Funcionarios públicos. Evolución y prospectiva

INTRODUCCION

El siglo XX próximo a culminar, nos acerca a la era de consolidación de la automatización, en la cual han de tener presencia las instituciones públicas. Este libro pretende reconocer la labor de los funcionarios públicos criticados justa o injustamente en el cumplimiento de su misión. De manera muy modesta quiero hacer un aporte para que esa ¨estirpe¨ de la cual soy partícipe se enriquezca con las críticas y sugerencias que se plantean a lo largo de la obra.

En el transcurso de los capítulos, se enfatiza en el factor humano como eje fundamental del engranaje institucional, partiendo de definir Estado, Administración pública, servidores públicos y presentar una breve descripción del empleo público en Colombia. Luego se hace un recorrido por diferentes países, para conocer como ha sido el proceso de institucionalización de la carrera administrativa en el contexto internacional y el grado de evolución en nuestro medio. Posteriormente se presenta una tipología de los funcionarios públicos y la forma como su comportamiento incide en la productividad de las instituciones.

Se describe al burócrata en su ¨ambiente natural¨. Se reflexiona sobre la ética en el trabajo y los comportamientos corruptos, hasta insinuar una posible metodología para incrementar la productividad de los funcionarios públicos. Finalmente se hace referencia a la motivación como factor determinante en el trabajo, presentando posibles alternativas para el mejoramiento en el desempeño, indicando los procesos de planificación como alternativas de cambio.

La Administración Pública requiere de funcionarios auténticos, capaces de entregar todo de sí en aras de servir a la sociedad; se necesita el concurso de todos para moldear al funcionario integral del siglo XXI. Es hora de avanzar hacia el futuro con la convicción de ofrecer mejores alternativas de cambio. Es el momento de huir de las conductas poco éticas y de las prácticas corruptas, de lograr la credibilidad y el respaldo de la ciudadanía. Se ha escrito mucho sobre función Pública, pero poco sobre el comportamiento laboral de los funcionarios públicos; por tal razón lo que aquí se procura es un esfuerzo por interiorizar en lo que estos son.

No hay que temer a los cuestionamientos, porque gracias a ellos podemos superar barreras que parecen insalvables; busquemos a través del análisis de los comportamientos individuales el sendero que conduzca al éxito. Que el siglo venidero sea la consagración del funcionario público y de las instituciones de las cuales hace parte. Acerquémonos al funcionario modelo con igualdad de condiciones frente a un mercado laboral cada vez mas exigente. Es el momento de escuchar y ser escuchados, de ser partícipes del cambio.

Los funcionarios públicos a lo largo de los tiempos, han tenido cierto protagonismo en los cambios sociales, de tal manera que se trata de una semilla que ha permanecido ligada a las sociedades. Por lo tanto hay que lograr que florezca con el nombre de credibilidad.

Ser funcionario público implica tener vocación para servir de la mejor manera a una colectividad de la cual hace parte; es ser humilde, honesto y sincero; es desear el bien común sin mezquindades, desprovisto de egoísmos y resentimientos.

CAPITULO PRIMERO

ESTADO ADMINISTRACION Y FUNCIONARIOS PUBLICOS

"Muchas organizaciones enfermas caen en una ceguera funcional con respecto a sus propias deficiencias. Sufren no por no ser capaces de resolver sus problemas, sino por no ser capaces de verlos".

JOHN GARDNER

1. DEFINICIONES DE ESTADO

La definición de Estado es bastante compleja si se tiene en cuenta que existen muchas acepciones sobre su naturaleza. Hay enfoques que le dan un carácter de universalidad con existencia en casi todas los tiempos, desde los cacicazgos de las sociedades primitivas; la época medieval; hasta lo que se conoce hoy como Estados democráticos; quines consideran que el Estado existirá mientras exista diversidad social. Otros optan por una concepción historicista determinando un tiempo y un espacio para su aparición, como creación política con orígenes en la Italia renacentista de finales del siglo XV. Sin embargo, hablar de Estado es tratar un concepto moderno sin olvidar las condiciones de su evolución.

Existe una idea poco clara entre los individuos respecto de lo que es y lo que representa el Estado; otro tanto ocurre cuando se pregunta lo que se espera de él. Se le tilda de opresor, inútil e ineficiente y sin embargo se pretende que resuelva los problemas que afronta la sociedad.

Santo Tomás decía que ¨El Estado tiene que cooperar con la iglesia en la salvación de las almas, creando las condiciones necesarias para que los hombres puedan seguir una vida de perfección¨.

Se podría afirmar que el Estado nace con la sociedad capitalista y su razón de ser radica en un sistema teórico práctico que se fundamenta en la regularización de la conducta de quienes habitan en su territorio.

Decía Platón. ¨Las funciones del estado no deberían tener familia ni propiedad, de modo de hacerse inmune a las presiones utilitaristas provenientes de la sociedad¨.

Otras acepciones de Estado son las siguientes:

Robert Maclver :

¨El Estado constituye el órgano fundamental de la sociedad. Es la asociación más poderosa y de mayor permanencia¨.

Vierkandt :

¨El Estado no existe mas que en aquellas sociedades que poseen instituciones capacitadas para ejercer la fuerza física o para amenazar como ejercerla ¨.

Meyer Fortes y E.E. Evans- Pritchard :

¨El Estado consiste en un tipo de sistema político con autoridad centralizada, aparato administrativo e instituciones judiciales; aparece en un contexto social caracterizado por una estratificación y diferenciación basadas en la riqueza y el privilegio,…¨

Richard Thurnwald :

¨El Estado como una comunidad política formada por la combinación y estratificación de personas de diferentes orígenes étnicos¨.

Hans Kelsen :

¨El Estado es sinónimo de derecho (…) unificador por excelencia de los diversos aconteceres sociales, el elemento que permite interpretarlos a todos en el mismo sentido¨.

Hegel :

El Estado es una agrupación de personas con capacidad de unirse en defensa de la integridad de su propiedad (…) no debe considerarse como el garante de la sociedad civil, sino como un fin en sí mismo, no es un simple guardián de la libertad y la propiedad privada(…) sino que asumiendo su rol de miembro de la realidad política puede el individuo tener realidad objetiva y una vida ética.

Friedrich Engels :

¨El Estado es el producto de sociedades económicamente evolucionadas, en las que la propiedad y los privilegios están distribuidos en forma desigual¨.

Una vez conocidas estas acepciones podríamos definir al Estado en dos palabras: individuos y sociedad. Es decir que tiene su razón de ser en la medida que haya un grupo de personas sobre quienes ejerza principios tales como: autoridad, igualdad, equidad, que deben regir para toda la colectividad sin excepción alguna.

Para que se pueda llevar a cabo esa tarea, es preciso que el Estado esté representado por personas, de tal forma que nadie puede atribuirse su propiedad, como lo haría alguien que conforme una empresa con sus propios recursos, se requiere que los individuos que componen la sociedad dispongan quien o quienes van a encargarse de administrarlo. Es entonces cuando entran en escena los servidores públicos. Cuya finalidad debe ser la de velar por unos intereses comunes a todos.

El Estado es de todos y a la vez no es de nadie y por lo que cada uno de sus integrantes debe asumir la responsabilidad de preservarlo se trata de un ente abstracto, que se consolida en el momento que se apersonan de él y lo representan, tomando forma en aquellos individuos que se ponen en cabeza de las instituciones y toman decisiones que afectan a toda la sociedad. Como ya se ha materializado, se tiene la oportunidad de vigilar y someter a juicio sus actuaciones en la figura de sus representantes. Los servidores del Estado, son ¨aves de paso¨, de quienes se requiere para buscar el beneficio general, por consiguiente ellos no son otra cosa que ¨actores¨ que están presentes en la vida nacional, de quienes va a depender que el Estado marche hacia el logro y las realizaciones. Esos ¨actores¨ como todo lo que es perecedero, son relevados por nuevas generaciones que deben tener como filosofía SERVIR A LA SOCIEDAD, una filosofía de la que no se deben apartar.

Los SERVIDORES DEL ESTADO son la materia prima de la cual se ocupa este libro y de quienes se profundizará más a fondo en los capítulos siguientes.

2. EL ESTADO Y LA TEORIA ECONOMICA

El Estado en materia económica tiene como función principal la redistribución del ingreso y para ello utiliza mecanismos que le permiten actuar frente a la libre empresa, por medio de políticas que tienen que ver con: Tributación, prestación de servicios públicos, gasto público, precios, tenencia de tierras, entre otros. Son funciones que por su misma naturaleza, no administran los entes privados y le dan al Estado un carácter interventor.

El Estado emprende diversas empresas, pero no significa que la responsabilidad deba asumirla él exclusivamente; puede delegar parte de su gestión a los particulares. Hay funciones básicas que no se pueden eludir, como la protección a la vida, a la propiedad individual ó a la libertad, debe fijar normas para que opere todo su engranaje.

El Estado proporciona empleo y al mismo tiempo busca satisfacer necesidades públicas, implementando mecanismos para obtener ingresos de los particulares y realizar gastos. Su propósito es la satisfacción de las necesidades públicas lo que afecta tanto a productores como a consumidores. Esa participación del Estado en las actividades que se desarrollan en una sociedad, requieren de comprensión de los intereses generales para que su gestión sea equitativa. Su objetivo es la maximización del bienestar de los individuos que componen la sociedad; siendo por lo tanto, regulador de las distorsiones que se presenten en el mercado. Procura el equilibrio económico, sin dejar de percibir recursos que recuperan costos y mantienen los procesos de redistribución.

Una facultad que tiene el Estado es la contratación de fuerza laboral, por eso es importante considerar los factores políticos administrativos y de carácter institucional como determinantes de la incorporación de personal. La dinámica de las actividades económicas como tal, no explican el comportamiento de la vinculación de los funcionarios públicos. En la medida en que el gobierno logre incrementar en mayor proporción los gastos de funcionamiento con relación a la inversión pública, influye en el empleo porque afecta positivamente el consumo y por lo tanto la demanda agregada2. Si la política fiscal es expansiva, aumenta el empleo estatal, siempre y cuando que se realice la mayor parte del gasto en áreas intensivas en trabajo.

Hay dos hechos muy importantes que marcan una gran diferencia entre el Estado y cualquier ente contratante de carácter privado y son: El beneficio y la posibilidad de fracaso; es decir que el Estado como tal busca el bienestar de la comunidad en general y al mismo tiempo no contempla la posibilidad de una futura liquidación como si sucede con las empresas privadas, obteniendo utilidad o ganancia por los bienes producidos o servicios ofrecidos y se corre el riesgo de una posible quiebra, producto de las mismas condiciones del mercado.

El Estado no busca el lucro, ante todo debe ser capaz de brindar a sus miembros la retribución que esperan y así cumplir con el objetivo para lo que fue creado.

El recurso humano es el elemento fundamental, no solo para el Estado sino para cualquier organización, por lo tanto, debe estar en una constante evolución. La implantación de tecnologías y las exigencias de mayor calidad y competitividad, obligan a los responsables políticos a tomar decisiones en procura de un Estado mas eficaz que adquiera legitimidad frente a los ciudadanos.

En los últimos años se han venido presentado avances para lograr una modernización del Estado, pasando de una estructura rígida y caótica a constituirse en perceptor de cambios a todo nivel, cuya pretensión es un mejor ordenamiento organizacional, separando la esfera de lo político de lo administrativo, implementando programas y proyectos que den cabida a la iniciativa, la innovación y al desarrollo permanente.

3. LA ADMINISTRACION PUBLICA

Es necesario entrar a definir lo que es la administración pública, para ir identificando el medio en que se desenvuelven los funcionarios públicos.

¨La administración pública es la organización y dirección de hombres y materiales para lograr los fines del gobierno¨3.

¨La administración pública es la acción racional, definida por acción correctamente calculada para la consecución de determinados fines perseguidos¨4.

¨La administración pública es el arte y la ciencia de la dirección aplicada a los asuntos del Estado¨5.

¨La administración pública es un campo interdisciplinario que tiene en cuenta cualquier rama del conocimiento y que es necesaria para comprender algunos aspectos de la función gubernamental. No es una ciencia social o una disciplina, sino una aplicación de las ciencias sociales y otras ciencias, al análisis y comprensión de los asuntos públicos: es un tema, una profesión y un campo¨6.

El principal objetivo de la administración pública es el hombre.

3.1 Reseña histórica

Desde la época de los sumerios se da inicio al proceso de administración en la ¨Casa de Dios¨, como se conocían los núcleos de las ciudades, las cuales eran administradas por los sacerdotes desde sus templos. Con el invento de la escritura, los sistemas de medición y las matemáticas, se cubrieron las necesidades de administración. Se entra en un proceso lógico de cambios que servirían de soporte para los futuros gobernantes.

A finales del siglo diecinueve, se produce una etapa evolutiva en el estudio de la administración, al presentarse un aumento en la capacidad de los individuos para alcanzar metas mediante acciones conjuntas. Al culminar la década de 1930, el estudio de la administración pública entra en un periodo de expansión de la actividad y desarrollo del intelecto hacia diferentes campos del conocimiento.

La administración pública ha venido evolucionando y está en constante búsqueda de modelos mas útiles sobre el ¨deber ser¨.

3.2 La Administración pública colombiana

La formación histórica de la administración pública según Benjamin Ardila Duarte, se enmarca en tres momentos de la historia nacional:

El primero lo denomina la independencia administrativa, de la cual efectúa un análisis referente a el esquema colonial del siglo XIX, que considera ¨tramo estéril¨ de la vida nacional, donde las instituciones son el reflejo de la influencia española. Según Camilo Torres: ¨La provisión de casi todos sus oficios y empleos recaía en españoles que han venido a establecerse sucesivamente y que han dejado en ella sus hijos y su posteridad¨.

El segundo momento tiene que ver con un modelo vigente sobre bases constitucionales, comprendido en el periodo 1886 y 1968; analizando la Constitución colombiana, se observa que las enmiendas de 1910 hasta 1968 aumentan el presidencialismo, quitándole posibilidades al poder legislativo.

Y el tercer momento lo hace entorno a los Ministerios y áreas descentralizadas, enfatizando en instituciones como: presidencialismo, el municipio y la planeación.

La ley 19 de 1958 determinó que la reorganización de la administración pública, tuviera por objeto asegurar mejor la coordinación y la continuidad de la acción oficial conforme a planes de desarrollo progresivo establecido o que se establezca por la ley; a estabilidad y preparación técnica de los funcionarios y empleados; el ordenamiento racional de los servicios públicos y la descentralización de aquellos que puedan funcionar más eficazmente bajo la dirección de las autoridades locales; la simplificación y economía en los trámites y procedimientos; evitar la duplicidad de labores o funciones paralelas y propiciar el ejercicio del adecuado control adminis trativo.7

En la siguiente tabla se presenta la participación de las carreras profesionales en la administración pública.

Tabla 1.

Participación de las carreras profesionales en los altos cargos de la administración pública a nivel nacional

Fuente: DASC-Comisión presidencial para la Reforma de la Administración Pública, marzo de 1990.

** Los ingenieros se discriminan así: 17 civiles; 6 eléctricos industriales; 3 de sistemas; 5 químicos; 3 mecánicos; 3 de petróleos; 8 no especificados.

La mayor participación en los altos cargos públicos corresponde principalmente a los abogados con un 35%, seguidos de los economistas con un 15.2%. El hecho mas notable es la no participación de los administradores públicos. No indica que la administración pública como carrera esté perdiendo espacios, sino que obedece a factores de carácter: económico, político y social8.

De la adecuada capacitación de los egresados de las diferentes áreas profesionales, dependerá que quienes ingresen a las entidades estatales desplieguen todos sus conocimientos y disposición de servir a la sociedad.

La gran mayoría de entidades, están profesionalizando su planta de personal, por el sistema de concursos abiertos. Se busca el elemento humano mejor calificado para incorporarlo a los procesos de modernización, de tal manera que no se trata de una ¨especie¨ en vía de extinción, como lo vaticinaron algunos críticos en su momento.

El profesionalizar, permite que quienes van a ocupar los diferentes cargos asuman mayores responsabilidades y metas a cumplir. La exigencia debe ser mayor, las entidades están implementando la capacitación permanente para que los funcionarios estén actualizados y puedan ofrecer una atención más calificada y personalizada. Se pretende orientar, informar y asistir a quien lo requiera, cambiando la imagen negativa de los funcionarios públicos.

4. NOCION DE EMPLEO PUBLICO

¨Se entiende por empleo el conjunto de funciones, deberes y responsabilidades que han de ser atendidos por una persona natural, para satisfacer necesidades permanentes de la administración pública¨9.

Los deberes, funciones y responsabilidades de los diferentes empleos son establecidos por la Constitución, la Ley o el Reglamento, o asignados por la autoridad que tenga competencia.

4.1 SERVIDORES PUBLICOS

4.1.1 CONCEPTO

En el caso colombiano, el término que se utiliza para denominar a todas aquellas personas naturales que prestan sus servicios a las organizaciones públicas, y que están vinculados por procedimientos reglamentarios, contractuales o por elección a cargos establecidos previamente, es el de SERVIDORES PUBLICOS

4.1.2 CLASIFICACION

En el artículo 123 de la Constitución de Colombia, los Servidores Públicos están clasificados en: Miembros de Corporaciones públicas y Empleados Oficiales; estos últimos, a su vez, se subdividen en empleados ó Funcionarios Públicos y Trabajadores Oficiales. Los empleados públicos son nombrados mediante decreto, resolución u otro acto administrativo, mientras que los trabajadores oficiales son vinculados mediante contrato de trabajo. Se distinguen los unos de los otros por la naturaleza de la entidad, la actividad y la forma de vinculación.

4.2 ESQUEMA COLOMBIANO

A. Miembros de corporaciones públicas:

Congresistas Diputados Concejales Ediles

B.Empleados Oficiales:

1. Empleados Públicos:

a. Elegidos popularmente:

Presidente Vicepresidente Gobernadores Alcaldes

b. De periodo fijo: Contralores Auditores

Personeros Secretarios Asamblea Secretarios de Consejo Secretarios de Juntas

c. De libre nombramiento y remoción: Ministros

Jefes de departamento

Vice-ministro

Secretario general, privado

Superintendentes

Jefes de Unidad Administrativa Especial

Demás jefes de Unidad Superior a Jefe de Sección d. De establecimientos Públicos:

Presidentes y vicepresidentes

Gerentes y sub-gerentes

Secretarios generales, juntas o privados

Asesores

Consejeros

Jefes de división

Jefes de Unidad Superior a jefe de sección

Los que señalen los estatutos orgánicos de dichas entidades

Los de la Presidencia de la República

Los de servicio exterior

Los de agente secreto y detective

Los empleados públicos de las empresas industriales y comerciales del Estado

Los de tiempo parcial

e. De carrera Administrativa:

Los no señalados como de libre nombramiento y remoción inscritos en el escalafón de la carrera.

2. Trabajadores oficiales:

Empleados cuyas actividades están relacionadas con:

a. Construcción

b.Mantenimiento de obras públicas.

5. EL EMPLEO PUBLICO EN COLOMBIA

5.1 Clasificación.

El artículo 3o. del decreto 1042 de 1978, clasifica el empleo público de acuerdo a la naturaleza de las funciones, la índole de sus responsabilidades y los requisitos exigidos para su desempeño, en siete niveles:10

Nivel Directivo:

Empleos con funciones de dirección ejecutiva, de formulación de políticas o de adopción de planes y programas de dirección.

Nivel Asesor:

Cargos de asistencia a funcionarios, que presiden los organismos mas importantes de la administración pública.

Nivel Ejecutivo:

Empleos con funciones de dirección, coordinación y control de unidades o dependencias internas de entidades públicas.

Nivel Profesional:

Empleos cuya naturaleza demanda aplicar conocimientos de cualquier profesión debidamente legalizada.

Nivel Técnico:

Cargos que exigen aplicar procedimientos y recursos para ejercer una ciencia o arte.

Nivel Administrativo:

Empleos que implican realizar labores administrativas, como complemento de niveles superiores.

Nivel Operativo: Empleos cuyas labores son de carácter manual o tareas de simple ejecución.

5.2 Descripción.

Hacer una descripción del empleo público en Colombia no es fácil, porque no se cuenta con información completamente consolidada año por año, sin embargo instituciones Como el Dane, la Contralorfa General, y los datos estimados de Ia Misi6n de empleo, entre otros, permiten intentarlo.

A continuación se presenta algunas tablas estadfsticas, en un esfuerzo por mostrar el comportamiento del empleo publico en Colombia del periodo 1937 a 1994. Aunque los datos corresponden a diferentes fuentes, de una u otra forma permiten al lector tener una idea global de su magnitud.

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