Luis María Drago:Deuda externa y soberanía
El otro tema que constituyó una satisfacción fue el enunciado de la llamada Doctrina Drago. Se difundió a fines de diciembre de 1902 […] En mayo de aquel año había fallecido Amancio Alcorta y yo pedí a Joaquín V. González que se hiciera cargo provisoriamente de Relaciones Exteriores, lo que hizo hasta agosto, cuando nombré al joven Luis M. Drago. Yo no lo conocía pero me habían hablado de su actuación como diputado y de su versación jurídica […] Y bien: fue Drago quien me convenció que la Argentina debía exponer su posición contraria al uso de la fuerza en el cobro de las deudas públicas. La nota estaba dirigida a nuestro ministro en Washington para que la transmitiera al Secretario de Estado. Sosteníamos en el documento que, cuando un capitalista presta dinero a un gobierno, lo hace midiendo sus riesgos y evaluando la seriedad y solidez del deudor, por lo tanto no puede llamar en su auxilio a su gobierno para que éste le oficie de cobrador armado. Aunque suelo ser bastante escéptico en materia de declaraciones teóricas, la que redactó Drago tuvo una sorprendente repercusión años después en diversos congresos internacionales y ámbitos académicos.[1]
Jurista, sociólogo, político. Contribuyó con su accionar a dejarnos la enseñanza de una acendrada consagración al respeto del país, al ejercicio de las instituciones y al imperio de las normas políticas y jurídicas.
Su figura trascendió las fronteras de Hispanoamérica asignándole singulares relieves tanto como ministro de Relaciones Exteriores de Roca (2/8/1902 a 18/7/1903) cuanto con motivo de su actuación en la Conferencia Internacional de la Haya (1907) o en su misión como árbitro en el pleito de las pesquerías del Atlántico Norte -Terranova – suscitado entre Gran Bretaña y Estados Unidos (1910).
Drago fue convocado a la Cancillería luego de haber realizado lo tradicional en los varones de su generación.[2] Transitó el periodismo: La Tribuna Nacional, de Andrade; El Diario, de Lainez; El Censor, de Sarmiento; La Nación, de Mitre. Trazó rumbos en la magistratura: juez, fiscal y camarista de Mercedes y La Plata y – luego – fiscal de Estado de la provincia de Buenos Aires. Fijó posiciones en la cátedra (profesor de Derecho Civil en la Universidad de Buenos Aires) y en el libro (varios son sus ensayos sobre jurisprudencia, sociología, antropología, etc).[3]
En política (luego de un breve paso por la Cámara Joven bonaerense) fue proclamado candidato por el P.A.N. y elegido diputado nacional por Buenos Aires en 1902 y, posteriormente, por la Capital Federal en 1906 y 1912.
En un parlamento en el que se destacaron no pocos talentos su labor se perfiló con nitidez. Palabra de hombre de leyes, carácter independiente y enérgico, llegado el caso no vaciló en defender sus ideas o declinar posiciones expectantes para salvaguardar lo valioso y permanente: la consideración que cada uno se debe a sí mismo y a los demás.
Así, en la Cámara de Diputados, lo expresó al salir al cruce de apasionadas – e intencionadas – críticas formuladas a su actuación internacional:
Yo no busco de ninguna manera el éxito; he querido simplemente salvar mis opiniones. Creo que en política y en circunstancias difíciles, la verdadera destreza consiste en una valerosa buena fe. El carácter salva a los hombres de muchos peligros en que la sutileza naufraga, y es una firme sinceridad lo único que puede dar solidez al éxito o dignificar la derrota […] Los principios que se ajustan al ideal inmanente de justicia valen por sí y poco importa la fuerza de que se disponga cuando son proclamados. Tarde o temprano se imponen.[4]
La situación latinoamericana a comienzos de diciembre de 1902 era extremadamente seria: naves inglesas, alemanas e italianas bloqueaban y bombardeaban puertos venezolanos (Maracaibo, La Guayra y Puerto Cabello), amenazando con un desembarco y ocupación del territorio, configurando un verdadero casus belli.
La insólita – aunque tradicional – agresión respondía al rechazo del presidente Cipriano Castro al ultimátum de esas potencias para que, en el perentorio término de cuarenta y ocho horas, reconociera el pago de ciertas obligaciones pecuniarias, cuyo cumplimiento reclamaban de tiempo atrás comerciantes y financistas de esas nacionalidades. Se trataba de indemnizaciones por perjuicios sufridos a causa de las frecuentes revoluciones que se producían en Venezuela.
Después de arduas gestiones a las que Caracas respondió asegurando que una vez restablecida la paz interior honraría todas sus obligaciones, se produjo el apresamiento de barcos de la pequeña armada local con la abierta (y aviesa) intención de apoderarse de la aduana de la ciudad de La Guayra.
El ataque conmocionó a toda Hispanoamérica y, en especial, a la Argentina. El enojo y la zozobra eran legítimos dado que la deuda externa – producto de las grandes inversiones foráneas, hechas al amparo de nuestro enorme crédito – y la constante prédica colonialista de las naciones acreedoras hacían sospechar que, ante algún eventual atraso en el pago de los servicios, podía sucedernos lo mismo que a Venezuela.
Agresión que – por otra parte – sólo había ocasionado el siguiente comentario del presidente Theodore Roosevelt quien, con un lenguaje profético y por demás elocuente, manifestó ante el congreso norteamericano (1901) que:
…no había nada que comentar respecto de este tipo de represalias contra un Estado que se conduce mal …[5]
Todos estos hechos y otros similares acaecidos en las entonces denominadas naciones débiles, hoy países en vías de desarrollo o mercados emergentes, no sólo en Latinoamérica sino también en Egipto, Túnez, Turquía, Grecia, China, etc. advirtieron y preocuparon a muchos. Drago, con posterioridad diría:
… en aquella época, yo mismo en el Ministerio de Relaciones Exteriores no hacía sino recibir reclamaciones a cada instante, cada vez más violentas, con cualquier pretexto.[6]
La opinión pública, la prensa – en general – y la mayoría de los intelectuales y políticos execraron la actitud de la coalición europea y la pasividad – casi cómplice – de Estados Unidos. Exigieron, entonces, acciones decididas y solidarias con la república hermana. Manuel Lainez avanzó sobre el problema con palabras que cobraron vigencia perenne:
Los intereses nos vinculan más con Europa, pero el corazón y quizás algo más recóndito – la adivinación de un peligro común que avanza sordamente – nos vincula hacia la causa de Venezuela.[7]
En este estado de cosas el gobierno de Caracas envió a su par de Buenos Aires una comunicación denunciando los hechos bélicos y solicitando apoyo diplomático. Por su parte, Drago insistía al presidente para que nuestra Cancillería estableciera oficialmente y de manera precisa la casi unánime opinión del país ante la coacción acreedora.
Roca vacilaba, con argumentos de peso, ante la postura del ministro y sus seguidores (Pellegrini y Mitre, entre los más notorios). Al fin – sopesando costo y beneficio – accedió. Así, por la vía diplomática de rigor, el 29 de diciembre de 1902, Drago en nombre del gobierno argentino dirigió al representante en Washington (Martín García Merou) una nota a la Secretaría de Estado cuyo texto fijaba de manera explícita nuestra posición ante los sucesos.[8]
Ya en la última década del siglo XIX la política imperialista de los países fuertes – dado que el status quo del reparto colonial en el resto del mundo estaba prácticamente resuelto – se encaminó, sin dilaciones ni disimulos, hacia los países atrasados de Hispanoamérica; en los cuales la avidez de radicar inversiones financieras era estimulante por múltiples motivos, fundamentalmente por:
- Escasez de capitales nativos
- Baratura de las tierras
- Precio muy módico para los productos primarios
- Salario casi inexistente
- Fortísimo retorno de las colocaciones pecuniarias
Esta política definirá el futuro de nuestros estados y la definirá en consecuencia de los réditos financieros de los grupos internacionales, los que se encaminaron – desde un primer momento – hacia los commodities, las comunicaciones y la operatoria bancaria.
No en vano, durante nuestra crisis de 1890, Miguel Cané-ministro en París- alertaba:
Estamos al borde del abismo […] el gobierno inglés se está poniendo de acuerdo con Alemania para imponernos la intervención de Europa bajo la forma de una comisión financiera encargada de recaudar nuestros impuestos […] El golpe está montado y es terrible. Si llegan a poner las manos sobre nuestro país, por más promesas que hagan de pronta desocupación, adiós independencia.[9]
Además, este avance del neocolonialismo encontró terreno propicio en la situación casi feudal – supérstite del período hispánico – imperante en los países iberoamericanos.
En el caso de Venezuela, luego de 1830, acaecida la balcanización de la Gran Colombia bolivariana y ante la carencia de poder efectivo los subordinados del Libertador, sumergieron la situación política en un inacabable desacuerdo donde los intereses regionales, sectoriales y personales terminaron por hundir al país en el aquelarre de las luchas intestinas durante setenta años.
En un paisaje plagado de conspiraciones, con una realidad económico – política y socio – cultural anclada aún en la época colonial, las presiones de las distintas zonas productivas disputaron el poder de las autoridades que – malamente – ejercían el control gubernamental. Entre 1830 y 1899 estallaron treinta y siete revoluciones acaudilladas por señores de la guerra que respondían – o eran ellos mismos – banes de los llanos, de Coro o del oriente los que según su habilidad y suerte se alternaron en el poder central.
Finalmente, en 1899, la escena política mostró un profundo cambio. De la forma tradicional – es decir: por las armas– se impusieron los hombres de los Andes, cuyo líder el general Cipriano Castro tomó el gobierno apoyado por los estados cordilleranos y su, entonces,poderosa economía basada en el monocultivo del café. Este producto inclinó la balanza regional hacia el oeste donde Tachira, Mérida y Trujillo relegaron al resto del país manteniendo su control administrativo hasta 1945.
Castro desde su llegada a la presidencia enfrentó las consabidas revoluciones. Con los métodos de la época (palo y palo) a los que sumó algunos rasgos de su personalidad y la importante e interesada ayuda de su lugarteniente Juan Vicente Gómez (luego presidente per se o por delegación desde diciembre de 1908 hasta su muerte, en diciembre de 1935) las venció unas tras otra. Debió, además, arrastrar una dificultad extrema. En los primeros años del siglo XX la situación financiera atravesaba una crisis terminal: el Estado no podía cumplir sus compromisos con la banca extranjera. Al segregarse de la Gran Colombia, Venezuela tomó a su cargo los servicios que le correspondían y continuó adquiriendo nuevos empréstitos que – leoninamente acordados e interesadamente administrados – la llevaron a la virtual cesación de pagos. Para colmo se sumó, en el mercado internacional, la baja a casi un tercio de la cotización del café.
Ante el caótico hecho, Castro apeló a la toma de deuda interna. Los banqueros nativos a los que acudió – en forma poco atenta – utilizaron la situación para complotar. Con la aquiescencia de intereses extranjeros se coaligaron con todos los sectores de oposición (la Libertadora) con el fin de deponer – por las armas – a la Restauradora. Castro descubrió que sus adversarios habían sido financiados por capitales foráneos y accionó, entonces, en forma decidida y audaz: desligó al Estado del resarcimiento a terceros – tanto nativos cuanto extranjeros – por los perjuicios no producidos por su gobierno. Luego (marzo, 1902) declaró la cesación temporaria de pagos de la totalidad de los servicios de la deuda, con el compromiso de honrarlos posteriormente. De inmediato, obtuvo como respuesta el envío de una armada de las potencias implicadas que actuaron – cuando menos – con la anuencia implícita del gobierno de Roosevelt.[10]
A su vez, en medio del desarrollo del desatado problema externo, en el frente interno, Juan V. Gómez logró aniquilar la sublevación de la Libertadora con la captura de Ciudad Bolívar, en julio de 1903.[11]
Sin embargo, los problemas de los inversores europeos se mantuvieron a lo largo de todo el mandato de Castro, que duró hasta diciembre de 1908. Sin dudas, paradigma de los caudillos latinoamericanos de la época, Castro asumió una política exterior de respeto hacia los intereses nacionales frente a la desmesura y rapiña de los países fuertes. Cerril, su díscola postura hacia el capitalismo neocolonialista, su animosidad contra las divisas lo convirtieron en un estorbo para el mundo civilizado que no hesitó en bajarle el pulgar para luego entenderse y medrar durante los largos y tristes años de la dictadura gomecista.[12]
Al proclamar los postulados de Monroe, el gobierno de Estados Unidos no requirió el apoyo argentino. A su vez, en ningún momento, Argentina brindó oficialmente su respaldo.
Nuestro país afianzó, entonces, el liderazgo de la desaprobación latinoamericana contra cualquier manifestación de injerencia extranjera que-a la postre- intentara conllevar la puesta en juego de la soberanía. Así, en 1868, Carlos Calvo expresó su postura doctrinaria acerca de las inversiones foráneas: los financistas sólo podrían acudir a los tribunales correspondientes al estado deudor.
Con posterioridad (Primera Conferencia Panamericana, 1889) ambos países acordaron el principio de arbitraje para el hemisferio pero únicamente enunciaron un esbozo blando e improductivo, debido a que – en pleno desarrollo interno – otras prioridades, probablemente, hayan debilitado el interés en tal empresa.
En un clima de desconfianza – como hemos visto – dadas las situaciones creadas por la política expansionista europea en diversos países débiles de otras partes del mundo, estalló el problema de Venezuela. Problema que estableció una provocación tanto a la Doctrina Monroe como a la postura iberoamericana contraria a la intromisión armada de las potencias centrales. La idea de que Venezuela podía llegar a convertirse en un enclave enfocado contra la hegemonía norteamericana en el Caribe y la posición Argentina en América del Sur fue muy meditada en los círculos políticos y diplomáticos de Washington y Buenos Aires. Drago – entre otros – estaba persuadido del apetito que los colonialistas europeos tenían por los territorios latinoamericanos. Así expresó sus sospechas de que la gestión oficial de esos gobiernos – con el objeto de hacer efectivos los intereses de los empréstitos a naciones cuyo desequilibrio político y económico condenaba a la insolvencia – encubriera la intención de apoderarse de espacios estratégicos.[13]
En consecuencia manifestó que: El cobro militar de los empréstitos supone la ocupación territorial para hacerlo efectivo y la ocupación territorial significa la supresión o subordinación de los Gobiernos locales en los países a que se extiende.
Tal situación aparece contrariando visiblemente los principios muchas veces proclamados por las naciones de América y muy particularmente la doctrina de Monroe con tanto celo sostenida y defendida en todo tiempo por los Estados Unidos, doctrina a la que la República Argentina ha adherido solemnemente antes de ahora. Y, puntualizó:
… lo único que la República Argentina sostiene y lo que vería con gran satisfacción consagrado con motivo de los sucesos de Venezuela, por una nación que como los Estados Unidos goza de tan grande autoridad y poderío, es el principio ya aceptado de que no puede haber expansión territorial europea en América, ni opresión de los pueblos de este hemisferio, porque una desgraciada situación financiera pudiese llevar a alguno de ellos a diferir el cumplimiento de sus compromisos. En una palabra, el principio que quisiera ver reconocido, es el de que la deuda pública no puede dar lugar a la intervención armada, ni menos a la ocupación material del suelo de las naciones americanas por una potencia europea.[14]
La nota despertó el interés del departamento de Estado no sólo por su contenido sino también por proceder de una cancillería que había dado largas a las proposiciones panamericanistas que, en un primer momento, emanaron de la Doctrina Monroe. Empero, en torno de la agresión europea a Venezuela, Washington no internalizó – según la opinión de algunos autores – el alcance de la comunicación argentina. O, suponemos, hizo caso omiso de la misma, dado que al reducir su geopolítica a evitar contrariedades con las potencias bloqueadoras (en particular con el acuerdo que intentaban acuñar Chamberlain y Guillermo II) Estados Unidos no captó -o, mejor, no le interesó captar – el propósito de Drago. Propósito que – entre otros – pretendía ser una consecuencia de la Doctrina Monroe.[15]
Además, entendemos, que Washington tenía muy en claro que su propio expansionismo lo llevaría a terciar en el desenvolvimiento de los gobiernos caribeños. Quería mantener las manos libres en la zona que consideraba de su exclusiva influencia (su mare nostrum); por lo tanto no aceptaba un cambio a la lectura unilateral de la Doctrina Monroe.
Absorto por la estrategia trazada por Roosevelt, el Departamento de Estado no apreció que al procurar para el hemisferio una acción multilateral contraria a cualquier intromisión ajena al mismo – encaminada al cobro punitivo de los servicios de la deuda – Drago y Roca se aproximaban más que todos los gobiernos anteriores al concepto interamericanista de cooperación mutua.[16]
En su nota el canciller no requirió a Estados Unidos que ratificara sus opiniones y – luego de un meduloso estudio de la misma – el secretario, John Hay, le respondió cuando Venezuela ya había pasado por lo peor y la situación bélica se encontraba cercana a solucionarse (febrero de 1903). En su contestación se limitó a acusar el envío del memorándum, reiterando las seguridades que Roosevelt había brindado a los estados latinoamericanos sobre su integridad física; aunque – cuidadoso – alertó sobre posibles desaprobaciones por mala conducta, pero desechó puntillosamente toda ratificación o rectificación de la propuesta argentina.
La nota de Drago no coadyuvó en forma efectiva a la solución del conflicto. No obstante, fue muy oportuna y positiva: la prensa norteamericana recibió – casi en su totalidad – calurosamente la propuesta. Y, más aún, alertó al Departamento de Estado a que notara que la misma mostraba un cambio de actitud a tenerse en cuenta.[17]
A su vez, en nuestro país y en el resto de iberoamerica la propuesta suscitó un beneplácito análogo en la mayoría de las redacciones, en la opinión pública y en los círculos afines al poder. Roca – como hemos visto – expresó su agrado por el recibimiento que tuvo la nota, aún cuando los Estados Unidos se habían reservado el modus operandi a seguir ante las exigencias de las potencias respecto al cobro compulsivo de la deuda pública.
Desde luego, no faltaron posiciones contrarias (incluso en Venezuela). Algunos especialistas estimaron – y estiman – que el manifiesto de Drago no fue especialmente innovador ni una consecuencia forzosa de la Doctrina Monroe.[18]
Si bien entendemos que el numen de la proposición fue lograr réditos políticos y diplomáticos para nuestro país – lo que de por sí es ya valioso – lo cierto e importante fue que se aprovechó una coyuntura específica e inexcusable para fijar ante el mundo una actitud precisa, mediante la cual los frágiles países del sur del Río Grande procuraban rechazar la prepotencia de las capitostes de turno.
Por otra parte, la respuesta de Hay – redactada a mezza voce – posibilitó que Washington enunciara una norma contundente y a su medida: el mezquino e hipócrita Corolario de Roosevelt a la Doctrina Monroe. De acuerdo con su contenido los Estados Unidos se arrogaban la reserva del Caribe, la tutela de sus tambaleantes regímenes políticos y sus vacilantes finanzas. También – de paso – autodecretaban el ejercicio de un poder de policía internacional.
Al disponer en forma unilateral y exclusiva la fiscalización dejaron las puertas abiertas para las más diversas tropelías, que no tardarían en llevar a la práctica.[19]
Era evidente, en aquellos años, que la política norteamericana para el hemisferio no manifestaba la menor intención de apoyar la Doctrina Drago.
Los manejos diplomáticos del Departamento de Estado se notaron claramente en la Conferencia de Río de Janeiro (1906). Allí, la misión estadounidense sostuvo que la Doctrina era apropiada para imputarse al mantenimiento del orden universal con el objeto de retacear de la zona de influencia hemisférica la aplicación de la norma. Drago que – entre otros motivos – sospechaba esta jugada, no asistió al encuentro.
Los dimes y diretes diplomáticos continuaron en la Conferencia de La Haya (1907) donde Washington formuló una interpretación reducida de la doctrina argentina. La moción del general Porter vedaba las medidas punitivas para satisfacer los servicios exclusivamente en los casos en que el estado moroso no aceptara la mediación de terceros. Ante la magnitud del manipuleo de su teoría, Drago intervino manifestando que:
… la República Argentina proclamó la doctrina que excluye del continente americano las operaciones militares y la ocupación de territorios, derivadas de empréstitos de Estado. Aun cuando se apoya en consideraciones muy serias y muy fundamentales, se trata de un principio de política, y de política militante, que no puede ser, y que no admitiríamos que fuera discutido ni votado en esta Asamblea.
Lo enuncio, sin embargo, para reservarlo expresamente, y para declarar en nombre de la Delegación Argentina, que ella entiende mantenerlo como doctrina de su país en toda la integridad del despacho del 29 de diciembre de 1902, que nuestro gobierno dirigió a su representante en Washington, con ocasión de los sucesos de Venezuela. Con esa reserva, que será debidamente consignada y que versa sobre la deuda pública o deuda nacional proveniente de empréstitos de Estado, la Delegación Argentina aceptará el arbitraje, rindiendo así nuevo homenaje al principio que tantas veces su país ha consagrado.
Drago, con antelación, no había logrado la admisión de una enmienda que acordara que el arbitraje se emplearía únicamente luego de acudir a los estrados judiciales del país deudor, que – como vimos – era lo estipulado por Calvo casi cuarenta años atrás.
Solicitó, entonces, claramente, se reservara que:
…los empréstitos públicos con emisión de bonos, que constituyen la deuda nacional, no podrán dar lugar a ningún caso de agresión militar ni a la ocupación material del suelo de las naciones americanas.[20]
No quedaron dudas: durante el lustro 1902 – 1907 la gestión de Roosevelt mantuvo la intención de sostener el derecho de intervención exclusivo. Al no aceptar la posición argentina abortó una actitud que hubiera favorecido la política de la región. Claro que esa intención tenía largos antecedentes: aplicado a expandirse en América del Norte, enmarañado en la disputa en derredor de la esclavitud y la Guerra de Secesión[21]; Washington fue mezquinando, progresivamente, la amplia trascendencia que en 1823 produjo la declaración del presidente Monroe.
Del mismo modo – acuciados por su problemática, aislados – los gobiernos argentinos de entonces poco y nada efectuaron por ampliar los lazos continentales. Si bien, en su momento, recibieron la Doctrina con afabilidad, renunciaron a su refrendo. Luego, notaron que la interpretación del postulado difería de la que él tenían las sucesivas administraciones asentadas en las riberas del Potomac. Así, el departamento de Estado denegó la apelación argentina en ocasión de la guerra con Brasil y en el caso de la ocupación de Malvinas e ignoró las intervenciones francesa (1833 – 40) y anglo – francesa (1845 – 50).
En síntesis: ambos países no lograron amenguar sus rivalidades. La nota argentina de 1902, de rechazo continental a las intromisiones de las potencias extranjeras, fue un exhorto a la acción multilateral , asentado en un principio geopolítico de concepción panamericanista. Modificó el tratamiento que sobre el tema mantuvieron durante casi noventa años los gobiernos nacionales.
Lamentablemente vio la luz en el momento en que los Estados Unidos proyectaban, inexorablemente, su Destino Manifiesto. Teoría que implicaba colonialismo a ultranza apoyado en un aparato bélico puesto a su servicio.
La Doctrina Drago, es cierto, suscitó (y suscita) opiniones controvertidas entre los tratadistas. Pero, a no vacilar, emana de ella un rotundo espíritu americanista y un llamado de atención aún vigente. Hoy – a poco de cumplirse su centenario – es notorio que la mayoría de nuestras Repúblicas, deudoras de poderosas corporaciones supranacionales cada vez más exigentes, se debaten en situaciones nada felices.
Sus relaciones de intercambio comercial con los países centrales – proteccionistas a ultranza – basadas en la exportación de commodities y productos, en general, de bajo valor agregado se torna cada vez menos favorable. Acosados por los atrasos de los servicios financieros, con mercados internos pauperizados, inseguridad y desigualdad social crecientes, conflictos políticos de desenlace incierto (o, mejor, insertos en las bondades de la globalización, aprendiendo a balbucear el lenguaje común y a la espera de los beneficios de la teoría del derrame) se impone de manera capital una nueva y reflexiva lectura de la Doctrina que ha de servir de urgente aviso y necesario consejo.
Drago nació en Buenos Aires en 1859 y falleció, en la misma ciudad, en 1921.[22]
Por
Ángel Gregorio Cabello
Docente e investigador.
Profesor de Historia.
Profesor en Letras.
Director de la Biblioteca Popular "Ítalo Américo Foradori" y de la Escuela N° 13 "Francisca Jacques",etc.
Buenos Aires.R.Argentina.