El Perú y la Convención del Mar: una propuesta de planeamiento estratégico (página 2)

La elección del método: aproximación estratégica al problema de la suscripción de la Convención del Mar

Son varios los enfoques que podrían utilizarse pero, dado el estado actual del proceso, sólo dos de ellos resultan relevantes: el Esquema de Coaliciones Promotoras y el Planeamiento Estratégico Situacional. Sin embargo, mencionaremos también otros enfoques y las razones por las cuales no son elegidos.

El modelo explicativo de aproximación por etapas o Stages Heuristic.

El Stages Heuristic es el método preferido por el enfoque burocrático de toma de decisiones. Propone una sucesión de etapas que nos permite dividir los procesos de políticas publicas en una serie de fases –análisis, diagnóstico, definición de la agenda, formulación y legitimación, implementación y ejecución y evaluación de las políticas públicas- y, por ende, organizar el análisis de manera secuencial. Este, sin embargo, tiene la limitación de que no es en realidad una teoría causal y que ya ha sido reemplazada por otros marcos teóricos de la tradición académica anglosajona y latina.

El planeamiento normativo o tradicional.

El planeamiento normativo se sustenta en la razón instrumental. Se desarrolló en los años 60. Se le asignó la tarea de organizar los sistemas de manera eficiente y de formar recursos humanos para el desarrollo económico. Se crearon así oficinas y organismos nacionales de planeamiento que realizaron amplios diagnósticos cuantitativos de la realidad a fin de prever las acciones y recursos para conseguir resultados a mediano y largo plazo. Se articularon métodos de investigación social y técnicas de administración económica para racionalizar la acción coordinando objetivos y medios. Sus características centrales fueron:

• Asumir la existencia de un sólo actor que planificaba y gobernaba el sistema mientras los demás eran simples agentes.
• Diagnosticar previamente la situación, lo que suponía dar una explicación única y verdadera, descubriendo las leyes causales de funcionamiento que regían el objeto. La explicación permitía la predicción y, por ende, el control del futuro. Se refería, por lo tanto, a un "deber ser" en un contexto predecible.
• Concebir los objetivos como normas a cumplir, independientes del contexto y de su posibilidad de realización.
• En el proceso no existían oponentes; el planificador tenía todo el poder y el contexto del plan era la armonía y la centralización. El futuro era predecible, con final cerrado, no habiendo lugar para la incertidumbre ya que los problemas son cuasi-estructurados y con solución conocida.

Sin embargo, el problema de la suscripción de la Convención del Mar no está únicamente en las manos de un único actor que para este enfoque sería el Estado como gran impulsor, sino que constituye un esfuerzo coordinado en el marco de un juego político y social en que todos debemos participar. Le corresponde al Estado establecer los lineamientos básicos y ello solo será posible si este asume el compromiso de diseñar una política pública que tenga objetivos claros y metas bien definidas.

En síntesis, como quedará demostrado líneas adelante, desde este punto de vista y dado el estado del proceso de toma de decisiones sobre la Convención del Mar, tanto el enfoque Stages Heuristic como el Planeamiento normativo o tradicional resultan ineficaces para solucionar la parálisis que existe respecto en el mencionado proceso.

El esquema de coaliciones promotoras (ECP)

De los tres desarrollos teóricos emergentes más importantes en el estudio de las políticas públicas (en la tradición anglosajona), el enfoque que resulta más conveniente y completo para este tipo de política pública es el Esquema de Coaliciones Promotoras" (advocacy coalitions o ECP) desarrollado por Paul Sabatier y Hank Jenkins-Smith.

En el ECP las políticas públicas son el resultado de la competición y lucha entre coaliciones adversarias por opciones de las mismas. El potencial explicativo del ECP nos permite entender el cambio en función de la interacción de coaliciones promotoras adversarias dentro de un subsistema de políticas; los cambios externos en el subsistema (por ejemplo, condiciones socioeconómicas); y los efectos de parámetros relativamente estables del sistema (por ejemplo, disposiciones constitucionales y estructura social básica); todo lo cual se presenta en la problemática de la adhesión a la Convemar.

La protección de los intereses económicos, pesqueros, de navegación y de seguridad y de la soberanía es concebida como un subsistema de políticas organizado en torno a problemas y que, por lo tanto, atraviesa horizontalmente, el ámbito de acción de los actores involucrados en el problema.

Los actores (organizaciones públicas y privadas que están activamente implicados con el problema que pretende resolver esta política pública) son racionales procedurales y actúan con base en información y en creencias

Dado que se presume la incertidumbre, el uso y acumulación de información es un elemento esencial del cambio de políticas. Las creencias de los actores (valores, asunciones causales, percepciones sobre el problema público) sirven como filtros perceptivos en la recepción de información, no obstante que la información puede cambiar creencias. Así, las coaliciones, que incluyen a grupos de interés, son actores centrales y se agrupan en torno a creencias. Los niveles de acción son una parte implícita del comportamiento estratégico en busca de influir en la elección del foro decisional. Se enfatiza la definición del problema, así como la formulación, adopción y evaluación de la política pública.

El Planeamiento Estratégico Situacional (PES)

En el ámbito de la tradición latinoamericana, nuestro estudio también se ha valido del enfoque de la Planificación Estratégica Situacional (PES).

El PES es un cuerpo teórico-metodológico muy sólido, sistemático y riguroso. Considera a varios actores en un juego de conflicto y cooperación. Los actores son partidos políticos, gobernantes o dirigentes de organizaciones públicas, empresariales y sindicales.

El PES está diseñado para servir a los dirigentes políticos en el gobierno o en la oposición. Su tema son los problemas públicos y es también aplicable a cualquier organismo cuyo centro de juego no es exclusivamente el mercado, sino los ámbitos político, económico y social.

En lugar de razonar sobre variables especificas y dejar constantes todas las otras variables para analizar fundamentalmente relaciones de causalidad, el enfoque PES se construye sobre la base de razonar problemas en donde no es un investigador el que tiene que analizar y tomar decisión, sino un actor, razón por la cual es indispensable ser capaz de analizar el problema en términos de apreciación de la situación.

Surge entonces la llamada Teoría de Situación que resulta útil en el análisis, diagnóstico, formulación, implementación y evaluación de una política pública de en este caso, aplicada a la adhesión a la Convemar.

Se parte del principio de que la misma realidad es percibida como si tuviera distintas situaciones para distintos actores y que nunca los actores se hacen las mismas preguntas ni tienen las mismas respuestas. De ello surge la idea de calculo interactivo, es decir, el hecho de que la acción más eficaz de un actor no depende sólo de lo que él haga, sino también de lo que el otro hace y viceversa.

El PES aporta la idea de plan de acción, que no solo trata con problemas económicos sino también políticos, de organización, de seguridad, de democratización. Aporta el concepto de plan dual, distinguiendo aquella parte del plan que esta totalmente bajo la gobernabilidad del actor, de aquella en que este requiere la cooperación de otros actores para alcanzar las metas. Ello permite comprender la asimetría de las explicaciones en un juego, concepto teórico de la mayor importancia en el análisis estratégico.

En tal sentido, la formulación e implementación, al ser realizada con otros, supone necesariamente vencer o sortear las resistencias de los otros al plan propio. Esto implica un cálculo político permanente y el pasaje entre situaciones de conflicto, concertación y consenso a lo largo de todo el proceso de la política pública, juego que se realiza, fundamentalmente, ante un jurado implacable que requiere recibir los insumos para su veredicto de manera adecuada, esto es, con un lenguaje que le permita comprender cabalmente los factores políticos que destacan la oposición y el apoyo, así como los económicos que subrayan los beneficios y costos.

La formulación e implementación, por lo tanto, no puede reducirse al "deber ser" sino que debe incluir el "puede ser". Es decir que lo normativo es sólo un momento del planeamiento y éste contempla también un momento explicativo, otro estratégico y otro táctico-operacional. La incertidumbre domina la situación y los problemas son cuasi estructurados. Hay varios planos de competencia y conflicto que pueden dar lugar a múltiples resultados abiertos. Se trata, por lo tanto, de aplicar en el planteamiento de la adhesión a la Convemar un modelo de incertidumbre dura o reflexiva que obligue a un continuo monitoreo, cálculo y corrección de la acción.

La implementación de la política pública de suscripción de la Convemar deberá, de acuerdo con este enfoque, tener en cuenta el aspecto de la adhesión en tres etapas:

• la etapa de decisión o corto plazo,
• la etapa de operación transitoria de una decisión o mediano plazo y
• la etapa de operación estable de una decisión o largo plazo y sostenibilidad de la política pública.

Asimismo, la evaluación permanente de la política pública deberá tomar en cuenta no solo criterios de eficiencia y eficacia sino especialmente de equidad. Para ello, debe proveerse un sistema de evaluación que incluya:

• la gestión política (equidad y desarrollo),
• la gestión técnico-económica (eficiencia y eficacia) y
• el balance de intercambio de problemas específicos que conduzcan a un balance global.

Diferencias entre el planeamiento estratégico situacional y el planeamiento normativo o tradicional.

El siguiente cuadro resume estas diferencias:

CUADRO COMPARATIVO DEL PLANTEAMIENTO NORMATIVO (TRADICIONAL) Y EL PES

1. EL PROBLEMA

El nuevo Derecho del Mar de 1982, el cual entró en vigor en noviembre de 1994, fue negociado desde 1973. En este proceso el Perú participó activamente defendiendo la tesis de las 200 millas juntamente con los países del Pacífico Sur Este. Este tratado internacional, negociado en el marco de las Naciones Unidas, tiene una aplicación universal ya que a la fecha cuenta con 138 Estados parte y norma todos los usos de los mares y oceanos; además, recoge a manera de codificación la evolución histórica del Derecho del Mar.

Desde la década de los 80, se ha venido desarrollando un debate entre los siguientes actores:

• Aquellos que están en contra de la firma de la Convemar y que se apoyan en el argumento de que dicha suscripción violaría al Art. 54 de la Constitución Política del Perú; y
• Aquellos que plantean una serie de ventajas, entre las más recientes, el hecho de que la firma de la Convención sería constitucional sino que facilitaría la solución del problema de los límites marítimos con Chile.

En 1982 el Presidente Fernando Belaunde Terry declinó la adhesión del Perú a la Convemar y dispuso que se profundizara el estudio del tema antes de firmarla. En la década de los 80 se llevaron a cabo diversos debates.

A mediados del 2001, el poder ejecutivo remitió al Congreso de la República el texto de la Convemar para la eventual adhesión del Perú, pero la Comisión de Relaciones Exteriores del poder legislativo no llevó adelante esta discusión en los últimos tres años.

Finalmente, el 9 de agosto de 2004, el Presidente del Consejo de Ministros Carlos Ferrero manifestó que el Poder Ejecutivo esperaba que el tema de La Convención del Mar fuera una de las prioridades del Congreso y pidió al Congreso que, durante la legislatura del segundo semestre del 2004, se atienda la discusión de la Convención del Mar. Añadió que consideraba que se trataba de una "necesidad nacional" que "garantiza la posición del Perú sobre los derechos que tenemos sobre el mar y da seguridad jurídica a la protección y discusión del futuro de las riquezas marítimas".

Hoy, luego de 22 años de espera, el tema de la adhesión a la Convemar vuelve a entrar en la agenda de debate público y, una vez más, se reconfigura el problema: El Perú se encuentra marginado de los beneficios de la Convemar.

Esto último, de acuerdo al actor promotor (Ministerio de Relaciones Exteriores), implica hallarse marginado de la posibilidad de:

• Asegurar la salvaguardia integral de los intereses marítimos del país;
• Invocar el nuevo derecho del mar para fundamentar sus derechos marítimos y asegurar su oponibilidad a terceros Estados;
• Participar en la Autoridad de los Fondos Marinos y resignarse a ser observador;
• Participar en el Tribunal Internacional sobre el derecho del mar;
• Beneficiarse de diversos mecanismos de cooperación y asistencia en materia de investigación científica y transmisión de tecnología marina y en la protección del medio ambiente y en la protección del medio marino con el apoyo de organismos internacionales y otros Estados partes de la Convención;
• Asociarse a la empresa privada y a otros Estados den desarrollo para explotar determinadas áreas de la zona;
• Intervenir en el control de la producción; acceder al reparto de beneficios resultantes; recibir las compensaciones previstas por los perjuicios de la minería oceánica; y
• Recurrir a las disposiciones de la Convemar para resolver asuntos de tanta importancia como el de la delimitación de las fronteras marítimas, en particular, la frontera marítima con Chile. Esto, sin embargo, es discutible, pues Chile ha formulado reservas a los articulos referidos a solución de controversias sobre delimitacion de la frontera marítima.

El problema focal

El problema central lo constituyen la potencial capacidad de movilización de los partidos políticos, de los grupos de interés y de las instituciones y redes académicas formadoras de opinión que se oponen a la suscripción de la Convemar.

2. DESCRIPCIÓN Y CARACTERIZACIÓN DEL PROBLEMA

• La falta de involucramiento y voluntad de la clase política representada en el parlamento para tomar un decisión. El discurso de los partidos políticos para el electorado raras veces alcanza proporción significativas en materia de política exterior frente al número de cuestiones escritas u orales relacionadas con la política interna. No obstante, aunque ostensiblemente los partidos políticos manifiestan un interés secundario por la política exterior, están siempre dispuestos a tenerla en cuenta en las innumerables maniobras que deberán efectuar para mantenerse o conquistar el poder.
• El reducido espacio que se le brinda a los temas internacionales a nivel de las élites políticas y de los militantes.
• La carencia de un lenguaje adecuado de comunicación política con la opinión pública. En general, la política exterior es un tema sólo para los dirigentes pues es considerado inentendible por parte de la opinión pública general.
• La apatía e indiferencia de la opinión pública ante los sucesos, asuntos y problemas de la política exterior.
• La ausencia de un rol definido y participación de la sociedad civil en el diseño, implementación y vigilancia de esta política pública.
• La fuerza real y potencial capacidad de movilización de un sector político-académico que, con un lenguaje simple y argumentos territorialistas e hiper-nacionalistas (como que la adhesión a la Convemar violaría el art. 54 de la Constitución), ha venido bloqueando con éxito todos los intentos por suscribir dicho instrumento internacional.
• El bajo grado de dominio del proceso decisional por parte del gobierno.

1. El presente trabajo asume que el actor promotor en el presente estudio es el Poder Ejecutivo, en particular, el Ministerio de Relaciones Exteriores.

2. ACTOR PROMOTOR
   1. Los partidarios de la adhesión
3. LOS ACTORES INVOLUCRADOS: PROMOTORES Y OPOSITORES (grupos de interés, agencias de gobierno y legislaturas, investigadores y periodistas)

• Poder Ejecutivo: Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Defensa, Ministerio de Pesquería y Ministerio de Energía y Minas.
• Partidos políticos: Perú Posible; Partido Aprista Peruano: congresista Luis Gonzáles Posada y congresista José Luis Delgado; Partido Acción Popular: Dr. Domingo García Belaúnde; y Unidad Nacional (Partido Popular Cristiano): congresista Antero Florez Araoz, Dra. Lourdes Flores Nano.
• Instituciones académicas y colegios profesionales: Colegio de Abogados de Lima, Centro Peruano de Estudios Internacionales (CEPEI), Instituto Peruano de Estudios Geopolíticos y Estratégicos, Sociedad Peruana de Derecho Internacional, Asociación Peruana de Derecho Marítimo, Sociedad Nacional de Pesquería, Instituto Nacional de Derecho de Minería y Petróleo, Instituto de Estudios Histórico Marítimos del Perú, Instituto de Estudios Internacionales (IDEI-Dr. Fabian Novak Talavera, Dr. Francisco Pardo Segovia, etc.)
• Asociación de Oficiales Generales y Almirantes: Contralmirante Jorge Brousset Barrios, Vicealmirante Luis Giampietri, Vicealmirante Alfredo Palacios Dongo, Ex comandante general de la Marina, etc.
• Red académica de formadores de opinión: Javier Arias Stella, Jorge Morelli Pando, Jorge Guillermo Llosa, Luis García Miro, Lourdes Flores Nano, Ernesto Velit, Raul Ferrero, Fabían Novak, Alejandro Tudela, Carlos Alberto Otárola, José Luis Delgado, Felipe Osterling Parodi, Alejandro Deustua, Jorge Brousset y Manuel Rodríguez, Javier Pérez de Cuellar, Juan Miguel Bákula, Alfonso Arias Schreiber, Diego García-Sayán, Allan Wagner Tizón, César Arias Quincot, Alfonso Arias Schreiber, Eduardo Ferrero Costa, Antonio Belaunde Moreyra, Emilia Bustamante Oyague, Fernando Schwalb, Felipe Valdivieso, Manuel Flores, Luis Solari Tudela, Miguel Rodríguez Mackay, Alfredo Palacios Dongo y Alejandro Ortiz Lazarte.

Los argumentos

Para este grupo de actores, la adhesión del Perú a la Convemar representa las siguientes ventajas:

• Gozar de la seguridad y estabilidad jurídica que la Convención le ofrece para proteger sus intereses y asegurar los derechos que como Estado ribereño se le reconoce tanto fuera como dentro de las 200 millas;
• Ser parte del orden jurídico internacional que regula los usos del mar y sus recursos;
• Participar en las instituciones que la Convención ha creado tanto de carácter jurisdiccional como técnico y político; y
• Garantizar los intereses pesqueros del Perú tanto dentro como fuera de las 200 millas, establecer la aplicación de criterios orientados a promover la óptima utilización de los recursos vivos y favorecer el desarrollo sostenible de la pesquería.

Los partidarios de Convemar proponen que la decisión de adherir ésta sea adoptada por el pleno del Congreso.

1. Los partidarios de la adhesión mediante el mecanismo del referéndum

• Frente Independiente Moralizador: congresista Gustavo Pacheco
• Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso

Argumentos

• Al no ser parte el Perú del orden jurídico internacional del océano representado por la Convemar, sus intereses marítimos están desprotegidos por lo que no podría aprovechar las ventajas que este instrumento internacional ofrece. Sin embargo, su aprobación requiere una reforma constitucional.
• Es necesario convocar a un referéndum para que la población se pronuncie sobre si el Perú debe suscribir la Convención y destacó que "sería terrible que el Congreso quisiera tomar una decisión unilateral sin tomar en cuenta el sentimiento patriótico de la población sobre el Mar de Grau". (Terra-CPN-Peru.com-The Nuevo Herald de Miami-La Estrella de Chile-El Comercio)

El 3 de octubre del 2004, la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso aprobó por unanimidad el proyecto que recomendó la adhesión del Perú a la Convención del Mar, previo referéndum en el año 2006. Dicho proyecto, cuya aprobación deberá ser ratificada, rechazada o modificada en el pleno, establece además que el Ejecutivo debe hacer una campaña de difusión del contenido del tratado. En su artículo 2 establece que para que entre en vigencia la Convención del Mar, debe convocarse a un referéndum a realizarse en las elecciones generales del 2006.

Si el resultado de esta consulta popular fuera positivo a la adhesión, el Congreso deberá aprobar la reforma del artículo 54 de la Constitución, referido al dominio marítimo que ejerce el Perú sobre sus 200 millas territoriales, la misma que se producirá en dos legislaturas ordinarias.

El principal promotor de este proyecto es el congresista Gustavo Pacheco, quien inclusive aseguró que estaría dispuesto a encabezar un paro nacional en caso no se convocara a un referéndum en el que se consultara a la ciudadanía sobre la adhesión del país a la Convención del Mar. El legislador expresó su oposición a este tratado al considerar que afectará la soberanía de nuestra frontera marítima con Chile y alertó que incluso se podría propiciar un golpe de Estado ante esta decisión. Inclusive, hizo un llamado a los frentes regionales de Arequipa, Tacna y de otras ciudades para que se movilicen para expresar su preocupación por la probable mutilación del territorio nacional.

1. Los opositores a la adhesión

• Partidos y frentes políticos: Perú Posible: congresista Julia Valenzuela; y Movimiento Etnocacerista: Antauro y Ollanta Humala; y Frente Democrático Regional del Callao.
• Organizaciones sociales: Federación de Pescadores del Perú, Asociación de Pescadores Jubilados, Sindicato de Pescadores de Samanco, Unión de Frentes Regionales del Perú (UFREP), Confederación Intersectorial de Trabajadores Estatales (CITE),
• Instituciones académicas y grupos de interés: Frente Democrático de la Defensa del Mar del Perú: José Luis Reaño Incháustegui (Presidente) y Comisión Patriótica para la Defensa del Mar de Grau: Ingeniero Víctor Mejía Franco (Presidente), Instituciones académicas: Sociedad Marina Mercante Nacional de Capitanes y Oficiales e Instituto del Mar Peruano (IMARPE): Hugo Arévalo Escaró (director ejecutivo).
• Red académicas de formadores de opinión opuestos (territorialistas): Alfonso Benavides Correa, Fernán Altuve-Febres Lores, Alberto Ruíz Eldredge, Julio Vargas Prada, José Luis Bustamante y Rivero, Gustavo Baca Corzo, Victor Mejía Franco, Antauro Humala, José Pflucker Villanueva, Andrés Aramburú Menchaca y Patricio Rickets Rey de Castro

Argumentos

Para estos actores, la suscripción de la Convemar implicaría la violación de la disposición contenida en el art. 54 de la Constitución de 1993. Para algunos, la adhesión configuraría una traición a la patria.

1. De acuerdo a la teoría del planeamiento estratégico situacional, los problemas públicos se resuelven identificando y dando solución a los nudos críticos. Un nudo crítico es una situación que impide alcanzar determinados objetivos y cuya alteración positiva desataría procesos de transformación que impactarían en un número considerable de problemas relevantes. De esta manera, la solución de uno o más nudos críticos relevantes ocasionarán la resolución misma del problema o influirán en ella. Es decir que los procesos de transformación posibilitarían, de manera directa o indirecta, revertir el problema focal.

   Por este motivo, el nudo crítico debe ser una variable que, o bien está bajo control total del actor que llevará adelante el plan, o bien éste puede ejercer cierta influencia sobre ella. De no ocurrir así, el nudo crítico identificado no conduciría a una acción eficaz ni a una reversión del problema focal

   En ese sentido, el principal nudo crítico tiene relación estrecha con el problema focasl, que es la potencial capacidad de movilización social de los actores que se oponen a la suscripción de la Convemar. Consecuentemente, siendo el objetivo principal sería la suscripción de la Convemar por parte del Perú contando con un consenso fundamental que otorgue viabilidad a las políticas que emanarían de la firma de dicho instrumento internacional, los objetivos instrumentales serían:

   Primer objetivo instrumental: evitar que el pleno del Congreso apruebe el referéndum. Para ello, se cuenta con el apoyo de los representantes de los partidos políticos en el parlamento.

   Segundo objetivo instrumental: lograr que la decisión de la suscripción sea adoptada a través de una decisión que sólo involucre al poder legislativo en ejercicio de su función de representación;

   Tercer objetivo instrumental: obtener que las principales fuerzas políticas –las cuales apoyan las suscripción de la Convemar- incorporen ésta en su agenda en la etapa pre-electoral del 2006, a través del diseño de una estrategia que permita alcanzar una coalición política específica en el parlamento que se elija el año 2006.

   La aprobación de la suscripción de la Convemar sería adoptada a través de una decisión que sólo involucre al poder legislativo en uso del mandato de representación política y aprovechando el alto nivel de apoyo inicial que caracteriza el inicio de cada gobierno.

   Esto requerirá el diseño de una estrategia que asegure entre las fuerzas políticas un consenso a favor de la suscripción que se presume estarán representadas en el poder legislativo el 2006, lo cual podrá hacerse sólo mediante la creación de condiciones de viabilidad política a mediano plazo, es decir, al 2006.

   El propósito de esta estrategia, por lo tanto, será legitimar la decisión que tomaría el Congreso en los inicios del próximo gobierno.

2. DETERMINACIÓN DE OBJETIVOS
3. ANÁLISIS DEL ESPACIO DE GOBERNABILIDAD

Paralelamente a la identificación del nudo crítico, la definición de los objetivos y la elección del medio para lograrlos, los actores de la coalición dominante deben efectuar un análisis del espacio de gobernabilidad .

Si bien no es posible, por razones de espacio, reconstruir con exactitud las reflexiones que se dan en el juego, sí es factible acercarnos bastante a la lógica del razonamiento de los actores promotores a partir de los antecedentes, objetivos y un examen de aquello que para ellos es negociable o no.

Naturaleza del juego o conflicto

El juego es fundamentalmente político y social y en él se puede constatar que la forma cómo se encuentran distribuido el soporte social con respecto a cada una de las posiciones es un reflejo de la brecha existente actualmente en el país entre el Estado y la Sociedad.

De un lado, a favor de la suscripción de la Convemar, se encuentran los representantes de prestigiosas elites intelectuales y políticas que, luego de 22 años de espera y debates intermitentes, no han logrado adecuar su lenguaje erudito con un discurso simple que les permita llegar a la opinión pública. Por el contrario, algunos parecen haber abandonado –en un buen número- sus intentos por lograr que sus argumentos calen en la sociedad civil -organizaciones sociales de base como las federaciones de pescadores y frentes regionales entre otras- con un lenguaje adecuado , razón por la cual su capacidad de movilización es sumamente reducida.

De otro lado, en contra de la suscripción de la Convemar, se encuentra un grupo mucho menos numeroso de intelectuales y políticos que, con un discurso simple y hasta simplista, territorialista y nacionalista, ha logrado el apoyo de la mayoría organizaciones sociales de base y, por ende, cuenta con una capacidad de movilización mucho más poderosa.

En una tercera arista, se encuentra un pequeño sector político encabezado por el congresista Gustavo Pacheco, quien sostiene la idea de que la mejor opción es la de un referéndum simultáneo a las elecciones generales del 2006. Si bien su capacidad de movilización de este Sector no es amplia, las advertencias hechas por el congresista Pacheco y polarización de las posiciones sugieren que esta visión intermedia podría fácilmente a argumentos emocionales extremos y ponerse de lado de los opositores en el caso de la mayoría oficialista decidiera aprobar la suscripción a la Convemar en el pleno del poder legislativo.

Dadas estas condiciones, la naturaleza altamente política y social del juego es una variable decisiva sobre la cual el actor promotor no tiene control y a la cual, por ende, debería adaptarse.

Interés secundario de los partidos políticos por el tema de la Convemar

En teoría, los partidos ocupan una lugar importante en la articulación de las influencias que definen la política exterior, en tanto ocupan un lugar clave en la relación Estado-Sociedad y les corresponde canalizar las demandas sociales, dar forma a los resultados electorales y, sobretodo, estructurar la competencia política misma. La competencia política institucionalizada incrementa el debate político en general. Por ello, una democracia con partidos políticos débiles es una democracia endeble. En la experiencia peruana actual, sin embargo, ello no ocurre.

Ningún partido político peruano tiene a la política exterior como un tema de alta prioridad, con excepción de casos en los que ésta estuvo relacionada con aspectos que afectaban convicciones profundas o condiciones de vida de la población como, por ejemplo, cuestiones territoriales, es decir, precisamente, el caso de la Convemar.

Es necesario considerar también que la tendencia de los políticos que han sido miembros de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso ha sido desde el 2001 hasta la fecha la de convocar a un referéndum que apruebe la ratificación de la Convemar, lo que demuestra que existe una alta sensibilidad por parte de éstos con respecto a adoptar una decisión en el seno del pleno sin consulta popular.

Esta variable, por lo tanto, si bien admite un grado de control más alto que la anterior debido a que las fuerzas políticas más importantes admiten la necesidad de suscribir la Convención, siempre queda pendiente la tarea de obtener su apoyo a la propuesta de aprobar la Convemar en el poder legislativo.

El propósito sería lograr que los partidos políticos pudieran cumplir su papel de intermediarios entre el gobierno y la sociedad civil y que, por ende, centren sus esfuerzos en la comunicación política con las organizaciones sociales.

Interés secundario de la opinión pública por el tema de la Convemar

Con la variable opinión pública ocurre algo parecido con lo acontecido con los partidos políticos. La opinión pública es apática ante los sucesos de la política exterior, indiferente ante las derivaciones y ramificaciones externas de las decisiones de política interna, con excepción de los temas ubicados en áreas de fuerte consenso nacional y que afectan convicciones profundas sobre las que existen discrepancias de fondo: es decir, la Convemar y la manera como los opositores a su suscripción plantearían el debate público.

Esta variable, por lo tanto, resulta difícil de controlar salvo que, en lugar de pretender "tecnificarlo", se ubique la estrategia en el juego político-social mismo, y se cuente que simplifique el lenguaje y el mensaje que se dirigirá a la población, contando para ello con el apoyo de los partidos políticos.

No obstante, es importante reconocer que si bien cualquier profesional o político ya ha tenido la posibilidad de conocer los pro y los contra de la Convemar, éste puede ser un tema completamente desconocido para la mayoría de la población peruana, por lo que se requiere la discusión pública durante cierto período y bajo determinadas condiciones de estabilidad política.

Lo cierto es que no se puede prescindir de involucrar la opinión pública y, a través de ella, a la sociedad civil en el diseño, implementación y vigilancia de esta política pública. El control de esta variable, lamentablemente, sólo podría darse a largo plazo, pues ello requeriría un cambio en la cultura política sino una voluntad política cuyos efectos irían mucho más allá de la firma de la Convemar en los próximos 14 meses. La tradición centralista, estatista y vertical del sistema político peruano requeriría un proceso de maduración y aprendizaje democráticos en este aspecto.

La potencial capacidad de movilización del sector político-académico territorialista.

Esta es una variable que sólo podría ser neutralizada si, al igual que en el caso anterior, se ubica la estrategia en el juego político-social, cuenta con el apoyo de los partidos políticos y simplica el mensaje a la opinión pública.

Dominio del proceso decisional por parte del Régimen

La presencia del congresista del Frente Independiente Moralizador (FIM) Gustavo Pacheco como actor relevante en la coyuntura y la existencia de opiniones discordantes dentro de Perú Posible (Julia Valenzuela) demuestran que no existe suficiente cohesión política al interior del Régimen para que ello ocurra y, por ende, lo más probable es que la Convemar no sea suscrita en el presente gobierno.

A lo anterior se añaden los problemas de popularidad del presidente Alejandro Toledo, situación que no hace recomendable una toma de decisiones efectiva que s elimite solamente al entorno presidencial y la mayoría oficialista del Congreso.

Escenario temporal

De esta manera, el escenario parece trasladarse necesariamente al 2006 con lo que la propuesta de la Comisión de Relaciones Exteriores promovida por el congresista Gustavo Pacheco (el referéndum) parecería ser la más probable. Dicha propuesta, no obstante, tiene riesgos bastante grandes que hacen que no sea aceptada por los partidarios de la suscripción de la Convemar:

• El discurso nacionalista de los opositores llegaría con mucha más facilidad a la población electoral;
• Los esfuerzos por transmitir las bondades de la suscripción de la Convemar a una población con un nivel de cultura de masas bajo, tendrían costos bastante elevados.

En este estado de cosas, la posibilidad más visible para lograr la firma de la Convemar se daría el año 2006, inmediatamente después de inaugurada la nueva composición del Congreso, mediante una resolución legislativa aprobada por el voto multipartidario de la mayoría en el gobierno y las minorías.

1. En el planeamiento estratégico situacional, un posible frente de ataque es una variable que, por su posición en el modelo explicativo, constituye un nudo crítico, es decir, una situación que impide alcanzar determinados objetivos y cuya alteración ocasionaría cambios en un número considerable de problemas relevantes .

   En el caso de la Convemar, los frentes de ataque, los actores, la situación en el juego de estos, sus recursos y la viabilidad esperada de sus acciones, se pueden integrar en el siguiente cuadro:

   Frente de ataque	Actor	Situación en el juego	Recurso	Viabilidad esperada
   Legitimidad política y legal de la decisión	Poder Ejecutivo (Ministerio de RREE) Actor promotor	Cooperación	Diseñar una estrategia de comunicación simple. Incorporar a los gobiernos regionales y locales, partidos políticos, instituciones y organizaciones y redes de la sociedad civil (nacionales y regionales) en esta estrategia.	Mediano y largo plazo
   Legitimidad política y social de la decisión	Gobiernos regionales y locales costeros	Neutralidad / Cooperación	Incorporar el tema de la Convemar en la discusión de los planes concertados de desarrollo	Mediano y largo plazo
   Legitimidad política de la decisión	Partidos políticos (APRA, UN, AP)	Cooperación	Incorporar el tema de la Convemar en su agenda preelectoral sobre la base de una estrategia de comunicación simple.	Mediano plazo
   Legitimidad política y social de la decisión	Instituciones académicas, colegios profesionales y grupos de interés	Cooperación	Participar en la difusión y debate público sobre la Convemar sobre la base de una estrategia de comunicación simple.	Mediano plazo
   Legitimidad política y social de la decisión	Red académica de formadores de opinión	Cooperación	Participar en la difusión y debate público sobre la Convemar sobre la base de una estrategia de comunicación simple.	Mediano plazo
   Legitimidad política de la decisión	Asociación de Oficiales Generales y Almirantes	Cooperación	Participar en la difusión y debate público sobre la Convemar sobre la base de una estrategia de comunicación simple.	Mediano plazo
   Legitimidad política y social de la decisión	Medios de prensa.	Neutralidad	Difusión del debate público	Mediano plazo
   Legitimidad política de la decisión	Partidos y frentes políticos (Julia Valenzuela de PP y Mov. Etnocacerista)	Conflicto	Politización extrema del debate y movilización popular	Corto y mediano plazo
   Legitimidad social de la decisión	Organizaciones sociales (Sindicatos y frentes Cooperación)	Conflicto	Movilización popular	Corto y mediano plazo
   Legitimidad política y social de la decisión	Instituciones académicas y grupos de interés (territorialistas)	Conflicto	Politización extrema del debate	Corto y mediano plazo
   Legitimidad política y social	Red académica de formadores de opinión (territorialistas)	Conflicto	Politización extrema del debate	Corto y mediano plazo
   Legitimidad política y legal de la decisión	Comisión de Relaciones Exteriores	Cooperación / Conflicto	Reiterar decisión de acudir al referéndum	Corto y mediano plazo
   Legitmidad política de la decisión	Congresista Gustavo Pacheco	Cooperación / Conflicto	Reiterar decisión de acudir al referéndum y promover movilización popular	Corto y mediano plazo
   Legitimidad política y social de la decisión	Medios de prensa (amarilla y nacionalistas: La Razón, Ollanta, etc.)	Conflicto	Politización extrema del debate y movilización popular.	Corto y mediano plazo

2. DEFINICIÓN DE LOS FRENTES DE ATAQUE
3. OPERACIONES ESTRATÉGICAS DE IMPLEMENTACIÓN

El tiempo tan largo que ha transcurrido (22 años) desde la primera oportunidad que tuvo el Estado peruano para ratificar la Convemar, le impone no sólo a éste sino a la sociedad civil en su conjunto un gran reto. Sin embargo, le corresponde al primero establecer los lineamientos básicos y ello sólo será posible si asume el compromiso de diseñar una política pública con objetivos claros.

En este sentido, el plan estratégico deberá contener acciones que actúen sobre cada uno de los núcleos críticos, esto es:

• La naturaleza del juego o conflicto y el lenguaje de comunicación política;
• El interés secundario de los partidos políticos por el tema de la Convemar;
• El interés secundario de la opinión pública por el tema de la Convemar;
• La potencial capacidad de movilización del sector político-académico territorialista;
• El poco dominio del proceso decisional por parte del Régimen; y
• El escenario temporal

1. La naturaleza del juego, altamente política y social, constituye una variable decisiva sobre la cual el Estado no tiene control, debido al elevado grado de consenso que existe en torno a las cuestiones territoriales, así como a la brecha existente actualmente en el país entre el Estado y la Sociedad.

   Las acciones que en este ámbito se tomen, en lugar de pretender "tecnocratizar" el debate y subestimar la capacidad de movilización de los actores opositores (lo que podría tener consecuencias más graves inclusive que el "arequipazo" en el año 2002), deberían conducir al Estado a participar del juego, pero con una estrategia de comunicación adaptada a un lenguaje simple que apele, por igual, a los mismos consensos de que se valen los opositores más recalcitrantes.

   Dicha estrategia podría incorporar a los gobiernos regionales y locales, partidos políticos, instituciones y organizaciones y redes de la sociedad civil (nacionales y regionales).

   La meta será, claramente, arrebatar (democráticamente) a los actores "territorialistas" el cuasi monopolio que hoy tienen sobre los sentimientos nacionalistas de la población y sobre los cuales basan su capacidad de negociación política. Lograda esta meta, se conseguiría también reducir el potencial movilizador del sector político-académico territorialista.

2. Acciones para influenciar la naturaleza del juego o conflicto y la potencial capacidad de movilización del sector político-académico territorialista.

   Con excepción de Julia Valenzuela de Perú Posible y Antauro Humala del Movimiento Etnocacerista, existe consenso respecto a las virtudes de la Convemar entre los partidos políticos con serias posibilidades de acceder al poder en el 2006. El elemento en contra es que los dos últimos dictámenes de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso han recomendado la realización de un referéndum. Esto, sin embargo, es negociable, si los partidos acceden a incorporar el tema de la Convemar en su agenda política del 2006, de tal manera que sea posible destacar la existencia de consenso al respecto entre los principales actores políticos.

   La separación entre el tema de la Convemar y el de las elecciones, por el contrario, crearía una agenda extrapartidaria que, casi por inercia, desplazaría del debate a los partidos políticos y estos, por su parte, estarían más ocupados en ganar las elecciones que en procurarse una presencia efectiva en la discusión sobre la Convemar.

   La meta, por ende, es aprovechar la coyuntura electoral para fortalecer la presencia de los actores políticos que favorecen la adhesión a la Convemar (partidos políticos) y, a la vez, robustecer los puntos de consenso entre estos, lo que, entre otros efectos positivos, daría una señal de madurez política y fortalecería el sistema de partidos.

   De esta manera, la elección de cualquiera de los partidos políticos a favor de la Convención (que es lo más probable) implicaría la aprobación popular de los puntos de su agenda, entre ellos, el de la Convemar.

   Con respecto a la opinión pública, cuenta todo lo dicho con anterioridad. Esta, al igual que la anterior, es una variable sobre la cual, contando con una estrategia comunicacional que simplifique el mensaje y acerque el Estado a la población y el apoyo de los partidos políticos, el Estado puede tener cierto control.

3. Acciones para revertir el interés secundario de los partidos políticos y la opinión pública por el tema de la Convemar.
4. Acciones para revertir el poco dominio del proceso decisional por parte del Régimen y el escenario temporal.

Estas son variables sobre las cuales el actor promotor no tiene control alguno a corto ni mediano plazo debido a la naturaleza político y social del juego, a la brecha existente actualmente en el país entre el Estado y la Sociedad, a la cantidad de actores que intervienen en el juego y a la distancia radical que existe entre las posiciones de aquellos que se hallan en los extremos del escenario.

El escenario temporal, por su parte, ha sido ya definido en el 2006 por la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso, en particular, por el congresista Gustavo Pacheco quien, siendo parte de la coalición de gobierno, no comparte la idea de aprobar la Convemar sólo por via legislativa. Es muy difícil, casi imposible, que el poder ejecutivo pueda adelantar este escenario.

1. INDICADORES Y EVALUACIÓN DEL PLAN

La evaluación de los efectos de las acciones propuestas en este plan de adhesión a la Convemar deberá basarse en la medición de los siguientes indicadores:

• Número de actores políticos (partidos políticos, congresistas y líderes de opinión) que incorporan el tema de la Convemar en sus agendas y propuestas.
• Número de actores sociales (líderes sociales, sindicatos, organizaciones sociales, etc.) que incorporan el tema de la Convemar en sus propuestas personales.
• Número de entidades y personalidades académicas que incorporan el tema de la Convemar en sus propuestas personales.
• Cobertura de prensa (número de titulares, artículos informativos y de opinión, editoriales, etc.)

Estos indicadores cuantititativos deberán ser complementados con los indicadores cualitativos que resulten de las encuestas de opinión.

Del análisis cruzado de estos indicadores será posible observar el grado de cumplimiento de los objetivos propuestos. De ser necesario, se propondrán las acciones correctoras con la finalidad de ajustar al Plan y mejorarlo.

1. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES DE CONSULTA

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Jefatura de Gabinete de Ministros, Secretaría para la Modernización del Estado. Documentos conceptuales: Planificación Estratégica Situacional. Este documento sigue el desarrollo presentado por Sotelo Maciel, Aníbal Jorge en: Análisis PROBES. Un método para el análisis situacional y la formulación de estrategias, ESTS-UNLP, La Plata, 1997.

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Documentos básicos sobre la adhesión del Perú a la Convención de las NNUU sobre el derecho del mar.

Autor:

Julio Alvarez Sabogal

Abogado y Licenciado en Relaciones Internacionales. Magíster en Ciencia Política.