Reino Unido
LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL, ¿DE JERARQUÍAS A MERCADOS?
La administración central se caracteriza por el tamaño reducido de los departamentos ministeriales y por su gran fragmentación. Sólo un 10 % de los trabajadores son funcionarios, el resto se encuentra en agencias y quangos.
DE LA PROVISIÓN PÚBLICA DE SERVICIOS A LA PROVISIÓN MIXTA.
Los ministros serían responsables de la gran política y los directivos se encargarían del día a día. Se pasó de 3 agencias en 1989 a 112 en 1998. Los servicios se prestaban mejor y los departamentos podían transferir ciertos problemas a la agencias. Para crear las agencias se pidió a los ministerios que hicieran un test por el que tenían que identificar las áreas de trabajo en las que se podía crear una agencia. La agencia cuenta con notable autonomía para conseguir los objetivos propuestos. El máximo responsable es el gerente o director que es contratado por unos tres años con posibilidad de renovación. Los objetivos anuales se establecen en un documento marco que regula las relaciones entre el ministerio y la agencia. Después de 5 años se revisa la actividad de la agencia. En ocasiones las agencias se han quejado de no disfrutar de la independencia plasmada en el documento marco. Las agencias rinden cuentas ante varios; los destinatarios por excelencia de la responsabilidad, los diputados, apenas se preocupan de las actividades de las agencias. La división de responsabilidades entre el ministro y el gerente de la agencia no está solucionada en la práctica.
Primero vino la privatización, después la creación de agencias y finalmente la introducción de mercados internos. El aumento de la competencia y la creación de un mercado donde no existe la competencia perfecta. Esta política reguladora se ha dirigido tanto al sector público como al privado. Mientras se reducía el empleo público global, se aumentaban los recursos humanos de la actividad reguladora. Durante el primer gobierno de Blair, la actividad reguladora se ha acelerado con algunos énfasis diferentes. El intento de separar la política de la gestión parece haber fallado, pues al crear las agencias ejecutivas se ha aumentado su papel en la adopción de decisiones.
LA CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA
La función pública se compone de tres grupos: el grupo de administradores generales, el grupo de las clases especialista y un conjunto de clases departamentales también especialistas. El sistema de función pública se basa en una combinación de un sistema de carrera y un sistema de puestos. Los grados de puesto y la persona coinciden, pues la persona adquiere el grado del puesto que ocupa cuando lo desempeña durante un determinado periodo de tiempo. La función Pública Directiva, agrupa los funcionarios de los grados del 1 al 5. Esta estructura en grado se aplica también a las agencias ejecutivas, aun teniendo varios miles de empleados, asignan el puesto de gerente el grado 3, mientras que al gerente de una agencia con unos cientos de empleados se puede asignar el grado 1. El reclutamiento de administradores generales lo organiza Capita RAS. El reclutamiento denominado fast stream es una vía rápida de acceso a los puestos de mandatario, a la élite funcionarial, es decir, a los puestos de Función Pública Directiva. En los grados inferiores al 3 la promoción se realiza en el seno del ministerio o de la agencia. Para los grados 1 o 2, la decisión final es adoptada conjuntamente por el secretario del cabinet office y el Primer Ministro. A partir de estos elementos comunes, la política gubernamental sobre la alta función pública sigue por dos vías distintas, aunque con el mismo fin: el control político de la Administración.
EL CONTROL POLÍTICO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
La selección generalista para ocupar los puestos directivos se debe a un pacto entre la clase política y la clase funcionarial: los funcionarios son autónomos en la selección de personal siempre que su neutralidad sea partidista, no se favorezca a ningún partido determinado y su actuación sea obediente al gobierno. Esto permite la hegemonía de los generalistas y la primacía de los mandarines, dado que las élites políticas y administrativas se configuran en comportamientos estancos. A partir de la llegada de Thatcher se adoptaron varias medidas para controlar la función pública, mirando los privilegios de la alta función pública y alterando ligeramente el equilibrio entre la clase política y la élite administrativa. La adopción de medidas del sector privado, como la finalización del empleo permanente, la fijación de contratos por periodos fijos, introducción del complemento de productividad al etilo empresa privada y elementos similares, apenas afectó a los mandarines que se habían quedado en los ministerios. La situación ligeramente diferente en las agencias, pues el gerente puede perder su puesto si se evalúa negativamente su actuación después de los años fijados en el contrato. Un segundo grupo de medidas, estaba relacionado con el uso de la asesoría externa y con cierto control de la promoción de los funcionarios. La simple idea de aumentarla eminencia gris que rodea al Primer Ministro recurriendo a asesores externos, suplantando casi el papel de los ministros, roza prácticamente la inconstitucionalidad.
¿HACIA UN SISTEMA DUAL?
Finalmente se evaluará si las medidas anteriores han originado el establecimiento de un sistema dual entre los mandarines y los directivos. El número de candidatos del sector privado para ocupar el puesto de permanent secretary ha sido muy reducido en todo el siglo XX. A pesar de que el sistema no se ha dualizado, la creación de agencias y la introducción de prácticas del sector privado han generado dos subculturas: la de los mandarines y la de los directivos. Los mandarines siguen siendo los intocables, pero los directivos están imponiendo un nuevo ethos, minando el sentido de servicio público:
La búsqueda continúa de eficiencia.
La competencia entre agencias y empresa privadas para proveer el servicio.
La vinculación entre los bonos salariales y los resultados obtenidos puede provocar que los directivos se centren en resultados relacionados con el salario.
La promoción de los funcionarios a los puestos directivos superiores es más incierta.
Los candidatos externos no siempre están imbuidos de la cultura pública del servicio.
La cultura generalista predominante aun en los ministerios que facilita a cooperación y la cohesión de los directivos.
EL NIVEL REGIONAL:
La regionalización en el Reino Unido comenzó en 1999. La especificidad y el deseo de diferenciación de las élites política. La Comisión europea siempre ha sido partidaria de establecer relaciones directas con las organizaciones regionales. La falta de regionalización de los intereses británicos ha hecho perder numerosas subvenciones europeas hasta que el gobierno de Major estableció en las regiones oficinas gubernamentales y agencias de desarrollo regional. Antes de la descentralización política indicada en 1999, el gobierno designaba unos ministros regionales. Para coordinar la política regional, el gobierno conservador, estableció delegaciones gubernamentales regionales que deberían coordinar las delegaciones periféricas de os demás departamentos de Whitehall.
Francia
LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL: DIVERSIFICACIÓN E INTEGRACIÓN
La fragmentación del sistema se hace evidente en la existencia de un poder ejecutivo bicéfalo, cuya imagen monolítica se ve amenazada en los períodos de cohabitación.
EL PODER EJECUTIVO: ¿DE LA PRIMACÍA AL PRIMADO DE LOS GABINETES?
El poder ejecutivo se distingue por su naturaleza dual: Presidente de la República y Primer Ministro. En primer lugar, La preeminencia del Presidente sobre el Primer Ministro se basa en dos aspectos estructurales. El presidente se elige por sufragio universal e independiente. En segundo lugar, la Constitución de 1958 asigna al Presidente importantes atribuciones, como el arbitraje entre las altas instituciones, la defensa de la integridad del territorio, el nombramiento de algunos cargos políticos de relevancia y la sanción de las leyes parlamentarias. El Primer Ministro es nombrado por el Presidente y surge del partido o coalición que ostenta la mayoría parlamentaria de la Asamblea. El Primer Ministro no tiene por qué ser el líder del partido que haya ganado las elecciones. El Primer Ministro puede ser destituido por el Presidente. La distribución formal de competencias dice poco de las pautas de trabajo y de relaciones entre estas dos instituciones, pues es en el trabajo cotidiano donde se muestra cómo se aplican los principios constitucionales. El Presidente se limita a cumplir con las competencias exclusivas encomendadas y a hacer de árbitro cuando considera que la Constitución se aplica defectuosamente. La primera experiencia de cohabitación se produjo entre 1986-1988 con un Primer Ministro conservador y un Presidente socialista. El análisis del trabajo en el seno del poder ejecutivo ilustrará en qué medida se está produciendo una fragmentación del sistema o existen pautas de cohesión.
El gabinete gestiona la agenda del Presidente y asegura los recursos financieros de la presidencia. Los papeles tradicionales de la SGP del gabinete están intercambiados en otros sistemas, la gestión de la agenda le corresponde a la SGP y el asesoramiento político, al gabinete. La secretaría general de la Presidencia es indudablemente el órgano más importante de esta estructura de apoyo. Al responsable de la SGP le auxilia una veintena de consejeros técnicos, quienes desarrollan un doble trabajo. Por una parte, establecen las relaciones con los órganos políticos de los ministerios, lo gabinetes. Por otra parte, la SGP participa en las comisiones interministeriales y en la preparación del consejo de ministros junto con la secretaría general del gobierno; además se encarga de las reuniones interministeriales. Cuando los representantes de la SGP participan en las comisiones interministeriales en períodos de cohabitación no tiene capacidad de imposición. En ningún caso, independientemente de las relaciones entre la mayoría presidencial y la parlamentaria, puede el entorno del Presidente ni reemplazar el aparato administrativo de apoyo al Primer Ministro ni administrar directamente las políticas públicas.
Los dos órganos más importantes del aparato administrativo del Primer Ministro son la secretaría general del gobierno y el gabinete. Los consejeros técnicos hacen el seguimiento de la política implantada por los ministerios, relacionándose directamente con los directores generales, sin pasar por el filtro del gabinete de ministros. El Primer Ministro sólo interviene en aquellos asuntos más importantes, pues evidentemente no puede participar en las 1200 a 1800 reuniones anuales.
Además el gabinete de este cuenta con la SGG, un órgano de carácter administrativo que prepara las reuniones interministeriales, las del consejo de ministros, por lo que se relaciona con la Presidencia, el Primer Ministro, el gobierno, el parlamento, los ministros y el consejo constitucional. El secretario general suele ser un letrado del Consejo de Estado, y permanece generalmente en el puesto durante varias legislaturas por lo que su cese no está ligado al de un Primer Ministro determinado. Desde el punto de vista de la distribución de competencias, todas las funciones que son atribuidas en exclusividad al Presidente o al Primer Ministro constituyen un terreno compartido cuya gestión exige cooperación. 3 tipos de cooperación:
1. Primer Ministro transmite una información sumarial al Presidente sobre los asuntos en los que interviene.
2. En aquellos temas delicados, el Presidente es informado completamente.
3. Cuando el Presidente está muy interesado en un tema el Primer Ministro suele buscar su aquiescencia.
LA FUNCIÓN PÚBLICA: EL ELITISMO DE LA ANARQUÍA INTEGRADORA.
La ENA, o la fábrica de los enarcas, fue fundada en 1945. La ENA cumple fundamentalmente tres objetivos:
1. Recluta los altos funcionarios potenciales.
2. Examina, evalúa y selecciona a los candidatos.
3. Proporciona una verdadera iniciación en la vida administrativa y profesional.
El procedimiento elitista no otorga el estatus de élite administrativa. El hecho de pertenecer a un grand corp abre las puertas a las organizaciones claves del poder ejecutivo: los gabinetes y las secretarías generales del Primer Ministro y del Presidente. Los miembros de los grandes cuerpos son bastante móviles y ocupan no sólo los puestos claves de la administración, sino también de empresas públicas y privadas.
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: DE LA FRAGMENTACIÓN COMUNAL A LAS FÓRMULAS INTERCOMUNALES.
No existe una lista exhaustiva donde se determine qué debe hacer el Estado y cada entidad territorial. En segundo lugar, la mayor parte del gasto público le corresponde al Estado, mientras que las entidades locales restantes de reparten menso de un tercio. En el ámbito de la financiación habría que incluir los contratos del Estado con las entidades territoriales; los tres tipos de contratos básicos son contratos de planificación que se celebran entre el Estado y las regiones, los contratos de ciudad y los relacionados con los fondos estructurales de la Unión Europea. En tercer lugar, la descentralización ha supuesto cambios sustanciales en el papel desempeñado por el prefecto. Finalmente, en el ámbito organizativo-institucional, habría que destacar la importancia que tienen los establecimientos públicos de cooperación intercomunal. El SIVU es una especia de mancomunidad de varios municipios que se asocian para prestar un único servicio. Hasta 1992 el sistema de cooperación se había basado en la forma asociativa, que se corresponde con lo sindicatos mixtos, los SIVU y los SIVOM.
La financiación de la asociación se realiza mediante la imposición directa recaudada por el EPCI. Los tres EPCI"s propuestos por la ley están destinados a umbrales demográficos diferentes. La ley no ha pasado inadvertida, pues la cantidad de EPCIs no ha parado de aumentar desde 1992.
Estados Unidos
PRESIDENCIALISMO Y FEDERALISMO
LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL: LOS EQUILIBRIOS ENTRE EL PODER EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO.
El poder ejecutivo está fragmentado. Una de las características fundamentales del sistema es la ausencia de una coordinación centralizada. Aunque el presidente sea el jefe del Estado y el máximo dirigente del poder ejecutivo, no se puede decir que exista una cúpula integrada con posibilidades de coordinar y dirigir todas las agencias administrativas.
¿EXISTE UNA CÚPULA INTEGRADA EN EL PODER EJECUTIVO?
En la figura del presidente se aúnan los papeles que en otros países se desdoblan entre el monarca y el presidente del gobierno por ejemplo. La combinación podría constituir un símbolo de cohesión y de integración.
Según la Constitución el Presidente dirige la Administración federal, nombra los cargos de confianza, propone medidas legislativas, puede vetar determinada legislación emanada del Congreso, firma los tratados internacionales, y es además el jefe de las fuerzas armadas. Su liderazgo consta de dos elementos fundamentales: la capacidad estratégica de establecer la agenda política, puede negociar sus propuestas con los grupos de interés. El presidente es ayudado por un vicepresidente. La importancia constitucional del vicepresidente es escasa. El presidente ha compensado esta falta de responsabilidades reales del vicepresidente. El entorno administrativo del Presidente se organiza bajo el paraguas de la Oficina Ejecutiva del Presidente creada en 1939. Con el programa del New Deal. De las 500 personas que trabajaban en el entorno del Presidente a principios de siglo se ha pasado a más de 5000 personas en los años 90.
En el complejo presidencial existen varias organizaciones: el consejo de asesores económicos, el consejo de seguridad nacional, la oficina de la casa blanca y la oficina de gestión y del presupuesto. Destacarán la oficina de la Casa Blanca y la OGP (Open Government Partnership).
En la Oficina de la Casa Blanca trabajan los colaboradores más estrechos del Presidente, unas 400 personas. Este personal debe asesorar al Presidente, en la práctica sus funciones exceden normalmente las tareas de asesoría ya que hacen el seguimiento de las actividades de agencias ejecutivas. Revisan las propuestas que presentan los distintos secretarios del gobierno.
La OGP encargada de la elaboración del presupuesto fue establecida originariamente en 1921 en el departamento del Tesoro. En 1937 se trasladó esta institución a la Oficina Ejecutiva del Presidente, reforzando así la iniciativa presupuestaria del Presidente. El presidente puede controlar a los ministros. Al principio la OGP se mantenía bastante neutral. Más tarde su tono neutral fue reemplazado por un tono más político.
El fortalecimiento del entorno presidencial se debe en primer lugar a la centralización del poder político en el gobierno federal, el papel del Presidente en las políticas públicas es cada vez más activo, en segundo lugar la dispersión de las agencias ejecutivas y las relaciones directas de estas con el Congreso han fomentado el crecimiento del entorno del Presidente desconfía de estas relaciones.
En la OEP coexisten cuatro perfiles distintos de personal:
1- Los asesores polivalentes como los encargados de la estrategia política.
2- Algunos asesores políticos cuidan de la imagen del presidente etc.
3- Los mediadores filtran las relaciones de los actores del sistema con el Presidente.
4- Los asesores técnicos son los ministros y los directores de las agencias. Se reúnen por separado con el presidente y sus colaboradores.
EL GOBIERNO Y LAS AGENCIAS EJECUTIVAS.
El gobierno cuya figura no se recoge en la Constitución dirige la burocracia federal bajo el control del Presidente. Se compone de los ministros y de los máximos responsables de otras organizaciones importantes, como el Consejo Económico Nacional o la CIA. En 2001 el gobierno en conjunto contaba con 20 miembros. Como consecuencia de la estricta división de poderes entre el poder ejecutivo y el legislativo, las decisiones del gobierno no tienen un carácter colectivo. Suele despachar individualmente con cada ministro. La mayoría de los ministros provienen del sector privado. El Departamento de Defensa tiene varios cientos de miles de empleados civiles. La expansión del gobierno federal, tanto de los departamentos como de sus agencias, se inició en los años 30 con el New Deal. Los nuevos programas federales supusieron el establecimiento de nuevas agencias ejecutivas. Además de las agencias ejecutivas deben incluirse las comisiones y las agencias reguladoras y las corporaciones federales. En la actualidad unas 140 agencias implantan los programas federales. Hay 4 razones que explican la independencia de las agencias:
1- El estatus independiente realza la importancia política de la agencia en algunos casos.
2- Es la implantación de programas públicos que requieren de una nueva cultura gestora.
3- Algunas agencias sirven a más de un ministerio.
4- Los directivos de las agencias informan directamente al Presidente.
La autonomía de las agencias puede ser más ficticia que real, pues están sometidas a la influencia del presidente, del Congreso y de los grupos de interés. El presidente hace el seguimiento de las actividades de la agencia a través de la OEP. Los programas de las agencias son autorizados, financiados y controlados por los comités y los subcomités creados a tal efecto en el Congreso. La actividad de las agencias está bastante politizada como consecuencia del control directo ejercido por los congresistas.
Las comisiones regladoras independientes y las agencias reguladoras son formalmente independientes del congreso y del poder ejecutivo. Hasta 1980 la mayoría de las actividades que pueden ser consideradas comerciales estaban reguladas por comisiones. La excesiva regulación parecía encorsetar la actividad privada por lo que muchas actividades se desregularon a partir de finales de los 70.
Por último las corporaciones federales como la Autoridad del Valle del Tennessee buscan también cierta autonomía del Congreso. Este tipo de organismo no es muy común.
LA ADMINISTRACIÓN, LA PRESIDENCIA Y EL CONGRESO.
El presidente y el congreso intentan influir directamente sobre los programas públicos implantados por las agencias ejecutivas. Estas agencias constituyen el nexo de unión entre el programa presidencial y las autorizaciones específicas del Congreso.
El presidente debe asegurarse el respaldo del Congreso para sus iniciativas legislativas, sus propuestas presupuestarias y para el respaldo del nombramiento de ciertos cargos del poder ejecutivo y del judicial. Además puede vetar la legislación del Congreso. Y puede hacerle recomendaciones a este.
La capacidad de negociación que tiene el presidente, su control sobre la agenda política y su poder para influir en el Congreso son considerables. La única opción que le queda al presidente para imponer sus prioridades es establecer la agenda política que le permita tomar la iniciativa. El congreso tiene instrumentos importantes para controlar el poder ejecutivo. Puede relacionarse directamente con las agencias ejecutivas y controlar su actividad.
El Congreso dispone para ello de diversas fórmulas:
1- El senado autoriza ciertos nombramientos presidenciales.
2- El congreso autoriza la financiación de los programas de las agencias para un periodo de tiempo.
3- El poder legislativo puede a su vez vetar las decisiones presidenciales.
4- La Inspección General del Estado es una organización que depende del poder legislativo y controla que las agencias hagan un uso legal de sus recursos presupuestarios.
Tres escenarios se han desarrollado históricamente en la lucha por la dominación del aparato burocrático: de dominación de la Presidencia, de dominación del Congreso o de equilibrios constantes entre ambas instancias. Las instituciones y los grupos de interés compiten abiertamente por los recursos y por hacer prosperar sus iniciativas.
LA FUNCIÓN PÚBLICA: DEL SISTEMA DE DESPOJOS AL SISTEMA MERITOCRÁTICO.
Con la Pendleton Act de 1883 se crea el sistema de función pública. La configuración actual de la función pública se debe a la reforma de 1978 por la que se forman tres categorías de empleados: los cargos de designación política, los funcionarios directivos y los funcionarios base.
TAMAÑO Y CATEGORÍAS DEL EMPLEO PÚBLICO
En 1993 había un empleo público total de 20.683.000. Un 15.9 % en la burocracia federal, un 24.6 en las administraciones estatales y el 59.5 en las entidades locales. El empleo público federal está dominado por los funcionarios civiles de las fuerzas armadas, y el personal de correos. El empleo público ha crecido considerablemente en los EEUU pero el mayor aumento lo ha experimentado el nivel estatal. En 1997 se redujo el empleo público un 12.2 %.
La base del funcionariado está formada por la escala general. Es un sistema de carrera basado en el mérito. Se encuadra más de la mitad de los funcionarios civiles de la Administración federal en este sistema. El acceso a la escala general se produce una vez que se han cumplido los requisitos combinados de haber obtenido un titulo educativo y de haber adquirido experiencia en una empresa privada. Se prueba la capacidad que tiene el candidato para superar determinadas pruebas relacionadas con su especialidad. Desde 1982 las agencias organizan el reclutamiento de sus empleados. La especialización condiciona la carrera en la administración y en el sector privado, por lo que la función pública está caracterizada por la proliferación de especialistas y no de generalistas. Hay transferencias entre el sector privado y el público. Es un sistema abierto.
LA ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL: LOS ESTADOS Y LAS ENTIDADES LOCALES.
La mayoría de los programas públicos se implantan en el nivel estatal o en local. Según la Constitución las competencias no asignadas explícitamente a la federación pertenecen a los estados. La federación se encargaría de la defensa, la política monetaria, el comercio interestatal… mientras que los estados serian responsables del resto de actividades públicas. Con la expansión del Estado se han disuelto las fronteras entre el gobierno federal, el estatal y el local.
LA ADMINISTRACIÓN ESTATAL:
El nivel estatal, a caballo entre el nivel federal y el local, posee una notable autonomía y discrecionalidad en numerosos aspectos de la vida pública. En ausencia de especificación constitucional se presume que las prestaciones sociales son responsabilidad de los Estados, aunque el Gobierno Federal haya intervenido considerablemente en este ámbito en tiempos recientes. Los Estados poseen una enorme capacidad de auto organización al poder nacionalizar, privatizar o establecer sistemas complejos de prestación de servicios. Cada Estado se configura en un poder ejecutivo, uno legislativo y uno judicial. El jefe del Estado y del Gobierno es el gobernador elegido por 4 años. El gobernador no puede designar a muchos de los cargos de su administración. Todos los estados tienen un poder legislativo bicameral, excepto Nebraska y el equilibrio de poderes que existe entre el poder ejecutivo y el poder legislativo es muy parecido al existente en el nivel federal. La constitución de muchos ha reducido la autoridad gubernamental. Por último los estados han evitado a toda costa elevar la carga fiscal, por lo que la capacidad de financiar nuevos programas se ha visto muy limitada. Los estados emprendieron diversas reformas entre 1943 y 1995 fortaleciendo el poder ejecutivo estatal.
1- La iniciativa presupuestaria de los gobernadores así como su capacidad para vetar las disposiciones del poder legislativo estatal se ha fortalecido.
2- Se ha aumentado el periodo de estancia de los gobernadores en el poder.
3- Se ha aumentado el poder de los gobernadores sobre la administración estatal mediante el incremento del número de puestos de designación política.
LAS ENTIDADES LOCALES
Como en la mayoría de los sistemas federales el gobierno local forma parte del estado y está sometido a su legislación. El estado decide sobre los límites y la capacidad organizativa de las entidades locales. Debajo del nivel estatal existen 3 niveles territoriales con funciones múltiples: los condados, las ciudades y los pueblos y los distritos especiales. Un elevado número de entidades locales son incapaces de proporcionar los servicios mínimos como consecuencia de su tamaño demográfico. La organización administrativa interna de las entidades locales es relativamente heterogénea pues existen 3 modelos organizativos:
1- En las ciudades con modelo presidencial el alcalde y el pleno son elegidos por sufragio universal. El alcalde dirige la admón. y el pleno legisla.
2- En el modelo gerencial el pleno elegido por sufragio universal designa a un gerente que se encarga de la gestión administrativa y responde de sus acciones antes el pleno quien tiene el derecho de cesarlo en cualquier momento. Políticas públicas descansan sobre el pleno. El pleno elige el alcalde y no tiene mayor poder que el del resto de los concejales.
3- En el modelo de comisión a los miembros elegidos se les atribuyen responsabilidades especiales para el gobierno de la ciudad. Uno de los 5 miembros de la comisión es designado alcalde con poderes de supervisión mientras el resto tiene las responsabilidades ejecutivas y legislativas de la ciudad.
La demarcación territorial entre la ciudad y el estado es el condado que predomina sobre todo en las zonas rurales. En las zonas urbanas los poderes del condado son asumidos por la ciudad dominante. Consta de un pleno elegido por sufragio. Existen otras entidades locales, los distritos especiales, cuyos miembros dirigentes son electos. Estos distritos gestionan normalmente un único servicio.
Alemania
LA REUNIFICACION Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO.
EL SISTEMA POLÍTICO INSTITUCIONAL:
La turbulenta republica de Weimar sirvió de contraejemplo en la construcción del sistema político de la segunda posguerra y en el diseño de la Ley Fundamental de Bonn 1949. Esta ley tiene 3 principios que suscitaron un consenso unánime:
1- Debía implantarse el Estado de Derecho en Alemania.
2- Se debía garantizar el bienestar social.
3- El estado alemán debía constituirse en una republica con estructura federal.
En el ámbito territorial al equilibrio vertical de poderes entre la Federación y los estados federales se unía el principio de autonomía local Las comunas son independientes de los Lander. Al gobierno le corresponde básicamente la tarea legislativa, salvo excepciones y a las administraciones territoriales, las tareas ejecutivas. El poder legislativo alemán de naturaleza bicameral compuesto del Bundestag y el Bundesrat se encuentra en el eje de intersección de la división horizontal del poder y la distribución territorial de competencias entre la federación y los Lander. Todo proyecto gubernamental que no se encuentre respaldado por los gobiernos estatales será vetado. El gobierno intenta involucrar al Bundesrat en la fase previa de la formulación de las políticas. De las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo se desprende que los verdaderos ganadores del proceso son los partidos políticos representados en el parlamento y en el poder ejecutivo.
LA FINANCIACIÓN: LA LOCOMOTORA EN APUROS.
Uno de los problemas financieros más graves de la nueva Alemania unida surgió de la disparidad económica que presentaban los dos sistemas que se unían. El principio del estado social sobre el que se basaba la Constitución de 1949 no perdió sentido con la unificación por lo que el gobierno debía buscar la igualación del nivel de vida.
El Gasto público se incremento en 1989 un 45.8 % Parte de esta deuda se iba a financiar con la privatización. La verdadera privatización se produjo al hilo de la disolución y la transformación de la economía estatal de la Alemania del Este.
LA CANCILLERÍA.
El canciller Federal y los ministros Federales se encuentran en la cúpula del poder ejecutivo. A la jefatura del Estado le corresponden funciones de representación y se caracteriza por su neutralidad en la política del gobierno. Es elegido por un periodo de 5 años por la Asamblea Federal.
El canciller es elegido por el Bundestag y puede ser cesado mediante una moción de censura constructiva. Normalmente el canciller es el candidato el partido que ha obtenido la mayoría en el Bundestag. El canciller propone los miembros del gobierno cuyo nombramiento formal le corresponde al presidente de la República.
Además de la división clásica en ministerios existen entes autónomos para la prestación de servicios como el instituto federal de empleo. Cada una de las aproximadamente 120 agencias del gobierno federal se encuentra directamente subordinada a un ministerio o dentro de su ámbito de competencias. La mayoría no tiene capacidad real de actuación autónoma. El nivel federal legisla y no ejecuta, salvo excepciones, y sus esfuerzos de coordinación se centran más bien en el proceso de adopción de decisiones. El canciller se ayuda de un gabinete, y ocupan lugar en la cancillería unas 450 personas. Las tareas de coordinación se basan fundamentalmente en los funcionarios que ha ocupado el puesto por criterios meritocráticos. La influencia real del gabinete depende del canciller.
EL MINISTERIO FEDERAL.
Los cargos políticos del ministerio son el ministro y el secretario de Estado parlamentario. Mientras que el ministro no tiene por qué ser diputado. El SEP debe ser miembro del Bundestag y apoya al ministro en el ámbito de la planificación política. Los funcionarios políticos actúan de bisagra entre la política y la administración.
LA CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA.
Entre 1950 y 1989 el número de empleados públicos se duplicó. El gobierno federal tuvo que reducir el empleo público. La proporción de funcionarios frente a otros grupos es baja en Alemania. Los funcionarios suponen el 32 % mientras que los empleados y los trabajadores manuales el 68 % restante. Configura un sistema dual, el sistema de carrera para los funcionarios y el sistema de empleo para el resto.
Existe una ley marco que sirve de referencia para las leyes específicas de los 16 Lander. El sistema carece de cuerpos funcionariales que aglutinen a sus miembros y de instituciones educativas elitistas. La función pública se divide en: directivo, ejecutivo, administrativo y auxiliar.
LA ALTA FUNCIÓN PÚBLICA ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN.
Los funcionarios políticos median entre la política y la administración. El funcionario político ocupa los puestos de secretarios de Estado y de director general además de otros. Estos puestos forman parte de la carrera administrativa. El nombramiento obedece a criterios discrecionales.
Los funcionarios políticos que ocupan los puestos de los rangos superiores conforman la elite administrativa.
EL NIVEL ESTATAL: LA COMPETENCIA POR LOS RECURSOS.
El diseño federal alemán de 1949 presenta numerosas continuidades institucionales históricas. Desde sus inicios el federalismo alemán ha favorecido las relaciones entre las burocracias frente a las relaciones entre los parlamentos regionales. En 1990 los nuevos Lander se integraron en la estructura existente. La centralización culminó con la transformación de los 5 Lander en 14 distritos administrados desde Berlín. El modelo federal de división de poderes se reproduce en el ámbito territorial. Cada Land dispone de órganos legislativos, ejecutivos y judiciales propios y tiene autonomía a la hora de auto organizarse. El parlamento estatal tiene soberanía para dictar leyes en los ámbitos de su competencia. Mientras que la dirección política le corresponde al Presidente, las tareas administrativas son acometidas en 3 niveles por sus delegaciones periféricas:
1- El nivel superior está formado por los ministerios del Land.
2- Nivel de demarcación administrativa se corresponde con la región.
3- Las autoridades inferiores están constituidas por los municipios que asumen competencias de los Lander por delegación.
EL NIVEL LOCAL: LA MULTIPLICIDAD DE MODELOS.
Las entidades locales autónomas se estructuran de forma diferente en función del tamaño de los Lander. En los 9 Lander grandes existen tres niveles político-administrativos: las regiones, las comarcas y las comunas o pueblos. Mientras que en los 4 Lander pequeños no existe el nivel regional. Las ciudades fusionan las competencias de las comarcas y de los pueblos. En las tres ciudades-Estado no existen órganos intermedios. De estos tres niveles el más importante es el que se corresponde con el municipal. Las entidades locales gozan del principio de autonomía, se atienen al principio de competencia general y estos se combinan con el de dependencia de los Lander en cuestiones organizativas.
Modelo meridional de comuna: el órgano representativo y el ejecutivo son elegidos por los ciudadanos por 6 años. Es un modelo de corte presidencialista.
Modelo septentrional de comuna: La asamblea es el único órgano elegido directamente por los ciudadanos y combina las facultades ejecutivas y legislativas. El alcalde no dirige la administración.
Modelo de magistratura: La asamblea es el órgano elegido directamente por los ciudadanos que elige a su vez a su presidente, el alcalde, por un periodo de entre 6 y 12 años.
Las comunas desempeñan ciertas funciones obligatorias que se especifican en la legislación de cada Land, además de ejecutar leyes federales y estatales. Las comarcas ejercen también competencias propias y delegadas.
Bibliografía
Sistemas administrativos comparados, Salvador Parrado Díez, Editorial Tecnos, 2002.
Autor:
Andrea Barberá Palanca