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Fases para la Transición de la Administración Pública Electrónica

    ABSTRACT

    Al margen de los beneficios reales que el uso de las nuevas tecnologías ha introducido en la administración pública (comprobado en los gobiernos locales o regionales de diversos países), en la actualidad aún no existe unanimidad en cuanto a la calificación del cambio que propicia el uso de las nuevas tecnologías en las distintas actividades de la administración pública, continúan planteadas así las siguientes interrogantes: el uso de los medios electrónicos implica una verdadera revolución tecnológica y por ende un nuevo paradigma de la administración pública o se trata más bien de un simple cambio de forma en el soporte material de los documentos públicos para su creación, almacenamiento y transmisión?. Por otra parte, e independientemente del criterio asumido para dar respuesta a la pregunta anterior, también se plantea: es necesario que un gobierno (local, regional o nacional) transite por una serie de fases para instaurar la administración pública electrónica o el proceso mas bien va a depender de la cultura propia, la normativa jurídica o las políticas públicas de cada gobierno?. A los fines de intentar dar respuesta a estas dos interrogantes, es objetivo primordial del presente ensayo el examinar los distintos aspectos de la administración pública electrónica a partir del análisis de las fases para la transición de la administración pública tradicional a la electrónica, tomando como referencia el entorno político y jurídico Venezolano, para lo cual se utilizó una metodología esencialmente documental.

    Palabras clave:

     · administración electrónica

     · administración pública

     · democracia digital/electrónica

     · gobierno electrónico

     · venezuela

    INTRODUCCIÓN

    El término "nuevas tecnologías de la información y el conocimiento" (NTIC) fue acogido para designar al conjunto de avances tecnológicos característicos de la era actual, "(…)es un neologismo acuñado para describir una tendencia de las tecnologías de los ordenadores y de la telecomunicación a integrarse y converger." (Webster y Rubins, 1986: 10), se trata de una expresión amplia con la que se intenta agrupar las distintas manifestaciones de la ciencia tecnológica que han introducido grandes cambios en la manera de manejar y transmitir la información, tal como acota Papp (1998) estas nuevas tecnologías, han cambiado las formas de la comunicación humana, permitiendo una mayor rapidez, una capacidad superior de manejo de información, un acceso más fácil, unos tipos diferentes de mensajes y una gran demanda por parte de los sujetos.

    Con tal cambio en la sociedad moderna, introducido por las nuevas formas de comunicación, es notable que al inicio del siglo XXI nos encontremos ante el umbral de una nueva era de la humanidad, cuya manifestación es la denominada "Sociedad de la Información", surgida tras el desarrollo y puesta en marcha de las tecnologías de la información y el conocimiento. Expresión, que a su vez, ha sido rebautizada según el enfoque de los diversos autores en: "Sociedad Digital" (Nicholas Negroponte, 2000); "Aldea Global" (Marshall McLuhan, 1996); "Sociedad Informatizada" (Bustamante, 1993); "Cibersociedad" (Luis Joyanes Aguilar, 1997); para Manuel Castells (2000: 47), simplemente "el término sociedad de la información destaca el papel de ésta última en la sociedad", en tal sentido, Castells prefiere referirse a ella como "Sociedad Informacional"; no obstante, e independientemente de la denominación que en definitiva se le asigne a ésta nueva sociedad, en ella convergen dos factores: "la información como elemento aglutinador y la innovación tecnológica, como instrumento para aproximarse a ella" (Luis Joyanes, 1997: 4).

    En efecto, las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento representan en la actualidad una productiva herramienta que marca el compás en las formas de comunicarse, aprender, recrearse, trabajar, elegir, administrar y de relacionarse del hombre moderno; a tal extremo que cada vez se hacen más imprescindibles y omnipresentes en los más disímiles ámbitos de la sociedad moderna, especialmente por las ventajas que implican su empleo en términos de rapidez y economía de costo y de tiempo en la creación, transmisión, acceso y almacenamiento de información, todo lo cual se traduce en actividades y procesos más eficientes y productivos, tal como se expresa en el Informe sobre Desarrollo Humano en Venezuela del año 2002, denominado "Las Tecnologías de la Información y la Comunicación al Servicio del Desarrollo", elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2002: 22, 23). Se trata de cambios inevitables e irreversibles.

    Pero, más que una herramienta, las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento han sido convertidas en verdaderas estrategias para la modernización y políticas para la optimización de procesos, por parte de las empresas privadas en un primer momento, y más recientemente por parte de los gobiernos. En cuanto a éstos últimos, se vislumbra una mejor acogida respecto a la incorporación de los medios tecnológicos e informáticos cuando se trata de sistemas democráticos, por representar una oportunidad para la reducción de los problemas y costos generados por la burocratización y corrupción administrativa, así lo entendió el legislador venezolano al analizar, en su Exposición de Motivos, la fundamentación del Decreto con Fuerza de Ley sobre Mensaje de Datos y Firmas Electrónicas:

    La particularidad de estas tecnologías de información es que utilizan medios electrónicos y redes nacionales e internacionales adecuadas que constituyen una herramienta ideal para realizar intercambios de todo tipo, (…), a través de la transferencia de informaciones de un computador a otro sin necesidad de utilizar documentos escritos en papel, lo que permite ahorro de tiempo y dinero. (1)

    Tales ventajas que propician el uso de las nuevas formas de comunicación y transmisión de información, la creación, transferencia y almacenamiento de documentos, incitan a que se considere la incorporación de las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento, en especial el uso de la Internet, en las distintas actividades del sector público, verbigracia, el voto automatizado mediante el uso de las NTIC en los procesos electorales, o en el ámbito de las actividades de la administración pública, particularmente en los procedimientos administrativos.

    Con base a dichos beneficios, cada vez son más los gobiernos que han emprendido, y constantemente impulsan, toda una serie de acciones orientadas a informatizar y modernizar la participación ciudadana y el funcionamiento de sus administraciones públicas, con lo cual no sólo persiguen lograr una mayor extensión de la racionalidad y optimización de las diversas actividades del Estado, sino producir en la colectividad un sentido de confianza en las gestiones de los entes públicos, en la calidad de los procesos que tramitan así como en la toma de decisiones, un sentido de respeto hacia las instituciones y los funcionarios públicos, y en general crear conciencia en la población del efectivo funcionamiento del sistema democrático.

    Frente a ello, es indudable que la naturaleza, contenido y alcance de la normativa jurídica vigente se verán afectados por los cambios derivados de la incorporación de la tecnología y la informática al mundo de las relaciones jurídicas públicas, ya que las nuevas tecnologías han sobrepasado el criterio clásico que hasta ahora venía inspirando el funcionamiento y las instituciones jurídicas del sector público. Razón por la cual la generalidad de los países se han visto en la necesidad de adaptar sus sistemas normativos al novedoso hecho informático, a los fines de reglamentar las nuevas situaciones y relaciones surgidas del empleo de las tecnologías de la información, incorporándolas al mundo del derecho al otorgarles validez jurídica. En tal sentido, representaría un signo de progresión del derecho, como ciencia, y del derecho público en particular, la adaptación de las normas jurídicas a las nuevas figuras y situaciones jurídicas derivadas de la incorporación del hecho informático a las distintas actividades de los gobiernos en sus administraciones públicas mediante la introducción y puesta en marcha de las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento; adaptación normativa que bajo ninguna circunstancia podría alterar los Principios de Legalidad y de Protección de los Derechos del Ciudadano rectores de todo Estado de Derecho, ni modificar o disminuir los derechos y garantías de los ciudadanos.

    Pues bien, y como se ha dicho, al día de hoy ya se ha comprobado en distintos gobiernos locales, regionales o nacionales de diversos países, los beneficios del uso de las nuevas tecnologías en las distintas actividades de la administración pública. Venezuela es ejemplo de ello, vemos así como hoy en día el pago de ciertos impuestos se realiza en nuestro país válidamente vía internet; los procesos electorales en los últimos seis años se han realizado con el uso de medios automáticos o electrónicos; así como la viabilidad para interponer ciertas acciones judiciales ante tribunales competentes, entre otras funciones públicas que se especifican más adelante.

    Sin embargo, en la actualidad aún no existe unanimidad (o más bien, aún sigue abierto el debate) en cuanto a la calificación del cambio que propicia el uso de las nuevas tecnologías en las distintas actividades de la administración pública, continúan planteadas así las siguientes interrogantes: el uso de los medios electrónicos implica una verdadera revolución tecnológica y por ende un nuevo paradigma de la administración pública o se trata más bien de un simple cambio de forma en el soporte material de los documentos públicos para su creación, almacenamiento y transmisión?. Así pues, tenemos, de una parte, los beneficios de eficacia, transparencia y celeridad de las gestiones de la administración pública y frente a ello la vulneración de la seguridad jurídica que para los ciudadanos implica el uso de las nuevas tecnologías, particularmente en sus derechos a la privacidad, o la confiabilidad. Por otra parte, e independientemente del criterio asumido para dar respuesta a la pregunta anterior, también se plantea: es necesario que un gobierno (local, regional o nacional) transite por una serie de fases para instaurar la administración pública electrónica o el proceso mas bien va a depender de la cultura propia, la normativa jurídica o las políticas públicas de cada gobierno?.

    En virtud de lo anterior, y a los fines de intentar dar respuesta a estas dos interrogantes, es objetivo primordial del presente ensayo el examinar los aspectos de la administración pública electrónica a partir del análisis de las fases en la transición de la administración pública tradicional a la electrónica, tomando como referencia el entorno político y jurídico Venezolano, para lo cual se utilizó una metodología esencialmente documental.

    I. LA ADMINISTRACION PUBLICA EN EL CONTEXTO DEL GOBIERNO ELECTRONICO

    A raíz del auge que han adquirido las NTIC en nuestros días, el hombre moderno se ha replanteado el funcionamiento de sus estructuras económicas, sociales y hasta políticas bajo lo que podríamos calificar como un nuevo paradigma, surgiendo de ello nuevas figuras. En ese sentido, a los regímenes democráticos y gobiernos que han percibido y aceptado su influencia, hoy se les denominan "democracia electrónica" y "gobierno electrónico", respectivamente, aunque el gobierno electrónico no es concebible en un sistema político distinto al democrático: decir gobierno electrónico es decir democracia electrónica. Surgieron esencialmente bajo el influjo de las nuevas tecnologías y frente a la necesidad de instaurar una nueva cultura política que asumiera la participación ciudadana como elemento que les permitiera transitar de un gobierno burocrático a un gobierno eficiente.

    Los regímenes democráticos también han advertido el empleo de la Internet como un foro público para la participación ciudadana, e incluso a través del cual puede ofrecerse a los individuos la prestación de servicios y trámites públicos mediante el uso de las páginas web. Es así como la Internet podría cambiar la forma de gestionar la actividad gubernamental y de las administraciones públicas, ya que abre nuevos canales para propiciar la participación ciudadana, la interacción entre la población y los representantes o funcionarios del gobierno, y el ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos.

    En los últimos años las NTIC han posibilitado la realización de una innumerable cantidad de actividades (aunque su desarrollo se deba primordialmente a su explotación comercial), los avances que se han logrado en la materia no han sido suficientemente aprovechados en el área del gobierno y la administración pública; rezagado, además en aquellos países menos favorecidos económicamente, su incorporación ha estado supeditada a la decisión política de los gobiernos, así como a las prioridades nacionales que éstos tengan respecto a otras necesidades. Es indudable que la producción, almacenamiento y transferencia de información y comunicación electrónica, con sus ventajas y riesgos, facilita la prestación de servicios en masa, tanto en el ámbito privado como en el público, lo cual se traduce en una oportunidad para mejorar y simplificar los servicios gubernamentales, que redundará en beneficio para los gobiernos como para los administrados. Así por ejemplo, los ciudadanos podrán realizar sus trámites desde su locación (domicilio o trabajo) sin necesidad de trasladarse a la sede de la oficina pública respectiva y hacer las colas características de la burocracia actual, podrán obtener una información más completa de los servicios que requieran accediendo a la página web del organismo competente, más aún, podrán hacer solicitudes, iniciar procedimiento judiciales o administrativos e introducir recursos judiciales, absolutamente válidos, y obtener la debida respuesta, pero de manera más eficiente y expedita. En tal virtud, en la Exposición de Motivos del Decreto con Fuerza de Ley sobre Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas se expresa que:

    … se hace necesario que se consolide el "Gobierno Electrónico", que incluye todas aquellas actividades basadas en las modernas tecnologías de información, en particular Internet, que el Estado desarrollará para aumentar la eficiencia de la gestión pública, mejorar los servicios ofrecidos a los ciudadanos y proveer a las acciones del gobierno de un marco mucho más ágil y transparente que el actual.

    No obstante, ante la adopción de las NTIC los gobiernos también deben superar una serie de situaciones y trabas que van desde la adaptación de su sistema normativo tradicional al nuevo hecho tecnológico (y superar así las leyes arcaicas), enfrentar el analfabetismo funcional que genera desconfianza en la población ante la utilización de la nueva tecnología, hasta la implementación del soporte técnico idóneos y la programación de los equipos tecnológicos, una tarea nada fácil de llevar a cabo, y menos aún en aquellos países que poseen necesidades prioritarias que satisfacer para su población en materia de alimentación, salud, educación, medio ambiente, vivienda, entre otras, propias de los países latinoamericanos.

    II. ANTECEDENTES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ELECTRONICA EN VENEZUELA

    De forma lenta pero progresiva se ha presentado la incorporación de las NTIC en las distintas áreas que integran el gobierno venezolano: administrativo, electoral, educativa, tributaria, jurisprudencial, notarial y registral, así como el ámbito normativo, académico y científico e incluso en la sociedad civil. Es decir, que en Venezuela podemos hablar de la presencia de una transición de la administración pública tradicional (entendiendo ésta como la administración pública donde esencialmente se utiliza el papel como soporte material para los documentos públicos, y su transmisión se realiza "en persona") a una administración pública electrónica.

    Es así como, en general, los organismos gubernamentales venezolanos tuvieron hasta finales de la década de los noventa una participación exigua en el proceso de modernización de la administración pública; empero, a partir del año 2000 se han visto en la necesidad de incorporarse, tímida pero progresivamente. También a partir del año 2000, se dio un significativo impulso al ámbito normativo, con la promulgación y aprobación de una serie de Leyes y Decretos-Ley en materia del Derecho Informático, lo que ha su vez, ha inducido a los tribunales nacionales, especialmente el Tribunal Supremo de Justicia, a pronunciarse en cuanto a la aplicación, alcance e interpretación de tales normas legales.

    Conforme al criterio del orden cronológico, a continuación se resumen los hechos más destacados que cercioran la progresiva incorporación de la administración pública electrónica, y por ende del gobierno electrónico, en Venezuela:

    2.1. Ámbito Gubernativo:

     

     

    Cuadro Número: 1

    2.2. Ámbito Normativo:

    Cuadro Número: 2

    Entre otros recientes instrumentos jurídicos del ordenamiento jurídico venezolano que contienen disposiciones dirigidas a regular o implementar el uso de las nuevas tecnologías en las actividades gubernamentales y administrativas del Estado, destacan la Ley Orgánica de Ciencia y Tecnología, Ley de Licitaciones, Ley Orgánica de Identificación, Código Orgánico Procesal Penal, el Decreto con fuerza de Ley de la Función Pública Estadística, el Decreto Número 2.479 de creación de la Comisión Presidencial para Red del Estado, Ley de Comercio Marítimo, Ley de Marina y Actividades Conexas, Reglamentos y normas internas inherentes a la operatividad del Ministerio de Ciencia y Tecnología y organismos adscritos, determinados Convenios internacionales para la cooperación e inversión en ciencia y tecnología.

    No obstante el prolífero marco normativo, y en comparación con otros países, Venezuela no se caracteriza precisamente por ser un país de avanzada en el área de las NTIC, menos aún en su aplicación al sector público; a excepción del esfuerzo de contados organismos que, por iniciativa propia (la mayoría), han aportado los primeros pasos, dando por sentado un importante precedente. Empero, lo mucho que falta por recorrer en esta materia, no debiera estar supeditado al influjo de los retardatarios y retractores, por el contrario, se debe aprovechar el potencial humano y los recursos técnicos disponibles para actuar en consecuencia acorde con las exigencias del siglo que comienza, al respecto comenta Eladio Hernández Muñoz (2002) en el marco del Ciclo de Foros auspiciado por la Universidad Central de Venezuela: "Venezuela: Dilemas de la Construcción Democrática":

    No es posible que en la era de la digitalización la Sociedad de la Información en Venezuela siga siendo vista como algo excéntrico de los países desarrollados, cuando tenemos capacidades y actitudes para estar a la par con cualquier sociedad del planeta en el ámbito de lo político. Un requerimiento público transita tan rápido por la intranet venezolana como en Holanda. Nos podemos comunicar y adquirir información y conocimiento tan eficientemente como los estadounidenses. En consecuencia, por que limitar solamente nuestra capacidad organizativa como actores sociales a través de estructuras de funcionamiento que correspondieron al siglo XIX y que ya hoy no satisfacen adecuadamente los nuevos requerimientos ciudadanos.

    III. FASES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ELECTRÓNICA (Caso: Venezuela)

    Es ampliamente conocido que en la actualidad los actos y documentos emanados de la administración pública son realizados después de largas consultas, entrevistas, audiencias que luego se traducen en papel documental, y así lo ha recogido el Ministerio de Ciencias y Tecnología de Venezuela en el Plan Nacional de Tecnologías de la Información (2).

    Pues bien, el uso de computadoras y de medios electrónicos que ha sido tan inevitable como acelerado, ha invadido no sólo las actividades tradicionales del Estado, sino que ya se vislumbran las ventajas que conlleva su aplicación a las relaciones de éste con los particulares, particularmente concretados a través de los procedimientos administrativos, al fungir como canal de comunicación para facilitar los servicios públicos a los ciudadanos, quienes podrán realizar innumerables gestiones y trámites sin necesidad de movilizarse de su locación, ello traducido en ahorro de tiempo y costo, mayor eficacia y eficiencia por la reducción de trámites burocráticos e incluso mayor seguridad y transparencia; y específicamente con el uso de la Internet como un foro público donde podría mejorarse considerablemente la participación del ciudadano, tanto en cantidad como en calidad, ya que la Internet podría cambiar la forma de gestionar la actividad gubernamental y las administraciones públicas, al abrir nuevos canales para que se propicie la participación ciudadana, la interacción entre la población y los representantes o funcionarios del gobierno, y el ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos, e incluso a través del cual existe la posibilidad de ofrecerle a los individuos la prestación de servicios, trámites y gestiones personales mediante la creación de una página web del organismo público en cuestión, herramientas que surgen bajo la necesidad de instaurar una nueva cultura política que asuma la participación ciudadana como elemento que permita transitar de un gobierno burocrático a un gobierno eficiente.

    Pese a esto, y previo a la decisión de cualquier gobierno de adoptar el uso de las NTIC en el funcionamiento y estructura de su administración pública, este deberá afrontar dos aspectos prioritarios en el contexto de su propia cultura y legislación:

    Aspecto Cultural: La cultura técnica abarca tanto la actitud de los ciudadanos como la preparación de los funcionarios públicos al enfrentarse a las nuevas situaciones. En cuanto a los ciudadanos, debe respetarse el derecho que estos tienen de estar informados en cuanto al uso, alcance y efectos de la implementación de los medios electrónicos en los trámites y gestiones administrativas, así como el derecho de exigir el trato igualitario al acceso de dicha tecnología, además del derecho de acceso a la información pública contenida en los portales de los organismos públicos.

    Los funcionarios públicos, por su parte, deben lidiar con dos situaciones, la primera de ellas se relaciona con la surgida por el reemplazo del papel como soporte material tradicional de los documentos públicos escritos por el soporte electrónico, aún cuando el cambio sea de forma más no de contenido, es inevitable que surjan novedosas dudas entorno a su validez jurídica, seguridad, inalterabilidad y autenticidad, o las condiciones para su remisión o recepción; la segunda situación se deriva del reemplazo de la firma autógrafa por la firma electrónica, lo que genera aún más incertidumbre debido a sus funciones declarativa, indicativa y probatoria, cuya autenticidad es indispensable para alegar o probar la autoría de un escrito. Por ahora, baste con señalar que, en principio, el documento electrónico y la firma electrónica son tan seguros y auténticos como la firma y el documento tradicional, la diferencia estriba en los mecanismos de seguridad que se emplean.

    Aspecto Legal: Es vital revisar las diversas normas jurídicas vigentes aplicables en la materia, con el objeto de proponer las modificaciones pertinentes que permitan emplear la tecnología electrónica, en los procedimientos y actividades de la administración pública tradicional. Sobre este tema, se reproducen las recomendaciones de la Comisión de la Organización de las Naciones Unidas para el Derecho Comercial Internacional, emitidas en el año 1985, con el objeto de servir de guía a las legislaciones que se dicten en estas materias:

    Primero: La revisión de las normas legales concernientes a la utilización de registros informáticos como prueba en caso de litigios, con el objeto de eliminar los obstáculos a su admisión, asegurando la coherencia de dichas normas con el progreso tecnológico y para otorgar a los tribunales los medios apropiados a fin de evaluar la credibilidad de los datos incorporados en dichos registros.

    Segundo: Autorizar para que, en la medida que ello sea apropiado, los documentos sean registrados y transmitidos en forma informática.

    Tercero: Revisar las normas legales referidas a la firma manuscrita u otros métodos fundados sobre el concepto de soporte sobre papel, como forma de autenticación, a efectos de permitir la utilización de medios electrónicos que cumplan el mismo rol.

    Cuarto: Revisar las normas legales a efectos de darle un valor jurídico reconocido a los documentos emitidos por computadores de la administración pública.

    En tal sentido, la incorporación de las NTIC a las actividades de la administración pública se produce de manera progresiva, por lo general siguiendo una sucesión de fases o etapas que aún cuando cada una de ellas procedan en los distintos gobiernos que transiten de la administración pública tradicional a la electrónica, la diferencia estriba principalmente en los lapsos para pasar de una a otra, lo cual estaría supeditado a la voluntad gubernamental, a las políticas públicas, la normativa jurídica interna o a la cultura misma de la nación.

    En todo caso, las fases que comúnmente coinciden en los procesos de transición para la administración pública electrónica parten de la automatización de las actividades internas propias de las oficinas públicas (conocido como ofimática), hasta trascender a las actividades externas de los órganos públicos dirigidas a relacionarse con los administrados mediante el uso de la Internet, donde van desde las actividades meramente informativas a las más complejas de interacción, de las cuales podrían surgir, o surgen, verdaderas relaciones jurídicas, culminando con la instauración propiamente dicha de la administración pública electrónica.

    Todo esto según se propone en el cuadro que se muestra a continuación sobre las "Fases de la administración pública electrónica" aplicado a Venezuela:

    FASES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ELECTRONICA

    Cuadro Número: 3.

    Propuesta que presentamos a partir de las etapas básicas que, según los analistas de la revista The Economis: Goverment and the Internet Survey (2000), son indispensables para el establecimiento del gobierno electrónico, donde se aprecian:

    Primera: La etapa de presentación de información, en la cual las diferentes agencias gubernamentales ofrecen información sobre sí mismas a través de la red al público en general.

    Segunda: En esta etapa la comunicación se torna bidireccional, permitiendo al público usuario remitir vía electrónica información propia.

    Tercera: Etapa en la que se permite un intercambio más efectivo entre el gobierno y los administrados, permitiendo por ejemplo, el pago de una tasa administrativa o la obtención de un certificado vía electrónica.

    Cuarta: Todos los servicios gubernamentales son integrados en un solo portal el cual reúne condiciones de funcionalidad y facilita información en forma completa sobre el gobierno.

    1. FASES INTERNAS

    Con esta fase se inicia el proceso de modernización de los organismos públicos, partiendo de la fase primigenia de automatización de la data interna de las oficinas públicas, y luego, secundado con la comunicación entre éstas, enfatizando el principio de coordinación y colaboración entre los órganos públicos.

    1.1. Fase de Informatización

    O fase de automatización de la información que se manipula internamente en las oficinas públicas, la que a veces puede llegar a tales volúmenes que imposibilite su tratamiento. Verbigracia, los archivos y documentos de las oficinas registrales, cuya automatización representa una solución por demás práctica, según lo entendió el legislador venezolano cuando incorporó en el vigente Decreto con Fuerza de Ley de Registro Público y del Notariado (3) la norma que dispone: "Todos los soportes físicos del sistema registral y notarial actual se digitalizarán y se transferirán progresivamente a las bases de datos correspondientes" (Primer Párrafo de su artículo 4).

    En los antecedentes de la administración pública en Venezuela (vistos en el punto anterior) ya se aprecia la presencia de esta fase de informatización, enfatizada en la actualidad en las actividades del Registro Público y en las funciones administrativas de los tribunales, donde se observa la automatización de la información referida a los expedientes judiciales.

    Este proceso de automatización de las actividades y operaciones internas de las oficinas (indistintamente que sean públicas o privadas) se conoce con el nombre de ofimática o burótica, como parte de la informática que permite la automatización de las operaciones regulares, estandarizadas y constantes para obtener resultados uniformes, rápidos, transparentes y económicos. Así mismo, en esta fase son aplicables los distintos tipos de informática jurídica, bien documentaria, de control y gestión o decisorial.

    1.2. Fase de Comunicación interna

    Fase que se presenta mediante el establecimiento de redes que permitan la comunicación y flujo de información y de documentos electrónicos internamente en una misma oficina pública, o entre distintos organismos del Estado.

    1.2.1. Comunicación Interna: Mediante el uso de la red interna o Intranet, creada para el procesamiento de información dentro de una organización pública, a los fines de cumplir las funciones de distribución de documentos electrónicos, distribución de software o acceso a bases de datos, entre otras. En la Intranet de estos organismos, por lo general, se utilizan aplicaciones propias de la Internet, tales como páginas web, exploradores web, correo electrónico, a las cuales sólo tienen acceso los terminales de la propia organización. La Intranet Administrativa se considera como la unión de un conjunto de entidades y organismos por medio de unas áreas de conexión que garantizan la seguridad de los accesos a grandes bases de datos, y permiten la gestión de los servicios a utilizar.

    1.2.2. Comunicación con otros Organismos Públicos: O también comunicación interadministrativa instaurada mediante el uso de la red mundial o Internet, para lo cual los órganos de la administración pública deberán crear sus propias páginas web como instrumento de comunicación, así como crear un sistema de información automatizada disponible para el personal asignado y para cualquier funcionario público de otros organismos "a los fines de integrar y compartir la información, propiciando la coordinación y colaboración entre los órganos de la Administración Pública, de acuerdo con el principio de unidad orgánica" (Primer Párrafo del artículo 45 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos (4)).

    El Decreto Número 825 sobre el uso de Internet (5) declara el acceso y el uso de Internet como política prioritaria para el desarrollo cultural, económico, social y político de la República Bolivariana de Venezuela (artículo 1), para ello: "Los órganos de la Administración Pública Nacional deberán incluir en los planes sectoriales que realicen, así como en el desarrollo de sus actividades, metas relacionadas con el uso de Internet para facilitar la tramitación de los asuntos de sus respectivas competencias" (artículo 2).

    2. FASES EXTERNAS

    Fases a partir de las cuales la administración pública toma contacto con los ciudadanos mediante el empleo de las NTIC, en este primer momento se trata una comunicación meramente informativa, para más adelante pasar a un nivel de interacción administrado – administración, de donde podrían surgir verdaderas relaciones jurídicas exigibles entre ambas partes.

    2.1. Fase de Información:

    Fase donde el órgano administrativo utiliza las nuevas tecnologías para cumplir con su función pública de mantener informado a los administrados, para lo cual genera un sistema de bases de datos de información vinculada a su competencia que le permite desarrollar una infraestructura de información de la que pueda disponer la población a través de medios telefónicos, informáticos o telemáticos, con especial relevancia de la red mundial o Internet. Esencialmente es una fase de carácter unidireccional, en el sentido que el órgano administrativo presta el servicio informativo, pero sin que el acceso de los ciudadano a esa información produzca por sí un acto jurídico o genere una relación jurídica.

    El derecho de los ciudadanos a obtener información, a la libertad informática y a la protección del habeas data está regulado y protegido en Venezuela como derechos de rango constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que reza:

    Toda persona tiene derecho a acceder a la información y a los datos que sobre sí misma o sobre sus bienes conste en registros oficiales o privados, con las excepciones que establezca la ley, así como de conocer el uso que se haga de los mismos y su finalidad, y a solicitar ante tribunal competente la actualización, la rectificación o la destrucción de aquellos, si fuesen erróneos o si afectasen ilegítimamente sus derechos. Igualmente podrá acceder a documentos de cualquier naturaleza que contengan información sea de interés para comunidades o grupos de personas. Queda a salvo el secreto de las fuentes de información periodística y de otras profesiones que determine la ley.

    Consecuente al mandato constitucional, el Decreto con Rango y Fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos, en su Capítulo III referido a la "Actividad de la Administración Pública al servicio de los Ciudadanos", contempla el deber de cada organismo de la administración pública de crear "un sistema de información centralizada automatizada, ágil y de fácil acceso que sirva de apoyo al funcionamiento de los servicios de atención al público (…)" (Primer Párrafo de su artículo 45).

    2.1.1. Información General: Dentro de la fase informativa externa, cobra importancia el hecho que los órganos de la administración pública produzcan sus propios portales en la word wide web con la finalidad de facilitar a los ciudadanos el acceso a la información. El dominio que generalmente es utilizado por los organismos e instituciones gubernamentales es ".gov", seguido de las iniciales del país correspondiente (a Venezuela le corresponde el uso de las letras "ve").

    En Venezuela, el Decreto Número 825 sobre el uso de Internet, insta a los organismos públicos a que incorporen el uso de la red mundial para el intercambio de información con los ciudadanos, según lo contempla su artículo 3: "Los organismos públicos deberán utilizar preferentemente Internet para el intercambio de información con los particulares, prestando servicios comunitarios a través de Internet (…)". Actualmente resaltan las siguientes páginas web de organismos públicos venezolanos, entre otros:

    PRINCIPALES DIRECCIONES ELECTRÓNICAS DE ORGANISMOS PÚBLICOS VENEZOLANOS

    Cuadro Número: 4. Fuente: páginas web citadas

    Así por ejemplo, y conforme al mandato legal, los interesados y todo ciudadano puede consultar en la página web del Tribunal Supremo de Justicia no sólo las sentencias emanadas de las distintas Salas, sino que también pueden consultar otras informaciones vinculadas al proceso judicial, tales como las cuestas diarias de las Salas, las actividades de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura en cuanto a la selección de Jueces, el calendario judicial, las Gacetas Oficiales, entre otras.

    2.1.2. Información Particularizada: En esta fase informativa externa se inicia una somera relación entre los ciudadanos y la administración pública, pero sin que necesariamente surja entre ellos una relación jurídica, se trata de simples interacciones electrónicas o telemáticas donde los ciudadanos obtienen detalles de una determinada información, previamente solicitada. En tal sentido, el vigente Decreto con Rango y Fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos establece en el Segundo Párrafo de su artículo 45 que, "Cada organismo de la Administración Pública (…) deberá habilitar sistemas de transmisión electrónica de datos para que los administrados envíen o reciban la información requerida en sus actuaciones frente a la administración pública".

    2.2. Fase de Interacción

    A diferencia de la anterior fase informativa, la fase de interacción se caracteriza por ser de carácter bidireccional, donde existe el contacto electrónico entre los particulares y la administración pública mediante el uso de las NTIC, especialmente el uso de la Internet, pudiendo los ciudadanos presentar sus solicitudes o escritos para concretar una petición o iniciar un procedimiento administrativo, y obtener una respuesta de parte del órgano administrativo, es decir, se propicia el surgimiento de relaciones que eventualmente produzcan efectos jurídicos.

    En esta fase se presenta la necesidad de exteriorizar la identificación de las partes intervinientes, tanto del órgano público como de los administrados interesados, a los fines de acreditar su identidad y otorgarle así validez a las opiniones o decisiones que emitan, por lo que se hace indispensable el uso de sistemas de seguridad que resguarde la data personal de los usuarios y del ente de la administración pública. Así mismo, surge la necesidad salvaguardar la integridad de las comunicaciones y reforzar la protección de la privacidad y confiabilidad

    En efecto, la confidencialidad e integridad de los datos, la autenticación de interlocutores y la disponibilidad de los servicios son los cuatro aspectos de la seguridad a considerar en ésta fase, por lo que es imperativo cumplir con las medidas de necesarias para resguardarlos, tales como:

    Integridad: Parte del principio que ninguna información puede ser modificada ni durante ni después de su conexión y transferencia. La integridad de la información se puede lograr con los sistemas de encriptación como pueden ser la firma digital o electrónica y mediante la emisión de certificados electrónicos. La legislación patria vigente le ha otorgado validez jurídica y eficacia probatoria a la firma electrónica, según lo expresa el artículo 16 de la Ley de Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas:

    La firma electrónica que permita vincular al signatario con el mensaje de dato y atribuir la autoría de éste, tendrá la misma validez y eficacia probatoria que la ley otorga a la firma autográfica. A tal efecto, salvo que las partes disponga otra cosa, la firma electrónica deberá llenar los siguientes aspectos:

    1. Garantizar que los datos utilizados para su generación puedan producirse sólo una vez, y asegurar, razonablemente su confidencialidad.
    2. Ofrecer seguridad suficiente de que no pueda ser falsificada con la tecnología existente en cada momento.
    3. No alterar la integridad del mensaje de datos.

    Respecto a los Certificados Electrónicos, la citada Ley requiere en su artículo 18, la formalidad de que las firmas electrónicas sean acreditadas por un Proveedor de Servicio de Certificación para entender que se cumple con los requisitos señalados en el mencionado artículo 16. La creación, funcionamiento y obligaciones de los Proveedores de Servicio de Certificación está regulada en el Capítulo VI de la Ley en comento, cuyo control y supervisión está en manos de la Superintendencia de Servicios de Certificación Electrónica, también creada y prevista por la misma Ley en su Capítulo V.

    Autenticación: De la procedencia de los datos e identificación de su autor. La autenticación también se consigue con el adecuado uso de la firma electrónica, ya que gracias al Certificado Electrónico emitido por los Proveedores de Servicios de Certificación, se permite conocer y garantizar la identificación del emisor o receptor así como la integridad del mensaje de datos, según lo reconoce la Ley de Mensajes de Datos y Firmas Electrónica, en cuyo artículo 38 consagra que "El Certificado Electrónico garantiza la autoría de la firma electrónica que certifica así como la integridad del Mensaje de datos".

    Confidencialidad: Ninguna persona ajena a la información que se envía o recibe puede tener acceso a los datos contenidos en ella, so pena de incurrir en los delitos tipificados en la Decreto con Fuerza de Ley Especial contra Delitos Informáticos (6) de acceso indebido (artículo 6) o espionaje informático (artículo11):

    Articulo 6: "Toda persona que sin la debida autorización o excediendo la que hubiere obtenido, acceda, intercepte, interfiera o use un sistema que utilice tecnología de información, será penado con prisión de uno a cinco años y multa de diez a cincuenta unidades tributarias".

    Artículo 11: "Toda persona que indebidamente obtenga, revele o difunda la data o información contenidas en un sistema que utilice tecnologías de información o en cualquiera de sus componentes, será penada con prisión de tres años y multa de trescientas a seiscientas unidades tributarias".

    No repudio: o no revocación de lo realizado, enviado o recibido. Debe garantizarse que una vez enviado un mensaje electrónico las partes no puedan negar haber participado en él, lo que se evita con la exigencia y obtención de un recibo electrónico, tal es el supuesto regulado por el Código Orgánico Tributario (7), en cuyo artículo 138 prevé la emisión de un "Certificado Electrónico" como constancia de la información recibida o enviada.

    2.2.1. Fase de Interacción Simple: Abarca la tramitación de determinadas operaciones o gestiones de los ciudadanos ante los entes públicos que por sí mismas necesariamente no den lugar a la apertura de un procedimiento administrativo. En esta fase se incluye, entre otros, el pago de las obligaciones de los particulares a los órganos o entes de la administración pública, la cual podrá efectuarse mediante el uso de medios electrónicos, tal como lo prevé el Decreto con Rango y Fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos en su artículo 34: "El pago de las obligaciones a que se refiere el artículo anterior, podrá realizarse a través de cualquier medio, incluyendo las transferencias electrónicas de fondos, abono en cuenta y sistemas de crédito".

    En particular, se incluye el pago de impuestos vía electrónica, previsto en el vigente Código Orgánico Tributario (artículos 125 y 138), por cuyo mandato el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria y Aduanera (SENIAT) habilitó la dirección del web site www.seniat.gov.ve, a los fines que los contribuyentes realicen el pago de sus impuestos fiscales mediante un proceso interactivo, rápido y sencillo, siguiendo los pasos:

    • Registro personal, accesando a la página web del SENIAT mencionada,
    • Declaración de impuesto electrónica: Rellenar el formulario de declaración de impuesto, una vez cumplimentado, se presentan dos opciones: imprimir los recibos y cancelar luego en la institución financiera autorizada, o,
    • Realizar el pago de impuesto electrónico: el sistema produce una lista de las instituciones bancarias recaudadoras, seleccionada la cual se accede a su site donde luego se selecciona la función "pago del SENIAT".

    Por supuesto que en estos pasos se exige el cumplimiento de las medidas de seguridad de integridad, autenticación, confidencialidad y no repudio comentadas.

    2.2.2. Fase Interacción Compleja: Se trata de una fase interacción externa (relación ciudadano – administración pública) de carácter complejo ya que las solicitudes y respuestas serían realizadas en sentido bidireccional a través del uso de los medios electrónicos telemáticos, especialmente el uso de la Internet, donde se requiere de una constante vinculación o interacción entre las partes. Fase en la que la totalidad de las etapas de los procedimientos administrativos (iniciación, notificación, sustanciación y terminación) llevados a cabo en sede administrativa y donde participan tanto el ente público como los ciudadanos, se realizan por vía electrónica, exigiéndose el cumplimiento de las medidas de seguridad de integridad, autenticación, confidencialidad y no repudio. También se incluiría en esta fase los procedimientos de contratación administrativa, como por ejemplo, los procedimientos licitatorios de conformidad con la Ley de Licitaciones y sus Reglamentos.

    En Venezuela, aún no se ha regulado propiamente y mediante un marco legal especial la incorporación las NTIC a los procedimientos administrativo en la fase de interacción compleja. Empero, resaltan las incipientes disposiciones contenidas en el citado Código Orgánico Tributario que, en su materia, prevé la posibilidad de emplear los medios electrónicos para "recibir, notificar e intercambiar documentos, declaraciones, pagos o actos administrativos y en general cualquier información" (artículo 125), a cuyos efectos se tendrán como válidos en los "procedimientos administrativos, contenciosos o ejecutivos" las certificaciones que de tales actos o documentos electrónicos emita la Administración Tributaria (artículo 125).

    A MANERA DE CONCLUSIÓN

    El desarrollo de la Sociedad de la Información constituye la base de la democracia electrónica, del gobierno electrónico, y por ende de la administración pública electrónica, lo que podría representar un nuevo paradigma de concebir los sistemas gubernamentales, mediante el uso de las NTIC en las diversas áreas del sector público tendientes a optimizar la prestación de los servicios públicos y la práctica de la participación ciudadana.

    Dar respuesta a las dos interrogantes iniciales no parece una labor fácil, menos aún cuando no existe certeza del hasta donde pueden llegar los cambios en las actividades de la administración pública en la medida que dependan de los avances tecnológicos; de otro lado, la instauración de la administración pública electrónica definitivamente va a depender de las gestiones de los gobiernos, de su cultura y ordenamiento jurídico interno, independientemente que se sistematicen o no determinadas fases para su transición, ya que, aún cuando las fases aquí analizadas suelan ser coincidentes en los procesos de transición para la administración pública electrónica, siempre va a existir cierto grado de diferenciación de un país a otro. Así por ejemplo, en el caso venezolano examinado en este estudio, observamos que en las distintas fases para instaurar la administración pública electrónica (fases internas de informatización y comunicación; y, las fases externas de información e interacción) se aprecia una lenta pero progresiva transición de la administración pública tradicional a la electrónica en cuyo ínterin perfectamente coexisten ambos sistemas.

    Plantearse así una administración pública electrónica, y por ende un gobierno electrónico, conllevaría además al necesario análisis de las ventajas y desventajas que implicaría el uso de las NTIC en las actividades del Estado frente a la participación ciudadana, resumidas en una mayor eficacia, reducción de lapsos y costos e incremento de transparencia y confiabilidad en las ventajas, en contrapartida a los riesgos tecnológicos que amenacen la seguridad jurídica y por consiguiente los derechos de privacidad y confiabilidad de los ciudadanos como desventajas. Lo fundamental, sin embargo, es resaltar el criterio optimista de la propuesta en cuestión, en el sentido que la introducción de las nuevas tecnologías aplicadas a las distintas actividades de la administración pública pueden traducirse en una importante mejora de su tramitación aún cuando sean de forma más no necesariamente de fondo, intentando superar cualquier obstáculo técnico. No obstante, ello no es excusa para que, reconociendo sus posibilidades actuales, se impulse el uso de los medios tecnológicos en la prestación de los servicios públicos.

    En todo caso, y dado el auge e importancia de las nuevas tecnologías aplicadas a los órganos de la administración pública, jurídicamente es necesario que las actuaciones administrativas realizadas por medios informáticos o electrónicos deban equipararse en cuanto a valor probatorio y validez jurídica a las actuaciones administrativas tramitadas por medios tradicionales. La incorporación de los medios tecnológicos a la actividad administrativa implica su regulación normativa: el almacenamiento automatizado de datos, la implementación de medios electrónicos de transmisión, los sistemas y niveles de seguridad y los documentos o actos administrativos electrónicos deberán ser objeto de prescripción normativa. En ese sentido, es indudable que los avances tecnológicos, que no deben desconocerse sino asumirse, han venido rebasado la normativa jurídica tradicional, lo que insta a una oportuna reforma jurídica para su adaptación a la nueva realidad, sobre la base de los derechos fundamentales y garantía constitucionales de los ciudadanos. El hecho que el legislador venezolano haya dictado hasta la presente fecha una serie de normas dirigidas a regular el hecho informático aplicado a las actividades de los particulares o de los mismos órganos públicos, dice de la trascendencia de las NTIC en los ámbitos tanto privado como público de nuestro país, lo que además permite apreciar y valorar estas novedosas formas de crear, almacenar e intercambiar información.

    Finalmente, las anteriores observaciones permiten concluir que aún queda camino por recorrer antes que las NTIC lleguen a ser el soporte de comunicaciones a través del cual los ciudadanos ejerzan sus derechos y/o tramiten sus solicitudes ante los distintos órganos de la administración pública venezolana, asumiendo que lo que hoy es una simple visión mañana podría ser la norma. Todo lo cual supone una progresiva ruptura con el pasado para dar lugar a las nuevas formas de comunicaciones de participación a través de los nuevos mecanismos tecnológicos de la información y la comunicación, lo que implicaría aprovechar el potencial humano y los recursos técnicos disponibles para actuar en consecuencia acorde con las exigencias del siglo que comienza.

    BIBLIOGRAFIA

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    • Webster, F. y Robins, K. (1986). Information technology: a luddite analysis. New Jersey: Ablex Publishing.

    Notas

    [1] – República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez Frías, Presidente de la República: Decreto con Fuerza de Ley sobre Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas, Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 77.148, Caracas, 28 de Febrero del año 1998.

    [2] – Ministerio de Ciencias y Tecnologías: Plan Nacional de Tecnologías de la Información, obtenido en el año 2001 en la página web: www.mct.gov.ve.

    [3] – República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez Frías, Presidente de la República: Decreto con Fuerza de Ley del Registro Público y del Notariado, Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 37.333, Caracas, 27 de Noviembre de 2001.

    [4] – República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez Frías, Presidente de la República: Decreto con Fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos, Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 5.393, Caracas, 22 de Octubre de 1999.

    [5] – República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez Frías, Presidente de la República: Decreto Número 825 sobre Internet, Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 77.148, Caracas, 22 de Mayo de 2001.

    [6] – República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez Frías, Presidente de la República: Decreto con Fuerza de Ley de Delitos Informáticos, Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 37.313, Caracas, 30 de Octubre de 2002.

    [7] – Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela: Código Orgánico Tributario, Gaceta Oficial de la República B

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    Este artículo es obra original de Gigliolla Abreu Gonzalez y su publicación inicial procede del II Congreso Online del Observatorio para la CiberSociedad: http://www.cibersociedad.net/congres2004/index_es.html"

    Gigliolla Abreu Gonzalez