Proyectos de movilidad y conectividad de Bogotá y la región (página 2)
Enviado por Yunior Andrés Castillo Silverio
Fuente: IDU. Diciembre de 2005.
Teniendo en cuenta los costos promedios asociados a la recuperación de las vías de acuerdo a cada uno de los tres estados mencionados anteriormente, se determinó el monto total de recursos necesarios para recuperar la malla vial de la ciudad.
Tabla 16 Necesidades del subsistema vial de Bogotá sin incluir andenes
Cifras en millones de pesos corrientes de 2005
Fuente: IDU. Diciembre de 2005
Es importante resaltar que la cifra de $5,1 billones de pesos se refiere únicamente a los costos de recuperación de la malla vial –para llevarla en un 100% a buen estado– y no incluye los recursos necesarios para la ampliación y construcción de nuevas vías de acuerdo al Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
Así mismo, de acuerdo con la política establecida en la actualidad por el IDU, las intervenciones que se realicen sobre la malla vial que se encuentra en regular y mal estado y por tanto requieren de una rehabilitación y reconstrucción (72%), deben contemplar también la intervención de andenes. Se motiva esta decisión en la necesidad de consolidar un proyecto de ciudad de largo plazo, donde prime el bienestar común y en general la calidad del entorno.
Los criterios que se tuvieron en cuenta para incluir el costo de la recuperación de andenes son los siguientes, por jerarquía de malla vial:
arterial e intermedia con ICP<=30, se reemplaza el 100% del área de andenes y sardineles.
local con ICP <=30, adicionalmente se contempla la instalación de todas las redes de servicios públicos.
arterial, intermedia y local con 31<= ICP <=70, se reemplaza el 50% del área de andenes y sardineles.
Bajo las anteriores consideraciones, el cálculo de recursos necesarios para llevar a un óptimo estado el subsistema vial de la ciudad se presenta en la tabla 17.
Tabla 17 Necesidades del subsistema vial de Bogotá con andenes
Cifras en millones de pesos corrientes de 2005
Fuente: IDU. Diciembre de 2005
Como se observa en la tabla anterior, el total de recursos necesarios para cumplir con los requerimientos de política integral de recuperación de la malla vial de la ciudad y su entorno, ascienden al valor de $7,7 billones de pesos. Esto sin considerar nuevos proyectos de construcción cuyos recursos están asociados al recaudo de la valorización en los próximos 10 años por un monto total de $2,1 billones.
Ante la insuficiencia actual de recursos asignados para la recuperación de la malla vial de la ciudad, el Instituto de Desarrollo Urbano-IDU tramitó una adición presupuestal para el año 2006 cercana a los $300 mil millones, y realizó un ejercicio de priorización de la inversión de acuerdo con los siguientes criterios:
1. El 100% de la malla vial arterial
2. De la malla vial intermedia y/o local se seleccionan:
Circuitos de movilidad de cada localidad que soportan transporte público.
Áreas que por su competitividad deben ser atendidas con programas de gestión de pavimentos. (zonas atractoras de viajes).
Zonas de alta contaminación ambiental por movimiento de carga.
El ocho por ciento (8%) de la malla vial local, donde se continúa con el programa de pavimentos locales que corresponde a una convocatoria pública y el programa de desmarginalización.
Decreto 1421 de 1993, artículo 89. Establece que las localidades participan de no menos del 10% de los ingresos corrientes de la administración central del Distrito.
Decreto 1421 de 1993. Autoriza al Concejo para establecer una sobretasa al consumo de gasolina hasta un máximo del 20% del precio al público.
Acuerdo 21 de 1995. Establece una sobretasa del 13% para 1996, 14% para 1997 y 15% desde 1998 hasta 2015.
Acuerdo 23 de 1997. Fija la sobretasa en el 20% desde 1998 hasta 2020.
Acuerdo 42 de 1999: Establece la destinación del recaudo de la sobretasa:
50% Sistema Integrado de Transporte Masivo
20% Ampliación y mantenimiento malla vial
30% Programa de acceso a barrios y pavimentos locales.
Acuerdo 42 de 1993: Establece las competencias de inversión a través de los Fondos de Desarrollo Local y en el caso de las vías, le corresponde a las Alcaldías y a las JAL liderar los proyectos viales barriales y locales.
Decreto Distrital 619 del 2000, por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá[7]
1. Etapa precontractual: se señalan las responsabilidades de la Alcaldía local, de la UEL y de la Secretaria de Hacienda, específicamente en lo relacionado al estudio de conveniencia del proyecto y la viabilidad presupuestal del mismo.
2. Etapa contractual: la Alcaldía debe supervisar el proyecto, la UEL coordina los pagos y realiza el seguimiento técnico del proyecto. Por último la Secretaria de Hacienda debe realizar los pagos y presentar un informe mensual a cada localidad sobre los pagos efectuados.
3. Etapa de liquidación: la Alcaldía Local debe coordinar dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de terminación del plazo contractual, la elaboración de las actas de liquidación, las UEL aprueban la liquidación y si es pertinente ordenan el último pago. Así mismo, deben enviar copia de la liquidación al Alcalde Local, para su archivo y efectos presupuestales. Por último la Secretaria de Hacienda debe realizar los pagos.
la legalidad de la medida
los ahorros que se generan por cuenta del aseguramiento de un esquema contractual que garantiza el adecuado mantenimiento en el largo plazo de las vías concesionadas
el esquema contractual idóneo para la asignación de responsabilidades entre el Distrito y el privado
Competitividad para el comercio exterior e interés nacional por encima de visiones locales.
Criterio del "camino más corto".
Ahorros en costos de operación de los vehículos que utilicen la vía.
Aspectos técnicos de geología.
Acceso fácil a "nodos" estratégicos de transporte, para viabilizar la interconexión de los distintos modos de transporte (carretera, río, ferrocarril, aeropuerto y oleoductos).
Las concesiones con conexión a la capital son:
Fontibón-Facatativa-Los Alpes
Bogotá-Villavicencio
El Cortijo-Siberia-La Punta-El Vino
Patios-Guasca-Briceño
Bogotá-Girardot
Desarrollo Vial del Norte
Briceño-Tunja-Sogamoso
Zipaquirá-Bucaramanga
Construcción de orejas en los costados oriental y occidental del puente vehicular de la calle 183
Rehabilitación de las vías alimentadoras de la Autopista Norte que requieran este tipo de intervención}
Construcción de obras de redes de acueducto y alcantarillado en la zona
Construcción del tramo de la Calle 183 entre la carrera 41 y el canal de Torca, incluyendo la adecuación del espacio público y un puente peatonal a la altura del canal
Construcción de un puente peatonal en la calle 187
Gestión socio-ambiental, manejo del tráfico y señalización de todas las obras por realizar
Gráfica 10 Criterios para la priorización de intervenciones
Fuente: IDU
El resultante de este ejercicio de priorización corresponde a 7.273 Km-carril que ascienden a un monto aproximado de $2,1 billones de pesos, los cuales en todo caso no alcanzan a ser cubiertos por el presupuesto anual de inversión.
2. PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
2.1 Experiencias internacionales de gestión administrativa descentralizada
2.1.1 Buenos Aires (Argentina)
En Buenos Aires se implementó el Programa de Transición a las Comunas como un mecanismo de descentralización, en el cual la ciudadanía puede participar en el proceso de toma de decisiones relativas a la ciudad. Para lograr este objetivo, se dividió la ciudad en 15 comunas, las cuales tienen competencia para el mantenimiento de espacios verdes y calles secundarias, así como el diseño y ejecución de políticas para los barrios y decisión en la planificación y ejecución de obras públicas.
La Junta Comunal, integrada por siete miembros ejerce el gobierno de las comunas. Los miembros son elegidos por los vecinos cada cuatro años. Así mismo, existe un Consejo Consultivo Comunal integrado por entidades vecinales no gubernamentales y demás actores políticos que tengan intereses en la Comuna.
2.1.2 Ciudad de México (México)
La ciudad de México se encuentra dividida en 16 delegaciones. Estas delegaciones son órganos político administrativos desconcentrados, con autonomía funcional en acciones de gobierno y jurisdicción en cada una de las 16 demarcaciones territoriales en que se divide la ciudad. La administración se encuentra a cargo de un Jefe de la Delegación que es elegido popularmente, y con autonomía para definir el órgano administrativo. Las competencias de las delegaciones son amplias y tienen poder en materia de regulación urbana, servicios públicos e infraestructura, por lo cual cuentan con un amplio presupuesto.
2.1.3 Montevideo (Uruguay)
Montevideo puso en marcha, desde comienzos de la década de los noventa, un proceso de descentralización con énfasis en la promoción de la participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos. Existen 18 zonas cada una con una Junta Comunal de elección popular y un Director. Adicionalmente en cada zona se conforma un Consejo Vecinal con participación ciudadana
2.1.4 Santiago de Chile (Chile)
Santiago de Chile representa el caso típico de ciudades "federales" en las cuales la ciudad está conformada por un número medio de municipios con autonomía política, autoridades y competencias propias. En este caso, existe descentralización territorial y la problemática consiste en la búsqueda de mecanismos que permitan conformar un gobierno central metropolitano que se encargue de los temas comunes y la provisión de los bienes y servicios que por su escala no pueden ser asumidos por cada uno de los municipios miembros.
2.1.5 Nueva York (Estados Unidos)
La ciudad se divide en cinco comunas o boroughs, cada uno de los cuales constituye por sí mismo un condado (county). Las comunas tienen los mismos límites que sus condados, pero éstos no tienen un gobierno condal. Cada comuna elige a un Presidente Comunal pero sujeto al Consejo de la Ciudad. Los poderes del Presidente Comunal son limitados, y cuenta con un pequeño presupuesto para invertir en proyectos dentro de su comuna.
2.2 Reparto de competencias en el Distrito Capital de Bogotá
2.2.1 Generalidades
Con relación a las localidades, el Decreto Ley 1421 de 1993 señala que éstas tienen como propósitos y objetivos entre otros, la participación efectiva de la ciudadanía en la dirección y manejo de la construcción de obras de interés, así como la posibilidad de que las localidades puedan asumir la construcción de las obras.
Tienen capacidad para contratar, las entidades a las que se reconoce tal competencia en la Ley 80 de 1993 y en las disposiciones orgánicas de presupuesto, esto es, en el Decreto 111 de 1996 y, en el caso específico del Distrito, en el Decreto 714 de 1996. El artículo 11 de la Ley 80 de 1993, en lo que se refiere a "la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales", dispone que tiene competencia para celebrar contratos el Alcalde del Distrito Capital, "en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades".
El Alcalde Mayor tiene capacidad para celebrar contratos de acuerdo con las disposiciones legales que regulen la organización y el funcionamiento del Distrito Capital. Dentro de las disposiciones legales a que hace referencia el artículo 11, se encuentran las normas orgánicas de presupuesto que rigen en el Distrito Capital y que definen que las entidades que hacen parte del sector central de la Administración Distrital tienen capacidad para contratar. Por consiguiente, cuando la Ley 80 de 1993 dispone que el Alcalde Mayor tiene capacidad para contratar a nivel distrital, se entiende que tal capacidad se ejerce a través de las entidades distritales que tienen esa capacidad, de acuerdo con las normas orgánico presupuestales a que se ha hecho referencia.
En efecto, el numeral 15 del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, define como una de las atribuciones del Alcalde Mayor, "Adjudicar y celebrar los contratos de la administración central, de conformidad con la ley y los acuerdos del concejo".
En consecuencia, las entidades del sector central de la administración, tienen capacidad para contratar directamente, sin que sea necesaria la delegación que al efecto pueda realizar el Alcalde Mayor de Bogotá.
Por medio del decreto 421 de 2004 se asigna la facultad para contratar, ordenar los gastos y pagos con cargo al presupuesto de los Fondos de Desarrollo Local, en los programas, subprogramas y proyectos del Plan de Desarrollo Local. En este mismo decreto se señala el procedimiento para la coordinación de las Unidades Ejecutivas de las Localidades, en todo lo relativo al manejo del presupuesto.
Por otro lado, a través del decreto 854 de 2001, se delegan funciones del Alcalde Mayor a los Alcaldes locales. El artículo 38 del decreto señala: "Delegar en los Alcaldes Locales de Bogotá D.C. las siguientes facultades:
"Celebrar convenios interadministrativos de cofinanciación, así como la de celebrar los de comodato mediante los cuales se deban entregar a las instituciones locales los equipos adquiridos en desarrollo de las facultades previstas en el artículo 35 del presente Decreto.
"Celebrar los convenios interadministrativos de comodato y donación con entidades públicas del orden distrital tendientes a efectuar traslado de bienes y obras a otras entidades públicas del mismo orden.
"Celebrar todos aquellos convenios que se encuentren dentro del marco de sus competencias y que no impliquen erogación presupuestal respecto al Fondo de Desarrollo Local".
2.2.2 Normatividad sobre la descentralización administrativa
2.2.3 Procedimiento general de contratación en las localidades
El Decreto 176 de 1998, complementado por las directivas 003 y 008 del mismo año y el Decreto 854 de 2001, contienen el instructivo que reglamenta el procedimiento general para la contratación de las localidades, el cual distingue tres etapas:
En relación con la supervisión y el seguimiento, el instructivo establece que para lograr un seguimiento efectivo del proceso, cada una de las partes implicadas deberá presentar informes mensuales que permitan a la Alcaldía Mayor, a través de la Secretará de Gobierno, hacer un detallado seguimiento de la ejecución de estos recursos.
3. FINANCIACIÓN DE LA RECUPERACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA MALLA VIAL
3.1 Situación actual
Hoy en día, el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), entidad que tiene a su cargo la malla vial de Bogotá, cuenta con varias fuentes de recursos para emprender sus inversiones y cubrir sus gastos de funcionamiento y deuda. En esencia, los recursos de la entidad provienen de tres fuentes:
Ingresos corrientes no tributarios. Este rubro a su vez, incluye recursos provenientes de convenios, arrendamiento de predios, valorización general y local, venta de pliegos, cruces con empresas distritales (servicios públicos) y multas, entre otros.
Transferencias. Este rubro se constituye como la principal fuente de ingresos del Instituto (el 80% para la vigencia 2006). Sobresale la partida de transferencias ordinarias de la administración central del Distrito y la sobretasa a la gasolina y al ACPM. Como parte de las transferencias se incluyen también los recursos provenientes de créditos con la banca multilateral. En el caso de la Nación, se registran recursos por concepto de convenios diferentes a los destinados para el desarrollo del Sistema de Transporte Masivo de la capital. Estos recursos son administrados por la empresa TransMilenio.
Recursos de Capital. Hacen parte de este capítulo la cancelación de reservas, las ventas de activos, los rendimientos financieros y los recursos para el pago de pasivos exigibles.
El siguiente esquema sintetiza la composición de los recursos disponibles de la entidad y presenta los valores aprobados para la vigencia 2006 por tipo de fuente.
Gráfica 11 Esquema de fuentes actuales de financiamiento del IDU
Recursos aprobados para el 2006 (Miles de millones de pesos)
Fuente: Elaboración Propia con base en información del IDU
La tabla 18 presenta el presupuesto de ingresos definitivo del IDU para el periodo 2004-2006, discriminando entre las principales fuentes de recursos.
Tabla 18 Presupuesto de ingresos del IDU (Mill $ corrientes)
Fuente: IDU
Como se observa, el rubro de transferencias ordinarias registrado para la vigencia 2006 gana participación en detrimento de la sobretasa a la gasolina. Sin embargo, el comportamiento de las transferencias ordinarias no responde a un patrón establecido y, por el contrario, puede ser el reflejo de los requerimientos de inversión de la malla vial, dado su estado actual. En la última vigencia (2006) se encuentra un incremento importante de las fuentes de financiamiento con relación al año inmediatamente anterior. Este crecimiento esta soportado en las transferencias ordinarias de la administración central del Distrito y en el comportamiento de otros ingresos como las reservas de inversión de la vigencia anterior.
De hecho, cuando se analiza la tipología de las fuentes de financiación del IDU, que es la entidad distrital que tiene a su cargo la malla vial de la ciudad, se encuentra que el instituto no cuenta con una fuente estable y suficiente de recursos que garantice el nivel requerido de ingresos para adelantar la gestión sobre la malla vial a su cargo.
Así por ejemplo, el 50% de la sobretasa a la gasolina[8]se destina a la consolidación del Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM), el 30% al mantenimiento y mejoramiento de la accesibilidad de barrios y pavimentos locales y el 20% a la ampliación y mantenimiento de la malla vial.
En el caso de la valorización, se tiene que está asociada a la ejecución de proyectos nuevos, tal y como lo dispone el Acuerdo 180 de 2005 mediante el cual se autoriza la figura de la valorización por beneficio local para la construcción de nuevas obras. Finalmente, los ingresos propios de la entidad, asociados al cobro de pliegos, multas y arrendamientos, representa cerca del 1% del presupuesto de ingresos de la entidad.
La siguiente tabla resume el tipo de fuente y la destinación de los recursos al interior del IDU
Tabla 19 Fuentes de ingresos del IDU y destinación
Fuente: IDU
3.2 Normatividad de las fuentes actuales de financiamiento
En esta sección se hace una breve descripción de la principal normatividad relacionada con las fuentes de financiamiento del IDU.
3.2.1 Sobretasa a la gasolina
Tabla 20 Normatividad Sobretasa a la gasolina
NORMA O DOCUMENTO | DISPOSICIÓN | |
Ley 86 de 1989 | Se implementa el cobro de la sobretasa al consumo de gasolina motor del 20% de su precio al público | |
Ley 105 de 1993 | Autoriza a los municipios para el cobro de una sobretasa máxima del 20% con destino exclusivo a un fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a financiar la construcción de proyectos de transporte masivo. | |
Decreto 1421 de 1993 | Establece la sobretasa a la gasolina | |
Acuerdo 21 de 1995 | Define la gradualidad de la sobretasa (1996: 13%; 1997:14%; 1998:15% y 1999-2015:15%) y la destinación de los recursos (50% para mantenimiento malla vial, 30% para ampliación y 20% para accesibilidad a barrios y pavimentos locales). Si en 1998 se definía el proyecto de Metro, se destinaría el 50% a este proyecto | |
Acuerdo 23 de 1997 | Fija la sobretasa en el 20% a partir de enero de 1998 y hasta el 2020 | |
Acuerdo 42 de 1999 | Modifica la destinación de la sobretasa: 50% para el SITM 20% para ampliación y mantenimiento de la malla vial 30% para el programa de accesos a barrios y pavimentación local | |
Ley 788 de 2002 | Incremento de la sobretasa a la gasolina del 20% al 25% | |
3.2.2 Impuesto sobre los vehículos automotores
Tabla 21 Normatividad sobre impuesto a los vehículos automotores
NORMA O DOCUMENTO | DISPOSICIÓN | |
Ley 488 de 1998 | Se crea el impuesto sobre vehículos automotores en sustitución al impuesto de timbre nacional sobre vehículos automotores. La base gravable corresponde al valor comercial de los vehículos mediante resolución expedida por el Ministerio de Transporte | |
En la actualidad los rangos y avalúos comerciales para el año gravable 2006 son los siguientes:
Tabla 22 Tabla actual para el cálculo del impuesto a los vehículos automotores
Avalúo Comercial | Tarifa |
$0 – $30.552.000 | 1.5% |
$30.552.000 – $68.740.000 | 2.5% |
Más de $68.740.000 | 3.5% |
Motocicletas de más de 125 c.c. | 1.5% |
Vehículos de transporte público | 0.5% |
Fuente: Ministerio de Transporte
3.2.3 Valorización por beneficio local
Tabla 23 Normatividad sobre valorización por beneficio local
NORMA O DOCUMENTO | DISPOSICIÓN | |
Acuerdo 7 de 1987 | Establece la contribución de valorización por beneficio local para financiar la construcción de obras de interés público con beneficio a la propiedad inmobiliaria en la zona de influencia | |
Decreto 1421 de 1993 | Estatuto Orgánico del Distrito Capital | |
Acuerdo 23 de 1995 | Autorización del cobro de valorización local para la ejecución de obras en Ciudad Salitre | |
Acuerdos 25 de 1995 Acuerdo 9 de 1998 Acuerdo 48 de 2001 | Autorización del cobro de valorización local para financiar obras propuestas por las Juntas Administradoras Locales | |
Ley 388 de 1997 | Se define que las obras solicitadas por la comunidad (el 55%) pueden ser ejecutadas y financiadas a través del esquema de valorización local (como mínimo un 25%) | |
Acuerdo 180 de 2005 | Autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras por un monto total de $2.1 billones de pesos de junio de 2005 | |
Resolución 2852 de 2006 | Se crea el Comité de Valorización del IDU | |
La contribución de valorización es un gravamen a los predios que se benefician por la ejecución de obras y, en esta medida, tiene destinación específica para la construcción de los proyectos.
3.2.4 Aportes de la Nación para SITM
Tabla 24 Normatividad sobre aportes de la Nación para el SITM
NORMA O DOCUMENTO | DISPOSICIÓN | |
Ley 310 de 1996 | Define la participación de la Nación en los SITM entre el 40% y el 70%. | |
Ley 336 de 1996 | Unifica los principios y criterios para la regulación y reglamentación del sector transporte; dándole prioridad al desarrollo del sistema de transporte público masivo | |
CONPES 2999 de 1998 | Define los términos bajo los cuales la Nación participa en la financiación de la Primera Línea de Metro de Bogotá por un 70% del servicio de la deuda del proyecto | |
CONPES 3093 de 2000 | Autoriza la participación de la Nación en el financiamiento de la infraestructura del SITM de Bogotá por un monto de US$1.296 millones constantes de 2000 | |
3.3 Fuentes de financiamiento alternativas
Esta sección presenta el conjunto de propuestas de financiamiento planteadas por representantes de la comunidad, el sector privado y el sector público para mejorar las condiciones de movilidad de la ciudad en el componente de infraestructura e introduce algunos comentarios sobre el tema a manera de discusión.
3.3.1 Cargos a los usuarios
Normalmente, el uso de las vías urbanas no tiene asociado el pago de los usuarios por la provisión de la infraestructura. En la actualidad, el principal pago de parte de los privados corresponde a un cobro indirecto, que es la sobretasa al consumo de combustibles. Sin embargo, el monto recaudado por este concepto suele ser insuficiente para atender las necesidades de la malla vial, aún en el evento en que se destine en su totalidad para tal efecto.
La existencia de un cobro que no refleja adecuadamente el costo que impone cada usuario a la red, tiene varias implicaciones. En primer lugar, genera distorsiones sobre la selección del modo de transporte a utilizar con un impacto negativo sobre los niveles de congestión de la red. En segundo lugar, la ausencia de un precio que refleje la disponibilidad a pagar, dificulta la selección y priorización de las obras.
Finalmente, la desligación de los recursos de la entidad responsable de la gestión de la malla vial hace que los dineros destinados para tal fin sean insuficientes. Por lo anterior, es deseable contar con un cargo a los usuarios de las vías que cubra el costo que le imponen a la red.
a. Cargo por el uso de la red vial
Este cargo esta asociado al daño que un vehículo le genera a la infraestructura por su uso.
En la actualidad, los recursos que se obtienen por este concepto entran a formar parte del presupuesto general del distrito y no son destinados a la gestión sobre la malla vial. En consecuencia, es necesario analizar el marco jurídico con miras a establecer su naturaleza y determinar si se trata de una renta que pueda ser incrementada por una decisión de las autoridades distritales, y si se pueden diseñar mecanismos que permitan su destinación específica a la implementación de una política de mantenimiento de la malla vial.
b. Cargos por congestión
Este recurso plantea establecer un cobro a los usuarios que refleje el costo marginal de corto plazo asociado al uso de las vías. Este cargo está en función de los niveles de congestión. Este cargo brinda las señales adecuadas para la toma de decisiones sobre los modos de viaje seleccionados por los usuarios (medio, ruta, hora, etc).
La implementación de los cargos por congestión tiene asociados diferentes niveles de tecnificación, dependiendo del tipo de cargo que se quiera implementar. En primer lugar, se encuentra la definición de un cargo por el acceso a una zona específica. En segundo lugar se encuentra el cargo por el acceso a vías específicas o incluso carriles rápidos. Finalmente, se encuentra el cargo electrónico que permite independizar el cobro de acuerdo con una serie de criterios como el tipo de vía, el tiempo de uso y el tipo de vehículo, entre otros.
Desde el punto de vista operativo, sin embargo, la implementación tiene su complejidad. En la actualidad están en operación sistemas de cobro en Sigapure, basados en un sistema electrónico de pago denominado ERP.
c. Establecimiento de peajes en el Distrito
Una de las principales propuestas para el financiamiento de la infraestructura vial consiste en la implantación de peajes en los accesos de la ciudad o en corredores específicos en el área urbana. Para ello, se debe gestionar con el Ministerio de Transporte (en el caso de los accesos) y pedir la aprobación correspondiente al Concejo (en ambos casos), para la instalación de peajes.
Una solución alternativa consiste en el incremento de las tarifas cobradas en los peajes existentes, la mayoría de los cuales pertenecen a concesiones viales del orden nacional, cuyo monto sería destinado al mantenimiento de los corredores de acceso a la ciudad, una vez descontados los costos administrativos asociados a su recaudo.
Como se mencionó, otra posibilidad consiste en colocar peajes para acceder a determinados corredores viales que no necesariamente constituyan un acceso a la ciudad.
No obstante la bondad de este sistema desde el punto de vista de la consecución de recursos para la malla vial, se debe evaluar el caso particular de cada uno de los accesos a la ciudad, con el objeto de identificar concretamente las vías y las condiciones bajo las cuales se puede instalar un peaje como fuente de recursos para la financiación de la malla vial local general.
En particular, la fijación de peajes en las vías de acceso debe considerar el impacto de la tarifa sobre la población residente en los municipios dormitorio de Bogotá, que se desplazan cotidianamente a la Capital, porque de lo contrario se podría imponer una contribución demasiado gravosa a esta población independientemente de que exista una relación directa con el uso de la malla vial. En particular, una fracción de los usuarios que reside en los municipios vecinos a la capital y que se desplaza con cierta frecuencia, puede tener su vehículo automotor matriculado en Bogotá.
La discusión inicial que se debe plantear sobre este mecanismo de financiación debe concentrarse en tres frentes: el primero, en determinar la bondad de implementar este esquema; el segundo en la localización y cobertura de los peajes y el tercero, en el diseño del sistema de cobro y la definición de la tarifas[9]En el caso particular de este último punto, se debe analizar la pertinencia de establecer un sistema de tarifas diferencial para aquellos usuarios que tienen un vehículo particular matriculado en Bogotá así como para el servicio de transporte público intermunicipal.
Además de lo anterior, la implantación de peajes debe estar acompañada de un plan de gestión social que concientice a la población sobre la necesidad y las ventajas del sistema y que haga lo menos traumático posible su operación.
Finalmente, la operación de peajes en los accesos a Bogotá es una medida que direcciona el tráfico pesado hacia vías perimetrales, con un impacto sobre la movilidad y la presión sobre la malla vial.
En el caso de los proyectos nuevos que se financien a través del sistema de peajes, debe considerarse la implementación de tecnologías que permitan la fijación de una relación directa entre el trayecto de uso de la vía concesionada y la tarifa a pagar por parte del usuario.
El desarrollo de proyectos nuevos con rentas de peajes transferidas a través de esquemas concesionados tienen una relación directa con el estado de la malla vial en la medida en que permite que cierto tipo de tráfico, en particular el de carga que causa profundo deterioro a la infraestructura existente, pueda ser, a través de las decisiones administrativas correspondientes, obligado a la utilización de la infraestructura concesionada.
d. Licencia a los vehículos no matriculados en Bogotá
Este recurso representa una tasa por el uso de la vía donde el precio que pagan los usuarios representa el pago por el uso de un bien (la malla vial). Este cargo sería asumido por los residentes en Bogotá cuyo vehículo este matriculado en otra ciudad.
Esta alternativa de financiación opera como un sobrecargo para aquellos residentes de la ciudad que no pagan el impuesto sobre los vehículos automotores en la capital.
Desde el punto de vista operativo, esta opción es difícil de implementar dadas las dificultades prácticas para identificar a los residentes cuyo vehículo esta matriculado en otro municipio.
e. Redistribución del recaudo por concepto del impuesto sobre los vehículos automotores
En la actualidad este impuesto causado por la propiedad de un vehículo automotor, es de libre destinación y, en esta medida, su recaudo entra a formar parte del presupuesto general del Distrito.
La propuesta planteada busca que los recursos que se obtengan por este concepto se destinen al mantenimiento, rehabilitación y construcción de la malla vial, dado que su recaudo esta asociado a la utilización de la red vial. Una alternativa a la propuesta consiste en que se destinen estos recursos a la malla vial durante un tiempo específico, mientras se elimina el desatraso actual en el estado de la red.
3.3.2 Otras fuentes
a. Asociaciones público-privadas
En principio, se plantea la elaboración de alianzas estratégicas con el sector privado para cofinanciar el mantenimiento de la malla vial. Para el desarrollo de proyectos de participación público-privada en el distrito, es necesario realizar un ejercicio creativo de identificación de rentas nuevas que se puedan transferir al privado y que, hasta el momento, no han sido explotadas o lo han sido inadecuadamente.
Por ejemplo, se debe explorar la pertinencia de otorgar la concesión para la realización y operación de proyectos integrales de urbanismo cuyo objeto sea la rehabilitación y mantenimiento de la malla vial, junto con otras fuentes de explotación exclusiva por parte del concesionario como pueden ser parqueaderos, publicidad en elementos de amoblamiento urbano y arrendamiento y explotación de kioscos, entre otras.
Esta modalidad sería aplicable a nivel de localidades y estaría bajo la responsabilidad de un solo contratista para minimizar el riesgo de diluir la responsabilidad sobre la malla vial. A su vez, el esquema aplicaría para determinadas zonas comerciales con una dinámica tal que le permitan al concesionario obtener las rentas requeridas para cumplir con el objeto de su contrato.
Bajo este esquema, se debe contar con un sistema de criterios y medición de logros que garantice que el concesionario no se concentrará en la intervención de la malla vial de los sitios que generan mayores rentas, dejando de lado aquellas zonas de la localidad con una menor explotación comercial.
Dado que los recursos que por explotación comercial pueda obtener el concesionario no sean suficientes para emprender las obras requeridas y en aras de la coordinación y la intervención integral de las zonas, se debería contemplar la opción de incluir dentro de las responsabilidades del contratista, la de gestionar los programas locales del IDU, con la correspondiente transferencia de recursos, producto de las contribuciones voluntarias.
En el caso de la malla arterial, existiría un esquema de financiación a partir de la participación de los constructores, concesionarios y operadores del SITM, en aquellos corredores que hagan parte de la expansión del sistema actual. Con este esquema, se traería a valor presente el flujo de ingresos asociado a la operación de los corredores exclusivos de Transmilenio para la rehabilitación y mantenimiento. Bajo este escenario, la tarifa debe ser suficiente para cubrir los costos de la intervención de la infraestructura y los gastos de la operación del servicio.
Al considerar la decisión sobre la conveniencia o no del traslado de las rentas a un privado con el objeto de financiar la operación de una concesión de rehabilitación y mantenimiento de la malla vial, se deben contemplar entre otras las siguientes consideraciones:
Un mecanismo alternativo para la participación del sector privado consiste en la implantación de los llamados peajes sombra. Este mecanismo implica que alguna empresa privada obtiene una concesión y se encarga de construir la vía y de mantenerla durante los años que dura la concesión. La empresa se encarga de obtener los recursos financieros para la construcción y para el mantenimiento. La diferencia con el peaje directo, es que con el peaje sombra no son los usuarios quienes pagan, sino la administración que ha entregado en concesión un determinado tramo de la red.
La concesión establece que los pagos periódicos (generalmente anuales) de la administración a la empresa concesionaria se realizarán tomando en cuenta el tráfico que debió soportar la carretera. También puede establecerse una combinación de un montante fijo, mas un importe variable en función del tráfico, que acostumbra a estar limitado.
El peaje sombra es entonces un método de financiación de autopistas mediante el presupuesto, con un canon en función total o parcial del tráfico. El gasto Público no se ejecuta en un período corto de tiempo, sino que se extiende a un período mayor. Bélgica fue el primer país en usarlo, en los setenta, el objetivo era reducir el impacto del coste de las autopistas sobre el presupuesto.
b. Impuesto predial
En esencia, el predial es un impuesto que grava la propiedad de los inmuebles. Este gravamen debe ser declarado y pagado una vez al año por los propietarios, poseedores o usufructuarios de los inmuebles.
La propuesta planteada consiste en la destinación de una parte de los recursos provenientes del recaudo de este impuesto para el mantenimiento vial, en la medida en que el uso y la accesibilidad a los predios requieren de la utilización de la red de vías de la ciudad. Alternativamente se podría destinar para la recuperación de la malla vial un porcentaje del recaudo durante un periodo específico de tiempo. Esta medida, de choque temporal, permitiría obtener recursos inmediatos tendientes a mejorar la situación actual de las vías de la ciudad.
Las tarifas vigentes para la liquidación y pago del impuesto predial en Bogotá se presentan en la siguiente tabla
Tabla 25 Tarifas actuales del impuesto predial
Categorías de predios | Tarifa por Mil | Menos | |||||
Residenciales urbanos estratos 1, 2 y 3 | |||||||
Predios residenciales estratos 1 y 2 con avalúo catastral eentre $7.572.000 y $49.891.000 | 2.0 | $0 | |||||
Con base gravable inferior o igual a $26.394.000 | 4.0 | $0 | |||||
Con base gravable superior a $26.394.000 | 6.0 | $53.000 | |||||
Residenciales urbanos estrato 4 | |||||||
Con base gravable inferior a o igual a $63.143.000 | 6.0 | 0 | |||||
Con base gravable superior a $63.143.000 | 7.5 | $95.000 | |||||
Residenciales urbanos estratos 5 y 6 | |||||||
COn base gravable inferior o igual a $167.268.000 | 7.0 | $0 | |||||
Con base gravable superior $167.268.000 | 9.5 | $419.000 | |||||
Residenciales rurales | |||||||
Con base gravable inferior o igual a $21.159.000 | 4.0 | $0 | |||||
Con base gravable superior a $21.159.000 | 7.0 | $63.000 | |||||
Comerciales en suelo rural o urbano | |||||||
Comerciales con base gravable inferior o igual a $58.800.000 | 8.0 | $0 | |||||
Comerciales con base gravable superior a $58.800.000 | 9.5 | $88.000 | |||||
Depósitos y parqueaderos | |||||||
Depósitos y parqueaderos con base gravable inferior o i igual a $ 2.784.000 | 5.0 | $0 | |||||
Depósitos y parqueaderos con base gravable superior a $58.800.000 | 9.5 | $7.000 | |||||
Predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados | |||||||
Predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no modificados con base gravable inferior o igual a $17.595.000 | 12 | $0 | |||||
Predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no modificados con base gravable superior a $17.595.000 | 33 | $370.000 | |||||
Fuente: Secretaría de Hacienda Distrital
3.4 Fuentes existentes
3.4.1 Sobretasa a los combustibles
En primera instancia, se ha planteado la necesidad de desarrollar un mayor control del mercado actual de gasolina motor para evitar las posibles evasiones que puedan presentarse. En segundo lugar, se considera la posibilidad de incrementar la tarifa que sirve de base para el cobro actual de la sobretasa. La evolución reciente de los precios de este combustible hacen poco viable el incremento del monto de la sobretasa que en la actualidad se ubica en el 25%.
En este sentido, es necesario que se considere la creación de una sobretasa al consumo del gas natural vehicular. Esta medida permitiría minimizar el impacto sobre las finanzas distritales asociado a la conversión de vehículos a este sistema, así como la introducción del etanol en la mezcla de combustibles.
Con el fin de matizar el impacto de esta medida en la política gubernamental de promoción de la utilización del gas natural vehicular se puede estudiar la posibilidad de que la implementación de la sobretasa NO sea en forma gradual hasta que alcance niveles similares a los gravámenes sobre los demás combustibles.
3.4.2 Vinculación de la comunidad
La crítica situación de la malla vial y la insuficiencia de recursos a disposición del Distrito para hacer frente a este problema, plantea la necesidad de vincular a las comunidades en la recuperación de la malla del nivel local.
En particular, la creación y continuidad de programas para el mantenimiento de las vías locales a través de programas con la comunidad, como ha sido el caso de Obra por tu Lugar y Tapa tu Hueco, que en el pasado han sido implementados por el IDU para atacar los problemas de transitabilidad de la malla local. El primero está basado en la financiación de la comunidad a través del esquema de valorización de proyectos que buscan dar solución a problemas de movilidad. El segundo se centra en intervenciones superficiales de la malla vial local a partir de la financiación de la comunidad.
La vinculación de la comunidad con el mantenimiento de la malla vial, debe estar sustentada en un sistema de selección y priorización de las intervenciones que le permita a la comunidad palpar los beneficios asociados con su contribución a partir de un análisis de costo / beneficio.
3.4.3 Endeudamiento
El mantenimiento de una red vial es un gasto recurrente que debe ser financiado con fuentes estables de recursos. En este sentido, la obtención de ingresos extraordinarios para la rehabilitación y mantenimiento de la malla vial a través del endeudamiento, no es aconsejable.
Este planteamiento podría exceptuarse en el caso en que el empréstito fuera utilizado por una sola vez para hacer frente a la crítica situación de la malla vial actual y bajo un escenario en que se garantizan fuentes de recursos alternativas para realizar la gestión de mantenimiento en el largo plazo.
3.5 Administración financiera de recursos para políticas de mantenimiento de largo plazo
Para que una entidad pública pueda asignar recursos para proyectos de construcción, mantenimiento a futuro y obtención de rendimientos por medio de operaciones financieras como la fiducia, se deben analizar conjuntamente aspectos financieros, presupuestales y contractuales.
Fiducia pública. Esta regulada por la Ley 80 de 1993, no hay transferencia del dominio de los bienes fideicomitidos, sólo se permite la administración o manejo de los mismos y no se constituye patrimonio autónomo. Para la escogencia de la fiduciaria se exige la apertura de una licitación de conformidad con lo establecido en la Ley 80. Bajo este escenario, los recursos son para cumplir un objeto posterior y no se pueden ejecutar hasta que no se cumplan los presupuestos.
El traspaso de fondos a la fiduciaria por períodos de tiempo superiores a un año para mantenimiento, contraría la exigencia de las entidades públicas sobre la anualidad teniendo en cuenta que no se constituye un patrimonio autónomo. Por lo anterior, no se puede dejar de evaluar el interés que tendrán las administraciones en utilizar el presupuesto de hoy para financiar compromisos futuros. Es indispensable establecer que el activo de dicho fondo este constituido por las autorizaciones para comprometer vigencias futuras.
Transmilenio se constituye en un ejemplo de la utilización de este mecanismo, dada la existencia de contratos que manejan esquemas de patrimonios autónomos, con fondos cuyos recursos son públicos.
Como parte de los recursos que entrarían a hacer parte de la fiducia se encuentra la titularización de la sobretasa a la gasolina que tiene como destino la malla vial. De acuerdo con lo estipulado en el artículo 126 de la Ley 488 de 1998, los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina podrán titularizarse y tener en cuenta como ingreso para efecto de la capacidad de pago de los municipios, distritos y departamentos, siempre y cuando no sea por un periodo superior al mandato del Alcalde Mayor[10]
Fiducia Mercantil. El Decreto 1550 de 1995 establece que para un negocio fiduciario se necesita antes de la apertura de la licitación o concurso, la autorización previa del Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS, en cuanto a la remuneración que se pacte con la sociedad fiduciaria. Esta remuneración, no se puede hacer con cargo a los rendimientos generados por los bienes fideicomitidos a menos que éstos se encuentren presupuestados, y se debe tener en cuenta que los recursos que se entreguen para ser manejados por medio de negocios fiduciarios que no desarrollen el objeto de la apropiación, no se constituye en compromisos presupuestales, excepto la remuneración pactada con la entidad fiduciaria.
El Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales (FCEE) fue creado mediante la Ley 448 de 1998, en la Ley 617 de 2000 y en el Decreto 1248 de 2001 del Ministerio de Hacienda como una cuenta especial sin personería jurídica administrada por una sociedad fiduciaria. Esta norma obliga a las entidades de cualquier orden a incluir en sus presupuestos de servicio de deuda, las apropiaciones necesarias para cubrir las posibles pérdidas de las obligaciones contingentes a su cargo dejando en manos del Gobierno la reglamentación de los eventos en los cuales estos recursos deban ser transferidos al FCEE.
La fiduciaria está en la obligación de llevar una contabilidad separada para cada entidad territorial, que muestre los montos de recursos girados por concepto de la garantía otorgada por la Nación. El objeto del FCEE es atender las obligaciones contingentes de las entidades estatales; los aportes se entienden ejecutados cuando se transfieran al mismo, y son reembolsados a las entidades aportantes sólo cuando se verifique que definitivamente no se realizó el riesgo previsto. Los recursos del FCEE son realizados por las entidades estatales, por el Presupuesto Nacional, los rendimientos financieros que generen los recursos y la recuperación de cartera.
Este fondo es un medio de liquidez de las garantías otorgadas, y permite el cubrimiento de eventos no esperados, un ahorro público y la capacidad de redistribución de los recursos de diferentes entidades y esta incluido de la anualidad.
4. OTRAS MEDIDAS NO FINANCIERAS
4.1 Coparticipación del Sistema General de Transporte
Esta propuesta tiene por objeto la destinación de recursos para el mantenimiento de los corredores viales que son utilizados por ellos mismos y por las rutas alimentadoras.
4.2 Regulación de la oferta
La regulación de la oferta hace referencia a la racionalización del uso de los vehículos de transporte público y privado. En esencia, la medida está orientada hacia la disminución de la presión sobre la malla vial.
4.3 Tercerización de la imposición y el recaudo de comparendos
Dado el bajo nivel de recaudo de los comparendos, por parte de la Secretaría de Tránsito y Transporte, se plantea la delegación en un tercero de esta actividad. De acuerdo con cifras suministradas por la Contraloría Distrital, el recaudo de comparendos para el año 2005 ascendió al 42%, lo que pone de manifiesto los inconvenientes asociados con al manejo de la cartera.
4.4 Sistema de terminales satélites de pasajeros y carga
La construcción y operación de terminales satélites de pasajeros y carga está motivada en una disminución en el uso de la malla vial con la consecuente menor presión sobre la estructura del pavimento y su mayor duración. Este tipo de medidas de desestímulo al uso de vehículos está contemplado en el Plan Maestro de Movilidad de la ciudad.
5. REFERENCIA A ALGUNOS ESQUEMAS CONTRACTUALES
En el mundo se han implementado diferentes esquemas contractuales para la construcción, rehabilitación y mantenimiento de vías. Los esquemas utilizados varían en términos de las funciones a cargo del agente privado, el origen de los recursos, el tipo de gestión, los plazos y los tipos de contratos.
En esta sección se realiza una breve descripción de los esquemas más comunes que involucran la participación del sector privado en el desarrollo y consolidación de la infraestructura vial.
5.1 Contrato de Gestión Vial
El contrato de gestión vial es una nueva modalidad contractual mediante la cual las empresas contratadas deben hacerse cargo durante cuatro años del diseño, la construcción y la conservación de una parte de la red vial. Cabe destacar, que el contratista no sólo es responsable de ejecutar las obras pactadas sino que además debe garantizar que el conjunto del proyecto permanezca en igual o mejor estado y en las condiciones de servicio establecidas. En el contrato también está prevista la demarcación vial de las calzadas (línea de frenado y sendas peatonales) para aumentar la seguridad peatonal en los barrios. El contrato de gestión vial obliga a mantener un nivel de obra organizado y sistematizado que impide el clientelismo. Además, evita sucesivas licitaciones para realizar las mismas tareas y compromete a las empresas al mantenimiento de la red vial.
5.2 C.R.E.M.A. (Contratos para la Rehabilitación y el Mantenimiento)
En esencia, los contratos CREMA se caracterizan porque un privado, a cambio de un pago fijo o global, se compromete a mantener un nivel de servicio establecido en el contrato. Los incumplimientos en el nivel de servicio conducen a descuentos sobre el pago estipulado.
Este esquema ha sido utilizado en Argentina donde el gobierno ha concesionado con el sector privado por medio de contratos basados en resultados para el mantenimiento y rehabilitación de su red vial. Los objetivos de este esquema contractual son varios: reducir los costos administrativos, fomentar la innovación y la eficiencia en función de los costos a través de la asignación de una mayor responsabilidad a los contratistas y lograr un financiamiento más estable para el mantenimiento de las vías. Inicialmente, los contratos basados en los resultados abarcaban el mantenimiento de los caminos pavimentados y los calendarios de pago se basaban en los kilómetros cubiertos por mes. La siguiente etapa abarcaba obras de rehabilitación y mantenimiento y en los contratos se establecía el pago inicial de una suma global para cubrir los costos de la rehabilitación.
Se diseñó un contrato para combinar las obras de rehabilitación y mantenimiento de caminos pavimentados. En el marco de este contrato, denominado contrato de recuperación y mantenimiento (CREMA), el contratista se obliga a rehabilitar y después mantener una red de caminos durante un plazo que puede variar entre los tres y los cinco años por una suma global. En el contrato se especifican las secciones que deben ser rehabilitadas y la solución mínima requerida para alcanzar un valor neto actualizado positivo para la inversión. Los contratos establecen que las obras de rehabilitación se deben llevar a cabo durante el primer año y las actividades de mantenimiento rutinario durante el plazo contractual establecido.
Las ofertas se realizan a través de licitaciones públicas. Inicialmente, el calendario de pago costaba de un anticipo del 5%, un segundo pago que oscila entre el 15% y el 25% al finalizar los primeros 6 meses y el 25% al finalizar el primer año cuando se han completado las obras de rehabilitación. Bajo esta modalidad, se paga hasta el 60% durante el primer año; los pagos restantes se efectúan en 48 cuotas mensuales iguales (en el caso de contratos a cinco años). En el contrato se prevé el reintegro de los sobrecostos en algunas circunstancias que están fuera del control del contratista.
En Colombia este esquema lo ha implementado el Invías para la rehabilitación y el mantenimiento de algunos corredores de la red troncal de carreteras. En esencia, los programas de mantenimiento anuales se pactan entre las partes, siguiendo criterios técnicos y presupuestales.
5.3 Llave en mano
Esta modalidad se caracteriza porque el estado delega en un privado la ejecución de las obras de construcción y/o rehabilitación de un tramo, quien se responsabiliza de entregarle al estado la vía en óptimas condiciones para su operación. Por lo tanto, el riesgo comercial no se delega en el privado. La remuneración, pactada en el contrato, puede ser durante el periodo de ejecución de la obra o diferida en el tiempo. La delegación en el privado de la etapa inicial de intervención del tramo
El esquema tiene algunas variantes en donde se incluye un periodo de mantenimiento: BOMT (build, operate, mantain and transfer).
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
6.1 Propuestas generales para mejorar la movilidad de la ciudad
El mejoramiento de la movilidad y de la malla vial de Bogotá exige una serie de acciones en varios frentes que, conjuntamente, le permitan a la población y al sector productivo mejorar sus condiciones de movilidad. A continuación se presentan las propuestas planteadas en esta materia:
El Plan de Movilidad debe responder al concepto de CIUDAD-REGIÓN: su implementación mal puede obedecer al concepto "muralla china" que aísla a Bogotá, y por el contrario, debe articular racionalmente la red de transporte de la Capital con el departamento de Cundinamarca y la región circundante.
Transmilenio constituye un avance indiscutible para el transporte público de la ciudad. Sin embargo, el sistema debe ser complementado, superando la ambigüedad actual de la política gubernamental que lo distingue cuando pretende "impulsar" este sistema, sin resolver o neutralizar los problemas o incompatibilidades que aún le causa el viejo sistema de transporte colectivo. Hacia el futuro, el SITM tiene dos retos: superar los problemas de cobertura y calidad que se presentan en la actualidad.
En materia de accesos viales a la Capital, cabe la posibilidad de optimizarlos a través de un esfuerzo orientado a articular las concesiones viales "vecinas", por medio de un convenio Nación-Distrito que evite los cuellos de botellas y cambios abruptos en las condiciones de transitabilidad de las vías de entrada a la ciudad.
Para la definición del nuevo corredor vial que habrá de conectar a la Capital con la Costa Atlántica, deberán combinarse en la balanza los siguientes aspectos:
La nueva ALO debe responder al criterio de "avenida circundante" al occidente del río Bogotá, a fin de responder a los futuros desarrollos del aeropuerto El Dorado y a la urgencia de desplazar de la capital tráfico pesado que innecesariamente congestiona y deteriora su malla vial. Para tal efecto, la CCI sugiere conectar el corredor Chía-Cota-Funza Mosquera a las zonas aledañas a los nuevos desarrollos de logística aeroportuaria.
Para la "recuperación" de la malla vial el distrito deberá endeudarse hasta por US$ 500 millones, usar fuentes extraordinarias como sobretasas al predial y al impuesto de vehículos, y buscar nuevas rentas a través del uso temporal de instrumentos como peajes o un incremento y expansión en la sobretasa a los combustibles (gasolina motor, diesel y gas natural vehicular).
Para el "mantenimiento" periódico de la red debe destinarse el 100% del impuesto de vehículos, incrementar la sobretasa de los combustibles, implementar peajes y conformar asociaciones público-privadas mediante las cuales contratistas particulares asumirían responsabilidades por zonas deterioradas.
6.2 Requisitos básicos que debe contemplar cualquier acción sobre la malla vial
La política de rehabilitación y mantenimiento de la malla vial de la ciudad debe incluir intervenciones sobre los tres niveles de la malla: arterial, intermedia y local.
Dada la insuficiencia de los recursos, la intervención de las vías debe ser el resultado de un proceso de priorización que incluya criterios técnicos como tráfico, movilidad y estado, entre otros.
La construcción de nueva infraestructura vial debe incluir un periodo de mantenimiento a cargo del constructor de la obra.
Además de lo anterior, siempre deberá considerarse la estrecha relación entre el impacto de las políticas de promoción de transporte público y desestímulo al vehículo particular, y la creación de fuentes de recursos para el mantenimiento de la malla vial, que tengan como objetivo, crear una relación directa entre el uso y el aporte del usuario.
Es necesario optimizar la utilización de los recursos correspondientes al 10% de los ingresos del distrito que, de acuerdo con el Decreto 1421 se transfieren a las localidades.
En lo que concierne a la participación privada en la tarea de mantenimiento y rehabilitación de la malla vial, resulta fundamental la utilización de la creatividad para la atracción de la inversión en proyectos viales.
De igual forma, el establecimiento de zonas azules de parqueo para el recaudo de unas tarifas reguladas que beneficien a las arcas distritales deben considerarse, no sólo como una política de incremento de los ingresos distritales sino también, de una política de movilidad integral.
La competitividad de una ciudad está relacionada con la eficiencia en la provisión de una serie de servicios tendientes a facilitar la actividad económica. En este contexto, el transporte juega un papel fundamental para el intercambio comercial que, cada día está más orientado hacia la producción de bienes manufacturados que se generan en las ciudades, y para la movilidad de la fuerza laboral que sustenta el aparato productivo.
Lo anterior es particularmente cierto en una ciudad como Bogotá, que concentra cerca del 15% de la población total del país y 22% del Producto Interno Bruto de Colombia[11]Cuando se analizan las cifras sobre movilización de carga se encuentra que, de acuerdo con los resultados reportados por la Encuesta de Carga del Ministerio de Transporte para el año 2004, de Bogotá salieron cerca de 8.5 millones de toneladas e ingresaron 16 millones. Sin lugar a dudas, estas cifras representan un reto importante tanto para las autoridades distritales como nacionales, en la medida en que exigen una infraestructura de transporte que soporte los flujos de carga interna y externa que tienen su origen y destino en Bogotá, minimizando el impacto que estos flujos puedan generar sobre la movilidad de la ciudad.
Bajo este escenario, el presente informe tiene por objeto presentar el estado actual de los diferentes accesos viales a Bogotá así como las diferentes estrategias del Distrito y la Nación para optimizar estos corredores, como una política para hacer cada día más competitiva a la ciudad.
1. CARACTERIZACIÓN DE LOS ACCESOS A BOGOTÁ
1.1 Concesiones viales en operación del orden nacional
En la actualidad, existen varias concesiones viales otorgadas por la Nación en la periferia del Distrito. En la siguiente figura se presenta la ubicación de las 16 concesiones viales administradas por el INCO. Como se observa, hay cinco concesiones que limitan directamente con Bogotá y tres que conectan indirectamente con el tráfico hacia esta ciudad.
Estas concesiones representan intervenciones sobre 978 kilómetros de vía. Si se excluye el corredor Zipaquirá-Bucaramanga, el total de kilómetros concesionados alrededor de Bogotá es de 608.
Gráfica 12 Concesiones viales administradas por el Gobierno Nacional
Fuente: Instituto Nacional de Concesiones
Periódicamente el Invías realiza conteos de tráfico en las carreteras pertenecientes a la red troncal del país. Para ello, el Instituto cuenta con más de mil estaciones de conteo donde se realizan conteos horarios durante una semana típica del año. Con este ejercicio, es posible estimar las tasas de crecimiento históricas del tránsito en cada punto al tiempo que la información sirve de base para realizar proyecciones de la demanda vial. Los conteos distinguen entre siete categorías vehiculares: autos, buses y cinco clases de camiones[12]Una vez realizados los conteos, se realiza una expansión del tráfico para determinar el tráfico promedio diario (TPD) en cada una de las estaciones incluidas en el ejercicio. Los tráficos registrados por el Invías en el año 2005 en las vías troncales alrededor de Bogotá se presentan en el siguiente diagrama.
Gráfica 13 Tráfico promedio diario en las vías troncales de acceso a Bogotá
Fuente: Elaboración propia a partir de los Conteos Manuales del Invías, 2005
Como se observa, el acceso a la capital con mayor tráfico corresponde a la vía Bogotá-La Caro por la Autopista Norte, cuyo tráfico promedio diario del 2005 es cercano a los 44 mil vehículos de los cuales el 76% son automóviles, el 13% buses y el 11% camiones. Esta vía se ramifica en La Caro: de una parte está el tráfico hacia Briceño y por el otro hacia Zipaquira. En ambos casos, los flujos vehiculares reportados superan los 20 mil vehículos. Le siguen en volumen de tránsito, la salida por Fontibón para conectar con los municipios de Mosquera, Madrid, Facatativa y finalmente Villeta. En contraste, la vía que comunica con Choachí, registra los menores tráficos con cerca de 1.200 vpd (vehículos por día)[13].
En términos de tráfico pesado, se observa que los porcentajes más altos están asociados con la vía al puerto de Buenaventura y la carretera al Llano con 32% (6.433 camiones) y 30% (1.660 camiones) del TPD respectivamente. En valores absolutos, no obstante, las salidas por el occidente de Bogotá tienen una participación importante en el tránsito de camiones que entran y salen de la ciudad. Esta situación es especialmente clara en la vía Fontibón-Facatativa donde los camiones diarios ascienden a más de 7.300.
A continuación se presentan las principales características de cada una de las concesiones nacionales que tiene injerencia sobre Bogotá.
1.1.1 Concesión Fontibón-Facatativa-Los Alpes
La Concesión Fontibón-Los Alpes conecta a Bogotá con el noroccidente y es una de las salidas hacia el Magdalena. Esta concesión, con una extensión total de 38.3 Km. se otorgó en junio de 1995 a Concesiones CCFC por un periodo de veinte años. Esta concesión pertenece a la llamada primera generación de concesiones en el país. El trayecto cuenta con dos estaciones de peaje a la altura del río Bogotá y entre los municipios de Madrid y Facatativa (El Corzo).
Gráfica 14 Localización de la concesión Fontibón-Los Alpes
|
Fuente: Cartografía INVIAS
Como parte de las actividades del concesionario, se incluyó la construcción de una variante para el paso por el casco urbano del municipio de Madrid. La primera fase finalizó en el 2004. La segunda fase requiere de la gestión del Gobierno con las comunidades para reducir las exenciones al pago del peaje. Además, para llegar en doble calzada hasta Facatativa, está pendiente la gestión gubernamental.
Tabla 26 Aspectos generales de la concesión Fontibón-Los Alpes
Fuente: INCO
1.1.2 Bogotá-Villavicencio
La vía Bogotá-Villavicencio se dio en concesión en septiembre de 1994. Este tramo representa la principal vía de acceso de Bogotá con los Llanos Orientales. La vía tiene una extensión total de 85.56 kilómetros y comunica a Bogotá con la capital del departamento del Meta.
Gráfica 15 Localización de la concesión Bogotá-Villavicencio
Fuente: Cartografía INVIAS
El concesionario que tiene a su cargo la operación de la vía es Coviandes. La vía cuenta con tres peajes ubicados en Boquerón, Puente Quetame y Pipiral.
Tabla 27 Aspectos generales Bogotá- Villavicencio
Fuente: INCO
1.1.3 El Cortijo-Siberia-La Punta-El Vino
La vía Bogotá-Siberia-El Vino se concesionó en agosto de 1994 a la firma Sabana de Occidente. Esta concesión de primera generación, tiene un plazo total de 16 años y una longitud de 31 Km. En la actualidad se está gestionando la posible extensión de la Concesión hasta el municipio de Villeta, en una longitud cercana a los 48 Km. El corredor cuenta con un peaje a la altura de Siberia.
Gráfica 16 Localización de la concesión El Cortijo-El Vino
Fuente: Cartografía INVIAS
Tabla 28 Aspectos generales de la concesión El Cortijo-El Vino
Fuente: INCO
Esta vía conecta a la altura de Villeta con la concesión Fontibón-Facatativa-Los Alpes.
1.1.4 Los Patios-Guasca-Briceño
La vía Patios-Guasca-Briceño conecta a Bogotá con la región del nororiente de Cundinamarca. Este trayecto de 50 Km. de longitud, está a cargo del Consorcio La Calera desde agosto de 1994 y hace parte de la llamadas concesiones de primera generación. El plazo total de la concesión es de 16 años incluyendo las etapas de preconstrucción, construcción y operación.
La concesión cuenta con dos peajes ubicados en Patios y La Cabaña (a la altura de la Ye entre los municipios de Sopó y Guasca).
Gráfica 17 Localización de la concesión Los Patios-Briceño
Fuente: Cartografía INVIAS
Tabla 29 Aspectos generales de la concesión Los Patios-Briceño
Fuente: INCO
1.1.5 Bogotá-Girardot
El corredor Bogotá-Girardot es, por ser la conexión entre Bogotá y el puerto de Buenaventura, uno de los principales corredores para la competitividad de la ciudad y del país. Este corredor se concesionó en julio de 2004 y hace parte de las concesiones de tercera generación.
Gráfica 18 Localización de la concesión Bogotá-Girardot
Fuente: Cartografía INVIAS
La vía, tiene una extensión total de 132.89 Km. con estaciones de peaje en Chusacá y Chinauta. Esta concesión a treinta años contempla la construcción de túneles y variantes que permitan disminuir los tiempos de viaje de los usuarios.
Tabla 30 Aspectos generales Bogotá-Girardot
Fuente: INCO
1.1.6 Desarrollo Vial del Norte (Devinorte)
El Desarrollo Vial del Norte permite la salida de Bogotá hacia el norte y conecta con dos concesiones viales: BTS y Zipaquirá-Bucaramanga. Este corredor incluye las salidas por la Autopista Norte y por la Carrera Séptima y luego las conexiones con Briceño y Zipaquirá.
Gráfica 19 Localización de la concesión Devinorte
Fuente: Cartografía INVIAS
La vía se entregó en concesión en diciembre de 1994 por un plazo total de 22 años incluidas las etapas de diseños definitivos, construcción y operación.
Tabla 31 Aspectos generales de la concesión Devinorte
Fuente: INCO
A lo largo del trayecto se encuentran tres casetas de peaje: Teletón, Andes y Fusca.
1.1.7 Briceño-Tunja-Sogamoso
El corredor Briceño-Tunja-Sogamoso conocido como BTS se concesionó en septiembre de 2002 al Consorcio Solarte Ingenieros.
Gráfica 20 Localización de la concesión BTS
Fuente: Cartografía INVIAS
Tabla 32 Aspectos generales de la concesión BTS
Fuente: INCO
Esta vía facilita la comunicación de Bogotá con el norte del país y la capital del departamento de Boyacá. La concesión tiene una extensión total de 218.88 Km. con tres estaciones de peaje (El Roble, Albarracín y Tuta).
1.1.8 Zipaquirá-Bucaramanga
La concesión Zipaquira-Bucaramanga se adjudicó en diciembre de 2001 a la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros. Este corredor de 371 Km. atraviesa por los departamentos de Cundinamarca, Boyacá y Santander y conecta a las ciudades de Bogotá y Bucaramanga.
El trayecto tiene cinco estaciones de peaje, ubicadas entre Zipaquira y Ubaté, Saboya, Oiba, San Gil y Piedecuesta.
Gráfica 21 Localización de la concesión Zipaquirá-Bucaramanga
Fuente: Cartografía INVIAS
Tabla 33 Aspectos generales de la concesión Zipaquirá-Bucaramanga
Fuente: INCO
1.2 Concesiones viales en operación del orden departamental
1.2.1 Carretera Chusacá – Viotá – El Portillo
En 1998 la Gobernación de Cundinamarca y la firma CONCAY S.A. firmaron un contrato de concesión para el mantenimiento, rehabilitación y construcción de la vía Chusacá-Viotá-El Portillo. De acuerdo con lo pactado, el concesionario tiene a su cargo la rehabilitación de 31.25 kilómetros, la construcción de una variante de 7.5 kilómetros y el mantenimiento periódico y rutinario de los 72 kilómetros que conforman la vía.
El valor total de la concesión es de $10,400 millones durante un periodo de 14 años.
Tabla 34 Generalidades de la concesión Chusacá-El Portillo
Fuente: Gobernación de Cundinamarca
1.2.2 Chía-Cota-Funza-Mosquera-Girardot (Devisab)
El departamento de Cundinamarca entregó en concesión la vía Chía-Girardot (incluido el ramal a Soacha) en 1996 a la firma Concesionaria de Desarrollo Vial de La Sabana (Devisab).
En total, la vía cuenta con 162 kilómetros y bordea el perímetro urbano de Bogotá de norte a sur, convirtiéndose en un corredor alternativo para el tráfico que debe atravesar la ciudad y que no debe o no desea realizar un viaje urbano. De hecho, este tramo se conoce como la Vía Perimetral de la Sabana. El corredor cuenta con cuatro casetas de peaje localizadas a lo largo del tramo.
Gráfica 22 Localización de la concesión Devisab
Fuente: Interventor Concesión Devisab
Tabla 35 Aspectos generales de la concesión Devisab
Fuente: Interventor Concesión Devisab
2. PROYECTOS A CARGO DEL DISTRITO PARA MEJORAR LOS ACCESOS
En esta sección se presenta una síntesis de las acciones actuales que está emprendiendo el Distrito a través del IDU para el mejoramiento de los accesos a Bogotá.
2.1 Autopista al Llano
El mejoramiento de la Autopista al Llano hace parte del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá y del actual Plan de Desarrollo "Bogotá Sin Indiferencia". La vía a intervenir comprende la conexión desde el CAI de Yomasa hasta el límite del Distrito con el municipio de Chipaque (3.74 Km). Este proyecto hace parte de las acciones encaminadas a mejorar la integración ciudad-región.
Gráfica 23 Localización del proyecto Vía al LLano
Fuente: IDU
Para el desarrollo del proyecto el Distrito y la Nación firmaron un Convenio Interadministrativo[14]en el 2004, a través del cual la Nación compromete recursos por cerca de $50 mil millones para la ejecución de las obras. Por su parte, el IDU ha destinado cerca de $10.000 millones entre los años 2003 y 2007.
Tabla 36 Generalidades del proyecto de ampliación Vía al Llano
Plazo del contrato | Veinte meses |
Inició | 20 febrero de 2006 |
Etapa Preconstrucción Inicio Terminación | Cuatro meses 20 febrero de 2006 19 junio de 2006 |
Etapa Construcción Inicio Terminación | Quince meses 20 junio de 2006 19 septiembre de 2007 |
Etapa de recibo final Inicio Terminación | Un mes 20 septiembre de 2007 19 octubre de 2007 |
Fuente: IDU
En 2005 culminó la etapa de estudios y diseños dando inicio a la ejecución de las obras de ampliación y rehabilitación a través de una licitación pública. Se estima que las intervenciones, que están a cargo del Consorcio Vías del Llano[15]finalicen a comienzos del 2007. El contrato inicio en febrero de 2006 y tiene una duración de veinte meses. El valor total de la inversión (precio global con ajustes) asciende a $40.594 millones de pesos.
A la fecha se está realizando el reparcheo de los carriles actuales. Una vez terminada esta actividad, se dará inicio a la construcción y ampliación de las demás actividades contempladas en el proyecto, entre las que se destaca la compra de cerca de 204 predios, la adecuación del terreno, la conformación de la estructura del pavimento, el plan de manejo de tráfico, entre otras actividades.
Como parte del proceso de gestión social, se han realizado tres reuniones con la comunidad asentada en la zona de influencia del proyecto, se han repartido boletines y volantes informativos sobre el alcance del proyecto y se han realizado reuniones con organizaciones cívico-comunitarias. Además de lo anterior, se han instalado puntos de información para que la población en general y los usuarios de la vía puedan acceder a información sobre las obras que se están ejecutando.
2.2 Autopista Norte
Los altos flujos vehiculares que soporta diariamente la entrada a Bogotá por la Autopista Norte ponen de manifiesto la necesidad de implementar medidas para dar solución a las restricciones actuales de movilidad en este corredor. Estas deficiencias se tornaron críticas a raíz de la construcción e inauguración del centro comercial Santa Fé a la altura de la calle 183.
Sin embargo, los problemas antes mencionados fueron identificados por las autoridades distritales con anterioridad a la puesta en funcionamiento del centro comercial. Es así como en el año 2003, el IDU firmó un convenio de cooperación con la firma Inversiones La Bastilla cuyo objeto es aunar esfuerzos técnicos y económicos para realizar, en una primera fase, los estudios y diseños tendientes a mejorar las condiciones de tráfico entre las calles 180 y 190. En una etapa posterior, se incluyó la ejecución de las obras.
Como resultado del Convenio, el IDU celebró un contrato en el 2004 con la firma Consorcio IDS para realizar los estudios de factibilidad y diseños de la ampliación de la Autopista Norte entre las calles 180 y 190 (incluyendo una intersección a la altura de la calle 183). Este contrato tuvo una suspensión de 169 días y culminó en el primer trimestre del 2006.
Como resultado de los estudios, se concluyó que se requiere ampliar la Autopista Norte a cinco carriles por sentido entre las calles 180 y 192 así como la construcción de un puente en la calle 183. Estas ampliaciones incluirán, entre otras, las obras que se mencionan a continuación, de acuerdo con lo dispuesto en el Convenio de Cooperación:
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