Los efectos de la deuda pública sobre el crecimiento económico (Colombia) (página 2)

Tabla 6: Resumen de la deuda pública a 31 de diciembre de 1925 en pesos corrientes

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Fuente: Departamento de Contraloría, Prontuario de la deuda pública de Colombia y situación en 31 de diciembre de 1925.

Para finales del siglo XIX la mayoría del saldo de la deuda pública, según su uso, correspondía al desarrollo ferrovial, los recursos provenían de deuda interna como externa y los montos de las mismas no diferían sustancialmente, lo que indica que la deuda pública interna fue también un factor fiscal importante a lo largo del siglo XIX. Por ello la siguiente sección explicará su origen.[5]

El origen de la deuda pública interna

Los orígenes de la deuda pública interna se remontan al año 1840 y están estrechamente ligados, como en la actualidad, con la situación fiscal de la nación. Desde el año 1840 los principales ingresos de la nación se basaban en orden de importancia, según Rojas (2007), en la renta de aduanas puesto que el sector externo era muy dinámico y generaba la mayoría de los impuestos; los monopolios fiscales: Tabaco, Sal, Aguardiente, bienes nacionales y terrenos baldíos. Los gastos de la nación en orden de importancia eran principalmente el servicio de la deuda externa, que en esta época era solo pública seguido de los gastos de funcionamiento y gastos militares, el menor gasto y el menos prioritario le pertenecía a las obras publicas, fue por ello que el crédito interno tomó gran importancia y se hacia a través de la emisión de dinero.

Para ese entonces, la programación fiscal materializada a través del presupuesto nacional, solo contemplaba déficit primarios sin contar el servicio de la deuda interna y así fue a lo largo del siglo XIX con algunas excepciones en las épocas de bonanza cafetera, en contraste con elevados montos de déficit y emisión en los periodos de guerra.

Según Rojas (2007) en la época anterior a 1850 se vivió un periodo de estancamiento existente debido a la carga de la deuda publica en general, hacia 1870 la economía alcanzó un mayor nivel de ingresos lo que favoreció el sostenimiento de la deuda interna y posterior a 1880 se recurría menos a esta deuda debido a la existencia de papel moneda.

La deuda interna era un reflejo de las guerras civiles y el déficit operacional de la administración pública, esta deuda se clasificaba en tres grandes categorías; la deuda flotante para el cubrimiento de pagos que no daban espera, la deuda consolidada constituida por obligaciones que no exigían el pago de capital, se cumplía una renta fija hasta que el gobierno cancelara el compromiso y la deuda irredimible en la cual el capital no seria devuelto, en su lugar se entregaría una renta a perpetuidad.

Desde 1850 hasta mediados de 1880, el país tuvo un régimen monetario de patrón metálico consistente en monedas de plata de diversos tamaños y el oro para las operaciones del sector externo y era por ello que la variación de la base monetaria estaba sujeta a los flujos de comercio internacional que traían consigo entrada o salida de oro, dependiendo del caso, o a la producción en las minas de metales preciosos dedicados a la circulación interna, así las cosas, cuando la balanza comercial era superavitaria se vivían periodos de inflación y en el caso contrario de deflación, lo que según varios teóricos tiene efectos sobre la actividad económica a corto plazo.

Lo anterior persistió, sin embargo, no fue un patrón metálico puro, puesto que debido a externalidades tales como las guerras que iban de la mano con las etapas de iliquidez fiscal, se expandía la masa monetaria de manera irregular,[6] lo que explica porque los precios internos de la época no presentan un comportamiento paralelo al de los precios internacionales. La expansión de la base monetaria irregular tenia consecuencias tales como que el precio de los títulos de deuda emitidos tenían un valor real que era inferior al nominal y en contraste con ello el gobierno como emisor estaba en la obligación de recibirlos también cuando recaudaba impuestos y cuando vendía propiedades del estado, lo que muestra claramente sus atributos monetarios como medio de cambio, este mecanismo fue instaurado desde 1828.

Para el año 1881 tuvo lugar la creación del Banco Nacional instaurándose el régimen de papel moneda, puesto que era el banco el único que podía emitir billetes.

Los vales de deuda pública interna a mediados del siglo XIX eran exclusividad de banqueros y comerciantes en su mayoría puesto que para la gente del común representaba complejidad hacerlos efectivos, más tarde en los centros urbanos más destacados de la época como Bogotá, Medellín, Cartagena y Barranquilla surgen intermediarios especializados en comprar vales de deuda pública al público en general, luego los bancos comerciales comienzan a demandar vales de deuda pública debido a que sostienen operaciones con el gobierno o representan comerciantes que importan y exportan.

Los gobiernos que continuaron modificaron la deuda pública de la siguiente forma: la creación de un documento de deuda consolidada, llamado Renta sobre el Tesoro al 6%, y su valor real fue alto hasta la llegada de los radicales al poder en 1861, luego de ello en el periodo (1878-1890) los gobiernos nacionales expidieron notas de corto plazo como pagares del tesoro, libranzas del 25% sobre aduanas de salinas y bonos colombianos.

A partir de 1881 con la creación del Banco Nacional, comienza a circular el billete del Banco Nacional con respaldo metálico el cual circuló con gran aceptación hasta la guerra civil de 1885, lo que ocasiona señoreaje y por ende cae su cotización al 15% y 20% de su valor nominal. El gobierno de Núñez suspende su convertibilidad y lo declara un documento mas de deuda flotante, pero conciente de la imposibilidad fiscal de asumir tal deuda, a través de la constitución de 1886 se establece el billete como moneda nacional, en la practica el billete carecía de convertibilidad y por ende no existía tal respaldo metálico. Según Rojas (2007) el gobierno superaba su capacidad de endeudamiento por ello los tenedores de bonos sufrían de ilusión monetaria.[7]

La primera emisión de deuda flotante desbordada se da hacia 1856 en la cual Núñez en su calidad de secretario de hacienda intervine ante los tenedores y logra un acuerdo el cual es incumplido por el siguiente gobierno debido a la amenaza de una guerra civil en 1858, la segunda crisis hacia 1876 en medio de un clima de hostilidad civil y política. El embargo de más del 90% de la renta de aduanas y el 50% de las salinas deja al gobierno sin liquidez para atender incluso gastos de funcionamiento.

A raíz de la revolución liberal de 1861 el gobierno encontró recursos en la riqueza del clero a través de la desamortización de bienes de manos muertas recibiendo a cambio notas de deuda pública a las cuales se les reconocía el total de su valor nominal, ello representó transferencia de riqueza de la iglesia hacia aquellos que compraron vales depreciados, pues según Núñez esta guerra de 1861 había resultado muy costosa dado el aumento de la deuda flotante o emisión forzosa.

Toda la década de 1860 estuvo marcada políticamente por las luchas del liberalismo radical y económicamente por la inflación. En épocas de paz (1841-1881) la inflación promedio fue del 4 al 5% y en periodos de guerra tales como (1856-1859), (1871-1874) su nivel llego a ser del 20%. Para la década de 1880 debido a la ya mencionada aparición del billete del Banco Nacional y a través de este para el periodo (1883-1886) cuando se presenta una de las crisis económicas más severas en contraste con la guerra civil, el gobierno expande el gasto. El cuadro 1 presenta una caracterización de la deuda pública interna subdividida en seis periodos del siglo XIX y en concordancia con lo expuesto por Rojas (2007).

Cuadro 1: Fuentes de liquidez para el fisco en el siglo XIX

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Fuente Ángela Milena Rojas, Deuda publica interna, Patrón metálico y guerras civiles, interconexiones institucionales, la Colombia del siglo XIX, 2007.

De esta manera se explica como la historia de la deuda pública interna estuvo ligada estrechamente a la emisión monetaria y al cambio institucional del siglo XIX.

La deuda pública en Colombia en el siglo XX

Colombia enfrentó el inicio del siglo XX con una deuda pública significativa que en pesos alcanzaba 28.703.793,48 como se muestra en la tabla 6 a nivel interno como externo, a nivel interno por las obligaciones derivadas de la colocación de bonos y a nivel externo por los créditos contraídos desde la independencia, ello en contraste con un largo periodo de moratoria desde el inicio de la guerra de los mil días hasta 1911 cuando el gobierno reconoció lo tratado en el convenio Holguín-Averbury, negociado en 1905 y referente a la deuda externa republicana, los antecedentes de este tratado se dieron a finales del siglo XIX, sin embargo, el convenio Holguín-Averbury fue la primera reestructuración del siglo XX.

En la década de 1920, tanto al final como al comienzo, se dio un proceso de endeudamiento interno significativo, también se contrató deuda externa, en los años treinta surgió una moratoria de la misma, a partir de los años sesenta se caracteriza por la contratación de crédito con las entidades multilaterales de financiamiento externo y la banca comercial internacional, en los años ochenta se da la crisis de la deuda latinoamericana y finalmente en los años noventa con el crecimiento sin precedentes de la deuda pública colombiana.

La deuda pública registró una etapa de crecimiento durante la segunda mitad de la década de 1920 que se prolongó durante todos los años treinta, esto debido según Rincón y Junquito (2004) a la decisión de no atender más las amortizaciones y expandir el crédito interno a través de préstamos del Banco Central al gobierno, posterior a ello viene un periodo de reducción de la deuda pública que va hasta finales de los años cincuenta, en contraste con un auge en los años sesenta e inicios de los setenta.

El ajuste del endeudamiento durante la administración López Michelsen (1974-1978) fue seguida por un aumento del endeudamiento en la administración Turbay (1978-1982), ello generó una nueva ola de endeudamiento publico. Posterior a ello vienen las etapas de ajuste bajo las administraciones Betancour (1982-1986), Barco (1986-1990) y Gaviria (1990-1994), cuando se inicia un proceso de endeudamiento muy por encima de los dos siglos pasados.

El cuadro 2 muestra el manejo que se dio a la deuda pública a lo largo del siglo XX, Los gobiernos y las medidas tomadas con respecto al manejo de la deuda pública.

Cuadro 2: Manejo de la deuda publica en el siglo XX.

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Fuente Hernán Rincón, Roberto Junquito, La política fiscal en el siglo XX en Colombia., 2004.

Para finales de 1914 el estado de guerra existente entre las naciones de Europa trastornó los negocios alterando la normalidad fiscal, el primer impacto inmediato fue la caída de la renta de aduanas por la restricción a las importaciones y por vía de estas se deterioró la situación fiscal por las dificultades del comercio internacional enmarcadas en la primera Guerra Mundial, cayeron las importaciones y los términos de intercambio.

Pasada la primera Guerra Mundial se da un periodo de prosperidad económica y se abren los mercados internacionales de capitales para los países latinoamericanos, el comercio se dinamiza y Colombia vive un periodo de calma interna tomando así importancia en el mercado de capitales, sobreviene el periodo conocido como la prosperidad al debe y la danza de los millones, que se derivó de la indemnización por la perdida de Panamá por parte de los Estados Unidos de Norteamérica con un monto de U$25.000.000, de los cuales, los primeros U$5.000.000 se recibieron en el segundo semestre de 1922, recién iniciaba la administración de Pedro Nel Ospina, con esta cuantía de dinero se acumuló una gran cantidad de reservas internacionales lo que generó que el país pudiera contratar más créditos externos.

Hacia 1928 comenzaron a destacarse los riesgos del creciente endeudamiento externo, posterior a ello el país y algunos de sus principales municipios obtienen recursos internacionales e inician programas de obras públicas pero de manera muy desordenada según Restrepo (2000) y esta situación de fácil acceso al mercado internacional de capitales finaliza con la crisis de 1929 que cambia el normal funcionamiento de la economía mundial durante los años treinta, el crédito externo del país se suspende y el Gobierno de Enrique Olaya Herrera declara la moratoria luego de múltiples esfuerzos por evitarla, esta moratoria es la primera de Colombia en la época moderna y se da en el año 1935.

Al finalizar la segunda Guerra Mundial las condiciones de crédito comienzan a normalizarse, se crean instituciones como el Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial el cual envía la primera misión de estudio presidida por el profesor Lauchlin Currie en 1949, cabe resaltar que ya habían existido un par de misiones pero estas no fueron por parte del Banco Mundial, más adelante se explicara cada una de las misiones a lo largo del siglo. A partir de ese momento Colombia comienza a hacer menos uso de los créditos externos provenientes de bancos comerciales y desplaza su demanda de recursos internacionales a las entidades multilaterales de crédito.

Para los años sesenta la anterior tendencia se invierte debido a los excedentes petroleros que estaban depositados en los bancos comerciales de Estados Unidos y Europa y se habían generado por el incremento significativo de las cotizaciones del petróleo que tienen lugar en esa década, por lo que estos Bancos comerciales comienzan a ofrecer recursos a los países en vía de desarrollo como Colombia, según Restrepo (2000) esto denominó "reciclaje de los recursos petroleros", es por ello que en esa década el crédito en Colombia traslada su demanda de las entidades multilaterales de financiamiento a los bancos comerciales de Europa y Estados Unidos. Ello ocasionó la conocida crisis de la deuda de los años ochenta la cual se hizo evidente a partir de 1982 cuando México declara la moratoria de la deuda externa.

Las causas básicas, además de lo ya citado, obedecieron al mal uso de los recursos obtenidos, al deterioro de los términos de intercambio de los países deudores y a otras causas originadas en los países dueños de los recursos como la necesidad de los mismos por erradicar tendencias inflacionarias que venían presentándose desde los años sesenta. Colombia, aunque no declaró la moratoria, se vio obligado a negociar en conjunto con los países de la región en medio de un déficit fiscal y el cierre del mercado internacional de capitales para los países de la región, el país tuvo que aplicar un severo programa de ajuste económico dirigido a estabilizar la situación fiscal por vías de la disciplina de las finanzas públicas.

El cuadro 3 describe las misiones internacionales que se dieron a los largo del siglo XX, explica las recomendaciones y objetivos de cada una de ellas.

Cuadro 3: Misiones en materia fiscal del siglo XX.

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Fuente Hernán Rincón, Roberto Junquito, La política fiscal en el siglo XX en Colombia., 2004.

Las fluctuaciones de la deuda pública tanto interna como externa, son muy similares a lo largo del siglo XX con ciertas variaciones por parte del endeudamiento externo para los años sesenta cuando se abre la Banca Multilateral a los países Latinoamericanos.

En cuanto a la deuda interna cabe destacar que tiene tres componentes principales, los créditos con emisión del Banco Central que fueron significativos en la guerra de los mil días y en periodos de dificultades para acceder a crédito externo, bonos forzosos y subsidios y colocación voluntaria de deuda interna. Desde comienzos de los años noventa se abrió paso el crédito interno con el desarrollo del mercado de títulos de tesorería TES e inversionistas institucionales como bancos y fondos de pensiones.

La deuda pública en la Constitución de 1991

La nueva carta política de 1991 introdujo algunas modificaciones al endeudamiento público tales como el manejo del crédito público a través de las leyes marcos en las que la densidad normativa es baja, dejando así un marco más amplio lo que es conveniente por tratarse de temas tan cambiantes como el crédito público, otra modificación con el fin de evitar que las entidades públicas sobrepasen su capacidad de endeudamiento la ley determinara unos criterios generales para establecer el nivel razonable de endeudamiento.

"Articulo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

Numeral 19: Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a) Organizar el crédito público".

El congreso dictara las normas generales y señalara en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para organizar el crédito publico

"Articulo 364. El endeudamiento interno y externo de la nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago"

Los años noventa estuvieron marcados en cuanto al manejo económico fiscal por la gigante expansión del gasto público y el endeudamiento público en contraste con una crisis financiera gestada a partir del año 1998.

A continuación el capitulo dos muestra una introducción a la estructura de las cuentas fiscales colombianas, para tal fin se presenta una clasificación del sector público no financiero y se describen sus principales cuentas de gastos e ingresos, presentando una evolución de las mismas para la década de los años noventa y principios de siglo (1990-2005) en contraste con la descripción evolutiva de la balanza comercial puesto que como se verá más adelante, la misma es también un determinante de la deuda externa.

El comportamiento de las cuentas fiscales y la balanza comercial

Conceptos de finanzas públicas

Las corrientes del pensamiento económico han destacado, entre algunas razones que justifican la intervención de sector Público en la economía, las siguientes: fracaso del mercado, referente a la ausencia de competencia como el caso de los monopolios naturales, Bienes públicos, que no son ofrecidos por el mercado, o son ofertados en cantidades insuficientes, se dividen en bienes públicos puros e impuros, las externalidades, que subyacen de la producción y consumo de bienes y servicios que generan efectos negativos y/o positivos al bienestar social, la existencia de mercados incompletos, referentes a mercados de productos que poseen nivel de riesgo e incertidumbre muy altos por lo que el sector privado no los ofrece, las fallas de información, el mercado por si mismo ofrece poca información, por lo que corresponde ofrecerla de manera confiable al sector público.

Lo anterior obedece a las limitaciones de una economía de mercado, por ello se justifica la intervención del sector público, para lograr ciertos objetivos y corregir tendencias de corto, mediano y largo plazo. Las actividades típicas de un sector público donde se incluye al gobierno nacional central (GNC), tienen un carácter social y por ende colectivo, por ello benefician total o parcialmente los integrantes de una comunidad.

Gastos del sector público

Se clasifican en dos rubros que corresponden a gasto corriente y gasto de capital o también denominado gasto no corriente, dentro de los corrientes se pueden ubicar los gastos por consumo, intereses y transferencias corrientes. A través del gasto el sector público asigna recursos tanto humanos como físicos, dentro del gasto en capital se incluyen los que incrementan el patrimonio del Sector Público no Financiero.

Financiamiento del gasto público

El estado se financia a través de los ingresos corrientes que se dividen en tributarios y no tributarios, estos corresponden a impuestos y venta de servicios principalmente, los ingresos no corrientes o extraordinarios son aquellos que se generan aisladamente, como la deuda pública y la emisión inorgánica.

El caso Colombiano

El gobierno central de un país como Colombia es sin lugar a duda uno de los principales actores en una economía de mercado, tal actor interviene de variadas formas, simplificadas estas comúnmente en los textos de Macroeconomía a través de dos canales: el gasto público y los impuestos. En los textos macroeconómicos se discute el efecto de estas dos últimas variables sobre el nivel de actividad económica.

La estructura del sector público

Una clasificación del sector público colombiano, siguiendo los estándares internacionales, de acuerdo a estos últimos el sector público se divide en financiero y no financiero[8]

El sector público financiero (SPF): El (SPF) está compuesto por los organismos del estado que intervienen en la base monetaria correspondiente a la cantidad de dinero que circula y los depósitos del público en general en las cuentas corrientes, a través de emisión primaria o secundaria, lo que hace que corresponda al Banco de la Republica y a las entidades financieras de depósito y de no deposito. Su contabilidad es muy semejante a la de las entidades financiera privadas y por lo general no hacen parte de las cuentas fiscales, se destaca también Fogafin y en Banco Agrario de Colombia.

El sector público no financiero (SPNF): Está compuesto por la administración pública que es el gobierno central y las empresas públicas no financieras, la administración pública es de carácter nacional o territorial que incluye el nivel departamental o municipal, está integrada por un conjunto de instituciones que se encargan de redistribuir el ingreso y la riqueza nacional y proveer servicios como la salud y otros. Suministra varios bienes y servicios en forma gratuita lo que genera un gasto que es financiado con el cobro de impuestos a empresas y hogares.

De acuerdo con sus funciones la administración pública se puede catalogar como centralizada o descentralizada, las primeras tienen autoridad política y administrativa a nivel nacional por ejemplo la presidencia, los ministerios y los departamentos administrativos, las entidades descentralizadas se caracterizan por operar de manera independiente pero con la asignación de recursos del gobierno central, ejemplos de tales entidades son la universidades públicas y las corporaciones autónomas regionales.

Referente a las empresas públicas no financieras obtienen su financiación a través de la venta de bienes y servicios por lo que generan utilidades, por ejemplo ECOPETROL, EPM, Carbacol entre otras. Según su área de acción son de orden nacional, departamental o municipal.

El gasto del sector público no financiero

Para el gobierno poder cumplir con sus funciones básicas descritas en la constitución, consistentes en proveer bienes y servicios a la comunidad y redistribuir la riqueza se debe incurrir en gastos que disminuyen el patrimonio neto del estado. La clasificación de este gasto es la siguiente.

• Gastos corrientes: dentro de los cuales se encuentran los gastos de funcionamiento y los intereses, dentro de los primeros se encuentran los servicios personales, bienes y servicios, transferencias y otros, dentro de los segundos se encuentran los intereses externos e internos.

• Gastos de capital: dentro del cual el más sobresaliente es el gasto en inversión.

Los gastos por concepto de servicios personales a los salarios de los empleados del sector público ya sea remuneración en efectivo o en especie. Los intereses van por concepto de la deuda pública interna o externa y los gastos de capital hacen referencia a la creación de capital público fijo como la inversión en carreteras, inmuebles y maquinaria, finalmente las transferencias que corresponden al sistema general de participaciones (SGP), asignándolas a departamentos y municipios.

El Sistema General de Participaciones

Se creó como uno de los mecanismos que contribuirían a la modernización del estado, generando mayor eficiencia en la distribución de sus gastos. Este mecanismo pretende darle una mayor autonomía a las entidades departamentales, municipales y distritales.[9]

Por lo que para atender los servicios a cargo de estas entidades y de dar los recursos para financiar de manera adecuada su prestación se creó el Sistema General de Participaciones (SGP), en concordancia con lo estipulado en los artículos 356 y 357 de la constitución de 1991, lo que determina la participación de los anteriores entes territoriales en los ingresos corrientes del gobierno nacional central.

Según la ley el destino primordial de estos recursos son los servicios a cargo de las entidades territoriales, dentro de los cuales son prioritarios el servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media vocacional, el objetivo es garantizar a través de las transferencias la prestación de estos servicios y la ampliación en cobertura de los mismos.

A continuación se presenta la estructuración de las cuentas fiscales en el cuadro 4, así como una evolución del gasto en el periodo de estudio, según la clasificación efectuada anteriormente, en la cual se evidencia que las cuentas fiscales hacen parte del sector público no financiero.

Cuadro 4: Estructura de las cuentas fiscales

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Fuente: DNP, CONFIS.

El gasto del sector PÚBLICO no financiero en Colombia en el periodo (1990-2005)

A lo largo de la historia de las cuentas fiscales, el gasto del sector público no financiero ha estado ligado a diferentes cambios coyunturales y estructurales articulados por la ley y otros factores al interior del país. La carta constitucional de 1991 fue la causa del cambio estructural más significativo e influyente en la evolución y composición básica de los gastos del (SPNF).

Según Alonso C. (2006), el gasto del sector público no financiero llegaba apenas al 13% como proporción del PIB, la siguiente tabla muestra su comportamiento durante el periodo (1990-2005).

Tabla 7: Gasto total del sector publico no financiero

(Millones de pesos corrientes)

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Fuente: Contraloría General de la Republica, anexos estadísticos, la situación de las finanzas del estado 1999, 2000,2001,2002,2003,2004, 2005.

Gráfico 1: Gasto total del sector publico no financiero

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Fuente: Contraloría General de la Republica, anexos estadísticos, la situación de las finanzas del estado 1999, 2000,2001,2002,2003,2004, 2005.

Inicialmente se resalta el considerable aumento del gasto público, en el grafico 1 que muestra los montos absolutos del gasto en la década de los noventa y principios de siglo, lo que como proporción del PIB significo un incremento del gasto total del 36.55% en 1990 al 53.27% en el año 2005, el gasto corriente es el que muestra mayor dinamismo de aumento mientras que el gasto en capital se mantiene relativamente constante como proporción de PIB.

En lo referente al incremento de los gastos corrientes se argumenta el incremento de sus componentes los cuales son gastos de funcionamiento y pago de intereses. Como se vera a continuación los gastos de funcionamiento pasaron de representar el 20.60% del PIB en el año 1990 a representar el 40% en el año 2005, los gastos en pago de intereses pasaron de ser de ser 805.632 millones en 1990 a ser 12.963.400 millones en el año 2005. La tabla 8 muestra los valores exactos de la composición del gasto corriente y su proporción con respecto al PIB.

Tabla 8: Gasto corriente del sector publico no financiero

(Millones de pesos corrientes)

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Fuente: Contraloría General de la Republica, anexos estadísticos, la situación de las finanzas del estado 1999, 2000,2001,2002,2003,2004, 2005.

Gráfico 2: Gasto corriente como proporción del PIB

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Fuente: Contraloría General de la Republica, anexos estadísticos, la situación de las finanzas del estado 1999, 2000,2001,2002,2003,2004, 2005.

La tabla 8 y el gráfico 2 muestran la desagregación del gasto corriente, donde los gastos de funcionamiento son los que más impulsan el crecimiento del gasto.

A continuación se muestra una desagregación del los gastos de funcionamiento para observar la evolución de los servicios personales, gastos generales, las transferencias, y gastos por otros conceptos como los componentes de los gastos de funcionamiento.

Tabla 9: Gastos de funcionamiento discriminados como proporción del PIB

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Fuente: Contraloría General de la Republica, anexos estadísticos, la situación de las finanzas del estado 1999, 2000,2001,2002,2003,2004, 2005.

Las transferencias inician la década representado el 5.92% del PIB, siendo la mayor proporción referente al PIB de los rubros del gasto de funcionamiento, en términos absolutos las transferencias pasan de 1.423.298 millones en 1990 a 70.864.700 millones en 2005 lo que supone un incremento de más del 1000%, logrando para el año 2005 el 24.84% como proporción del PIB.

Las transferencias han crecido hasta lograr una proporción considerable dentro de el gasto corriente, debido principalmente a los compromisos adquiridos por el gobierno en los años noventa, uno de los ejemplos es el Fondo Educativo de Compensación creado en 1995, con el objeto de cubrir el alza en los salarios de los maestros decretada por el Gobierno Nacional, además del Sistema General de Participaciones, por medio del cual se transfieren recursos a municipios y departamentos, guiados por un principio de equidad que pretende ofrecer incentivos para mejorar la calidad de su gestión.

Gráfico 3: Gastos de funcionamiento discriminados como proporción del PIB

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Fuente: Contraloría General de la Republica, anexos estadísticos, la situación de las finanzas del estado 1999, 2000,2001,2002,2003,2004, 2005.

Las transferencias como ya se observó es el rubro más grande de los gastos de funcionamiento, estas son a las que hace referencia el sistema general de participaciones (SGP), expuesto en la sección 2.7, en ese orden de ideas las transferencias no corresponden a un gasto realizado por el sector público o gobierno central en sus actividades cotidianas, corresponden a la obligación constitucional que implica la transferencia de recursos captados por el Gobierno Nacional Central a los entes territoriales, sin embargo se encuentran dentro de este rubro en el manual de estadísticas de finanzas publicas del Fondo Monetario Internacional.

Uno de los grandes cambios estructurales implícitos en la constitución de 1991, fue la búsqueda de eficiencia y modernidad del estado que pretendía un cambio en el modelo de intervención pública a través de una nueva estructura institucional, hasta 1991 se seguía un régimen centralista de acuerdo a la constitución de 1986 en el cual se debía tener contacto constante y permiso del gobierno central, no había capacidad propia de decisión y solución.

El nuevo ordenamiento territorial otorgaba cierta autonomía a las entidades territoriales en contraste con nuevas responsabilidades, por lo que la constitución de 1991 le otorgo participación a dichos entes en los ingresos corrientes del Gobierno Nacional Central y es la adopción de estas medidas lo que explica el incremento en el gasto de transferencias lo que a su vez aumentó los gastos de funcionamiento y por ende los gastos corrientes y totales.

Otro componente del gasto que incremento el mismo corresponde al aumento de pago de intereses por concepto de deuda interna y externa, donde el mayor monto de intereses correspondió a la deuda interna debido a la política de sustitución de deuda externa por deuda interna iniciada a principios de los años noventa.