Los efectos de la deuda pública sobre el crecimiento económico (Colombia)

La deuda pública externa durante el siglo XIX

En Colombia el origen de la deuda pública está estrechamente ligado a los conflictos bélicos en pro de la consecución de la independencia debido a que para hacer frente a las tropas españolas se requerían armamentos, municiones y provisiones los cuales no se producían en la nación ni se podían conseguir con la entonces moneda local, fue por ello que la deuda pública en principio fue de carácter estrictamente externo.

Los entonces acreedores de dicha deuda pública externa se encontraban en Europa, principalmente en Inglaterra, los primeros créditos estuvieron enmarcados en misiones de enviados extraordinarios por parte de la naciente patria Grancolombiana ante los tenedores de Bonos en Inglaterra como el señor López Méndez y el vicepresidente de la Gran Colombia Francisco Antonio Zea entre los cuales se presentaron varios inconvenientes debido a los privilegios que se derivaban de ser enviado extraordinario y plenipotenciario antes las cortes de Londres.

El primer representante fue López Méndez y el segundo era Francisco Antonio Zea que tubo a cargo la primera reestructuración de las obligaciones externas de la nación además de lograr el reconocimiento político de la nueva nación Grancolombiana, por ello era de gran importancia que lograra llegar a algún acuerdo de reestructuración.[1] La tabla 1 muestra la reestructuración acordada con los tenedores de bonos.

Tabla 1: Deuda reconocida por la Gran Colombia en 1820 (en libras esterlinas)

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Fuente: La deuda externa en el siglo XIX, Roberto Junquito Bonet, 1995

Según la tabla 1, se reconocían créditos del señor López Méndez por un monto total de £547.782. Pocos años después dicho monto alcanzo un total de £729.492, en contraste con garantías exageradas que respaldaban los créditos según los diarios de la época.[2]

Las garantías consistían en comprometer las rentas más productivas del fisco tales como las minas de oro y plata, las minas de sal y las rentas procedentes del estanco de tabaco.

En medio de crisis fiscales y de una constante rotación de enviados plenipotenciarios ante las cortes europeas transcurrió el movimiento de la deuda externa y fue por ello que cada enviado plenipotenciario se enfrentaba con problemas pendientes por el anterior, lo que ocasionó que para 1824 ya se encontraran cerrados, para la Gran Colombia, los entonces mercados internacionales. El último enviado por parte de la Gran Colombia fue José Fernández Madrid quien a partir de 1827 se encargó de los asuntos fiscales.

En la tabla 2 se muestra un resumen de la consecución de recursos del periodo de la Gran Colombia y es importante resaltar que los créditos con el señor Mackintosh generaron problemas a lo largo de todo el siglo XIX.

Tabla 2: Deuda pública externa al final del periodo de la Gran Colombia (en libras esterlinas)

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Fuente: La deuda externa en el siglo XIX, Roberto Junquito Bonet, 1995

Como se puede apreciar, la mayoría de los recursos no fueron desembolsados en su totalidad.

La situación se tornó más complicada al iniciarse el periodo conocido como la Confederación Granadina de 1830 a 1861 y es en este periodo cuando se divide la Gran Colombia en tres nuevas naciones: la Nueva Granada, Venezuela y Ecuador, ello implicaba también la división de las obligaciones externas, las cuales fueron divididas de acuerdo a la población de cada nación por lo que a la Nueva Granada le correspondió casi el 50%.

El nuevo periodo se inicia con la reorientación de la política económica impuesta por el gobierno de Tomas Cipriano de Mosquera que planteaba la transición del proteccionismo al librecambio, del centralismo al federalismo fiscal y sugería una reforma tributaria en pro del establecimiento de un impuesto único en aras de aumentar el monto de los recaudos, sin embargo, bajo este panorama la Nueva Granada no pudo servir la deuda heredada de la Gran Colombia, debido a problemas estructurales económicos de carácter fiscal que se materializaban en la presencia de déficit fiscal permanente ya que el servicio de la deuda absorbía el 57% de los ingresos de la nación.

En 1845 se llego a un nuevo convenio el cual incluía la capitalización de intereses y rebaja de tasas, este se cumplió al pie de la letra hasta 1850 cuando de nuevo se presentaron inconvenientes con el servicio de la deuda lo que culminó con un cese de las relaciones diplomáticas entre Inglaterra y la Nueva Granada. Los repetidos problemas con los tenedores de bonos como Mackintosh y el rompimiento de relaciones con Inglaterra además de los problemas estructurales de la economía Neogranadina, llevaron a que en el año 1860 se reestructurara de nuevo la deuda externa, debido a que el servicio de la deuda se incumplió desde 1850 hasta 1860, año en el cual la deuda de intereses vencidos alcanzaba los $3.874.530.

Para el periodo de la presidencia de Mariano Ospina Rodríguez (1857-1861) enmarcado en las ganas de mejorar la situación fiscal y a su vez lograr la reestructuración de la deuda externa se comienzan a negociar terrenos baldíos en el istmo de Panamá. Es en este periodo donde comienza la historia de la perdida de Panamá enmarcada en antecedentes tales como los desordenes presentados en territorio neogranadino entre ciudadanos norteamericanos y granadinos en los cuales intervino la fuerza pública de Estados Unidos de Norteamérica en abril de 1857 por lo que se mostraba la intención de este país para usurpar arbitrariamente el territorio granadino del istmo de Panamá.

Aunque la situación fiscal de la Nueva Granada era complicada y el mercado internacional de capitales se encontraba cerrado[3]Para 1860 se envió una propuesta de reestructuración por parte de gobierno granadino a los dos centros europeos de tenedores de bonos los cuales eran Londres y Ámsterdam. Así la propuesta de la reestructuración de la deuda se aprobó en 1861 por el Congreso Granadino, los detalles de tal acuerdo se muestran en la tabla 3, este convenio de reestructuración efectivamente incluyó la entrega de baldíos del istmo de Panamá.

Tabla 3: Comparación de los acuerdos de reestructuración de la deuda externa 1861 y 1873

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Fuente: La deuda externa en el siglo XIX, Roberto Junquito Bonet, 1995

El periodo comprendido entre 1861 y 1880 corresponde a la época de los Estados Unidos de Colombia, se dan acontecimientos importantes tales como la nueva Constitución de 1863 que formalizó la nueva nación, fortaleció los poderes federales y reconocía como legitimas las obligaciones externas de la Confederación Granadina y la Nueva Granada.[4]

La coyuntura económica de los Estados Unidos de Colombia fue relativamente favorable en el periodo comprendido entre 1860 y 1873 puesto que el país mantenía su posición de exportador de oro lo que le permitía cumplir con sus obligaciones externas, ello culminó en 1873 cuando se comenzaron a presentar déficit fiscal y comercial en contraste con problemas para servir la deuda externa. También en este periodo se habló por primera vez de crédito externo para financiar el desarrollo social, estos créditos focalizados al desarrollo social al igual que los créditos de la Gan Colombia, la Nueva Granada y la Confederación Granadina, tenían como característica principal el respaldo de las deudas con las rentas mas productivas del fisco, además de la entrega de los Baldíos del Istmo de Panamá.

En 1873, como se muestra en la tabla 3, en medio de varias propuestas de parte de los tenedores como de los Estados Unidos de Colombia se llegó a un acuerdo de reestructuración tras varios sucesos como el ofrecimiento de las minas de sal de Zipaquirá, Nemocón, Tausa, Sesquilé y Gacheta, y otro tipo de ofrecimientos relacionados con incentivos para realizar inversión extranjera directa por parte de los Estados Unidos de Colombia a los tenedores de bonos, la contrapropuesta de los mismos dejaba claro que no estaban interesados en hacer ningún tipo de inversión extranjera directa ni tomar posesión de las minas de sal, por el contrario ofrecieron más deuda y mostraron interés por las tierras baldías del istmo de Panamá

A la luz de varios historiadores y teóricos de la época el arreglo de 1873 fue muy favorable debido a que fortalecía las finanzas públicas de los Estados Unidos de Colombia, como se mostró en la tabla 3, se redujo sustancialmente el saldo de la deuda externa, razón por la cual se pensó en adquirir nuevos créditos para dotar el país con vías, con el antecedente que bajo el marco de la reestructuración lograda en 1873 se alcanzaría a servir la deuda externa ya existente y renegociada, la realidad era que no había capacidad para contratar nuevos recursos y servirlos en el corto, mediano y/o largo plazo, pero la respuesta en pro de la consecución de nuevos recursos consistió en explicar las externalidades positivas que generarían los nuevos créditos que estarían destinados al desarrollo ferrovial.

Para 1875 se inicia el periodo de la era republicana enmarcada en los conflictos internos de los partidos políticos que conllevaron a la guerra civil comprendida en el periodo de 1876 a 1877, se pone en marcha la constitución de 1886 que cierra la etapa del federalismo, los aspectos fundamentales de trasfondo de esta nueva carta constitucional radicaban en la subordinación del derecho individual al derecho social y la centralización política en contraste con la descentralización administrativa. La carta constitucional de 1886 conduce al régimen republicano.

Para 1880 Núñez fue el presidente electo. En lo económico su gobierno se caracterizó por tomar medidas proteccionistas para estimular la industria nacional, gravando las importaciones, recurrió al crédito interno a través de la emisión para hacer frente al déficit fiscal. Según lo convenido en la reestructuración de 1873, los Estado Unidos de Colombia cumplieron a cabalidad hasta 1879 cuando se suspendió de nuevo el servicio de la deuda.

Uno de los acontecimientos económicos más importantes del gobierno de Núñez fue la creación del Banco Nacional el cual comenzó a operar en 1881, para 1894 se había previsto la liquidación del mismo pero su existencia se prolongo por motivos de la guerra civil; fue hasta 1896 cuando desapareció dejando brotes inflacionarios agudos.

En cuanto al pago del servicio de la deuda, lo que finalmente impulsó a realizar una renegociación fue el auge del café en 1895 que mejoró la situación del país en cuanto a comercio exterior y sirvió como herramienta para reanudar el servicio de la deuda, se inició un proceso que tomó varios años puesto que no se lograba un arreglo que favoreciera a ambas partes, fue solo hasta 1895 cuando se logró tal arreglo, este se cumplió hasta 1899, luego se suspendió de nuevo el servicio de la deuda a raíz de la guerra de los mil días.

El periodo 1896-1910 se caracteriza por la baja del precio internacional del café, lo que fue, según varios teóricos, una causa más para la gestación de la guerra de los mil días.

En lo político, la motivación de la guerra de los mil días obedecido a marcadas diferencias ideológicas entre liberales y conservadores acerca del manejo político y económico de la nación, la división política se dio entre los conservadores nacionalistas que habían ocupado el poder desde 1896 y la izquierda representada por una disidencia conservadora y los liberales divididos en pacifistas y radicales.

Las exigencias económicas que hacia la oposición consistían en conseguir la descentralización fiscal, la mejor fiscalización del congreso sobre el gasto publico, prohibir la tributación a las exportaciones, eliminar los monopolios fiscales, reducir los aranceles y prohibir definitivamente la emisión y fue bajo este panorama y en medio de una dura situación fiscal que se gestó la guerra de los mil días comprendida en el periodo de 1899-1902.

La clausura de esta guerra de finales del siglo XIX se dio con la intervención de Estados Unidos de América a través del tratado de Winsconsin, en el cual saltaba a la vista la intención de tomar el control sobre el Canal de Panamá, dicha intención se materializó en el tratado Herran-Hay.

Es importante resaltar que con la separación de Panamá en 1903 entre los tenedores de bonos surgió un debate sobre las implicaciones que tenia la separación de Panamá en las obligaciones externas de Colombia puesto que el embajador de Panamá en Inglaterra asumió el compromiso de tomar a cargo una parte de la deuda externa Colombiana equivalente a la población panameña. En 1914 Colombia recibiría la indemnización por lo ocurrido con Panamá y con ella estaría obligado a atender la segunda porción de intereses atrasados que correspondían a la negociación Holguín-Averbury.

La negociación Holguín-Averbury, fue la primera del siglo XX, se dio en 1905, año en el cual el monto total de la deuda publica alcanzaba £2.700.000 de capital y £351.000 de intereses.

La deuda pública consolidada y los ferrocarriles de Colombia

La finalización del siglo XIX y el comienzo del siglo XX, en lo que a deuda pública respecta, estuvo caracterizado por la contratación de recursos a nivel interno como externo para financiar el desarrollo ferrovial, la tabla 4 muestra un resumen de la deuda externa destinada a tales fines.

Tabla 4: La deuda pública externa a 31 de diciembre de 1925 en pesos corrientes

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Fuente: Departamento de Contraloría, Prontuario de la deuda pública de Colombia y situación en 31 de diciembre de 1925.

La tabla 4 describe cuantitativamente los montos de los créditos externos, que a diferencia de los contratados a lo largo del siglo, se destinaron al desarrollo ferrovial y no al financiamiento del conflicto bélico.

Tal como se describe en la tabla 5, en contraste con lo relatado en la sección anterior, se muestan los antecedentes de estos créditos que se pudieron realizar como consecuencia de lo acordado en el tratado Holguín-Averbury. Según Junquito Bonet (1995), la contratación de estos recursos externos estuvo rodeada siempre de debates entre quienes los defendían y quienes los atacaban de acuerdo a las condiciones que se contrataban en el marco político y económico de la época que, como se mencionó anteriormente, estuvo marcado por difíciles situaciones fiscales y guerras civiles que originaron hechos de gran importancia como la separación de Panamá.

En la tabla 5 se puede apreciar como en la financiación de estos proyectos ferroviales se mezclaban recursos internos y externos que luego afrontarían las finanzas públicas nacionales y como varios de los créditos de carácter interno como externo se mezclaban en aras de financiar los ferrocarriles.

También se muestra una parte de la deuda que corresponde a gastos en defensa cuya cuantía es significativamente inferior a los recursos invertidos en desarrollo ferrovial, lo que demuestra que los recursos obtenidos del crédito público para finales del siglo XIX y principios del siglo XX, no solo se usaban para financiar la actividad bélica, contrario a lo sucedió en la época reciente de la independencia.

Tabla 5: La deuda pública interna a 31 de diciembre de 1925 en pesos corrientes

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Fuente: Departamento de Contraloría, Prontuario de la deuda pública de Colombia y situación en 31 de diciembre de 1925.

La deuda pública interna y externa consolidada se muestra en la tabla 6 y cierra la deuda pública del siglo XIX, allí se observa la superioridad de la deuda interna sobre la externa, tendencia con la que finalizo el siglo XIX y comenzó el siglo XX.