reguladores u organismos de dirección, gestión, control y evaluación; c) Componentes interactivos o mecanismos de relación y/o articulación.

Los órganos reguladores propuestos cumplirían las siguientes funciones:

Parlamento Nacional de Educación Superior: instancia de máxima competencia para concertar y regular las funciones y atribuciones del SNES. Estaría compuesto por el Ministro de Educación Superior en su carácter de Presidente, por los rectores de las universidades nacionales autónomas, contaría además con una representación profesoral y estudiantil, proporcional de todas las categorías institucionales del SNES, un representante del Ministerio de la Ciencia y Tecnología y un representante de los egresados correspondiente a cada categoría institucional.
Consejo de Coordinación del SNES: instancia ejecutiva del Sistema. Tiene como principal atribución la promoción del desarrollo de las políticas definidas por el Parlamento Nacional de Educación Superior; propiciará proyectos y programas relacionados con la organización, implantación, desarrollo y consolidación del Sistema y sus instituciones. Constituido de acuerdo con los perfiles y heterogeneidad de las categorías o espacios académicos del SNES.
Sistema Autónomo de Evaluación y Acreditación. El documento concibe la evaluación y acreditación como mecanismos para estimular la excelencia y reforzar la eficacia. Afirma que "la consolidación de una cultura de auto evaluación, apegada al principio de autonomía en las instituciones del SNES deberá coexistir con mecanismos externos de evaluación realizados entre pares propios de un sistema de educación Superior donde se le concibe de forma distinta a la imposición, como fomento de la calidad sin elementos de carácter punitivo."
Consejo Nacional de Apelaciones. Se entiende éste órgano como la máxima entidad disciplinaria del SNES, la cual tendrá como función conocer los recursos sobre decisiones disciplinarias, tomadas por órganos competentes de cada institución del SNES.

En cuanto a los Subsistemas de Educación Superior propuesto por el proyecto UCV se encuentran: a) Investigación y Postgrado, b) Carrera Académica, c) Financiamiento de la Educación Superior y d) Desarrollo Estudiantil.

Los redactores del proyecto exponen que a través de los subsistemas se recogen los cambios más importantes ocurridos en el desarrollo de la educación superior venezolana. Es así que en el caso del Subsistema de Carrera Académica consideran que es uno de los soportes fundamentales para la consolidación y avance del SNES y lo entienden como "un proceso organizado para garantizar la formación y consolidación del personal académico de las instituciones de educación superior, cuyo carácter nacional se funda en establecimiento de requisitos, condiciones y procedimientos comunes a todo el SNES."

En cuanto al Subsistema de Financiamiento de la Educación Superior, el documento plantea la necesidad de concertar políticas y la obligación del Estado de dotar al sistema educativo de recursos que aseguren la creación y sostenimientos de instituciones y servicios. Considera el documento "que junto a la búsqueda de los mecanismos mas idóneos para dotar a las instituciones y al sistema de los recursos necesarios para su operación, hay que considerar la necesidad de asegurar la aplicación eficiente de los aportes financieros del Estado y la sociedad, y la rendición de cuentas de la aplicación de los mismos."

Esfuerzo importante para enriquecer el debate es la propuesta formulada por la Comisión Especial de la UCV la cual ha contado con el apoyo de la Asociación Venezolana de Rectores Universitarios (AVERU). Con particular acierto el documento señala que las reformas legislativas no producen por si mismas las transformaciones en la estructura académica, pero si las facilitan cuando provienen del consenso entre los diferentes actores de la universidad, sin interferencias externas a su propia dinámica institucional.

El énfasis principal de la propuesta está en la autonomía como principio y sustento del funcionamiento de las universidades nacionales y el cual se constituye en el factor indispensable para todas las instituciones de educación superior.

El proyecto propone una estructura del SNES y de los órganos reguladores de gobierno. En cuanto al primero estaría integrado por las diferentes categorías institucionales que son todos aquellos entes de educación superior públicos o privados, debidamente creados o autorizados de acuerdo al ordenamiento jurídico. En este particular hay plena coincidencia con la propuesta formulada por el Ministerio de Educación Superior. En relación a los componentes reguladores plantea el "Parlamento Nacional de Educación Superior", instancia presidida por el Ministro de Educación Superior y del cual formarían parte los rectores de las universidades nacionales autónomas, representantes profesorales y estudiantiles en proporción a todas las categorías institucionales del SNES, un representante del Ministerio de Ciencia y Tecnología, representantes de los egresados correspondientes a cada categoría institucional. La integración de este "Parlamento" aunque menor en número que el "Consejo Nacional de Educación Superior" presenta similares problemas para armonizar y articular políticas públicas del sector universitario, amén del concepto mismo de parlamento que conlleva libre elección de sus representantes, de su directiva y un reglamento interior y de debates fruto de sus deliberaciones. En todo caso el planteamiento de un "Parlamento Universitario" resulta estimulante, pues sería un espacio para ejercitar la tolerancia discutiendo de manera democrática los múltiples temas que afectan la vida universitaria venezolana.

En relación a la instancia ejecutiva del SNES se propone un "Consejo de Coordinación del SNES", en este sentido sigue siendo pertinente la revisión de la experiencia del Consejo Nacional de Universidades (CNU) tal como se indicó anteriormente.

La propuesta UCV sugiere la creación del "Sistema Autónomo de Evaluación y Acreditación". Si bien coincide con el proyecto del MES en relación a la importancia de la evaluación y acreditación en el sector universitario, mantiene una posición diferente en cuanto a la instrumentación del mismo.

El proyecto UCV consecuente con su acento en lo autonómico propone la creación de un sistema independiente para tan delicada función y de esa manera evitar intromisiones o injerencias que pudieran resultar lesivas a la autonomía universitaria.

La propuesta UCV plantea la creación de cuatro (4) subsistemas de desarrollo de la educación superior (Investigación y Postgrado, Carrera Académica, Financiamiento y Desarrollo Estudiantil) lo que parece más acertado que la multiplicidad de los mismos.

El aporte de la Universidad Central de Venezuela a la discusión de la legislación universitaria merece ser estudiada en profundidad, pues es el producto de la reflexión y de la experiencia docente y académica de la primera universidad del país.

El profesor Luis Millán, quién formó parte de la Comisión Especial para la elaboración del proyecto, ha expresado lo siguiente:

"La ley no resuelve problemas, establece las posibilidades y límites de la acción; como tampoco las soluciones se decretan: se conciben o asumen responsablemente, o se evaden demagógicamente. Las voluntades, en este caso, se deben expresar en corresponsabilidades de los actores de las comunidades académicas y los actores sociales, encabezados por los órganos del estado." (2004)

En el trabajo titulado "Proposiciones para la nueva Ley de Universidades" (2001), el profesor Fuenmayor Toro propone que sea la ley orgánica de educación quien cree el Sistema de Educación Superior y defina sus instituciones integrantes. Dicho sistema formaría parte del Sistema Nacional de Educación y sería coordinado por una instancia directiva presidida por el ministro del sector, quién garantizaría la ejecución de sus funciones y decisiones, sin menoscabo del grado de autonomía otorgado a las distintas instituciones.
El sistema propuesto persigue:
a) garantizar la articulación armónica entre las instituciones que la integran y de éstas con el resto del sistema educativo,
b) Instrumentar la carrera académica nacional como un "mecanismo unificador de las exigencias y requisitos académicos establecidos para el profesorado de planta de las instituciones públicas,
c) Creación de un sistema nacional de Postgrado, constituido por los postgrados académicos, dirigidos a la formación de investigadores y profesionales con un nivel de conocimientos y entrenamiento de mayor profundidad en una disciplina determinada,
d) Integración de la investigación y los postgrados, para permitir un incrementote la producción de conocimientos, así como formar investigadores requeridos por el país,
e) Creación de un sistema de evaluación de los programas de todas las instituciones de educación superior tanto públicos como privados, para garantizar patrones de calidad mínimos aceptables, lo que conlleva a un sistema de acreditación voluntario para los programas cuya calidad se orienten a la excelencia académica,
f) Instalación de un sistema de asignación y distribución presupuestaria en cada institución, establecimiento y programa, que incorpore criterios e indicadores de desempeño.
Fuenmayor Toro señala que formarían parte del SNES todas aquellas instituciones que cumplan con los requerimientos legales exigidos.
En cuanto al financiamiento del sector universitario es partidario de una Ley de Financiamiento de la Educación Superior, para garantizar un presupuesto adecuado a las necesidades institucionales, en un monto nunca menor del 35% del presupuesto total dedicado a la educación por el gobierno central, las gobernaciones y los municipios de manera de lograr su cabal funcionamiento.
El autor es partidario de crear en esa Ley un Fondo de Financiamiento formado por contribuciones ordinarias o especiales. Igualmente plantea la creación de otros fondos especiales para el financiamiento de "proyectos relevantes" y otra Ley de financiamiento especial para la conclusión de la planta física de todas las instituciones oficiales de educación superior. Sugiere que mediante esa Ley de Financiamiento el Estado debe otorgar zonas rentales para cada universidad oficial creada o por crear, así como garantizar el financiamiento de su desarrollo.
Todos esos recursos asignados deberán ser manejados con racionalidad, austeridad y eficiencia, y deberán presentar rendición de cuentas a los organismos legales correspondientes.
El profesor Fuenmayor Toro ha sido un severo crítico de la concentración de poderes en los máximos organismos de dirección de las universidades: los Consejos Universitarios o su equivalente en las universidades experimentales. Ubica allí uno de los mayores problemas para el buen funcionamiento de las universidades venezolanas, pues en su opinión esos organismos reúnen funciones de ejecución, disciplinarias, electorales y contralores.
De allí que en cuanto al gobierno de las instituciones propone la separación de poderes: reglamentario o normativo; ejecutivo; electoral; disciplinario; contralor y de apelaciones, los cuales en sus palabras:
"Serán asumidos por diferentes organismos de gobierno de las instituciones de similar jerarquía, integrados en parte mediante elección directa y secreta de las comunidades estudiantiles y profesorales, o por designación directa del Ejecutivo Nacional, según el caso, sin dependencia de unos organismos de los otros, de manera de garantizar el autocontrol institucional y evitar que las decisiones se produzcan en función de intereses individuales o de grupos intra o extra – institucionales…." ( 2001)
Al profesor Fuenmayor Toro le ha correspondido desempeñar importantes funciones en la vida universitaria nacional, bien como académico, autoridad o ejerciendo por cerca de seis (6) años en la actual gestión gubernamental la jefatura de la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU). Experiencia que le ha llevado a expresar en numerosos trabajos sus opiniones sobre la cuestión universitaria. Escapan a los alcances de este trabajo un análisis detenido de sus planteamientos, así que solo se han tratado aspectos puntuales del mismo. Igualmente debe mencionarse que muchos de los mismos han sido recogidos en el documento del Ministerio de Educación Superior antes citado.
Debe destacarse que Fuenmayor Toro impulsó durante su gestión en la OPSU el proyecto "Alma Mater", que constituyó un esfuerzo para lograr "un salto cualitativo en todo el sistema universitario mejorando la calidad, equidad y la pertinencia social."
Sin embargo las políticas allí formuladas siguen manteniendo el tradicional esquema estatista en la definición, dirección y control de la política universitaria. Esto se evidencia en el desarrollo de su propuesta del "Sistema de Evaluación y Acreditación de las Universidades Nacionales" y fundamentalmente en su proposición para el financiamiento del Sistema Nacional de Educación Superior, en ese particular propone no menos de tres (3) leyes y un número similar de fondos especiales para financiar desde "proyectos relevantes", pasando por planta física, zonas rentales y la garantía de fondos para el desarrollo institucional de las Universidades Nacionales.
Este planteamiento financiero se ancla en el pasado al creer que "el Estado puede soportar infinitamente la enorme carga financiera del presupuesto universitario, por esa razón adquiere vigencia la tesis del profesor Orlando Albornoz en el sentido de buscar vías de financiamiento múltiples que pasa necesariamente por una nueva relación de las universidades con el sector privado de la economía nacional e internacional." (Herrera, 2005, p.184)
Propuesta Fuenmayor Toro
El proyecto de Ley Orgánica de Educación y el Sistema de Educación Superior

Amplio debate se ha suscitado en la opinión pública por la presentación y discusión del nuevo proyecto de Ley Orgánica de Educación en la Asamblea Nacional. El Consejo Universitario de la Universidad Central de Venezuela mediante comunicado fijó posición y alertó: "El consenso logrado durante la primera discusión del PLOE, aprobado por unanimidad en esa ocasión, se ha visto afectado por las modificaciones sufridas en parte de su articulado." (2005)

En el año 2001 se aprobó en primera discusión el proyecto de Ley Orgánica de Educación en la Asamblea nacional. Proyecto ampliamente debatido y que al final logró un amplio consenso, éste proyecto fue sensiblemente modificado por otro presentado por la Comisión de Educación Cultura, Deportes y Recreación de la Asamblea Nacional en las sesiones ordinarias del año 2005.

El nuevo proyecto acentúa la presencia del Estado docente en el sistema educativo, lo que incorpora un importante contenido ideológico en el referido proyecto legislativo.

En relación al tratamiento a la educación superior, el presidente de la Comisión de Educación de la Asamblea Nacional diputado Luis Acuña afirmó en entrevista periodística:

"El Ministro de Educación, Cultura y Deportes tuvo mucha participación y discusión. Hubo menos del Ministerio de educación Superior. Pero, de hecho, si se compara este proyecto con el del 2001, está prácticamente idéntico en el tema de educación superior, porque en ese sistema el único elemento nuevo es la Misión sucre. Además las universidades son autónomas. El Ministerio de Educación Superior ya me pidió que nos reuniéramos para hacer algunos cambios, y al Ejecutivo hay que escucharlo porque al final es el que promulga la Ley. Pero no porque de órdenes, sino porque tiene a la mano la implantación del sistema educativo." (El Nacional 19-06-2005, B-24)

Sin embargo al leer detenidamente el proyecto surgen las siguientes observaciones:

El proyecto LOE divide en etapas el Sistema Educativo Bolivariano y las define en el artículo 27, como "períodos de formación integral que se corresponden con el continuo del desarrollo (sic) humano en su dimensión biopsicosocial, cultural e histórica, que promueven la visión de un ser social." El artículo 28 por su parte establece que las etapas son: educación inicial, educación primaria, educación secundaria y educación superior, éstas a su vez se dividen en niveles y modalidades. De esa manera el proyecto incorpora las "etapas" al sistema educativo, un elemento ampliamente discutible pues modernamente se considera a la educación como un proceso integral a lo largo de la vida tal como lo plantea el Informe a la UNESCO de la Comisión Internacional sobre la educación para el siglo XXI, presidido por Jacques Delors (1996).
El artículo 36 del proyecto fundamenta la educación superior en una concepción humanística social y señala que tendrá como finalidad "el desarrollo del conocimiento con pertinencia social", lo que hace preguntarse si no es un exceso del proyecto calificar de una determinada manera el "desarrollo del conocimiento", cuando éste responde a líneas de investigación o a proyectos surgidos de la autonomía académica de la cual gozan las universidades.
El artículo 40 del Proyecto de Ley Orgánica de Educación establece:

"El Sistema de Educación Superior garantizará el ejercicio de la autonomía a todas las instituciones a las cuales les esté reconocido este principio constitucional. Las leyes especiales establecerán los requerimientos y formalidades que deberán cumplir los integrantes del Sistema para alcanzar y para mantener el principio de autonomía."

La citada norma solo menciona a la autonomía como principio y no como derecho constitucional. En este sentido debe recordarse que el artículo 109 de la CRBV así como establece la autonomía universitaria como principio y jerarquía también lo consagra como derecho constitucional, por lo que es recomendable modificar el artículo 40 del Proyecto de Ley Orgánica de Educación para incluir este aspecto de la autonomía universitaria. Igualmente resulta restrictiva la redacción del mencionado artículo cuando establece que "las leyes especiales establecerán los requerimientos y formalidades que deberán cumplir los integrantes del sistema para alcanzar y mantener el principio de autonomía." (Subrayado del autor). Tal redacción atenta contra la progresividad e interdependencia de los derechos tal como está establecido en el artículo 19 de la CRBV. Pues se da a entender que el derecho autonómico de las universidades está sujeto a revisión o a supresión por parte de otras instancias del Estado.

En tal sentido una redacción ajustada a la Constitución podría ser:

"El Sistema de Educación Superior garantizará el ejercicio de la autonomía a todas las instituciones a las cuales les esté reconocido este principio y derecho constitucional. Las leyes especiales establecerán los requerimientos y formalidades que deberán cumplir los integrantes del Sistema para alcanzar la autonomía plena."

CONCLUSIONES

La autonomía universitaria en Venezuela se remonta a 1781. La autonomía de las universidades en Venezuela tiene raíces históricas que se remonta a la Real Cédula del 4 de octubre de 1781 del rey Carlos III, mediante la cual otorgaba a la recién creada Universidad de Caracas la potestad de darse su propia constitución, sus reglamentos y elegir al rector por el Claustro Universitario.
Los Estatutos Republicanos de la Universidad Central de Venezuela de 1827. Gracias a la iniciativa del Libertador Simón Bolívar y a la colaboración del Dr. José M. Vargas se redactaron los nuevos Estatutos de la Universidad, democratizando el acceso de alumnos, fortaleciendo el régimen autonómico al concederle un conjunto de haciendas productivas para el financiamiento de sus actividades académicas.
Decreto Ley de Universidades del 5 de diciembre de 1958. Producto del espíritu unitario surgido en el país a raíz de los acontecimientos del 23 de enero de 1958, la Junta de Gobierno aprueba este instrumento legal por medio del cual se restituye la autonomía a la universidad venezolana, declara la inviolabilidad de su recinto y le retorna la potestad de nombrar sus autoridades al Claustro Universitario, esta vez integrado no solo por profesores, sino también por representantes estudiantiles y de los egresados.
Ley de Universidades del 8 de septiembre de 1970. La vigente Ley de Universidades se aprueba en momentos de intensa conflictividad política en el país. Hoy transcurridos 35 años de vigencia se le reconoce su importancia como marco legal bajo el cual Venezuela ha tenido el mayor crecimiento de la educación superior de su historia republicana.
El concepto de autonomía universitaria es complejo en su contenido. Pues comprende no solo potestades normativas, de gobierno y de funcionamiento sino que integra además políticas de planificación, evaluación y actualización de sus programas y carreras. La autonomía académica se encuentra en la base de la autonomía universitaria de allí deriva su misión fundamental expresada en el artículo primero de la Ley de Universidades "Buscar la verdad y afianzar los valores transcendentales."
La autonomía como figura jurídica organizativa. Si bien se encuentra en la legislación nacional distintas expresiones de autonomías, todas presuponen una norma atributiva de competencia, bien sea la Constitución u otras leyes, la cual determina la órbita otorgada o cedida de autonomía. La autonomía universitaria en Venezuela deriva su potestad de la propia Constitución y de disposiciones legales especiales.
La Constitución de 1999 consagró en el artículo 109 el principio y el derecho de la autonomía universitaria. El constituyente preservó y reservó un conjunto de potestades propias de las universidades frente a cualquier limitación o intromisión externa. Obligando dicha norma a los órganos del Poder Público a respetar el contenido esencial del derecho allí consagrado.
Propuestas de reforma al Sistema Nacional de Educación Superior. Las distintas propuestas de reforma legislativa coinciden en la necesidad de crear un SNES adaptado a las urgentes necesidades del sector, que respete a la autonomía como elemento esencial de la vida universitaria, la diversidad y pluralidad de instituciones de educación superior y que sea un espacio para el ejercicio de la concertación y no para la imposición de políticas unilaterales.
La discusión sobre una nueva Ley de Universidades debe recoger la rica experiencia acumuladas por la universidades venezolanas; debe convocar sin exclusiones a todos los sectores que hacen vida en las universidades; debe escuchar con atención las observaciones, planteamientos y sugerencias surgidas de todos los sectores del país principalmente los productivos; todo ello para lograr una ley que recoja el mayor consenso y sirva para orientar la educación superior venezolana en el proceloso siglo XXI.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

Delors, J. (1996). (Coord.). La educación encierra un tesoro. Madrid: Santillana.

Márquez, A. (2003). Autonomía y Revolución (Clase Magistral U.C.V.). Caracas.

Pino, E. (1988). Venezuela metida en cintura: 1900-1945. Caracas: Cuadernos Lagoven.

Fundación Polar. (1997). Diccionario de Historia de Venezuela. (2ª ed.). Caracas.

Ley Orgánica de Educación. (1980). Gaceta Oficial N° 2.635 (Extraordinaria), 26 de julio de 1980.

Ley de Universidades. (1970). Gaceta Oficial N° 1.429 (Extraordinaria), 8 de septiembre de 1970.

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (1999). Gaceta Oficial N° 5.453 (Extraordinaria), 24 de marzo de 2000.

Hernández-Mendible, V. (1993). La naturaleza jurídica de las universidades. Revista de la Facultad de Derecho UCAB 48. Caracas: UCAB.

Moles Caubet, A. (1997). Estudio de Derecho Público. (O. Acosta-Hoenicka. Comp.). Caracas: Instituto de Derecho Público U.C.V.

Autor:

Carlos Eduardo Herrera M.,

Abogado (1977)

Universidad Católica Andrés Bello (Caracas),

Especialista en Derecho Procesal y Derecho Administrativo por la UCAB.

Tesis de grado: "Alcances de la autonomía universitaria en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela". Miembro de la Directiva del Instituto Universitario de Tecnología para la Informática (IUTEPI), profesor de la Cátedra de Derecho Constitucional de la Universidad Yacambú (Núcleo Araure).