Autonomía municipal y cartas orgánicas o constituciones municipales, Argentina

Autonomía municipal. Concepto. Alcances

Es conocida la conceptualización de "autonomía" como aquélla que indica a la organización política que se dicta sus propias normas organiza sus propias instituciones y se rige por ellas, distinguiéndolo del concepto de "autarquía" por tratarse de una organización no política que si bien posee personalidad jurídica propia –al igual que el ente autónomo- su régimen jurídico le es impuesto en forma externa por una ley (en sentido formal).

Ahora bien, cual es el concepto que resulte más adecuado para enmarcar a la "autonomía municipal", en ese sentido podemos describirla como aquella:

"Capacidad que tiene una comunidad para organizar jurídicamente el funcionamiento de su gobierno, preservar íntegramente su patrimonio, atender eficazmente su presente, planificar y proyectar su futuro, llevar adelante políticas que tiendan a generar recursos genuinos para cubrir sus gastos y crecimiento"

Siguiendo a Nino[1]expresamos que el pueblo como poder constituyente originario, entendido como órgano, no está aparentemente sometido a prohibiciones u obligaciones, si lo estuviera, sería el órgano competente para dictar tales prohibiciones el que le habría concedido competencia al primero al limitarlas con excepciones; en tal caso, este órgano no tendría competencia originaria. Por consiguiente, un órgano que no está sometido a prohibiciones no goza de competencias. Así como el triunfo de una revolución impone un determinado grado de comportamiento a los demás por la violencia o la fuerza, la posibilidad de que un pueblo, un municipio, pueda dictarse su propia constitución municipal responde a un reconocimiento de dicha potestad que se ejerce pacíficamente y como contrapartida de la disposición constitucional nacional que impone a las provincias la consagración de una autonomía municipal que –sin llegar a ser "plena" en el sentido técnico jurídico de entenderla como un Estado dentro de otro Estado: el provincial- sí es sumamente amplia comprendiendo los aspectos "institucional, político, administrativo, económico y financiero (art.123º C.N.)".

Primer conclusión a la que arribamos es que el Municipio no constituye un "Estado" separado del provincial ni dentro del provincial, sino que su amplia autonomía constitucional le brinda la posibilidad de organizarse y gobernarse a sí mismo.

Claramente la C.N. establece en dicho artículo "art.123 Cada provincia dicta su propia constitución…" y se relaciona con el art. 122º "Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas…"

Como decía Puig Brutau "por la naturaleza misma de las cosas, los encargados de aplicar la ley están predestinados a superar el conocimiento que de la materia regulada tenía el legislador. El Derecho se derrama fuera de la norma formal que lo contiene porque vive agitado por las circunstancias, siempre inquietas, de la vida social"[2].

Joaquín V. Gonzalez – Manual de la Constitución Argentina (1853-1860) Actualizado por Humberto Quiroga Lavié – Ed. "La Ley" (Buenos Aires, 2001), págs.647/649, define como caracteres constitutivos de los Municipios argentinos: "Se forman por elección directa del pueblo de los respectivos distritos, ciudades o villas, según la división legal, con participación de los extranjeros. En su conjunto, tienden a realizar dentro de los límites establecidos, la vida superior del Estado, como un aprendizaje del sistema federal (…). Facultades que se les conceden: Sus facultades son tan extensas cuanto alcanzan a comprender las palabras: "interés y servicios locales"; "funciones administrativas y económicas"; "Intereses morales y materiales de carácter local", que emplean algunas constituciones, y abrazan la beneficencia, moralidad, higiene, educación primaria, estética y ornato, vialidad vecinal, obras y régimen de riego y trabajos de utilidad común. (…) bajo todas sus especies y con todas sus imperfecciones, las Municipalidades constituyen "gobiernos", o "poderes", circunscriptos al territorio que se les ha señalado". ACTUALIZACIÓN DOCTRINARIA Y JURISPRUDENCIAL DEL RÉGIMEN MUNICIPAL, LUEGO DELA REFORMA DE 1994 (ART.123º): En la reforma de 1994, en el art.123 se dispuso que "cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el art.5º, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero". Tremendo avance autonómico frente a la escueta referencia del art.5º que hacía referencia a la obligación de las provincias de asegurar el régimen municipal, dejando a la autonomía como una cuestión implícita. En el art.123º no se ha consagrado la autonomía municipal absoluta, solamente su principio, lo cual obliga a que cada provincia la reglamente en su legislación local.

Lo que está indicando el art.123º es que las provincias están obligadas a instalar un régimen de cartas municipales autonómicas, sometidas a los límites que se consideren razonables en el marco de las Constituciones locales, en función de sus necesidades demográficas y culturales. Será razonable distinguir municipios de varias categorías, según su número de habitantes, pero en ningún caso negando dicha posibilidad. Se deberá fijar bases de su autonomía, los requisitos de elegibilidad de sus autoridades, a partir de lo que se ha denominado la "república municipal", pero no negando o silenciando dicha posibilidad. Tampoco la legislación local le podrá negar a los municipios autonomía administrativa, ni económica financiera.

En el caso "Rivademar"[3], antes de la reforma de 1994, la CSJN sostuvo con precisión que "los municipios no pueden ser disueltos por voluntad de las provincias, porque ellos tienen origen constitucional", se dijo también que los municipios no pueden ser privados de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido. En caso posterior, pero también anterior a 1994, la Corte matizó su jurisprudencia, pero no tanto, porque si bien sostuvo que el sistema económico financiero de los municipios es regulable por las provincias, también sostuvo que los reglamentos que se dicten serían inconstitucionales si ellos comprometieran la existencia del impedimento para subsistir como unidad autónoma[4]Jurisprudencia premonitora que cobra mucha más fuerza luego de 1994 y que abre el control judicial frente a violaciones por acción u omisión de las autoridades provinciales.

Otra consecuencia del art. 123º es que, en caso de producirse una intervención federal a una provincia, si la ley no dispone en forma expresa que alcanza a los municipios, todo lo que disponga en tal sentido carecerá de validez. En este sentido, me permito disentir con lo opinado por Rosatti en el sentido de aconsejar "la defensa de la autonomía municipal aún en casos de intervención federal a la provincia" como una cuestión que debería insertarse en las "cartas" municipales, ya que la propia carta sería ineficaz ante su inobservancia en el caso práctico, a todo evento, ha sido la Constitución provincial la cual perdió la oportunidad en el año 2008 de establecer una cláusula en dicho sentido. Ahora bien y para brindar una solución jurídicamente eficaz, propongo que en las constituciones municipales se prevean disposiciones que le resten validez y por ello eficacia a disposiciones dictadas por usurpadores o por quienes hayan avanzado ilegítimamente sobre las autoridades constituidas, con textos normativos que bien pueden ser tomados de las disposiciones de los artículos 4º, 6º, 7º y 8º de la Constitución provincial.

Lo referido a la autonomía municipal ha sido objeto de estudio y elaboración de innumerables notas, opiniones e, incluso de bibliografía, ahora bien, considero que todavía debemos precisar el alcance del concepto de "autonomía", es decir, cual sería el "piso" y cual sería el "techo" (si lo hubiera) para poder manejarnos con parámetros objetivos al evaluar la conveniencia o no de pretender atribuir al Municipio determinada competencia material.

Para definir tal cuestión debemos partir por reconocer a los municipios como entes del Estado de carácter "necesario", tal como el régimen jurídico lo determina, junto a la doctrina y jurisprudencia, es característica esencial no es un descubrimiento actual, sino que viene de muy lejos, de mucho tiempo atrás, así fue Felipe II en 1596 quien reconoció a las ciudades, villas y lugares de las Indias Occidentales, los privilegios y títulos que les hubiesen otorgado sus antecesores, y el uso de sus escudos, estandartes, título y demás preeminencias tradicionales, a los Cabildos y fueron los propios monarcas españoles quienes concedieron "que se creasen Cabildos, regidos, y los demás oficiales, necesarios en tales repúblicas, o poblaciones" practicándose, en ellos la forma electiva para las funciones públicas[5]

Pero tratando la cuestión en la actualidad, imprescindible para ello será, entonces, reiterar el mencionado precedente de la Corte Nacional "Rivademar", en donde se reconoció jurisprudencialmente la autonomía municipal (distinguiéndola de la mera autarquía territorial). Del mismo efectuaremos precisiones que por vía deductiva o derivación razonada de lo sentenciado nos permitirá ir delimitando ese "mínimo" de competencia.

En primer lugar, la Corte aclara que su interpretación parte de la Constitución Nacional y en virtud de la superior jerarquía normativa que posee respecto de lo que dispongan las constituciones Provinciales (en el caso, la de la Prov. de Santa Fe que aún hoy no consagra la autonomía municipal), cuando expresa "Aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones provinciales vigentes", pero aclara que si bien la Corte Nacional como misión esencial la de asegurar la primacía de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia por sobre cualquier norma de orden local que contradiga esa atribución no puede ser ejercitada de manera genérica sino en la medida en que se presente un caso contencioso concreto.

Entonces cuando la C.N. impone a las provincias "asegurar el régimen municipal" (art.5º) y la "autonomía de los municipios" (art.123º), el mandato se traduce en la necesidad de implementar, en cada jurisdicción, la institución del municipio, con personalidad que lo diferencia del resto de la administración provincial, y dotado de atribuciones suficientes para llevar a cabo el gobierno y administración de los asuntos municipales. Pero la cláusula constitucional no importa una definición en cuanto al grado de independencia que debe acordársele, quedando reservado, a la discreción del constituyente o del legislador provinciales, la determinación del modo e intensidad que revestirá su autonomía, esto ya ha sido objeto de pronunciamiento por la Corte Nacional[6]cuando dijo que "el art. 123 no precisa un determinado grado de autonomía municipal, antes bien, remite a las provincias la determinación de su concreto alcance y contenido".

Entonces las notas referidas a la personalidad propia y atribuciones suficientes para llevar a cabo el gobierno y administración municipales, estarían conformando el mínimo que buscamos establecer.

Prosiguiendo con el fallo "Rivademar" estableció que "las leyes provinciales…tampoco puedan privarlos de las atribuciones mínimas de su personal, designarlo y removerlo. Fácil es advertir que si se encontraran sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña –aunque se trate de la provincial- ésta podría impedirles el cumplimiento de sus funciones negándoles el personal necesario para llevarlas a cabo, o causar el desorden administrativo o la ruina económica imponiéndoles un número excesivo de empleados o remuneraciones que sus recursos no permitieses afrontar".

Para ir precisando más el mínimo pretendido, se deduce de tales conceptos, que las atribuciones para gobernar y administrar, comprenden la de legislar en consecuencia sin ataduras a legislaciones extrañas, esto no es poco y el constituyente deberá tener en cuenta, entonces, que deberá otorgar –al menos- tales potestades a los municipios, a fin de conciliar las exigencias constitucionales a la carta magna nacional.

Al decir de Humberto Quiroga Lavié[7]el avance autonómico de los municipios dispuestos por la reforma constitucional de 1994 es "tremendo", aunque no se ha dispuesto la autonomía municipal absoluta, solamente su principio, lo cual obliga a que cada provincia la reglamente en su legislación local. Para este autor –como para el dicente- lo que está indicando el art. 123º es que las provincias están obligadas a instalar un régimen de cartas municipales autonómicas sometidas a los límites que se consideren razonables en el marco de las Constituciones locales, en función de sus necesidades demográficas y culturales. Resulta, por otra parte, reconocer varias categorías de municipios, según su número de habitantes pero en ningún caso negando dicha posibilidad.

Para Bianchi[8]el fallo reconoce a las municipalidades el poder de dictarse sus propias leyes que en lenguaje constitucional significa tener poder constituyente propio (al igual que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las Provincias y la Nación).

Por otra parte, abordemos cuál sería el máximo de atribuciones que los municipios pudieren ejercer, es decir, y siguiendo con la conceptualización gráfica que he utilizado en este trabajo, busquemos un "techo" a la competencia municipal.

Para arribar a este segundo parámetro debemos partir de puntos de referencia distintos a los abordados y analizados precedentemente.

En primer lugar, en la organización política argentina, el Estado Federal (Nación) fue posterior al nacimiento de las Provincias, motivo por el cual, en el reparto de atribuciones y competencias, como expresamente establece el art. 121º de la C.N. "las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación". Por esto un municipio no podrá contener mayores atribuciones que la propia provincia, es decir, no tendrá asignada una competencia que no posean las Provincias, ésta ya es una limitación que debe tenerse en cuenta (por ejemplo: no podrán celebrar tratados con países extranjeros; o establecer bancos que emitan moneda).

Siguiendo con un análisis del texto constitucional y pese a la naturaleza y régimen jurídico tan peculiar y especial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aries, el constituyente de 1994 claramente estableció en el art. 129 que "La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propia de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad", como puede verse no sólo le reconoció "autonomía" como le garantiza en el art. 123 a todos los municipios provinciales sino que le reconoció facultad de "legislar" y la "jurisdiccional"[9], en el caso de la atribución legislativa bien puede decirse que los municipios la poseen y que se traduce en la potestad de dictar "ordenanzas" por sus concejos deliberantes (incluso ha sido reconocido por la CSJN), ahora bien, la jurisdiccional no la poseen en grado pleno, es decir, en el sentido de poder contar con un sistema "judicial".

Como todos sabemos los "juzgados de faltas" son de carácter administrativo y no pueden ser asimilados al "poder judicial municipal" como algunas cartas orgánicas provinciales lo han asimilado en forma incorrecta[10]

Allí encontramos un limitante entonces a la competencia municipal, no pueden tener ejercer atribuciones jurisdiccionales, salvo, claro está, las que se derivan de su carácter administrativo, me refiero así a los típicos recursos administrativos que recaen en el proceso contencioso administrativo.

Esto fue objeto de consideración en la reforma constitucional provincial de 1933; así Medina[11](pág. 872) consideraba que la reforma obró con prudencia, al pretender no llegar a una extensión de competencia tal, que estorbara la acción del Estado general, lo que denomina "La Ciudad Libre" describiendo que la policía de seguridad, que la administración de justicia, que el régimen educacional, deben seguir siendo como hasta aquél momento, funciones propias (aunque concurrentes) de los poderes provinciales.

Las Cartas Orgánicas o Constituciones Municipales

¿Carta Orgánica o Constitución Municipal?

Si bien es extendida la denominación de "carta orgánica" o "carta municipal" al instrumento escrito en donde se plasma la autonomía institucional, debemos considerar y reflexionar respecto a que ellas no se diferencian en sus elementos jurídicos o en sus propias naturalezas, de las constituciones nacionales de todo el mundo o de las constituciones provinciales de nuestro país. Es decir, las denominadas "cartas" son "constituciones"; entonces, si no hay motivos valederos para vedar la calificación de "constitución" al máximo instrumento normativo municipal y se le atribuye la denominación de "carta", bien podría considerarse una forma de descalificación conceptual, lo cual no debe permitirse cuando, justamente, le estamos reconociendo –al municipio- "plena" autonomía.

Además, hay que agregarle el origen histórico del término "carta" que se remonta a la época del más acentuado absolutismo en Europa. En efecto, las "cartas" constituían declaraciones escritas por la que los monarcas les "reconocía" o les "concedía" a sus "súbditos" los derechos y garantías[12]como en 1596 cuando Felipe II "reconoció" a las ciudades, villas y lugares de las Indias Occidentales, los privilegios y títulos que les hubiesen otorgado sus antecesores, y el uso de escudos, estandartes, títulos y demás preeminencias tradicionales, lo cual lejos está de ser –precisamente- lo que hacen las constituciones, que representan la máxima expresión de la voluntad de un pueblo soberano, constituido por personas individuales, iguales entre sí, libres, por ciudadanos que son ellos los que escriben un documento que se constituye en la ley más importante y, fundamentalmente, para que ellos limiten el poder del Estado.

Nos preguntamos ¿qué diferencia esencial impide considerar que los municipios dictan sus propias constituciones municipales, asimilando su naturaleza jurídica a las constituciones nacionales y provinciales? Es que el mismísimo concepto de "autonomía" a pesar de ser sumamente ambiguo[13]es un concepto político y se refiere a la potestad legislativo del ente.

De allí que la diferencia entre la Nación Argentina, cada una de las Provincias y los Municipios Autónomos con potestad autonormativa, no radica en que las dos primeras pueden dictar constituciones y la tercera sólo "cartas" sino otras consideraciones, como por ejemplo, la relacionada a que la Nación Argentina es la única que inviste el poder que brinda ser "soberana", concepto que también es político y que constituye la expresión de un poder superior y la afirmación de una personalidad "erga omnes", siendo una potestad que se vincula al Estado independiente, a su autodeterminación, comprendiendo el poder constituyente fundamental.

Las provincias argentinas son autónomas dado que "Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas", por su parte, dictan sus propias constituciones pero no son soberanas como la nación de la cual forman parte, a diferencia de los municipios autónomos, "conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación" (art.121º y 122º C.N.), como por ejemplo, la competencia para dictar códigos adjetivos como los de procedimientos judiciales (Civil y Comercial; Laboral; Contencioso Administrativo; Penal) o lo relativo estrictamente al régimen de derecho público provincial, a lo cual se debe agregar con la reforma de la Constitución Nacional de 1994 el reconocimiento del "dominio originario" de los recursos naturales existentes en su territorio (art.124º C.N. 2do. párr.).

Como podemos comprobar las distinciones que existen entre Nación, Provincia y Municipio no se generan en la calificación de su constitución sino en las potestades que ostentan, en definitiva, si a las "cartas" municipales la denominamos "constituciones" municipales, no estaremos más que siendo precisos y coherentes con la naturaleza jurídica de dichos cuerpos normativos, sin que implique desconocer los diferentes planos competenciales existentes entre ellos.

Una Carta Municipal o Carta Orgánica Municipal resulta ser la norma fundamental que un municipio dicta en ejercicio de su poder constituyente derivado de tercer grado, que consiste en un instrumento jurídico político que instaura y reconoce una serie de derechos, organiza los poderes fundamentales de la comuna y determina los órganos municipales y sus atribuciones.

En cuanto a los antecedentes históricos que podemos mencionar, contamos con la reforma constitucional de la Provincia de Santa Fe de 1921 que colocó al derecho municipal argentino en una posición de avanzada a nivel mundial (inspirada en el pensamiento de Lisandro de la Torre), al reconocer la posibilidad de la sanción de la Carta Orgánica Municipal a sus municipios de 1ª Categoría, lo que concretaron en 1933 tanto Rosario como Santa Fe[14]

Para Giulano[15]el nuevo municipio, después de la reforma constitucional de 1994, de acuerdo a su población, extensión y según criterios inevitablemente realistas y adaptables a cada caso, es titular de poderes constituyentes, legislativo, ejecutivo y jurisdiccional[16]de allí que tenga poder constituyente derivado de tercer grado, lo cual las identifica a éstas como municipio de convención o "autonomía de cartas", según expresión de Segundo V. Linares Quintana[17]

Dado que las cartas, en esencia, son constituciones, merecen ser estudiadas en su sentido más positivo: porque constituye un instrumento de gobierno[18]hecho y adoptado por el pueblo con propósitos prácticos, como lo son los de vivir y desarrollarse como personalidad real en el mundo, y que tiene su misión en la cultura de sus individuos y de la humanidad[19]

En la actualidad, la carta suele considerar temas vinculados a lo estrictamente autonómico como lo relacionado con el régimen urbanístico, territorio y ambiente; la preservación del patrimonio arquitectónico, arqueológico y paleontológico; y acciones y órganos para profundizar y ejecutar relaciones intermunicipales e interjurisdiccionales y de integración regional[20]

Fidyka[21]sostiene que una Carta Municipal o Carta Orgánica Municipal es la norma fundamental de un municipio, un instrumento político y jurídico que posibilita la fijación de una serie de derechos, la organización de los poderes y la determinación de las atribuciones municipales, ejercitando dentro de parámetros constitucionales, el poder constituyente local.

Pero, agrega, la sanción de una Carta tiene una trascendencia mayor: constituye la posibilidad de pensar normativamente "en" lo local, "desde" la propia comuna: instrumento de expresión de derechos e instituciones, de las relaciones con el ambiente y el territorio, como así también de un conjunto de valores, ideales, elementos culturales e identitarios propios de cada una de las ciudades. La Carta brinda la oportunidad de organizar los poderes y atribuciones comunales, pero conjuntamente reconocer, actualizar y/o explicitar un cúmulo de derechos ciudadanos y novedosas formas de articulación entre el Estado y la sociedad civil.

A través de ella, se reaviva la idea del pacto o convenio colectivo en procura de objetivos democráticamente construidos; y remite a una de las conquistas más preciadas de la humanidad en la lucha por los derechos, la explicitación de los mismos en instrumentos formales.

Se trata para algunos autores, en esencia, de una "miniconstitución" política que adapta instituciones, derechos y garantías a la idiosincrasia y a las características propias de una comunidad determinada, abrevando y también modelando inevitablemente una particular cultura política, hábitos jurídicos, experiencias y emprendimientos locales.

En Argentina, luego de la reforma constitución de 1994, la fórmula primaria de validez en donde encontramos radicados los criterios de pertenencia, tanto formal como material, que permiten integrar y determinar la pertenencia al ordenamiento jurídico presenta rasgos heterogéneos en razón de las normas básicas de referencia que la integran, cualquier norma no-constitucional, mediante el cual se logra efectúa un ejercicio de integran y determinación normativo, en tanto materia de interpretación, forma parte del llamado control de constitucionalidad, por el cual establece la concordancia formal y material de una norma no-constitucional con las normas constitucionales, actúa como garantía de la supremacía constitucional, el cual, lógicamente debe ser considerado especialmente por el constituyente provincial[22]como ulteriormente y, tal vez, con mayor celo (por haber mayor cantidad de normas que considerar dada la pirámide jurídica) el constituyente municipal.

Hemos calificado de heterogéneos a los rasgos normativos dado que la redacción del art.75 inciso 22 C.N. nos indican que no sólo confluyen a la cabeza del orden jurídico argentino la propia Constitución Nacional sino también las normas convencionales internacionales pertenecientes a un conjunto de instrumentos internacionales sobre derechos humanos, al conferirle a éstos instrumentos "jerarquía constitucional", motivo por el cual pasan a ser "fuente directa" de todo el ordenamiento jurídico.

Pero el desarrollo progresivo del derecho internacional de los derechos humanos no sólo es de tipo normativo sino también de tipo interpretativo[23]a partir de lo interpretado por la CSJN en el fallo "Simón"[24], a partir del cual, debemos considerar que la opinión de los organismos internacionales de control respecto a las obligaciones asumidas por los Estados al ratificar los instrumentos en cuestión, debe ser tenida entonces por la jurisdicción nacional como una pauta de interpretación obligatoria y vinculante en la determinación del contenido y alcance de los derechos y garantías reconocidos en dichos instrumentos internacionales.

Por ello tanto el derecho provincial como el que se establezca para sí el municipio autónomo se ven beneficiados expresamente por el acrecentamiento operado del sistema de fuentes, ya que ese bloque constitucional heterogéneo se aplica directamente en las jurisdicciones provinciales, de allí que deba ser concordante y debe evitar incumplir dicho bloque.

Por lo antes expuesto es que tanto los Estados provinciales como los municipios autónomos deben respetar, al menos, el denominado "techo ideológico" de la Constitución Nacional.

MUNICIPIOS DE CONVENCIÓN

Los municipios de convención son aquellos que cuentan con la facultad de dictarse su propia carta orgánica, dando lugar, así al poder constituyente de tercer grado o municipal y configurando, de esta forma, el natural complemento para la exteriorización de la autonomía municipal de grado absoluto[25]

Las Cartas Orgánicas no son condición esencial para ejercer una saludable Autonomía Municipal

Para Rosatti[26]conviene formular dos consideraciones sobre el reconocimiento de la facultad municipal de regirse por una Carta Orgánica propia:

1º) La Carta Orgánica municipal no debe ser concebida sólo por la culminación o sublimación jurídica del orden local: menos aún como resultante de la interpretación "fidedigna" de la intención del constituyente nacional. La perspectiva desde la que debe analizarse la viabilidad jurídico-fáctica de la Carta Orgánica es la socio-económico-política, de modo que el Derecho tutele culturalmente al proceso fisiológico de las comunidades locales en sus distintas etapas de desarrollo: premunicipalismo, municipalismo y posmunicipalismo. En el primer caso, cando la comunidad no goza aún de autosuficiencia, el Derecho tenderá a concentrar los esfuerzos sociales; en el segundo, contribuirá a mantenerlos y expandirlos; en el tercero, a descentralizarlos.

El "fervor cartista" puede explicarse (aunque no legitimarse) por los siguientes motivos:

• a) la ilusión en la búsqueda de "soluciones jurídicas", mecanismo perverso por el que se razona de este modo: "cambiar la norma para que cambie la realidad";

• b) la tendencia a asimilar autonomía municipal con Carta Orgánica, invalidando otros grados o posibilidades de desarrollo local;

• c) la escasa "movilidad" de leyes orgánicas municipales para atender con eficiencia los diferentes matices observables en los municipios de una provincia. Esta homogeneidad normativa suele mostrarse impotente para atender por igual a los grandes y a los pequeños municipios, a los interconectados y a los aislados, a los urbanos y a los rurales, a los antiguos y a los modernos, etc.

En una escala concreta –aunque no definible a priori para todo tiempo y lugar- de este "continuo vital" que es la ciudad en expansión, la sociedad sentirá la necesidad de autodeterminarse normativamente y la Carta Orgánica no será vista como una mera superestructura jurídica, sino como una herramienta coadyuvante a su propio bienestar.

Debemos tomar conciencia de que es tan pernicioso "retrasar" el advenimiento de la Carta Orgánica cuando una comunidad está madura para ello como –por el contrario- "adelantarlo": las dos alternativas se observarían si fuera la propia Constitución Nacional quien definiera global y apriorísticamente el momento de la madurez para todos los municipios del país. Ello supondría borrar de un plumazo todos los matices regionales de la multifacético vida local observable en la vasta geografía nacional.

2º) El gradualismo debe guiar también la modalidad de adopción de la carta orgánica conforme al grado de desarrollo del municipio: No sólo decimos que la Carta Orgánica debe reflejar jurídicamente una instancia crucial (una necesidad) del devenir municipal, sino también que es factible (y recomendable) "regular" –a través de la específica modalidad con que se arriba a la Carta- el ejercicio de la plena capacidad de decisión política local.

¿Qué se entiende por autonomía municipal institucional? Es aquélla que implica la posibilidad de lo que se denomina "autonormatividad", es decir, la posibilidad de dictar sus propias normas constitutivas y regirse por ellas. De hecho que, tal potestad se encuentra acotada, encuadrada, si se quiere , regulada por normas de superior jerarquía, en principio, la Constitución Nacional y la Constitución Provincial.

Génesis del régimen municipal provincial vigente

Ahora pasemos a analizar algunos de los proyectos presentados en el seno de la Convención Constituyente de 2008 que fueron las fuentes de donde emergió el régimen municipal de la constitución vigente.

Proyecto Convencionales Carlin-Martinez-Romero

Artículo II: "(…) Los municipios con una población estable de, al menos, diez mil habitantes, podrán dictar su propia norma organizativa local".

No la define como "carta".

Artículo XVIII: Los municipios que alcancen el número de diez mil habitantes podrán dictarse sus cartas orgánicas, las que serán sancionadas por convenciones municipales convocadas por ordenanzas de los Concejos Deliberantes.

(…) Mientras no se sancione la carta orgánica local, el municipio respectivo se regirá por las leyes orgánicas que dicte la provincia"

Artículo XIX: Las Cartas Orgánicas deben reglar, sin perjuicio de otros temas, los siguientes:

• 1. El sistema representativo, según el diseño previsto por el art. XII (Concejo Deliberante presidido por un Vicepresidente Municipal y un Poder Ejecutivo presidido por un Presidente Municipal) con elección directa de las autoridades municipales por el voto universal, igual, secreto y obligatorio, a simple pluralidad de sufragios;

• 2. La distribución de la representación en el Concejo Deliberante con arreglo a lo establecido en el artículo 51º de esta Constitución y conforme las reglas señaladas en el Capítulo II precedente;

• 3. Los criterios de la planificación estratégica de su crecimiento, asegurándose la participación ciudadana;

• 4. Los procedimientos y las mayorías necesarias para definir las modalidades de prestación de los servicios públicos básicos;

• 5. Un sistema de contralor del patrimonio y de las cuentas públicas que podrá ser ejercido por un organismo dotado de autonomía, con estabilidad de sus integrantes, los que deberán acceder al cargo por concurso y con acuerdo del Concejo Deliberante, requiriéndose la mayoría absoluta del mismo para prestarlo. El órgano de control contará con la estructura estrictamente necesaria para el cumplimiento de sus fines; si no se estableciera tal organismo, estará a cargo del Tribunal de Cuentas de la Provincia;

• 6. Un amplio y rápido acceso en materia administrativa a los tribunales en lo contencioso administrativo de la provincia;

• 7. El funcionamiento de los institutos participativos señalados en el artículo X de esta Constitución;

• 8. El procedimiento para su reforma.

Proyecto Convencional Gianfelici

"Art.193º: Las Cartas Orgánicas Municipales, son sancionadas por convenciones convocadas por la autoridad ejecutiva local, en poblaciones con más de 10000 habitantes en virtud de la Ordenanza respectiva, en fecha que no podrá coincidir con otras elecciones. (…)

Las Cartas Orgánicas deberán garantizar:

• a) El sistema representativo y republicano, con elección directa de sus autoridades y el voto universal, igual, secreto y obligatorio y de extranjero;

• b) Las elecciones de autoridades municipales se fijará por Ordenanza municipal, debiendo realizarse en fecha distinta a las restantes elecciones provinciales y/o nacionales;

• c) La elección a simple pluralidad de votos para el órgano ejecutivo y un sistema proporcional, respetando la igualdad de géneros para el Concejo Deliberante;

• d) Un Tribunal de Cuentas Municipales con elección directa y representación de las minorías;

• e) Incluir los derechos de Iniciativa popular, Referéndum, Consulta Popular, Audiencias Públicas, Defensa del Consumidor y Revocatoria de mandatos;

• f) El reconocimiento de las Comisiones de Vecinos, con participación en la gestión municipal y establecer los mecanismos de participación de vecinos e instituciones de la ciudad en la gestión pública;

• g) La participación de los vecinos e instituciones en la elaboración de los presupuestos a través de mecanismos de presupuestos participativos;

• h) Incluir un Defensor del Pueblo Municipal

• i) El procedimiento para su reforma.

Las poblaciones de menos de 5000 habitantes se atendrán a una carta orgánica común a todas las que estén en la misma situación.

No se entiende que pasan con las poblaciones entre 5000 y 10000

Proyecto Convencionales Cepeda-Guy y otros (municipio a partir de 1500 habitantes)

"Art…: Las Cartas Orgánicas Municipales son sancionadas y reformadas por convenciones constituyentes municipales convocadas por la autoridad ejecutiva local, en virtud de ordenanza sancionada al efecto por dos tercios de la totalidad de los miembros del concejo, en fechas que no podrán coincidir con otras elecciones. (…).

Art…: Los Municipios dictan su Carta Orgánica conforme a esta constitución, debiendo asegurar:

1º) La Organización y funcionamiento del gobierno local bajo los principios del sistema democrático, representativo y republicano, con elección directa de las autoridades;

2º) El voto universal, igual, secreto, obligatorio y de extranjeros;

3º) Un órgano colegiado, con representación proporcionalidad, asegurando al partido mayoritario la mayoría absoluta de la representación;

4º) De crearse un órgano ejecutivo, la elección a simple pluralidad de sufragios;

5º) Los derechos de iniciativa, consulta popular y revocatoria;

6º) El procedimiento para su reforma total o parcial.

Art…: Los municipios con más de 10000 habitantes podrán crear por Carta Orgánica Municipal su propio Tribunal de Cuentas, con selección por concurso público de oposición y antecedentes de sus integrantes".

Proyecto Convencional Cresto

"Artículo 10º: Se reconoce autonomía política, administrativa y financiera a todos los municipios entrerrianos. Los municipios de Primera Categoría con más de 10000 habitantes, gozarán además de autonomía institucional, o sea que deberán dictar su propia Carta Orgánica. Los municipios con una población menor a 10000 pero mayor de 5000, así como aquellos designados cabecera de Departamento, podrán optar entre dictarse su propia carta orgánica o regirse por la ley orgánica de los municipios (…)

Artículo 11º: Los municipios habilitados por esta Constitución dictarán su propia Carta Municipal sin más limitaciones que las contenidas en ella (…)"

Pero después la reglamenta más que otros proyectos.

Artículo 12º: Las Cartas municipales deberán asegurar:

• 1. Los principios del régimen democrático, participativo, representativo y republicano.

• 2. La existencia de un Departamento Ejecutivo unipersonal y de otro deliberativo.

• 3. Un régimen electoral directo, por sistema de representación proporcional.

• 4. Un régimen de contralor de las cuentas públicas.

• 5. El procedimiento para su reforma.

• 6. El derecho de consulta, iniciativa, referéndum, plebiscito y revocatoria de mandato.

Artículo 13º: La Carta o Ley Orgánica deberá promover y reglamentar la organización de las sociedades intermedias, (…) .- Además reglamentará el funcionamiento de las Comisiones Vecinales que sean creadas para un mejor gobierno comunal.- Asimismo deberá promover el asociativismo, la firma de convenios intermunicipales (…)

Artículo 14º: Los municipios habilitados para dictar sus propias Cartas Orgánicas, mientras no hagan uso de ese derecho y los restantes previstos en esta Constitución, se rigen por la Ley Orgánica de las Municipalidades.

Artículo 15º: (potestad de crear un Tribunal de Cuentas Municipal)".

Proyecto Convencional Heydee

"Artículo 2: (…) Las ciudades que se conformen con centros de población de más de 20000 habitantes dentro de su ejido y, que al mismo tiempo sean cabecera administrativa de Departamentos provinciales, gozarán de autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional, estando las mismas facultades para dictarse su propia Carta Orgánica Municipal con arreglo a la presente constitución.-

Artículo 10: Los municipios a los que la presente constitución les reconoce autonomía institucional, podrán dictar su Carta Orgánica Municipal, las que serán sancionadas por las convenciones que al efecto convoque la autoridad municipal mediante el dictado de la Ordenanza respectiva; la que será aprobada con los dos tercios de sus miembros.- La convención que al efecto se convoque se integrará (… ) Las Cartas orgánicas municipales deben contener normas que aseguren: A) Requisitos y procedimiento para su modificación. B) Sistemas de control de gestión con intervención efectiva de las minorías. C) Órganos de control integrados conforme el inciso anterior. D) Procedimientos y requisitos para la revocación de mandatos.- E(D)Mecanismos de integración de Consejos Consultivos".-

Proyecto Convencional Motta

"Art.11: La carta orgánica será dictada por una convención constituyente municipal convocada al efecto por la autoridad ejecutiva local (…)

Art.12: Las cartas orgánicas deben asegurar:

a) Gobierno municipal representativo y republicano, elección directa de sus autoridades y representación proporcional en su caso, que asegure al partido que obtenga el mayor número de votos la mitad más uno de sus representantes. b) Un tribunal de cuentas con elección directa y representación de la minoría. c) Los derechos de iniciativa, referéndum y revocatoria. d) Procedimiento de reforma. e) Los demás requisitos que establece esta constitución."