Instituciones, cambio institucional y desempeño económico

PARTE I.

Instituciones

1. Introducción

Instituciones

Instituciones son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana y estructuran incentivos en el intercambio, sea político, social o económico (13), las instituciones definen y limitan el conjunto de elecciones de los individuos (14). Una parte esencial del funcionamiento de las instituciones es lo costoso que resulta conocer las violaciones y aplicar el castigo (14).

Organizaciones

Los costos de funcionamiento de las instituciones incluyen no sólo al marco institucional sino a las organizaciones que surgen como consecuencia de él. Las instituciones son las reglas del juego, las organizaciones son los equipos (15), cada uno con su respectiva estrategia (16). Las organizaciones pueden ser: políticas (partidos, el Congreso, una agencia reguladora…); económicas (empresas, sindicatos…); sociales (iglesias, asociaciones…), y educativas (escuelas, universidades…) (15).

Costos

Las instituciones, junto con la tecnología, determinan los costos de transacción, y también los de producción, es decir, los costos totales (16). Cuanto mayores sean los costos de asegurar la propiedad (costos de transacción), más costoso será producir, más ineficiente será el marco institucional (19).

Cambio institucional

La principal función de las instituciones es reducir la incertidumbre (16) pero ello no significa que sean estáticas, al contrario, se encuentran en constante evolución, alterando el marco de referencia para las elecciones (17). Generalmente lo hacen de un modo incremental, son cambios de comportamiento que responden a cambios culturales (17). De qué depende esta evolución? – De la interacción entre instituciones y organizaciones: (i) las organizaciones surgen en función de los incentivos que generan las instituciones, (ii) las organizaciones actúan para modificar las instituciones en función de sus intereses (19). En última instancia el cambio depende de "empresarios" (entreprenneurs) que perciben que un cambio en las reglas del juego los beneficiará, pero esta percepción depende tanto de la información que reciben como de la forma en que la procesan. El procesamiento se realiza con visiones ideológicas que pueden favorecer o frenar el cambio institucional (19). [Conclusión: para inducir el cambio lo fundamental será influir en la ideología de los empresarios, fundamentalmente en los políticos].

Comparación entre EE.UU. y América Latina

El desarrollo económico de los EE.UU. a partir del siglo XIX se debió a un marco institucional que reforzaba de manera persistente incentivos para que las organizaciones participaran en actividades productivas (organismos económicos, organismos políticos locales…) (20) mientras que en el Tercer Mundo aun ahora los respectivos marcos institucionales favorecen actividades redistributivas y restringen los incentivos para producir en vez de acrecentarlos, sus organizaciones se vuelven más eficientes para hacer a la sociedad más improductiva! (21)

2. El marco teórico existente (II. Cooperación: el fundamento teórico)

La teoría neoclásica se basa en el principio de la escasez, que genera la competencia, bajo el supuesto de que los derechos de propiedad están especificados perfecta y gratuitamente, y la información también es gratuita, sin incorporar una comprensión de la coordinación y la cooperación humanas (23). En la realidad, en cualquier sociedad, aun en las más evolucionadas, resulta costoso negociar (Coase) y este costo depende de las instituciones.

La teoría del juego

El problema de la adopción de decisiones tomando en cuenta los intereses ajenos ha sido abordado por la teoría del juego pero las soluciones cooperativas teóricas [espontáneas] sólo se dan cuando los individuos se conocen (interactúan repetidamente y tienen mucha información recíproca) y son pocos (24). En el mundo moderno actual ocurre exactamente lo contrario.

Hardin (1982) señala que puede haber acuerdos en grupos grandes cuando los participantes llegan a ellos en función de estrategias condicionales pero su cumplimiento ello entraña costos de vigilancia y coacción (26). [También hay costos en grupos pequeños].

Taylor (1982, 1987) muestra que las características claves de una comunidad son (i) las creencias y normas comunes compartidas, (ii) el interrelacionamiento directo y complejo entre los individuos y (iii) la reciprocidad, y sostiene que el Estado destruye los fundamentos mismos de la comunidad, reemplaza el altruismo por la coerción (26), (visión pesimista).

Margolis (1982) plantea que la conducta individual está determinada por dos tipos de funciones de utilidad, una altruista y otra egoísta, y que los individuos realizan intercambios ente ambas (27,27).

Sin embargo Schofield (1985) plantea: cómo pueden los individuos conocer las preferencias recíprocas? Cuál es la cantidad mínima de conocimiento necesario sobre creencias y necesidades de otros agentes?

Evaluación del marco existente

El dilema del prisionero ilustra los resultados a que puede llevar el análisis estático propio de la teoría neoclásica. Un tema central es determinar en qué condiciones puede existir la cooperación voluntaria, sin un Estado hobbesiano – que muchas veces ha sido contrario al crecimiento económico – pero sí con la presencia de un tercer elemento que haga cumplir por la fuerza estos acuerdos voluntarios (27).

La teoría del juego demuestra las ganancias de la cooperación y la defección pero no las asocia con los costos de negociar. La teoría neoclásica conduciría a concluir que los agentes tendrán espontáneamente a reducir los costos de transacción pero en la realidad ellos nunca pueden decidir con toda la información, ni siquiera necesariamente con la más relevante, sino con información incompleta y modelos subjetivos que con frecuencia son erróneos, inducidos por instituciones que responden (al menos las formales) a intereses de quienes tienen el poder de negociación para modificarlas (29). Si las instituciones llegan a ser eficientes, ello ocurre porque, globalmente, hay una coincidencia entre los intereses de éstos últimos y los intereses comunes (29-30).

3. Metodología: supuestos conductuales (III. Supuestos conductuales en una teoría de las instituciones)

La teoría de las instituciones resulta de combinar una teoría sobre la conducta humana con otra, sobre costos de negociación. Este capítulo se refiere a la primera.

La elección racional en relación con las instituciones depende primordialmente de dos factores conductuales: la motivación y el desciframiento del medio (34).

Motivación

El altruismo puede hacer parte del modelo si se lo considera como un rasgo de sobrevivencia superior (Hawkins). Incluso el altruismo hacia la familia puede ser una faceta más de la maximización de la utilidad (Becker), como también la justicia y la equidad (36). Pero el intercambio entre riqueza y otros valores está equilibrado negativamente: ellos se expresan solamente cuando el precio por poder expresar libremente sus propios valores e intereses, es bajo, precio que a su vez está condicionado por las instituciones (37). En un modelo sociobiológico estricto, ello se debería a que la principal motivación humana es maximizar el potencial de sobrevivencia (41).

Interpretación del medio

Gracias al marco institucional el 90% de las acciones cotidianas no requieren de reflexión sobre el medio pero en la medida en que los intercambios son más impersonales y menos repetitivos aumenta la incertidumbre en cuanto a resultados. Cuanto más complejos y únicos sean los problemas, mayor será la incertidumbre (39) y cuanto más difícil sea descifrar los problemas, más probable será que los agentes impongan pautas regularizadas y muy limitadas de respuesta (Heiner 1983). Frente a la incertidumbre sobre el comportamiento de otros individuos, las instituciones simplifican el proceso: constituyen pautas simples [pero parciales para cada uno] a fin de limitar el comportamiento individualista y resolver colectivamente problemas complejos que requieren la interacción humana (41).

4. Metodología: los costos de negociación (IV. Una teoría del costo de negociación del intercambio)

Los costos de negociación emergen de la necesidad de definir, proteger y hacer cumplir los derechos de propiedad y se componen de: (i) costos de medir los atributos que se están intercambiando y (ii) costos de proteger y hacer cumplir los acuerdos. Estos costos son fuentes de instituciones sociales, políticas y económicas, y en los EE.UU. alcanzan al 45% del YN.

Cuando los costos de negociación son positivos, ellos alteran los procesos de asignación! (45) pero, pese a su importancia ellos han sido ignorados por la teoría económica, construida sobre la herencia de Adam Smith (43-44). En el modelo walrasiano de equilibrio hay que incluir estos costos de medición y de cumplimiento obligatorio (47).

Costos de medición

Los bienes, los servicios y el desempeño de los agentes tienen tantos atributos y diferencias entre sí que la medición nunca puede alcanzar a todos ellos. En el intercambio de derechos de propiedad inevitablemente siempre hay asimetrías sobre el conocimiento de los atributos entre vendedor y comprador y generalmente al que sabe más le conviene que el otro sepa menos pero puede haber – y de hecho hay – información que conviene a ambos revelarla (46-47). Cada agente invertirá en información sobre atributos (medición) para reducir el riesgo tanto cuanto suponga que le resulte rentable pero este riesgo también puede ser asumido por el (los) vendedor(es) (aumentando el precio). Si el flujo es constante o predecible es fácil asegurar los derechos pero no cuando el flujo de los ingresos proveniente de un valor puede ser afectado por una de las partes (48-49).

Costos de cumplimiento obligatorio

Sin sanciones institucionales, la conducta del autointerés excluiría el intercambio complejo: es indispensable asegurar que las características compradas (intercambiadas) se den efectivamente. El salario no es igual al valor del producto marginal sino a éste menos los costos de monitoreo y vigilancia. Cuanto mayor sea la incertidumbre respecto al cumplimiento de los contratos mayor será el costo de transacción y mayor el freno al crecimiento económico (50).

Conducta, transacciones y estructura institucional

Los individuos se apropian de su fuerza de trabajo y sobre bienes y servicios en función del marco institucional respectivo que es el conjunto de normas legales, organizaciones, cumplimiento obligatorio y normas de conducta (51). Dado que los costos de transacción son positivos, los derechos de propiedad nunca pueden ser especificados exhaustivamente ni ser cumplidos a la perfección. En la práctica la protección de estos derechos varía enormemente entre la protección formal existente y los esfuerzos de cada individuo por capturar derechos que protejan su propiedad.

Las instituciones proporcionan el marco general para el intercambio y su calidad [bajos costos de transacción] y dependen de: (i) la motivación de los participantes, (ii) la complejidad del medio y (iii) la habilidad de los participantes para interpretar y ordenarlo (medición y cumplimiento obligatorio) (51).

Evolución del marco institucional

Las instituciones varían en cuento a complejidad desde aquellas que facilitan el intercambio simple hasta aquellas otras que se extienden a numerosos individuos y a lo largo del espacio y del tiempo (51).

Durante la mayor parte de la historia el intercambio se ha dado (i) en pequeña escala y el comercio ha sido local: los costos de transacción eran bajos pero los de producción elevados. Cuando aumentó el alcance del intercambio (ii) se trató de mantener el comercio personalizado, a través de vínculos consanguíneos y rituales y preceptos religiosos. Después (iii) hubo que asegurar el cumplimiento obligatorio a través de un tercer participante pero tratando de mantener una relación personalizada pero la intervención de este tercer participante se facilitó al introducir normas preestablecidas.

Características generales

Las características generales a examinar en cada caso son las limitaciones informales, las normas formales y [los respectivos medios de] cumplimiento obligatorio (53).

5. Las limitaciones informales

Las limitaciones informales son importantes en sí mismas y no solamente como apéndice de las formales (54). Son transmitidas socialmente y hacen parte de la cultura ("transmisión de una generación a la siguiente, por la enseñanza y la imitación, de conocimientos, valores y otros factores que influyen en la conducta" Boyd y Richerson, 1985) (55).

En las comunidades sin Estado

Ellas pueden ser claramente observadas en las comunidades sin Estado: las familias evitan que sus miembros violen los derechos de propiedad de los otros miembros de la comunidad porque la enemistad de las familias perjudicadas les sería dañina (58) [Ejemplo: Bolivia, pero: cuál es la diferencia entre formales e informales? El cumplimiento obligatorio? El respaldo por el Estado? No será una diferencia meramente jurídica?].

En las sociedades contemporáneas

Pero también tienen plena vigencia en las sociedades contemporáneas. Ellas son: (i) extensiones, interpretaciones y modificaciones de normas formales; (ii) normas de conducta sancionadas socialmente [comunidades], y (iii) normas de conducta aceptadas internamente (58-59). Alteran la elección en los casos en que el individuo renuncia a la riqueza o al ingreso a cambio de otro valor (59) [material: public choice, social: aceptación o político: legitimidad].

Tipos de limitaciones informales

Estas normas de conducta pueden ser analizadas según su complejidad: (i) las que resuelven problemas de coordinación se cumplen por sí mismas; (ii) las que surgen en el intercambio reducen costos de medición y de cumplimiento obligatorio, y (iii) normas de conducta que modifican la conducta [meramente económica], que se da en el intercambio entre riqueza y otros valores (61). En este último caso aun no se cuenta con una teoría que explique comportamientos cuyo resultado es económicamente negativo (61).

Observación y medición

Las limitaciones informales no pueden ser observadas directamente pero se puede al menos medir empíricamente qué tipos de limitaciones informales producen con mayor probabilidad una conducta cooperativa [al interior o al exterior] o la incrementan (o reducen), midiendo los costos reales de las transacciones (por ejemplo, tasas de interés) (62). En general, las convicciones individuales serán tanto más importantes para la elección cuanto menor sea el costo de expresarlas, y viceversa (62). [Libertad para maximizar: revelación de preferencias, productividad ,eficiencia… y libertad política].

Cambio en las limitaciones informales

Para que las limitaciones informales evolucionen, juega un papel importante el procesamiento cultural [ideológico] de la información de que ellas son portadoras, ya que ellas son una fuente de dependencia de la trayectoria, no cambiarán inmediatamente como resultado de cambios en las limitaciones formales y las tensiones entre unas y otras tienen consecuencias importantes (65) [modificarlas en conexión con la ideología!, destrucción institucional en Bolivia…].

6. Limitaciones formales

La diferencia entre limitaciones formales e informales es de grado (en el tiempo y en complejidad), hasta llegar a leyes escritas (66). Las limitaciones formales están dirigidas a: (i) complementar y sustentar las normas informales (reduciendo costos de monitoreo o de cumplimiento obligatorio); (ii) modificar o sustituir limitaciones informales; (iii) poner las limitaciones informales bajo nuevas reglas formales (66-67).

La función de las normas es facilitar el intercambio político y económico. Ellas pueden ser clasificadas en: (i) políticas, que definen la estructura y funcionamiento del gobierno; (ii) económicas, que definen el conjunto de derechos sobre el uso y el ingreso derivado de la propiedad, y (iii) contratos, que definen las condiciones específicas de un acuerdo particular de intercambio. El grado de diversidad influye en la estructura de estas normas (67).

EL propósito del sistema de normas es promover ciertos tipos de intercambio y desalentar otros (68). A veces los participantes invierten con el propósito de lograr una modificación de estas normas (67).

Las normas formales implican costos para: (i) definirlas, (ii) medir el grado de las violaciones, (iii) identificar y castigar a los violadores. Dependiendo de la tecnología empleada, el costo puede ser superior al beneficio (68).

Normas políticas

En un modelo simplificado, el gobernante es un monopolista que ofrece protección y justicia a cambio de impuestos. La distribución de las ganancias netas obtenidas se realiza según el poder de negociación de cada parte. En una democracia representativa los gobernados están representados sobre una base geográfica pero las unidades geográficas suelen coincidir con intereses económicos sectoriales particulares. Para no tener que iniciar siempre el proceso de negociación y reducir la incertidumbre se va instituyendo un conjunto de arreglos estables que permiten el intercambio en el espacio y el tiempo. En un momento dado, los legisladores de los Estados Unidos, en vez de intercambiar votos intercambiaron derechos especiales que permiten a cada uno una influencia adicional en función de sus intereses particulares. Finalmente, a fin de asegurar el cumplimiento obligatorio, las partes acuerdan en crear un tercer poder independiente, el poder judicial. El arbitraje y la retroalimentación permiten finalmente el funcionamiento de una competencia vigorosa pero siempre imperfecta: la complejidad del intercambio reduce crecientemente las posibilidades para que los participantes – particularmente los electores – cuenten con el conocimiento necesario para realizar las elecciones más eficientes. (69-72)

Normas económicas

La creación de derechos de propiedad surge cuando ante la escasez o el cambio en los precios relativos resulta beneficioso absorber los costos de establecerlos. Cuando ello no ocurre se debe a la conveniencia de un gobierno de no antagonizar con electores poderosos o porque los costos de establecer dichos derechos pueden desembocar en una pérdida global. Todo depende de la eficiencia del mercado político. Costos de transacción política elevados y percepciones subjetivas con frecuencia resultan en derechos de propiedad que no inducen el crecimiento económico (73).

Contratos

Los contratos contemporáneos son multidimensionales y complejos (al contrario de como los visualiza la teoría tradicional) y nunca alcanzan a prever todas las posibilidades por lo cual deliberadamente se los deja incompletos dejando a un tercero como árbitro para el caso de que no hubiera acuerdo en algunos detalles (74).

Finalmente, si se analizan solamente las limitaciones formales sin tomar en cuenta las informales y su mutua interrelación, se tendrá una noción parcial y a menudo equivocada (75).

7. Ejecución obligatoria

Los participantes de un intercambio deben poder forzar el cumplimiento de los contratos a un costo de transacción que el intercambio resulte provechoso. La incapacidad de las sociedades para establecer [un sistema para asegurar] el cumplimiento de contratos eficazmente y a bajo costo es la fuente más importante del subdesarrollo (76).

Contratos autoobligatorios

Los contratos pueden ser autoobligatorios cuando a ambas partes les convenga cumplirlos, es decir, que puedan cubrir los costos de medición y de cumplimiento obligatorio, lo que ocurre en el caso de (i) operaciones repetidas, (ii) donde hay un gran conocimiento recíproco, en cuyo caso los costos de transacción son muy bajos gracias a una red de interacción social muy densa [ventajas de la interacción local] (77).

Necesidad de un tercero

Ocurre lo contrario cuando el intercambio es impersonal, donde los costos de medición resultan muy elevados y las ganancias provenientes del engaño y el fraude exceden a las que provienen de la cooperación (77). Esto ocurre porque la información con que cuentan los participantes es incompleta y la operación se da una sola vez. Si la acción es repetida la posibilidad de obtener ventajas de la cooperación es mayor (Axelrod), pero la condición sería que la repetición se diera indefinidamente (79). Resulta entonces indispensable un marco institucional para mejorar la medición y el cumplimiento pero ello eleva los costos por encima del nivel neoclásico. Mientras más complejo sea el intercambio en tiempo y espacio, más complejas y costosas serán las instituciones necesarias para asegurar la cooperación mediante el cumplimiento obligatorio, y la conveniencia de contar con economías de escala conduce hacia el Estado, pero, cómo hacer que el Estado se comporte como una tercera parte imparcial? (80-81)

Asegurar la imparcialidad

Los costos del cumplimiento obligatorio comprenden: (i) determinar si un contrato ha sido violado, (ii) medir la cuantía del daño y (iii) detener al violador e imponerle sanciones (82). La prestación de estos servicios debería darse preferiblemente a través de un intercambio impersonal, es decir, lograr que el sistema judicial sea completamente independiente, lo que sería reforzado con una cultura que sancione moralmente a los violadores (83).

8. Instituciones y costos de transacción y transformación

Instituciones y costos de transacción

Debido al costo (elevado) de la medición los contratos son incompletos y las limitaciones informales juegan un papel importante (reputación, normas de conducta generalmente aceptadas…) (85). El grado de imperfección de la medición y el cumplimiento obligatorio se refleja en los costos de vigilar y hacer cumplir los acuerdos, y en un descuento por incertidumbre, costos que son reducidos a través del sistema institucional, que determina el monto del descuento y los costos de transacción para los participantes, los cuales están en parte determinados por el mercado y en parte consisten en tiempo que cada uno debe dedicar a acopiar información (86-87). En la determinación de estos costos juegan un papel importante tanto las organizaciones especializadas en la prestación de tales servicios como los organismos locales que proporcionan información sobre limitaciones a los derechos de propiedad (por ejemplo uso del suelo) (87). Las normas económicas, finalmente, establecen el marco de negociación de los contratantes, de las asociaciones y de las organizaciones políticas. Dado que el mercado donde se define el marco institucional es imperfecto, en el mismo hay factores que bajan los costos y otros que los aumentan pero que favorezca o no el crecimiento depende de su efecto global (88).

Instituciones y costos de producción

El marco institucional está además íntimamente relacionado con los costos de producción, tanto porque la tecnología es uno de los dos factores de los que depende la eficiencia como porque de él depende la continuidad en la calidad de la producción, la libre participación en los mercados y la disponibilidad de la información (89). En los países del Tercer Mundo la inseguridad en los derechos de propiedad determina la adopción de tecnologías poco intensivas en uso de capital fijo y la escasa o inadecuada institucionalidad existente no estimula producción. El vacío debe ser llenado frecuentemente por reglas informales: acuerdos sobre rendimiento, participación, selección de trabajadores ideológicamente bien predispuestos (91). En ausencia de un marco institucional adecuado para favorecer la producción, los costos de transacción – a los que se suma la incertidumbre – resultan muy elevados. En el caso de los informales, ellos terminan dotándose de su propia estructura de intercambio (92). Todo ello resulta en que las actividades más rentables son el comercio, las actividades redistribuidoras o el mercado negro mientras sólo pueden surgir empresas con elevado capital fijo comprando la protección directa del gobierno (93).

Conclusiones

1) Las limitaciones institucionales definen el conjunto de oportunidades.

2) Sólo pueden ocurrir cambios importantes en el marco institucional cuando ellos pueden beneficiar a quienes tienen suficiente capacidad de negociación.

3) Cuanto más elevado sea el costo de las limitaciones formales, más se preferirá las informales, para dar lugar a contratos autoobligatorios. La integración vertical es una solución alternativa parcial.

4) Los costos de transacción son la dimensión más observable del marco institucional pero son difíciles de medir (hacer fila, sobornos…). El más evidente es la tasa de interés.

5) El marco institucional es la clave del desempeño de las economías si se las compara tanto transversal como históricamente. (93-95)

PARTE II.

Cambio institucional

9. Organizaciones, aprendizaje y cambio institucional

Los costos de negociación están en la base de la existencia de la firma (Coase, 1937), a fin de reducir los costos de medición y de oportunismo postcontractual. En la búsqueda de sus objetivos (maximizar riqueza u otros),las organizaciones alteran incrementalmente la estructura institucional, aunque no necesariamente en un sentido socialmente productivo (99).

Las organizaciones no solamente están conformadas en función de las instituciones sino también de otras limitaciones: tecnología, ingresos, preferencias, etc. cuya interacción da forma a las oportunidades potenciales de maximización de los objetivos de los empresarios (de cualquier tipo) (99).

Los incentivos que proporciona el marco institucional determinará la clase de conocimientos que requieren y desarrollan las organizaciones (la demanda de conocimientos). Este conocimiento es en parte comunicable y en parte tácito, que se adquiere solamente con la práctica (100).

Del proceso de conversión del conocimiento puro al conocimiento aplicado se puede destacar:

1) A falta de incentivos en los derechos de propiedad, la innovación está condicionada principalmente por el tamaño del mercado (Sokoloff 1984).

2) La protección del derecho de propiedad sobre las invenciones incentivó la innovación y trajo consigo el desarrollo de la industria de la invención (base de la segunda revolución industrial).

3) El conocimiento puro es un prerrequisito del conocimiento aplicado, si bien el conocimiento aplicado incentiva e influye en el conocimiento puro.

4) El desarrollo de la tecnología crea dependencias: mientras una tecnología escogida tenga rendimientos crecientes se seguirá utilizando, aunque existan otras más eficientes (Arthur 1989, David 1985). (102)

La distribución del conocimiento es función de la escolaridad y de la capacitación, pero no hay ninguna garantía de que corresponda al desarrollo de la tecnología en capital físico. Aspectos ideológicos en la educación pueden interferir negativamente en el desarrollo tecnológico o aumentar los costos de transacción (por ejemplo por la percepción de que el sistema es injusto, que aumenta los costos de medición y cumplimiento obligatorio) (103).

Las tareas de la gerencia son: (i) idear y descubrir mercados, (ii) evaluar productos y técnicas de producción y (iii) dirigir a los empleados, todo lo cual encierra incertidumbre y requiere conocimiento del contexto institucional (104). En lo fundamental el marco institucional da la forma y dirección a la adquisición de conocimiento, y esta dirección es el factor decisivo del desarrollo a largo plazo de una sociedad. Las instituciones premian la actividad económica improductiva o la improductiva (105). Las organizaciones resultantes aprovechan su poder de negociación para modificar incrementalmente el marco institucional y la oferta de conocimientos en su favor, siempre que los beneficios esperados sean superiores a la inversión realizada. Pero, incluso cuando esas estructuras se han convertido en ineficientes no se las cambia, porque el cambio puede tener un alto costo de negociación o porque se tiene un conocimiento y comprensión imperfectos del modelo subjetivo de los actores (107-108).

La inversión sistemática en aptitudes y en saber genera una evolución dinámica de la economía que requiere no solamente de una eficiencia distributiva (paretiana) sino una eficiencia adaptativa (Pelikan 1987), que depende de la inclinación de una sociedad a adquirir conocimientos y a aprender, a innovar, a correr riesgos, a resolver problemas. La sociedad que permite la generación máxima de tentativas es la que tiene mayores probabilidades de resolver sus problemas (Hayek 1960). La eficiencia adaptativa depende de los incentivos existentes para alentar el desarrollo de procesos descentralizados de decisión permitirán a las sociedad maximizar los esfuerzos que requiere poder explorar modos alternos de resolver problemas. (108-109)

Los errores organizacionales pueden no ser sólo probabilísticos sino también sistemáticos, debido a ideologías o a normas institucionales. La eficiencia adaptativa se desarrolla en función del correspondiente marco institucional (109). Para la organización eficaz son fundamentales la toma descentralizada de decisiones, la competencia (que premie la adaptación y castigue la inadaptación) y los derechos de propiedad bien especificados y garantizados (109).

10. Estabilidad y cambio institucional

"El agente de cambio es el empresario individual que responde a los incentivos generados por el marco institucional. Las fuentes de cambio son precios o preferencias relativos cambiantes. El proceso de cambio es abrumadoramente incremental… Típicamente consiste en ajustes marginales al conjunto de reglas, normas y cumplimiento obligatorio que constituyen el marco institucional." (110).

La estabilidad requiere de una jerarquía institucional, donde el cambio en cada nivel es cada vez más costoso, es una condición necesaria pero no suficiente (110).

Cambio en precios relativos y preferencias

Los cambios en precios relativos a veces están determinados exógenamente (plagas) pero la mayoría lo son endógenamente y resultan de los esfuerzos de maximización de los empresarios (económicos, políticos, sociales, militares…). La importancia de los cambios relativos ha sido analizada en North y Tomas: The Rise of the Western World (1973).

Las preferencias no cambian solamente por modificaciones en los precios relativos, también hay factores ideológicos importantes. La libre expresión de las ideologías está determinada por el marco institucional. Los procesos electorales son una manera de expresarlas a un costo relativamente bajo. La clave es que participantes con mayor poder económico no puedan sobornar a los representantes que adoptan las decisiones políticas sobre marco institucional (112-113).

Cambio en las instituciones formales

En una situación de equilibrio institucional ninguno de los actores considera ventajoso cambiar el marco disponible, el cambio surge cuando alguno de los actores considera que los costos de modificar el marco institucional formal son inferiores a las ventajas esperadas. Estos intereses se expresan a través de organizaciones intermedias – ofensivas y defensivas – entre las organizaciones de base y los cuerpos políticos [organizaciones funcionales] (114-115).

Cambio en las limitaciones informales

Las limitaciones informales son de orden cultural y muy persistentes frente a los cambios de los precios relativos (115). Cambian lentamente después de un cambio en las formales (116), mientras continúen resolviendo problemas básicos en el intercambio de los actores (sociales, económicos o políticos) (120). [Siempre que las formales hagan parte de un proceso de evolución].

Cambios en el cumplimiento obligatorio

Los cambios en materia de cumplimiento obligatorio de las normas ofrecen nuevas vías de explotación provechosa, por ejemplo, evadir la ley si la sanción es leve (116).

Instituciones y cambio incremental

La velocidad con que pueden darse cambios incrementales depende del propio marco institucional, de si éste deja un amplio margen para que los jugadores puedan introducir nuevas formas de negociación y contratos, o no.

Cambio discontinuo

Las guerras, revoluciones, conquistas y desastres naturales son fuentes de cambio institucional discontinuo pero esta discontinuidad en gran medida es solo aparente (119).

[La clave del éxito de un cambio institucional sería que las modificaciones sean consideradas como necesarias después de un proceso de maduración de las reglas informales.]

11. La vía del cambio institucional

Históricamente las soluciones que se da cada sociedad no tienen por qué ser similares aunque sí tienden a converger en la medida en que cae el costo de información (121).

Un marco institucional es eficiente en la medida en que produce crecimiento económico. Las instituciones que permiten a las partes que intercambian captar más ganancia son imitadas o atraen inmigración, pero, en la medida en que el costo de información y de transacción en general no es igual a cero, la evolución institucional no conduce automáticamente a la eficiencia, a través de un proceso de selección. Por qué persisten marcos institucionales ineficientes? (121-122).

El caso de la tecnología

En el caso de la tecnología, una selección menos eficiente puede persistir porque los costos de cambiar de tecnología serían demasiado elevados debido a mecanismos autorreforzadores de las soluciones inicialmente adoptadas: (i) economías de escala, (ii) efectos de aprendizaje, (iii) efectos de coordinación y (iv) expectativas de prevalencia futura (Arthur) (122-123).

Ahora bien, el cambio institucional depende de dos fuerzas: los rendimientos crecientes y los mercados imperfectos (altos costos de negociación). Arthur se ocupa de la primera pero no de los segundos (124).

Rendimientos crecientes

En un mundo donde los rendimientos de las instituciones son decrecientes [nuevo factor de producción!] y los mercados son competitivos, las instituciones no importan, ya que los actores con modelos incorrectos los modificarán por retroalimentación o serán eliminados. Pero cuando las utilidades provenientes de las instituciones son crecientes se pueden aplicar los cuatro principios autorreforzadores de Arthur, la red interdependiente de las instituciones produce resultados autorreforzadores crecientes y numerosos (124-125).

Mercados imperfectos

Con rendimientos crecientes, lo que da forma y sentido al desempeño económico son las instituciones. Si los mercados son competitivos, a la larga se impondría la vía eficiente. Pero si los mercados no son competitivos, si ellos están segmentados, la retroalimentación es fragmentaria y los costos de negociación son altos, entonces los modelos subjetivos de los actores – alimentados por la retroalimentación y la ideología – darán forma a la vía de desempeño económico (125).

Del feudalismo al capitalismo

Dentro del modelo derivado históricamente, en el mundo había una desigualdad básica: amo – siervo, cuya desaparición no podía prever ninguna de las partes. Sin embargo la reducción de la población en el siglo XVI (por una plaga) mejoró la fuerza de negociación de los campesinos, lo que generó cambios incrementales. Incrementales, porque los rendimientos de las instituciones [de las nuevas reglas del juego?] eran crecientes pero las condiciones mentales cambiaban con gran lentitud. Finalmente, las nuevas condiciones ideológicas se combinaron sinérgicamente con fuerzas políticas competitivas (lo que es excepcional), para desencadenar una coyuntura que dio surgimiento al mundo occidental (125-126).

Dependencia de las vías

Si el derecho consuetudinario conduce a la eficiencia, es gracias a la competencia. En cambio si quienes toman las decisiones judiciales actúan con información incompleta y percepciones subjetivas e ideológicamente condicionadas, no se puede hacer ninguna afirmación respecto a tendencia que se genera (127).

La vía de los Estados Unidos

En la fundación de los Estados Unidos hubo un conjunto de disposiciones sencillas que crearon los incentivos para un desempeño económico eficiente. Una de ellas es la Ordenanza del Noroeste, conjunto "muy sencillo y breve" de normas que fueron decisivas para el desempeño futuro de la economía en el territorio que se incorporaba al país, al proporcionar una vía clara y confiable de evolución institucional: herencia y propiedad de la tierra, estructura básica de los gobiernos territoriales, el tamaño y la forma en que los territorios se volverían gradualmente autogobernados; el juicio por jurados, la obligatoriedad de los contratos y la compensación por propiedades; la navegación libre de los ríos y la prohibición de la esclavitud (127-128). La mayoría de estas disposiciones provenían de los modelos subjetivos de sus autores [provenían del derecho consuetudinario], condicionados a su vez por la evolución histórica del pensamiento inglés y colonial (Hughes 1987). Su instauración dio lugar al surgimiento de organizaciones y empresarios (políticos y económicos) que posteriormente ocasionaron un desarrollo institucional incremental pero siempre a partir del marco básico adoptado en la Ordenanza, que ofrecía soluciones relativamente eficientes a los problemas emergentes. Las externalidades de la red, los proceso de aprendizaje de las organizaciones y el modelamiento subjetivo de los actores, reforzaron su curso. (127-129)

Las vías improductivas

Las vías improductivas pueden persistir y ampliarse de una manera similar: los rendimientos crecientes característicos de un conjunto inicial de instituciones proporcionan desincentivos a la actividad productiva y al mismo tiempo generan organizaciones y grupos de interés que se benefician de las limitaciones instauradas. [Peligro de la participación popular.] Las actitudes mentales de los participantes producirán una ideología que justifique su mal desempeño (ej. los escritos de la CEPAL y la teoría de la dependencia) y las políticas generadas reforzarán los incentivos y las organizaciones a que el marco institucional inicial dio lugar. Tal es el caso de marcos institucionales que incentivan el dominio militar en la economía y en la política, el fanatismo religioso o las organizaciones redistributivas simples, en vez de las actividades productivas (130). Las actividades de los empresarios no sólo están definidas por las instituciones existentes (buscan maximizar su utilidad en la dirección que las instituciones incentivan) sino por la información imperfecta que ellos poseen incluso respecto a su propia actividad, lo que aumenta los costos de transacción (131).

Qué determina la evolución diferente

Un cambio fundamental en los precios relativos afecta de manera diferente a cada sociedad. El cambio institucional se da como adaptaciones marginales que dependen del poder relativo de negociación de cada participante para solucionar sus problemas inmediatos. Con distintas historias, los actores tendrán modelos subjetivos diferentes, lo que dará lugar a elecciones políticas diferentes [la Ley de Participación Popular…]. Incluso si las normas son las mismas (caso A. Latina y EE.UU.) los mecanismos de cumplimiento obligatorio, las normas de conducta y los modelos subjetivos son diferentes y por tanto diferirán los incentivos reales y las consecuencias de las políticas (132).

Las colonias inglesas se formaron en el mismo siglo en que se produjo la lucha entre el Parlamento y la Corona [la Revolución Liberal]. Posteriormente como reacción a un mínimo tributo que los colonos no aceptaron pagar se dio el proceso de la Independencia (133-134). En cambio la colonización castellana ocurrió en el preciso momento en que se imponía el poder central de la monarquía frente a las Cortes [necesidad militar por la lucha contra los moros, que luego se reproduce en la lucha contra los indios]. Los conquistadores impusieron en las sociedades agrícolas existentes una religión uniforme [ideología] y una administración burocrática [instituciones] que se ocupaba de todos los aspectos políticos y económicos. Las guerras de la Independencia fueron una lucha por el control de ese aparato burocrático centralista. Las constituciones adoptadas, que se inspiraban en la de EE.UU., eran un conjunto ajeno de normas que correspondían a otro proceso histórico. La historia de América Latina en cada país, durante los siglos XIX y XX, se caracteriza por una reversión gradual al control centralizado burocrático. (134-135). [Falsa diferencia entre unitarios y federales]

Conclusiones sobre cambio institucional

El cambio tecnológico y el cambio institucional son la claves básicas de la evolución social y económica. El ingrediente esencial de ambos son los rendimientos crecientes. Las percepciones de los actores desempeñan un papel más importante en el cambio institucional que en el tecnológico debido a la mayor influencia de las creencias ideológicas en las instituciones. El marco en el que se dan las elecciones es más complejo, influido por normas formales e informales, que a su vez son resultado de la herencia cultural y por el poder de negociación de cada participante. (135)

El cambio económico a largo plazo es la consecuencia acumulativa de muchas decisiones de corto alcance, tomadas por empresarios políticos y económicos que directa e indirectamente dan forma y sentido al desempeño. Sus elecciones reflejan su modelamiento subjetivo. Los modelos son verdaderos en la medida en que los resultados corresponden con las intenciones. Los resultados crecientes de la matriz institucional y de los modelos subjetivos complementarios hacen que la dirección general de largo plazo no solamente sea relativamente predecible sino también más difícil de revertir (135-136).

TERCERA PARTE.

Desempeño económico

12. Instituciones, teoría económica y desempeño económico