Otra característica de este fenómeno de la constitución de nuevos territorios fronterizos es la vecindad, aquella relación multidimensional que se da entre los Estados fronterizos a causa de las interdependencias de hecho que por fuerza de las cosas se dan entre los territorios contiguos, ahora se presenta como un elemento catalizador del desarrollo y de la integración; buscando privilegiar las relaciones de cooperación sobre las de conflicto. Hoy en día, los Estados limítrofes convienen en cumplir en forma conjunta algunos propósitos de interés de común; pero conservando cada uno su total soberanía y entera libertad de acción; esto es cooperación fronteriza, solo el primer paso del camino hacia la integración fronteriza, la herramienta de desarrollo con la que se viene interviniendo las fronteras latinoamericanas en búsqueda de su desarrollo.
Las nuevas regiones binacionales y multinacionales que se vienen constituyendo sobre los viejos límites fronterizos son espacios geográficos que comparten caracteres ambientales comunes; en el que existe una alta interdependencia y complementariedad, con fuerzas económicas que generan interacción, jerarquización e interdependencia entre los centros de producción y consumo que existen en su interior y que tienen la capacidad para generar comercio exterior y atraer inversiones. Estas regiones requieren de una nueva concepción de fronteras.
Las fronteras del siglo XXI
La nueva idea de frontera que el desarrollo de economías regionales a través de fronteras requiere es la de zona de frontera; la frontera es un espacio geográfico real, de encuentro entre los territorios y las soberanías de dos o más Estados en donde mantienen relaciones de vecindad los Estados limítrofes. La noción de fronteras ha cambiado debido a que sus funciones también han cambiado, porque su función principal la de separadora de soberanías ha recaído sobre los límites políticos. Produciéndose una evolución de la frontera muro hacia la frontera puente.
Hoy las fronteras terrestres ya no son la barrera que nos separa de los otros, en el mundo nuevo, el aislacionismo no conseguirá proteger las poblaciones de los desastres del futuro (financieros, ecológicos, el terrorismo, etc.) no habrá un escudo lo suficientemente sólido para aislar a una nación de los acontecimientos del mundo exterior, no al menos en un mundo desde la perspectiva de la globalidad. Por eso al final del milenio pasado con la reformulación del concepto de frontera se reformaron también los conceptos de defensa y seguridad, creando nuevos modelos de fronteras cada vez más abiertos y más acordes con un mundo globalizado.
La idea de frontera zona, extiende a la frontera sobre y a ambos lados de los límites políticos pero no debemos confundirlas con ellos, debido nos solo a su naturaleza sino que incluso cumplen funciones distintas; entre las principales funciones de las fronteras podemos mencionar las de protección (ante agresión o presión externa), aproximación (cooperación con los países vecinos) e irradiación (de cultura e intereses); las que son distintas de las funciones de los límites fronterizos: legal (delimitar la competencia territorial), fiscal (instrumento de política económica), control (del tránsito de bienes y personas) y militar (seguridad del Estado). Sin embargo, aun hoy las fronteras pueden ser clasificadas como rígidas – centrípetas (órgano periférico de seguridad no propicia para la cooperación ni la integración) o como flexibles – centrífugas (puerta hacia los vecinos que favorece la cooperación y la integración). Obviamente son estas segundas las que generan verdadero desarrollo y conducen a la integración.
Por lo general en Latinoamérica, las fronteras, debido a su ubicación excéntrica, aisladas con respecto al núcleo central o principal de los países, presentan características de bajo desarrollo y deficiente aprovechamiento territorial. Debido a que tradicionalmente han sido vistas geopolíticamente como zonas de seguridad y defensa y no como zonas de desarrollo y cooperación. Sin embargo, allí la integración de hecho precede a la de derecho, pues la naturaleza o las condiciones económicas y sociales la imponen. Sin embargo el enfrentamiento de las áreas de jurisdicciones políticas, administrativas, y económicas diferentes generan exigencias que deben regularse por normas jurídicas especiales, adecuadas al lugar y al tiempo. Las fronteras vienen a ser el ámbito espacial donde interactúan y se articulan dos sociedades y economías nacionales contiguas, no tiene un límite preciso, ya que su extensión o penetración hacia el interior de cada uno de los países dependerá de su potencial productivo, comercial y de servicios, y simultáneamente de su interacción con el resto de su espacio nacional.
El desarrollo de economías regionales a través de las fronteras tradicionales: políticas y económicas es una estrategia relativamente nueva. Los nuevos territorios organizados sobre las fronteras, suponen un territorio natural y otro equipado, es decir, uno engendrado por la naturaleza, un ecosistema con recursos naturales y caracteres medio ambientales; y otro que, se superpone al primero, intervenido por el hombre; con el equipamiento físico realizado por el hombre, es decir, integrado físicamente con una adecuada infraestructura física (carreteras, puentes, puertos, aeropuertos, sistemas de telecomunicaciones); este es un requisito muy importante pero no suficiente para generar desarrollo. A este nivel generalmente lo que se da es cooperación fronteriza. Para que estos territorios se organicen requieren dar un paso más, el de la Integración Fronteriza.
Integración fronteriza
Los límites fronterizos entre países, muchas veces, son disfuncionales, es decir, introducen una división artificial en regiones geográfica, culturales y económicas cuyo desarrollo se rezaga por la ausencia de un tratamiento global de sus problemas y de sus posibilidades; por eso para superar esa situación de seperatividad y de falta de desarrollo es que nace la Integración Fronteriza. Para lo cual se hace necesario trabajar en una nueva dimensión, la dimensión de la microintegración.
La Integración Fronteriza es un proceso, como todo proceso de integración, en virtud del cual las Estados fronterizos unen acciones y esfuerzos para elevar el nivel de vida de sus habitantes, utilizando de manera conjunta sus recursos y potencialidades.
Este es un proceso coadyuvante a la integración binacional, subregional y regional que comprende un conjunto de acciones orgánicas convenidas por dos o más Estados en sus zonas de fronteras colindantes para facilitar el aprovechamiento complementario de sus recursos y su incorporación al desarrollo socioeconómico de cada uno de ellos sobre la base de la seguridad, el carácter solidario de las acciones comprendidas y el establecimiento de regímenes que faciliten la circulación de bienes, capitales y personas.
Las iniciativas de Integración Fronteriza tienen como objetivo el logro de predeterminados resultados funcionales, económicos, sociales, políticos y ambientales, de los cuales resultan la disminución de la interferencia administrativa y económica de la frontera y una contribución a la reducción o al desmantelamiento de posibles litigios limítrofes. Se trabaja dentro del ámbito de la funcionalidad tanto de la infraestructura física como de las instituciones públicas responsables del control y regulación de los flujos bidireccionales.
Corresponde hacer una diferenciación de desarrollo fronterizo que es lo relativo al establecimiento de condiciones económicas, sociales, culturales y político institucionales a partir de las cuales se promueve el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones ubicadas dentro de las zonas de integración fronteriza delimitadas por los Estados vecinos y que en cierta forma es el fin de la Integración Fronteriza.
Son formas de desarrollo fronterizo: los proyectos de desarrollo; el aprovechamiento de recursos naturales: cuencas, hidroeléctricas, irrigaciones, explotación de recursos naturales, los regímenes comerciales; la implementación de zonas francas, zonas francas industriales. También es necesario diferenciar la Integración Fronteriza de la mera cooperación fronteriza que es el proceso de cooperación que se dan en zonas fronterizas o en regiones fronterizas por los Estados vecinos para la realización en forma conjunta algunos propósitos de interés de común; pero conservando cada uno su total soberanía y entera libertad de acción. Entre las formas de cooperación fronteriza podemos destacar: el control migratorio; los temas de seguridad, y los temas de servicios de telecomunicaciones, transporte, salud y educación.
La Integración Fronteriza no excluye ni a la cooperación fronteriza ni al desarrollo fronterizo, sino que los supone y los articula dé manera que no solamente se busque el desarrollo de un factor o un recurso de manera aislada; sino que se intervenga a la frontera como un territorio total, a través de un mecanismo de institucional que dote dicho territorios de una organización pro integradora.
Son Mecanismos Institucionales Fronterizo las instituciones implementadas con el propósito de coordinar, negociar, promover y ejecutar distintas instancias de la integración entre dos o más países en áreas fronterizas. Además, realizan una permanente evaluación y reevaluación de los resultados obtenidos. Estos mecanismos adquieren importancia para establecer las interrelaciones entre los distintos niveles gubernamentales de un país, entre los países involucrados y con sus instancias no gubernamentales, y en especial de carácter local o fronterizo. Como mecanismos de la Integración Fronteriza se pueden: los grupos de trabajo, las comisiones mixtas, las comisiones permanentes, los comités de frontera, las comisiones de vecindad, y a los parlamentos regionales fronterizos.
La integración fronteriza en el Latinoamérica
El desarrollo de los conceptos como el de zona de frontera, el de la artificialidad del límite de frontera, la paz cooperativa, la integración binacional, de polos de desarrollo, de espacios económicos, entre otros, durante los finales del 40 y la década del 50 proporcionan el sustento inicial para que el tema del desarrollo y la integración fronteriza aparezcan como una herramienta hacia el bienestar de los pueblos localizados en las fronteras.
El tema de la integración fronteriza fue introducido en el Derecho de la Integración latinoamericano en la discusión académica por Felipe Herrera, primero, y luego junto a él, José Mayorbe, Carlos Sanz de Santa María y Raúl Prebisch. En 1964 se le intenta aplicar por primera vez con las conclusiones del estudio realizado por el BID a solicitud de Colombia y Venezuela, para que propusiera los lineamientos de tomas de decisiones tendientes a consolidar la dinámica integracionista de la frontera común.
El mismo BID en 1966 en su clásico "Factores para la Integración Latinoamericana" ya incluye la "integración de regiones fronterizas" como parte de la Integración Sectorial en el que traza el principio rector la de la integración fronteriza, es decir, que este es un tema que debe ser decidido solo por los países interesados; pero estos deben contar con la cooperación de los organismos de integración. Es por ello que su posterior desarrollo se daría dentro de los temas bilaterales mas que multilaterales.
A partir de allí y gracias a la expectativa generada la integración fronteriza, y en particular el estudio de su metodología e instrumentos fue difundiéndose rápidamente a instancias de instituciones como el BID y el INTAL; así se realizan varios desarrollos conceptuales, empezando a aparecer importantes autores que en la década del 70 (Greño Velazco, Vittini Gonzáles, Power Alberti), van preparando el caldo de cultivo para el gran bum de la integración fronteriza que se inicia en la década del 80 (Gonzáles Posse, Iturriza, Valenciano, León Oliveros) y que se viene consolidando hoy en día. El INTAL aparece detrás de la mayoría de los proyectos de estudio, auspiciando la elaboración incluso de bibliografías como la realizada por María Cecilia Bolognesi Drosdoff en 1991, para el INTAL. En 1994 y 1995 el INTAL edita dos importantes trabajos sobre la integración fronteriza en el Grupo Andino y la Cuenca de la Plata. Las experiencias de integración fronteriza surgen bajo el apoyo del BID, la OEA y la CAF.
En la Cuenca del Plata la integración fronteriza tiene una rápida acogida debido principalmente a las condiciones geográficas y la interdependencia económica que ya existía, así el tema del desarrollo de áreas fronterizas es el tema central de la II Reunión de juristas de la Cuenca de la Plata, celebrada en marzo de 1970 en Córdoba, la que sería solamente el preludio de un fértil desarrollo entre los académicos del a Cuenca de la Plata, a través de iniciativas que se institucionalizan con los comités de frontera que aparecen a finales de los 70 inicios de los 80. Las experiencias en Centroamérica, la zona andina, y la zona amazónica también son ricas en casuística y en desarrollos académicos, al área andina corresponde un importante aporte institucional como es la Comisión de Vecindad, los Centros Binacionales de Atención de Frontera (CEBAF), y las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) que son los ámbitos territoriales fronterizos adyacentes de los países miembros de la Comunidad Andina, en la que se ejecutarán planes, programas y proyectos para impulsar su desarrollo de manera conjunta, compartida y coordinada.
Zonas de integración fronteriza (ZIF)
Las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) son los ámbitos territoriales fronterizos adyacentes de los países miembros de la Comunidad Andina, en las que se ejecutarán planes, programas y proyectos para impulsar su desarrollo de manera conjunta, compartida y coordinada.
Norma comunitaria que los regula
Las ZIF están reguladas por la Decisión 501, aprobada en junio del 2001 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
Establecimiento
Los países andinos podrán establecer, mediante mecanismos bilaterales, las ZIF que convengan entre sí y, de considerarlo conveniente, con terceros países.
Aquellas Zonas de Integración Fronteriza, Regiones Fronterizas de Integración y las Zonas Especiales ya existentes, podrán adecuar sus disposiciones a lo establecido en la Decisión 501.
Objetivos de las ZIF
Contribuir a diversificar, fortalecer y estabilizar los vínculos económicos, sociales, culturales, institucionales y políticos entre los Países Miembros.
Contribuir a la creación y la puesta en vigencia de mecanismos económicos e institucionales que doten a sus ámbitos territoriales de mayor fluidez comercial y las interconecten con el resto de las economías andinas y con el mercado mundial.
Flexibilizar y dinamizar el intercambio económico y comercial, así como la circulación de personas, mercancías, servicios y vehículos.
Establecer mecanismos eficaces para crear y manejar conjuntamente los mercados fronterizos de trabajo y para administrar los flujos migratorios, bilaterales e internacionales, que se desarrollen en las ZIF;
Favorecer a las colectividades locales, eliminando los obstáculos que dificultan una potenciación de sus capacidades productivas, comerciales, culturales y de coexistencia pacífica.
Contribuir a profundizar los procesos nacionales de descentralización administrativa y económica.
Formalizar y estimular procesos y relaciones sociales, económicas, culturales y étnicas históricamente existentes en dichas zonas;
Atender adecuadamente las demandas económicas, sociales y culturales de los pueblos en las ZIF;
Incrementar y fortalecer la oferta y el abastecimiento de servicios básicos y/o sociales de utilidad común, tales como acueductos, electrificación, comunicaciones, infraestructura vial, salud, educación y recreación deportiva y turística;
Investigar y usar sosteniblemente los recursos naturales renovables contiguos y promover mecanismos para su adecuada conservación;
Contribuir a la conservación y utilización sostenible de los recursos naturales, prestando particular interés a la diversidad biológica;
Desarrollar programas de cooperación horizontal que promuevan la transferencia de conocimientos técnicos entre Países Miembros o regiones fronterizas, encaminados a la adopción de paquetes tecnológicos conjuntos y al desarrollo de actividades productivas que conjuguen o complementen esfuerzos; y,
Otros que se acuerden bilateralmente.
Criterios para su identificación y delimitación
Que sean áreas de frontera donde las condiciones jurídicas, administrativas y funcionales que se promuevan sirvan para dinamizar la capacidad productiva y comercial y la riqueza cultural de la población.
Que comprendan, en ambos países, ciudades actualmente o potencialmente dinamizadoras del desarrollo, así como ejes de articulación vial existentes o cuya construcción esté prevista en el corto plazo;
Que incorporen, en ambos países, áreas económica y socialmente deprimidas
Que propicien la articulación de zonas fronterizas con alto potencial de recursos, que en la actualidad no formen parte de la frontera activa;
Que coadyuven al desarrollo de cuencas hidrográficas binacionales en las que se localicen proyectos y actividades de interés compartido.
Acciones que se procurarán emprender en las ZIF
Comprometer la participación de los actores sociales, empresarios, trabajadores, fundaciones privadas y asociaciones civiles;
Estimular la inversión privada local, nacional, binacional y extranjera;
Promover iniciativas dirigidas a la generación de alianzas estratégicas empresariales y a la creación de Empresas Multinacionales Andinas (EMAs);
Establecer o perfeccionar, según sea el caso, regímenes de tránsito de personas, vehículos y mercancías a fin de dinamizar los procesos de integración fronteriza y contribuir a generar mercados fronterizos;
Promover el desarrollo de procesos participativos de zonificación ecológica, económica, social y cultural;
Impulsar el manejo integral coordinado de ecosistemas compartidos;
Desarrollar programas turísticos conjuntos y estimular las actividades económicas vinculadas a los circuitos turísticos que se propicien;
Emprender programas conjuntos de valoración y fortalecimiento de la identidad cultural común;
Fortalecer las instancias nacionales y bilaterales sobre temas fronterizos;
Promover el encuentro e intercambio de iniciativas entre autoridades locales, organismos de desarrollo regional y representantes legislativos de los países miembros.;
Ejecutar proyectos compartidos o complementarios de infraestructura básica, vial, telecomunicaciones y energía, así como de desarrollo productivo;
Promover la configuración de una estructura urbano – regional
Su financiamiento
Se ha constituido en la Secretaría General de la Comunidad Andina el Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo, que cuenta con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo y de la Corporación Andina de Fomento.
La financiación de planes, programas y proyectos en las ZIF, demandará la gestión de los países andinos, en forma binacional, ante organismos financieros subregionales, regionales y multilaterales, para el establecimiento de los fondos respectivos.
Asimismo, los países andinos adoptarán las previsiones necesarias para incorporar en sus respectivos planes nacionales de desarrollo, presupuestos de inversión y los proyectos que acuerden desarrollar en las ZIF en sus políticas nacionales de fronteras.
Avances en el establecimiento de las ZIF
En cumplimiento de lo que señalan los artículos 2 y 7 de la Decisión 501, los Países Miembros han establecido las siguientes Zonas de Integración Fronteriza:
Zona de Integración Fronteriza Colombo-Ecuatoriana,.
Zona de Integración Fronteriza Colombo-Peruana,
Zona de Integración Fronteriza Ecuatoriano-Peruana, Zona de Integración Fronteriza Boliviano-Peruana
El Programa de Apoyo al Desarrollo e Integración Fronteriza (PADIF) es una iniciativa diseñada por la CAF con la finalidad de fortalecer la misión y presencia estratégica de la Corporación en la integración regional, a través del apoyo y convergencia de programas subregionales y binacionales de desarrollo e integración fronteriza que promuevan la articulación física y el mejoramiento de los pasos de frontera, así como el desarrollo productivo, social y ambiental sostenible de las zonas fronterizas. Específicamente, la CAF persigue con la ejecución de este programa:
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/ | El PADIF se desarrolla sobre la base de tres ejes estratégicos principales, los cuales son:
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El PADIF focaliza su acción en las regiones y los pasos de frontera donde la CAF ya viene apoyando proyectos específicos previamente identificados por los países accionistas. No obstante, actúa igualmente en aquellas regiones donde proyectos de integración física requieren complementarse con programas de desarrollo integral en el marco de los Ejes de Integración y Desarrollo (EID) definidos en torno a la IIRSA.
Fondo de Cooperación e Integración Fronteriza (COPIF)
El COPIF cuenta con recursos iniciales de USD 4 millones. La fuente del COPIF serán aportes de la Corporación, provenientes de las utilidades netas del año 2007 y recursos proporcionados por otras instituciones o países, en virtud de convenios suscritos con la CAF.
El Fondo tiene por objeto apoyar y financiar la oportuna identificación, preparación y ejecución de proyectos de alto impacto que promuevan el desarrollo humano sostenible en las regiones fronterizas, y contribuyan al fortalecimiento de la cooperación, el diálogo, la confianza mutua y la integración fronteriza tanto a nivel bilateral como multilateral.
La Corporación ha tomado con especial interés el Informe de la Comisión de la Organización de Estados Americanos (OEA), elevado a la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores el pasado 17 de marzo de 2008, donde establece como una de sus recomendaciones "el desarrollo de programas de cooperación e integración fronteriza, incluyendo proyectos en el área medio ambiental, con el apoyo de organismos y entidades internacionales como el BID, la CAF y el PNUD, entre otros."
En cuanto a los beneficiarios elegibles los mismos serán entidades oficiales encargadas de la formulación, diseño y ejecución de iniciativas de desarrollo humano sostenible e integración, así como organismos internacionales que impulsen programas de cooperación e integración. En ambos casos las actividades deberán beneficiar zonas de frontera de dos o más países accionistas.
Fondo de Cooperación e Integración Fronteriza (COPIF)
El COPIF cuenta con recursos iniciales de USD 4 millones. La fuente del COPIF serán aportes de la Corporación, provenientes de las utilidades netas del año 2007 y recursos proporcionados por otras instituciones o países, en virtud de convenios suscritos con la CAF.
El Fondo tiene por objeto apoyar y financiar la oportuna identificación, preparación y ejecución de proyectos de alto impacto que promuevan el desarrollo humano sostenible en las regiones fronterizas, y contribuyan al fortalecimiento de la cooperación, el diálogo, la confianza mutua y la integración fronteriza tanto a nivel bilateral como multilateral.
La Corporación ha tomado con especial interés el Informe de la Comisión de la Organización de Estados Americanos (OEA), elevado a la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores el pasado 17 de marzo de 2008, donde establece como una de sus recomendaciones "el desarrollo de programas de cooperación e integración fronteriza, incluyendo proyectos en el área medio ambiental, con el apoyo de organismos y entidades internacionales como el BID, la CAF y el PNUD, entre otros."
En cuanto a los beneficiarios elegibles los mismos serán entidades oficiales encargadas de la formulación, diseño y ejecución de iniciativas de desarrollo humano sostenible e integración, así como organismos internacionales que impulsen programas de cooperación e integración. En ambos casos las actividades deberán beneficiar zonas de frontera de dos o más países accionistas.
Los recursos del COPIF serán utilizados para financiar acciones enmarcadas en el Programa de Apoyo al Desarrollo e Integración Fronteriza de la CAF (PADIF), los cuales debe impulsar el desarrollo humano sostenible y la integración y brindar asistencia y financiar la preparación de proyectos de inversión. Por otro lado, se apoyarán aquellos que asesoren y financien proyectos para el fortalecimiento institucional, la promoción social, el intercambio y la difusión de mejores prácticas de cooperación, diálogo, construcción de confianza mutua e integración fronteriza entre los accionistas.
Mecanismos institucionales de integración fronteriza
Los dos principales mecanismos institucionales de Integración Fronteriza, son el Comité de Frontera y la Comisión de Vecindad.
El Comité de Frontera es el mecanismo institucional fronterizo cuya principal función es resolver o bien encauzar para su decisión a otros niveles asuntos de diverso contenido referidos a la relación fronteriza. La adopción de temas se realiza bajo criterios de subsidiariedad. Es presidido por los cónsules de los países limítrofes y esta integrado por funcionarios públicos y en ocasiones por representantes privados de la actividad económico y social de la población fronteriza. Su origen lo podemos ubicar entre los países de la Cuenca del Río de la Plata.
La Comisión de Vecindad es la instancia y el mecanismo de nivel político y representativo constituido para impulsar, apoyar y coordinar los programas, proyectos y actividades que generen acercamiento y comunidad de intereses entre los países fronterizos miembros; prestando especial atención al desarrollo de las regiones fronterizas y a la complementación empresarial y productiva.
La Comisión de Vecindad identifica y promueve los proyectos e iniciativas que generen una comunidad de intereses, económica y socialmente significativos para ambos países, con particular énfasis en el mejoramiento de la infraestructura, de los servicios y del aprovechamiento de los recursos compartidos.
La Comisión de Vecindad establece las orientaciones generales para la cooperación bilateral y la aplicación del régimen fronterizo. Son un mecanismo de política bilateral en cuyo seno se da especial relevancia al tema fronterizo a través de un Comité Técnico Binacional y a la participación del sector privado. Su origen lo podemos encontrar entre los países del Pacto Andino, hoy Comunidad Andina.
Autor:
Sisa
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