El derecho de la seguridad social en el Perú

"Debemos hacer de nuestro lugar de trabajo un lugar de lucha, trinchera donde defendamos nuestros derechos, y conquistemos nuestros sueños. Con conciencia y patriotismo haremos de nuestro Perú un país libre y soberano… ? Con la verdad, no temo ni ofendo ?"

Desiderio Navarrete

Prólogo

Inicio estas breves líneas prologables al texto universitario titulado "EL DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL PERÚ" presentado por el Docente Abogado Luis Alberto Navarrete Obando, adscrito a la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, felicitando a su autor por tan noble iniciativa y alborada en el magisterio de la docencia universitaria, que estimamos será bien recibido no sólo por nuestros estudiantes de la Carrera Académico Profesional de Derecho, que bien lo necesitan ante la carencia de textos de consulta, sino por todo aquel que se interese sobre esta temática, tan importante como es la es la seguridad social.

En nuestros tiempos, la seguridad social no solamente debemos concebirla como un derecho de la persona humana, sino más que todo como un deber primordial del Estado con la persona y con la sociedad, frente a cualquier riesgo social y a las contingencias humanas como son las enfermedades, la invalidez, la vejez, los accidentes, el desempleo, la muerte, etc, aspectos que juegan un papel importante en cualquier sistema social o político de los Estados.

La actual Constitución Política del Perú, en su artículo 10°, prescribe: "El Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida, obligación que lamentablemente ha sido soslayada en su Segunda Disposición Final y Transitoria, al establecer: "El Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones que administra, con arreglo a las previsiones presupuestarias que éste destine para tales efectos, y a las posibilidades de la economía nacional", situación que ha dado lugar para que esta obligación sea periódicamente pospuesta bajo esta argumentación.

Nuestra realidad exige apoyar el desarrollo de la Seguridad Social en todo orden, reflexionando que en nuestro país además de las carencias presupuestarias, existen carencias de centros hospitalarios, de equipamiento, de medicinas y sobre todo de identidad con los fines y objetivos institucionales de quienes se sirven en estos sectores del Estado, como son el Ministerio de Salud, EsSALUD y las Entidades Prestadoras de Salud (EPS); lo que es más, el desfinanciamiento de los Sistemas Pensionarios previstos por el Decreto Ley Nº 20530 y el Decreto Ley Nº 19990, obviamente por culpa de una caótica política de Estado, permitiendo la vigencia de pensiones exiguas, situación que no es ajena para los afiliados a las AFP.

Si queremos con país en desarrollo, una sociedad civil justa, tener una seguridad social de excelencia e inherente a la persona humana desde su nacimiento, necesitamos un verdadero Estado Constitucional de Derecho, que responda a sus principales deberes frente a la sociedad y no solamente se circunscriba a legitimar una mera democracia formal y de privilegios, como bien lo enfatiza el Dr. Víctor Anacleto Guerrero, en su "Guía de la Seguridad Social".

El presente texto incluye conceptos básicos orientados hacia una visión de seguridad social integral, sin pretensiones eruditas o doctrinarias, pero con una evidente vocación de servicio, que por su utilidad estamos seguros cumplirá con sus objetivos propuestos, por lo que me place presentar este trabajo inicial, preparado por un colega y amigo, como expresión de su limpia trayectoria, su profunda vocación por el estudio y servicio, así como de entrega al esclarecimiento y dilucidación de los problemas sociales y jurídicos, particularmente en el ámbito del Derecho de la Seguridad Social.

Dr. PEDRO CERDÁN URBINA

Jefe del Departamento Académico

de Derecho y Ciencias Políticas

Facultad de Derecho y CC.PP.

Universidad Nacional de Cajamarca

Introducción

Hoy, luego de transcurrir aproximadamente 20 años y quizá más años, y para parafrasear un poco, con humildad confieso que, la Seguridad Social y Yo nacimos juntos; y ahora en estas horas de tarde de lluvia y frío, y del que con plena seguridad afirmo que nuestro gran Vallejo hubiese derramado letras, tal vez criticando sobre la obra construida hasta la fecha lo que llamamos "Derecho a la Seguridad Social en el Perú"; y precisamente heredando un poco de ese sentimiento Vallejano, cumplo uno de mis más grandes sueños que desde años atrás suelen caminar conmigo, por estas veredas contagiadas de egoísmo, intereses personales y desinterés de servir al prójimo, entre otros valores más perdidos hoy en día; tal vez, si Vallejo estuviese con nosotros, a él también se le hubiera negado este derecho, como se viene haciendo y suele hacer; no sólo por funcionarios y escasos servidores del Seguro Social, sino también desde el punto central de la existencia de esta Institución Jurídica, que es el Derecho a la Seguridad Social, como lo es el Estado; pero con mayor precisión por cada uno de los gobiernos de turno, del que hicieron del Seguro Social su "caja chica", al punto de legalizar su supuesta pertenencia, habiéndose olvidado que ésta les pertenece sólo a todos los trabajadores del Perú y del mundo, cuéntese también entre ellos a cesantes y/o jubilados, y muchos de ellos ?por fortuna? ya sin tener la oportunidad de sufrir en carne propia la injusticia que se viene cometiendo contra los derechos de los trabajadores, particularmente, y en esta parte reitero, por el propio Estado, donde le quepa a éste una obligación natural de proteger a su masa trabajadora, que por ella ?y sin tildes políticos? hemos logrado muchos de los derechos laborales que en la actualidad todavía tenemos como legado.

Como bien lo dice, mi maestro y, buen y gran amigo, Doctor Pedro Cerdán Urbina, al prologar esta obra, en síntesis, Seguridad Social concebida como derecho de las personas, y sobre todo "deber primordial del Estado para con la sociedad", y en élla a cada una de las personas que ocupamos un pedacito de sus rincones ?si la hubiera?, donde conjiéndonos de las cuerdas de un reloj que jamás dará la hora, nos encontramos desamparados y desprotegidos por éste, el Estado, contra todos aquellos pocos, que hacen carne de cañón para enriquecerse a costas de muchos.

Como veremos en el contenido de esta obra, sin pretender quitar a nadie derechos académicos ni doctrinarios, y sin pretender abarcar quizá la inmensidad del significado de lo que es el Derecho de la Seguridad Social, simple y compleja a la vez; haciendo una pequeña reseña histórica de su nacimiento, existencia y muerte ya anunciada; describiendo los principios que protegen a la Seguridad Social; sus instituciones jurídicas que contiene ésta; para culminar con una breve historia de lo que fue el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), hoy conocido como Seguridad Social, "en" o "de" Salud, según la línea que leamos de sus leyes que protegen a la hoy llamada "EsSALUD"; cambio de nombre por razones meramente políticas, con resultados nocivos; que en algún momento se pretendió dársele desde el Congreso el nombre de Sistema Nacional de Salud, cuyas siglas referían a "SINSALUD" (¿…?), cuyo autor, hoy escondido tras el ropaje del toledismo, y ayer un ayayero de Fujimori y Montesinos, y antier servidor del APRA y Acción Popular; hoy aún "vivo" en la política nacional.

Para culminar mis estimados lectores, y sin haber pretendido aburrirlos con temas ajenos al Derecho de la Seguridad Social, la que hemos intitulado "EL DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL PERÚ", que estimo muy aparte de conocer un tanto de la historia de las innumerables conquistas laborales, tal vez sea por hoy un recurso bibliográfico para nuestros estudiantes de cualesquier carrera profesional o técnica, y que sólo baste tener un poco de interés por conocer el derecho a la Seguridad Social; y en particular a los estudiantes de Derecho, que estimo sin temor a equivocarme, encontrarán una fuente bibliográfica, para luego intenten ?con sus propias frases? esbozar una definición o un concepto de lo que es el "Derecho de la Seguridad Social".

Antes de culminar con esta parte introductoria, quiero agradecer a todos los trabajadores del Perú y del mundo, que sin sus luchas constantes no hubiésemos logrado tantos derechos laborales, entre ellos a la Seguridad Social; y en particular, a mi padre quien en su intento de lograr algún triunfo sindical conjuntamente con el glorioso "Centro Unión de Trabajadores, conocido en el Perú y el mundo entero como "C.U.T.", al que mi hermano, aún entre nosotros, también combatió largar luchas laborales a lado de nuestro padre; de quien hoy y siempre me sentiré eternamente agradecido por darme la oportunidad de vivir una época, con lamentos, pero gloriosa al fin y al cabo. Y para aquellos amantes de historietas románticas, contarles que en el Hospital "Víctor Lazarte Echegaray" del Seguro Social, ciudad de la eterna primavera (Trujillo(, conocí la que hoy es mi entrañable e inseparable esposa, para hacer un paréntesis, donde tuve la oportunidad de trabajar como Técnico en Enfermería, cuando aún era estudiante de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de Trujillo; y que con mucho orgullo, retomando el tema del Hospital "Lazarte", hoy con orgullo convertido en Hospital Nacional de Nivel IV, los trujillanos y los peruanos que acuden por un servicio médico asistencial, sienten ese mentado orgullo, natural, por supuesto.

Luis Alberto Navarrete Obando

Ex-Docente de la Facultad de Derecho y CC.PP.

de la Universidad Nacional de Cajamarca

El derecho de la seguridad social. Conceptos generales

• INTRODUCCIÓN.

Desde que el hombre aprendió a vivir en sociedad, se ha preocupado siempre por atender las necesidades de sus congéneres. Fue por ello que, en épocas pretéritas, se organizaron instituciones como albergues, abrigos, hospicios, hospitales, orfelinatos y toda clase de entidades de ayuda que, con diversos nombres y en diferentes latitudes, la brindaron al miembro de la comunidad que sufría alguna disminución de sus facultades o que se encontrara desvalido frente a las adversidades de los tiempos o de las circunstancias.

Así, aunque al principio algunos pueblos practicaran sistemáticamente la eliminación del minusválido y la segregación de los enfermos incurables, con el progreso de las ciencias médicas y la afirmación ética de los valores morales de asistencia y solidaridad, aquellas actitudes fueron cayendo en desuso y, contrariamente, adquirieron consistencia las ideas de sensibilidad social y de aprehendimiento de la gravedad que llevaban implícitas las diferentes modalidades del estado de necesidad. Consecuentemente, las comunidades se dedicaron a buscar, encontrar y ejecutar diversas maneras de conjurar ésas urgencias.

En un primer momento estas prácticas se tradujeron en la recuperación de la salud física del individuo afectado, por la vía de los cuidados y la medicación. Con el paso de los años, aquella se extendió a la atención a la salud mental menoscabada y luego a la previsión de las necesidades de los ancianos, las viudas y los huérfanos. Así pues, las primeras pensiones de retiro consideraban realmente las vicisitudes de la vejez aunque a ellas solamente tuvieron acceso, inicialmente, los miembros de los estratos más altos de la sociedad y quienes se hubieran distinguido en acciones bélicas o el servicio civil. De unas pocas centurias atrás data, entonces, la instauración de las pensiones de retiro y de las de viudedad para quienes eran generadas por los causantes, en este último caso. Además de las prestaciones que acabamos de mencionar, que usualmente eran otorgadas por los gobiernos, coexistía con aquellas la asistencia que brindaban las instituciones particulares de auxilio, administradas por órdenes religiosas en su mayoría y destinadas al sostenimiento de viudas imposibilitadas para el trabajo, enfermas o discapacitadas y al de los huérfanos que dependía de ellas.

De esa manera, las naciones, y en especial los gobiernos, fueron asimilando sus deberes y obligaciones en lo concerniente a la labor previsional en estos campos y, consiguientemente, se hicieron cargo conjunta y paulatinamente, cada cual en su función, de la cobertura de los riegos de salud y pensiones. Estos beneficios, de acuerdo con un ordenamiento legal previo, eran otorgados a los ciudadanos a quienes hubiera alcanzado el infortunio o decidieran retirarse de la actividad laboral.

En nuestro país, el proceso descrito precedentemente no fue extraño y, en líneas generales se ciñe a aquél con las particularidades que le fueron propias antes, durante y después del Imperio Incaico. Así, con el decurso del tiempo se instaura el régimen de seguridad social como sistema organizado por y para ese fin, oficialmente en 1936 con la dación de la Ley Nº 8433, aun cuando la Ley Nº 1378, del 24 de enero de 1911 ya regulaba la previsión sobre los accidentes de trabajo que pudieran sufrir los obreros. Como antecedentes pueden citarse, en la época colonial, las "Cajas de Comunidad", la "Recopilación de Leyes de los Reinos de las Indias" y la Real Orden del 8 de febrero de 1803, que data, esta última, de la baja época virreinal y, para posteriormente en la república, sustituir a la anterior mediante la "Ley General de Goces de Cesantía y Jubilación" del 22 de Febrero de 1850.

Desde los días de su moderna entronización oficial en el Perú, la seguridad social, como concepto y praxis, ha arraigado profundamente en la ciudadanía y el Estado, aunque en estos últimos cuatro lustros la eficacia de la ejecución de las obligaciones de su representante a nivel nacional, el Seguro Social de Salud (EsSALUD), antes Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), haya decaído con gran celeridad permitiendo que grandes sectores de la población se vieran desprotegidos. Ahora, el Estado ha decidido llevar la responsabilidad que le competía casi en exclusiva (salvo la acción de las Compañías de Seguros), conjuntamente con instituciones privadas especializadas por lo que ha fomentado la creación de empresas dedicadas a la prestación de servicios previsionales, bajo nuevas reglas no basadas en la solidarización de capitales sino en la individualización de fondos, en los campos de pensiones y salud. Estas son las ya creadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs) y organizaciones de servicios de salud denominadas Empresas Prestadoras de Salud (EPSs), que están fiscalizadas a través de sus respectivas Superintendencias. El Estado ha decidido pues, liberalizar la prestación de estos invalorables servicios, percatándose de que tal responsabilidad le resultaba demasiado difícil de asumir en solitario.

Hoy en día existen entonces dos grandes vertientes de la seguridad social peruana, las que ya han empezado a interactuar para beneficiar a la población, lo cual es su objetivo primordial.

Es entonces que, el propósito principal del dictado del curso es hacer conocer de manera fácil y accesible, las principales obligaciones de ambos sistemas, el estatal y el privado, para con sus asegurados y/o afiliados, y los deberes de éstos últimos con aquellos. Asimismo, persigue como propósito conocer y analizar los más importantes dispositivos legales relacionados con la seguridad social en el país.

• LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL PERÚ.

Como decíamos al tratar sobre la introducción al curso, desde que el hombre es como tal y ha vivido en un mundo hostil, sujeto a las inclemencias de la naturaleza y a las circunstancias particulares de su modo de vida cualquiera que este fuere, ha practicado una suerte de sistema, que no empezó desde luego con esa configuración, por el cual brinda protección a los miembros más débiles y necesitados de su comunidad.

Como sistema de Seguridad Social, organizado debidamente, el proceso de previsión y protección es relativamente reciente y, al menos en nuestro país, data de 5 a 6 décadas atrás. No olvidemos que el Imperio Incaico conoció un Sistema Previsional que funcionaba de acuerdo con el régimen colectivista vigente.

La Historia del Perú nos hace recordar que, en épocas posteriores al incanato, —ya lo decíamos en los primeros párrafos del punto uno de este trabajo—, tiene su primer antecedente formal, la Real Orden del Rey de España del 8 de febrero de 1803 (posteriormente esta Real Orden fue sustituida por la Ley del 22 de febrero de 1850) puesta en conocimiento de los interesados por el entonces Virrey del Perú, don Joaquín de la Pezuela en 1820, los Virreyes Antonio de Mendoza y Francisco de Toledo fundaron las "Cajas de Comunidad" las que se ocupaban de administrar sus propios ingresos, provenientes de fuentes agrícolas e industriales, para distribuirlos en obras relacionadas con el mantenimiento de hospitales y el auxilio a viudas, huérfanos y discapacitados.

Asimismo, dentro del texto de la "Recopilación de la Ley de los Reinos de las Indias" se encuentran ya disposiciones en materia previsional como la fundación de hospitales y hospicios, la obligación de patrones de proteger a los trabajadores indios, su asistencia médica y farmacológica y la implantación de pequeños hospitales para la atención de los trabajadores agrícolas. Esta se extendió al servicio doméstico.

Se observa también que en esta legislación se preveían las enfermedades y los accidentes derivados del trabajo y se dictaban normas que, a modo de prevención procuraban proteger a la masa trabajadora. Como sabemos hoy, el resultado para nuestros antepasados fue desastroso y las leyes que se dictaron quedaron sin aplicación.

En el Perú se establece oficialmente, la Seguridad Social, el año de 1936 con la dación de la Ley Nº 8433 (Seguro Social Obrero), promulgada por el Presidente Benavides el 07 de julio de 1936, que preveía la pensión de vejez para los obreros.

Así pues, con la continua promulgación de leyes de previsión social el sistema va incrementando su cobertura hasta que implanta, en 1992, el Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones mediante Ley Nº 25897, que de una manera radical rompió con el monopolio estatal administrado por aquel entonces, el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), hoy el Seguro Social de Salud (EsSALUD), quien hasta entonces había estado detentando la exclusividad en el otorgamiento de pensiones. Y en el campo de la salud la cobertura la otorgaba también dicha institución (IPSS) hasta la dación del Decreto Legislativo Nº 718 que apertura una posibilidad al sector privado, aparentemente en condiciones similares a las que maneja el Instituto.

La idea de Seguridad Social es pues consustancial al hombre que vive en sociedad y que en ella se desarrolla. Y debemos convenir también en que, afortunadamente, lo son la solidaridad y el altruismo, principios que inspiran la Seguridad Socia, que veremos en capítulos posteriores.

3. CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL.

La Seguridad Social es la doctrina que enseña y difunde el derecho de las personas, como miembros de la sociedad, a la protección contra los diferentes riesgos, actuales y diferidos, mediante el conjunto de sistemas organizados que otorgan cobertura oportuna y eficaz para conjurar dichas contingencias.

En el Perú, se encontraba elevada a rango constitucional en el Capítulo III, referente a la Seguridad Social, de la Carta Magna de 1979; en la Constitución Política de 1993 promulgada en 29 de diciembre de ese año se encuentra en el Capítulo II, que trata de los Derechos Sociales y Económicos, involucrando prestaciones de salud y cobertura de riesgos diferidos y el derecho de todos a la salud integral.

Actualmente en el país comparten la Seguridad Social el Seguro Social de Salud (EsSALUD, ex-IPSS) y diversas entidades como Mutualidades y Derramas así como el ya no tan nuevo Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones. En el campo de la Salud coexisten independientemente EsSALUD y las Empresas Prestadoras de Salud (EPSs), empresas privadas que brindas seguros de salud y conservación y recuperación de ella; inicialmente se da con la promulgación del Decreto Legislativo Nº 718, que regulaba la creación y operaciones de la Organizaciones Privadas de Salud (OSS). La actual constitución Política del Perú permite la existencia paralela de otras entidades que ofrezcan prestaciones de mejor calidad o adicionales a las que ahora ofrece EsSALUD, siempre y cuando coexista con ellas el consentimiento previo del asegurado de EsSALUD a integrarse a los sistemas alternativos (AFPs y EPSs). El Poder Ejecutivo dictó el Decreto Ley Nº 25897 y el Decreto Legislativo Nº 718 por los que se crearon, respectivamente, el Sistema Privado de Pensiones y el Sistema Privado de Salud, los que tienen carácter de complementarios a los Sistemas Nacionales de Salud y Pensiones, originados por los Decretos Leyes Nos. 22482 y 19990, respectivamente, administrados en su momento por el IPSS.

Esta apertura a sistemas alternativos paralelos, si bien constituye una iniciativa particular y potencialmente beneficiosa para la fuerza laboral peruana, también puede incidir en una sustancial disminución de los ingresos que por aportaciones percibe actualmente la Oficina de Normalización Previsional (ONP), significando así inminente peligro de desfinanciamiento en los fondos de Pensiones que administra.

El autor concibe la idea de Seguridad Social como consustancial al hombre que vive en sociedad y que en ella se desarrolla. Y debemos convenir también en que, afortunadamente, lo son la solidaridad y el altruismo, principios que inspiran la Seguridad Socia, que veremos en capítulos posteriores.

4. ÓRGANOS ANTECESORES DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

a) Previsión.

Diverso es el concepto que se le da a este instituto, ya desde el punto de vista etimológico (praevidare: saber, conocer con anticipación), ya desde el punto de vista político-social, o en su relación con la Seguridad Social.

Desde el primer punto de vista, es el hombre a quien corresponde el ejercicio de proyectarse con dirección hacia el futuro para que, cuando éste sobrevenga, no lo tome desprevenido. Esta visualización y proyección en lo que de nosotros depende, toma el nombre de prospección; la adivinación, la cartomancia, la astrología, la bola de cristal, el espiritismo, la lectura de las líneas de la mano, del rostro y toda la gama de disciplinas esotéricas, que dan lugar a las profecías, hasta llegar a la ciencia de la futurología, la exploración sistemática del porvenir por computadora, las estadísticas de siniestrabilidad, las tablas actuariales de mortalidad, entre otras medidas de predicción científica, dan cuenta de ese perenne afán prospectivo del hombre, es lo que se denomina previsión propiamente dicha.

Desde el punto de vista político-social y para la doctrina más aceptada, previsión social, es aquella que previene los efectos de la miseria mediante instituciones especiales, en las cuales intervienen los propios interesados por medio del ahorro, o sea sus aportes. La previsión social requeriría siempre un sistema de capitalización de beneficios diferidos.

Pueden haber diferentes clases de previsión, en términos genéricos y, si se quiere, de modo convencional: a) la previsión voluntaria e individual constituida por el ahorro y el seguro privado, que encierran a la vez ánimo de lucro; b) el mutualismo, el cooperativismo y hasta el seguro social facultativo, que no tienen fines lucrativos; c) también tenemos a la previsión obligatoria, solidaria o social, constituida por el ahorro colectivo y administrado por el Poder Público. Esta última no podrá llevar a confundir Previsión Social con Seguro Social ni con Seguridad Social.

En el ámbito positivo precisa destacar las medidas que algunos países adoptan para conferir protección a sus miembros, generalmente trabajadores, contra ciertas contingencias, mediante "Cajas de Previsión". Esencialmente, el régimen de tales cajas constituye un sistema de ahorro obligatorio. Los trabajadores y sus empleadores pagan cotizaciones periódicas a una caja central, donde se acreditan a una cuenta por separado para cada trabajador sobre la que se pagan intereses. Cuando se producen contingencias determinadas, tales como vejez, invalidez o muerte, el trabajador o sus supervivientes reciben por regla general, de una sola vez, la suma total que figura en la cuenta, con los intereses. También puede pagarse una parte de la cantidad que figura en la cuenta, en caso de enfermedad. Cabe hacer notar que no se hace frente a los riesgos de manera colectiva y no se aplica el principio del Seguro. Entre los países que en la actualidad mantienen Cajas de Previsión, figuran Ghana, India, Kenia, Malasia, Nigeria, Singapur, Uganda, entre otros más. Irak convirtió sus Cajas de Previsión en un sistema de Seguro Social en 1964.

En su sentido conceptual estricto, a la Previsión Social se la equipara con el Seguro Social, y en su sentido amplio se la confunde con la Seguridad Social. Empero si se tiene en cuenta la época en que han aparecido tales instituciones, puede decirse que la previsión fue simplemente una idea que cuajó momentáneamente hace algunos años y que hoy se encuentra absorbida por la nueva idea de la Seguridad Social.

• b) Beneficencia.

El término deriva del latín "ben-facere" que significa hacer el bien a quien lo necesita. Antiguamente, alrededor de las Edades Media y Moderna, en los países del noreste de Europa, las personas menesterosas y faltas de recursos solían acudir a los "Montes Píos" en busca de auxilio, a título de caridad, socorro o limosna, para evitar el estado de desesperación que creaba la miseria; en algunos países se le llamaba "Arcas de Limosnas", "Arcas de Misericordia" (España), "Montes de Piedad", "Montepíos Fragmentarios" (Italia) o "Leyes de Pobres" (Inglaterra), y entre nosotros, Asistencia o Beneficencia Pública, y de allí su nombre, que, mas que un derecho, solía representar un sentimiento.

En el Perú esta institución constituye un servicio público, para cuyo fin tiene adjudicados y administra hospitales, cementerios, colegios de huérfanos, casas de expósitos, guarderías infantiles, entre otros; y últimamente se ha dedicado a construir viviendas de interés social y de edificios de rentas, libres d impuestos, que algunos lo consideran como la desvirtualización de sus fines e interferencia con las acciones de Salud Pública, de la Seguridad Social y de las Municipalidades, que cuentan con programas sociales más modernos respecto a sus obligaciones para con la sociedad, cuyos derechos no están ya sometidos a la acción de la caridad, por nobles que fueses sus intenciones.

• c) Ahorro.

El ahorro deriva de la iniciativa individual o de la institución de promoción estadual, según la cual cada persona procura su previsión económica futura, inhibiéndose de alguna necesidad, parcial o total, mediante la constitución de un fondo individual con que pueda sufragar un gasto determinado o cubrir sus probables eventualidades. Falta en él, como es de apreciarse, lo medular y cálido de la seguridad social.

Se originó posiblemente como medio de escapar a las angustias que traen las necesidades e imprevistos sociales y de las puertas hirientes a la susceptibilidad humana en que muchas veces se traducían las beneficencias. Su historia se remonta a eras primitivas de la humanidad, imposibles de precisar, seguramente cuando el primer hombre previsor quiso atesorar frutos para las épocas de baja o ninguna cosecha; floreció durante los siglos XVII, XVIII y XIX, sobre todo en los territorios de Europa en que invadió el maquinismo y la revolución industrial, y los hombres vivían preocupados por las oscilaciones del mercado de trabajo y en que los Estados crearon por primera vez los Bancos y las Cajas de Ahorro (Alemania, Francia, Suiza, Inglaterra, España, etc.).

Hoy en día el ahorro perdura como acostumbrada modalidad de previsión individual, aun cuando el nivel de los salarios no lo permita siempre, y la corrosión monetaria lo deprede, y es evidente que por las limitaciones y bajas dotaciones numerarias, no siempre resulta ser el medio eficaz ni suficiente para procurar todos los beneficios masivos que trae consigo y puede ofrecer la Seguridad Social.

De una u otra forma, el ahorro constituye una modalidad sumamente eficaz, complementaria a la acción de la Seguridad Social. Su justificación radica en que ciertamente impide los gastos superfluos, limita el lujo inútil, regula la posesión del dinero, aumenta el rendimiento de la economía, haciendo fructificar los bienes de una manera productiva, se ordena a crear nuevos recursos, nuevas fuentes de trabajo, de bienestar, de cultura para el progreso de los hombres.

En el Perú, siguiendo la experiencia de Chile, por Ley Nº 25967 (27.11.92) se ha instituido el Seguro Privado de Pensiones fundado en el ahorro obligatorio de los trabajadores, con miras a fomentar el mercado de capitales, con cuyo motivo se han instalado las Administradoras de Fondos de Pensiones como régimen alternativo y competitivo del Sistema Nacional de Pensiones normado por el Decreto Ley Nº 19990 que estuvo administrado por el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) y que a partir del 1° de enero de 1995 lo es por el sector Economía y Finanzas, a través de la Oficina de Normalización Previsional (ONP). Se trata pues, de un régimen de previsión individual, mas no uno de solidaridad social, dentro del conglomerado de seguros dispersos que tiene el Perú, y todo indica que, para su mejor construcción, pareciera que debió mantener el carácter de complementario al Sistema Nacional de Pensiones, como lo concibió inicialmente el Decreto Legislativo Nº 724 (11.11.91) y lo tenía previsto el Decreto Legislativo Nº 718 (10.11.91) para el Sistema Privado de Salud.

• d) Mutualismo.

El mutualismo consiste en una asociación de ayuda y socorro recíproco para y entre los miembros de una organización, instaurada al efecto, sin propósito de lucro. En el alma del mutualismo habita la cálida noción de solidaridad.

La historia de estas asociaciones nos podría llevar a revisar la historia de la civilización misma, aunque ya en la antigua Grecia las encontramos con los nombres de "eptaidia", "sunedría" y "erans" y en la Edad Media implantadas y floreciendo en el seno de las "guildas", "hetairas", corporaciones y cofradías.

Su campo de acción gira mayormente sobre la prestación por contingencias de enfermedad, invalidez, vejez, y muerte, a título de prestación de movimiento, esto es, de la asociación mutual.

En su organización y funcionamiento, mutualismo y mutualidad guardan cierto paralelismo conceptual entre lo que hoy significan Seguridad Social y Seguro Social, en sus respectivas órbitas de acción, por cierto; así el mutualismo es la doctrina, el mensaje, el movimiento, la idea, el sistema, la organización, en tanto que la mutualidad viene a ser el órgano de expresión, su cuerpo de gestión y, en acepción más material, el establecimiento y el edificio destinado a los fines seculares de aquél. Entonces, y para su funcionamiento, la mutualidad ha de arreglarse a los principios rectores del mutualismo, y en el aspecto positivo, ha de organizarse según ley, y adecuarse a ésta sus estatutos y reglamento.

Al concurrir los mutualistas con los aportes periódicos a que se han comprometido, con la expectativa a probables prestaciones, específicamente pre-establecidas o elegidas, están cimentando el espíritu de solidaridad social, el cual, bien encausado, sirve de antecedente del Seguro Social, y más tarde, de la Seguridad Social.

• e) Seguro Privado.

Propiamente, el seguro mercantil es una institución de derecho privado interno que, con más rapidez, avizora la necesidad de involucrar en el mundo de sus negocios la previsión y tutela de ciertas contingencias sociales, de persona a persona, bajo la forma de riesgos o siniestros de concertación individual, con fines lucro.

Aparecen los seguros privados durante la segunda mitad del siglo XIX en varios países de Europa, tan pronto como advierten que las asociaciones de ayuda mutua no pueden cumplir a cabalidad con la sunción de los seguros de vejez o de vida. Así, en sus antecedentes, se refiere que una compañía de seguros inglesa, emprendedora y enérgica, creó hacia aquel entonces un tipo especial de seguro de vida para la población, que la denominó "seguro industrial", alcanzando gran auge comercial.

Su campo de acción está constituido por recursos determinados, ya que hoy en día estas empresas tratan de tomar y trabajar sólo con "buenos riesgos". Es que la población trata de evitar acudir a las beneficencias y exige la obligatoriedad de protección institucional, de suerte que éstas, en su función tuitiva, pero importante, va convirtiendo cada vez a las leyes privadas en normas de orden público, apareciendo entonces, en todo fuerza, la institución del Seguro Social. Además teniendo en cuenta la unidad de gestión que prima en los sistemas de Seguridad Social, difícilmente una o más compañías de seguros podrían suministrar todos los servicios en cantidad y calidad, a los asegurados de una nación entera, habida cuenta que el Estado perdería su rol director en la administración de esta parcela de la Política Social.

Puede afirmarse que las asociaciones de ayuda mutua e inclusive el instituto del ahorro individual son formas de seguro privado, claro está, espontánea y colectivamente organizados, del mismo modo que las demás asociaciones del mismo tipo, como las cooperativas, y a veces los sindicatos, cuando, como en un caso observado en Inglaterra, también se ocuparon de la cobertura de los seguros de desempleo y de vejez. Pero otro es el caso, obviamente, del seguro privado o mercantil, de sentido quiritario, cuya cartera de asegurados está constituida por personas voluntariamente acogidas a él, y que funciona con respecto a cada uno de sus asegurados bajo "contratos de adhesión" o "aleatorios".

Su financiación la procura mediante el pago de primas fijas para cada seguro y por cada asegurado, a cuyo solo cumplimiento y en su exacta proporción efectúa la contraprestación en caso de producirse el evento; la constitución de sus reservas lo hace en función de individuos, que es lo que se llama la "reserva teórica". No hay en esta clase de seguro financiero el sentido de solidaridad social.

Actualmente los seguros privados son utilizados como regímenes complementarios, pues muchos empleadores, como aliciente para sus trabajadores, o gente con dinero, compran pólizas de seguros de pensiones o de salud, para compensar los servicios deficitarios de los seguros sociales.

• f) Asistencia Social.

Cuando se concibió el Plan de Seguridad Social para Gran Bretaña de la segunda posguerra mundial, se consideró que era necesario combinar tres métodos distintos, pero integrantes de un mismo sistema general, a saber: a) el Seguro Social, para cubrir las necesidades básicas; b) la Asistencia Nacional, para los casos especiales; y, c) los Seguros Voluntarios, para las adiciones a la previsión básica.

Los Montes de Piedad, las Arcas de Limosnas, las Leyes de Pobres, las Beneficencias, las Asistencias Públicas y otras organizaciones que antaño dispensaron prestaciones a las clases menesterosas han encontrado su línea de operación sucesiva, perviviendo aún en su accionar de tan profundo contenido y mensaje humano, en las actuales instituciones de Asistencia Social que, dicho sea de paso, se encuentran instaladas en casi todos los países del orbe. Unas veces coadyuvando y otras integrando el Sistema de Seguridad Social, y otras, en fin, constituyendo un sistema amplio y casi reemplazante de éste, en su motivación y en su accionar, allí permanecen estas instituciones, con un afán y una ansia inmensa de comprender a toda la sociedad en sus lazos y modalidades de protección.

En un comienzo y en un primer momento la Asistencia Social, al igual que la Beneficencia, suele aparar sólo a las personas que se encuentran en estado de indigencia, a prueba de su necesidad, constituyendo una obra benéfica de caridad y un sentimiento elevado de responsabilidad social, mas no una prestación de derecho exigible. En este orden de cosas aquí se da lo que se puede y no siempre lo que se debe. Tampoco hay en ella un verdadero sentido de previsión.

Su financiación se efectúa mediante donaciones generales de los particulares, los frutos de las mismas y algunas veces mediante subvenciones del Estado. Sus auxilios, de mínimas e indiscriminadas entidades, otorgadas por ella misma o a través del Servicio Social, consisten en asistencia médica, hospitalización, desempleo, etc. Su control y dirección están a cargo del Estado.

• PRINCIPIOS RECTORES DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

• Principio de Solidaridad.

Es este uno de los fundamentos esenciales de la Seguridad Social. Teóricamente por este principio quien aporta más debe de ayudar al que aporta menos. Es así que la administración debe efectuar la distribución equitativa de los aportes con la oportunidad en que los requiere al afectado para su asistencia, a fin de que en toda ocasión que se requiera existan fondos de previsión suficientes como para atender a los titulares del derecho como a sus derecho-habientes con las aportaciones que se ofrecen y que deben otorgarse por mandato legal. En este caso, pues, y por imperio de este principio, el aportante de mayores recursos acude en socorro de quienes los poseen inferiores en virtud a la distribución racional de los fondos de previsión y al valor moral y ético que, como imperativo categórico, obliga a los seres humanos a prestarse ayuda mutua.

Este principio no es aplicable al Sistema Privado de Pensiones en el que se manejan Cuentas Individuales de Capitalización (CIC) que rinden beneficio solamente al afiliado aportante titular de cuenta.

• Principio de Justicia Social.

Este principio involucra conceptos éticos muy profundos, como son el anteriormente mencionado, la equidad y la justicia misma. El trabajo es la actividad humana que permite que el hombre, como tal, se desarrolle y alcance su realización social y personal, siempre y cuando sea digno y justamente remunerado; pero las condiciones disímiles de trabajo que subsisten ene el país hacen que la calidad de vida del trabajador, en la gran mayoría de los casos, sea paupérrima y que, como consecuencia, su status moral y económico, reproduzca un nivel de bajo perfil. Es entonces cuando la Seguridad Social debe operar incorporando a su sistema de previsión a la masa trabajadora sometida a tan difíciles condiciones de vida y, en atención al principio de justicia social, hacerla prevalecer en salvaguarda de los sectores de menores recursos pues su derecho a la protección como persona humana no difiere de cualquier otra en diferente posición social más o menos elevada.

• Principio de Oportunidad.

La oportunidad es esencial para que una prestación, cualquiera que ésta fuera, sea eficaz; caso contrario carecería de objeto y no cumpliría los fines de previsión a que está destinada. Este principio se incorpora de manera particular a los sistemas de Previsión de la Salud, en la que los riesgos a cubrir son actuales y pueden tener funestas consecuencias en caso de carencia inmediata de la prestación. Pero esto no quiere significar que la oportunidad responsa únicamente al criterio utilizado en la protección de la salud; antes bien adquiere singular importancia cuando se trata de otorgar prestaciones de riesgos diferidos como la jubilación, ya que percibirla diminuta o extemporánea la desliga del carácter de oportunidad que debe tener puesto que tampoco cubriría el vacío que está destinada a llenar lo que prácticamente equivaldría a su virtual inexistencia.

Este principio estuvo consagrado en el Decreto Ley Nº 22482, la que fue derogada por la Ley Nº 26790, por la que se aprueba la Ley de Modernización de la Seguridad Social (15.05.97); si bies cierto que esta última norma no lo contempla literalmente como principio, el principio de oportunidad resulta ser intrínseca por su propia naturales, esto en cuanto a prestaciones de salud. Respecto a las prestaciones de pensiones, este principio está previsto en el Decreto Ley Nº 19990 (hoy a cargo de la ONP), como también en la nueva legislación previsional pensionaria privada (AFPs).