Impacto de la Inversión Social en las condiciones de Vida de la Población de Puno 1990-2000 (página 3)
Enviado por Yuselino Maquera Maquera
El presente trabajo tiene como objetivo brindar elementos que ayuden a mejorar la calidad de las políticas sociales en América Latina para lo cual se propone detectar un conjunto de variables que intervienen, afectando negativa o positivamente, el desempeño de las mismas. Asimismo, se busca enfatizar que dichas variables operan diferencialmente según sectores de intervención en casos nacionales.
Planteados de esta forma los ejes del estudio, centrados en dos dimensiones: a) la situación social de la región; b) el desempeño de las políticas públicas. Evidentemente hay una relación compleja entre las características socioeconómicas de un país, el mapa de actores relevantes que, asociados al mismo se expresan en el sistema político, y las decisiones y acciones públicas, tanto económicas como sociales. Es sobre las causalidades que enmarcan estas relaciones que se desarrollara la propuesta metodológica.
Aún cuando los países de América Latina y el Caribe muestren marcadas diferencias en cuanto a sus niveles de desarrollo y dinámica política, pueden detectarse ciertas problemáticas comunes. La más notoria tiene que ver con que la región se constituye hoy en la más desigual del mundo. Asimismo, viejos problemas asociados a carencias elementales como nivel educativo, infraestructura básica o cobertura de salud, se combinan con cuestiones que recientemente han adquirido centralidad, como los altos niveles de pobreza y las derivaciones del desempleo / precarización laboral.
Diversos estudios llevados a cabo por los propios países de la región o por organismos internacionales dan muestra de la evolución de los principales indicadores sociales. En suma, puede afirmarse que todos estos estudios muestran una situación social en deterioro, con marcadas asimetrías en el nivel de ingreso y en las dotaciones de capital humano de la población, con amplias necesidades insatisfechas y crecientes condiciones de vulnerabilidad ante las cambiantes situaciones del contexto social y político.
Es evidente que el modo en que en cada país se combinó históricamente esta confluencia de viejos y nuevos problemas sociales resulta muy variable. Significa, también, que el entramado de políticas públicas ha quedado en muchos casos rezagado respecto a los desafíos que derivan del escenario socioeconómico recientemente conformado, lo cual da cuenta de la dificultad de llevar adelante intervenciones públicas que tengan un desempeño acorde a la magnitud de los problemas a enfrentar.
De esta manera, la actual capacidad de diseño e implementación de políticas públicas del Estado en gran parte de América Latina, sus posibilidades y limitaciones, así como la forma que adoptó la relación entre el aparato de gestión pública, los grupos sociales y otros actores (como los Bancos Multilaterales de Desarrollo), deben ser comprendidos como resultado de un proceso que tuvo al Estado como espacio central de conquista en una compleja lucha política desde los inicios mismos de la segunda posguerra.
El rasgo central del proceso latinoamericano en la segunda mitad del siglo XX estuvo asociado a la reiterada imposición de dictaduras militares con breves interregnos de gobiernos civiles y aún más breves de regímenes civiles democráticos. Asimismo, el grado de inestabilidad e incertidumbre político-institucional, no está meramente ligado a cambios de régimen político, sino a casi todo cambio de administración. El resultado fue un paulatino debilitamiento de la capacidad de gestión público-estatal al mismo tiempo que se acrecentaban los problemas sociales. Respecto a estos, hoy se reconoce como riesgo que, de cristalizarse, no sean un simple costo de la transición hacia un nuevo modelo capaz de mejorar la calidad de vida de la población, sino un rasgo constitutivo del equilibrio más excluyente y desigual que el que caracterizaba al modelo de posguerra.
Cada intento de cambio conllevó una redefinición del papel del Estado y la necesidad de reformular la lógica organizacional del mismo. La dinámica de inestabilidad arriba descripta resultó en un Estado cuyas estructuras apenas articulan los restos de las reiteradas y contradictorias reformas frustradas a poco de su inicio. Las consecuencias de este contexto son previsibles: la inexistencia de una clara división de trabajo entre las áreas ejecutivas y la duplicación funcional y estructural de objetivos. A esta situación se suma el problema de escasez de recursos del Estado que, acentuado por la incapacidad estatal de planificar y administrar eficientemente con los que cuenta, resulta en una producción de políticas públicas oscura, contradictoria, desarticulada, discontinua y excluyente.
Dado el débil papel jugado en la región por el Parlamento en la ejecución y control del diseño e implementación de políticas públicas por parte de los aparatos estatales, el Poder Ejecutivo ha quedado históricamente colocado en una- posición dominante y estratégica con relación a estas políticas, por ejemplo las de índole social. En este sentido, el conflicto de poder más significativo suele concentrarse al interior del Ejecutivo, aun cuando no sean solo los actores políticos profesionales (los gobernantes) los que participen en el juego de la política publica. Este juego político, común a la gran mayoría de los países de América Latina, se enmarca en constreñimientos estructurales también relativamente similares en la región, según sus características político-institucionales y socioeconómicas. Respecto a las primeras, la inestabilidad de muchos regímenes conlleva cambios en el Poder Judicial así como ha derivado en cíclicos cierres / aperturas de los Parlamentos, lo cual ha colocado al Poder Ejecutivo como el único poder de gobierno de presencia permanente a través de los cambios de regímenes acontecidos: por ello, las lógicas institucionales y el juego de los actores, llevan a desarrollar tecnologías de gestión preponderantemente ligadas al Ejecutivo, por lo que el resultado tiende a mostrar no sólo gobiernos con predominancia de este poder. sino sociedades civiles organizadas en función de intentar influir sobre el Ejecutivo. Esta combinación de lógica de gobierno y lógica de organización de la sociedad civil resulta en un fuerte equilibrio pro Ejecutivo con relación a los otros poderes de gobierno.
Estas características estructurales conllevan que al momento de intentar influir sobre la política social, cualquier estrategia podía sobrellevar el costo de la falta de capacidad para influir el Legislativo, pero no contaba con margen para desestimar priorizar su influencia sobre el Ejecutivo. En forma paralela a este proceso, cabe destacar también el papel jugado por el sistema de partidos, toda vez que el mismo, víctima de la inestabilidad institucional, tiende a resolver sus debilidades también priorizando el control de los recursos del Ejecutivo a efectos de su propia supervivencia. Esta dependencia de la sociedad civil y el sistema partidario del aparato estatal expresa, por el otro lado, la capacidad del Ejecutivo para moldear la demanda social y política.
Estas similitudes estructurales entre los países latinoamericanos se despliegan, paradójicamente, con importantes diferencias inter e intranacionales. Estas diferencias no han sido suficientemente consideradas en toda su magnitud por los procesos de reformas, los cuales se han llevado a cabo a lo largo de toda la región y en los diversos sectores que componen el campo de lo social (salud, educación, asistencia social, etc.). Las estrategias de reforma se han basado en recetas universales concentradas en el alcance de resultados. Dos son los problemas- que plantea esta aproximación. Primero, las recetas universales como guía de reformas, tienden, como es de esperar, a asumir que contenidos y resultados específicos de las reformas, gozan de validez universal. Segundo, la prioridad de alcanzar resultados específicos (contenidos) ha minado la posibilidad de reconocer la importancia central de las reglas políticas y de los procesos de toma de decisiones.
Esta búsqueda de recetas universalmente válidas reconoce dos momentos: la búsqueda de la receta en forma deductiva y la búsqueda de la misma en forma inductiva. La primera etapa, ligada a la primera generación de reformas, buscaba la receta de políticas deduciendo a partir de modelos abstractos con fuertes presupuestos economicistas en el sentido que las reformas de los mercados tendrían un efecto "de arrastre" sobre las dinámicas políticas e institucionales. La lógica teórica que animaba esta etapa no contemplaba una segunda, por lo que no se asumía como una primera generación sino como "hija única". La segunda etapa, que surge a partir del reconocimiento de las limitaciones y fallas de la primera etapa de reformas, centra la atención en lo institucional y rescata la importancia del reconocimiento y el valor de las "buenas prácticas". Ahora, el poder de las recetas no estaría en su consistencia lógico-deductiva a partir de modelos formales sino en el aprendizaje y generalización de experiencias que se habían mostrado exitosas. El camino es inverso, de la experiencia exitosa se inducen conclusiones y recomendaciones generales.
Sin embargo, ambas formas de elaborar recomendaciones, más allá de las diferencias en términos de su direccionalidad lógica, comparten dos importantes debilidades. Primero, ambas persiguen la elaboración de recomendaciones universalmente válidas, más allá del contexto especifico dentro del cual las políticas o prácticas deben ser aplicadas. Segundo, comparten el intento o ilusión de proveer un menú o receta detallado, similar a la sugerencia de la escritura de "contratos completos", algo que ha sido hace ya tiempo descartado en la literatura económica sobre contratos, incluso para intercambios mucho más simples que procesos de reforma institucional.
En este sentido, y tomando distancia de ambos reduccionismos, esto es el deductivista y el inductivo de las- "buenas prácticas", reformas institucionales para mejorar políticas públicas y sociales, no deben adoptar la forma de una nueva receta que, confrontando con las viejas, recomienda contenidos universalmente válidos. Hacer esto sería asumir que los reformadores conocen qué hacer en cada estado contingente del mundo, algo que aunque imposible es, sin embargo, el presupuesto detrás de las listas de recomendaciones, asumidas como universalmente válidas, que constituyen cada receta. El incierto camino de reformas institucionales tiene que trascender las recetas universales y perseguir la generación de certidumbre sobre reglas mientras soporta incertidumbre sobre resultados. La necesidad es construir reglas de toma de decisiones más eficientes, dejando los resultados o contenidos específicos de las políticas, abiertos. Las reformas institucionales que son estratégicas en el largo plazo, son aquellas que aseguran mejores y más estables reglas de decisión y no contenidos específicos. Los contenidos deben ser objeto de buenas decisiones en cada sociedad. Buenos contenidos sin buenas reglas, llaman al desastre una vez que los poderes tutelares pierden capacidad de control.
Tomando en cuenta el contexto social latinoamericano y las reformas introducidas en el plano de la gestión estatal, cabe preguntarse sobre la calidad y el desempeño de las políticas públicas que tienen algún tipo de relación directa con las problemáticas sociales. Puede afirmarse, en este sentido, que mientras se han realizado avances significativos para sentar las bases de equilibrios macroeconómicos que a su vez tienen impactos en el crecimiento, se siguen registrando problemas importantes en ciertas decisiones y acciones públicas, como las políticas sociales.
¿Por qué sucede esto? No hay respuestas simples ni uniformes para los distintos países de América Latina y el Caribe, no obstante lo cual cabe resaltar el peso que adquiere la lógica político-institucional que enmarca las políticas sociales. Podría afirmarse que las transformaciones que sé han llevado adelante en la región no han alcanzado a afectar favorablemente el entramado de políticas sociales, a efectos de que, estas puedan reducir los: problemas sociales más importantes. Las estrategias de descentralización, privatización-desregulación y focalización llevadas adelante en la última década han visto limitados sus efectos de cambio institucional, por causas variadas. Entre estas destaca el hecho de que las reglas más globales del juego político han permanecido más o menos invariables en lo que respecta a la gestión de las políticas sociales: la ya mencionada preponderancia del Ejecutivo con la consiguiente debilidad partidaria y social, así como los problemas de coordinación intersectorial e interjurisdiccional que minan la calidad de las políticas sociales y de la política pública en general. Así, lo social es apéndice de lo económico, lo social parece requerir menor profesionalización, lo social es moneda de intercambio fácil en el juego político-electoral.
17."Gestión publica y desarrollo social en los noventa".(2002) Fabián Repetto. INDES – PERÚ.
HACIA UN ENFOQUE POLÍTICO-INSTITUCIONAL PARA EL ANALISIS DE LA GESTION PUBLICA
En este capitulo presenta, en un inicio un somero recorrido por algunas de las principales concepciones de política social, ubicando allí las acciones frente a la pobreza. Al momento de llevar a cabo esta caracterización, es apropiado reconocer que el alcance que se le dé a la misma en un momento histórico determinado habrá de estar condicionado por la institucionalidad vigente, la correlación de fuerzas políticas y socioeconómicas y las concepciones predominantes en el ambiente ideológico. En segundo lugar, desarrollo el enfoque analítico que utilizará en el trabajo.
LAS POLÍTICAS FRENTE A LA POBREZA EN EL MARCO DE LA POLÍTICA SOCIAL
Las políticas sociales constituyen un subconjunto de las políticas públicas, entendidas éstas como la decisión y acción de una instancia estatal ante un tema que forma parte de la agenda gubernamental. El concepto de "política social" no tiene un límite preciso, como bien lo expresa Titmuss. Primero cuando señala, siguiendo la obra de Marshall: "El término política social no es una expresión técnica con significado exacto (…), se utiliza para hacer referencia a la política de los gobiernos respecto a aquellas actuaciones que tienen impacto directo en el bienestar de los ciudadanos a través de proporcionarles servicios o ingresos. Por lo tanto, a parte más importante está formada por la seguridad social, la asistencia pública (o nacional), los servicios sanitarios y de bienestar, la política de vivienda" (1981, 37). Luego, va más allá en su ligazón con otras áreas de acción pública y la considera como un sistema redistribuidor de ingresos, por lo cual incorpora aspectos tales como la política fiscal, la política de empleo e ingresos, así como a administración de los sectores sociales (cfr. Bustelo y Minujin, 1997).
En esta sección trabajará la delimitación conceptual de la política social a partir de dos coordenadas, para ubicar allí las acciones estatales destinadas a enfrentar la pobreza. Por un lado, me concentrará en algunas áreas sustantivas en las cuales se han desarrollado las políticas sociales, que por lo general implican intervenciones y generan efectos directos sobre problemáticas concretas que suelen formar parte de la cuestión social. Por otra parte, pasa revista a los diferentes "objetivos" que reconocidos estudiosos le han adjudicado a la política social, en su indirecta -pero no por eso menos importante – relación con temas tales como la dinámica del Estado capitalista, el desarrollo de las relaciones mercantiles o la expansión de la ciudadanía. Un eje central las articulará, en tanto las políticas sociales constituyen arreglos cualitativos entre tres instituciones fundamentales: Estado, mercado y familia3, lo cual significa que aquellas habrán de expresar la dinámica relación entre la política y la estructura socioeconómica, a la vez que impactarán sobre una y otra, contribuyendo a darle forma y contenido.
|18. "El porvenir de la equidad el posmodernismo: apuntes para continuar el debate" (2002)Pablo Salvat. INDES – PERÚ.
La filosofía política contemporánea aparece hoy revigorizada. Han contribuido a ello, tanto la aparición de trabajos como Teoría de La Justicia, de J. Rawls. como el cuestionamiento de las interpretaciones dogmáticas de las filosofías utopizantes; y, más cerca, nuevamente, una autorreflexión crítica sobre muestra propia modernidad, su modo de concebirse y realizarse, sus ideales y filosofías de base. Las modificaciones, tanto en el plano de la sociedad política, sus instituciones principales, sus proyectos, como las acaecidas también al interior de la propia filosofía como disciplina. Por cierto, cada una de las perspectivas reseñadas lee a su modo estos derroteros del Filosofar y deja en ello sus propias huellas.
Al calor de la propia historia social, política e ideológica del siglo pasado y sus productos, es que vuelven a replantearse interrogantes sobre el poder y las libertades, sobre la relación entre individuos e instituciones, los temas de la democracia, o cuestiones ético/políticas, como las referidas a la igualdad, la justicia, la participación o los derechos.
En el horizonte, las modificaciones en el posicionamiento del filosofar, y, al mismo tiempo, un diagnóstico y lectura del devenir de la sociedad y la política modernas, en particular, en sus conexiones con la ciencia y la técnica. Según sea la lectura de ese devenir, lejos del énfasis que en ella se hagan. serán también los lineamientos de su pensamiento político, y. más en particular, respecto a una temática la de la equidad y la justicia, por ejemplo.
Un segundo aspecto a señalar al respecto, es que este nuevo ímpetu de la filosofía política tiene mucho que ver con la puesta en cuestión de las visiones dogmáticas, objetivistas y/o puramente revolucionarias de la política y la sociedad, sea al Este como al Oeste. En la medida que en este ámbito no parecen haber soluciones últimas y definitivas a la pregunta por las mejores formas de convivencia dignas del hombre, entonces parece florecer la necesidad del debate plural y abierto en el tiempo respecto a éstas y otras cuestiones de vital importancia para la vida en común. Que prospere el debate sobre estos temas no significa instalarse en un muero relativismo del "todo da igual". Es urgente tomar posición y las posturas reseñadas lo hacen, sola que no pueden hacerlo como si se tratase de un dogma o de una creencia que solo queda aceptar por el mero prestigio de sus expositores o, también, como si entre todas no hubiese puntos en común y fuesen necesariamente excluyentes. Todas estas posiciones (desde los liberalismos hasta los postmodernismos) se ven impulsadas a presentar socialmente sus argumentos, y con ello, a ser consideradas y valoradas en un sentido u otro. Ninguna puede pretender, a priori, ser poseedora de la verdad en estos territorios.
19. "Marco de análisis políticas sociales" (2002). Carlos Acuña y Fabián Repetto. INDES – PERU
Aparentemente, la tarea de definir la política social será relativamente sencilla, especialmente para alguien que viene trabajando en alguno de los sectores sociales específicos. Sin embargo, ese es uno de los conceptos más difíciles de precisar, como vamos a verificar en esta ocasión.
A continuación, se describen cinco conceptualizaciones diferentes de la política social. Vamos a identificar las principales características de cada conceptualización, las ventajas que ofrece esa perspectiva y sus principales limitaciones o desventajas.
Conceptualizaciones finalísticas
Algunas definiciones de política social pueden ser caracterizadas como teológicas porque su énfasis principal esta dada por él deber ser, o las finalidades que la política social debería cumplir. Algunos ejemplos serían:
"Es un esfuerzo sistemático para reducir las desigualdades entre los hombres".
"Es la orientación del Estado para la utilización de los bienes públicos en beneficio de la población más vulnerable".
"Son mecanismos ó estrategias que tiene y/o utiliza el Estado para atender y resolver los problemas de la sociedad".
"Enmarca un conjunto de objetivos "y metas que están encaminados a otorgar bienestar a la sociedad".
"Conjunto de objetivos y instrumentos que se orientan a mejorar las condiciones y calidad de vida de las personas".
La principal ventaja de las definiciones finalísticas consiste en llamar la atención al contenido valorativo de la política social, considerando que las políticas sociales están basadas en un conjunto de valores que orientan las definiciones y estrategias.
La principal limitación de estas definiciones reside en su incapacidad de proveer un instrumental para análisis de las realidades concretas de las políticas sociales. O sea, cuando las políticas sociales no están cumpliendo con las finalidades enunciadas, tales como reducir las desigualdades, mejorar las condiciones de vida, otorgar bienestar a la sociedad, ¿significa que no existe política social en un país?
Al negar la existencia de políticas concretas porque no están cumpliendo con las finalidades que consideramos ser las de la política social, estaríamos perdiendo la posibilidad de comprender la realidad y, por consiguiente, interferir en su curso.
Conceptualizaciones sectoriales.
Una forma tradicional de definir las políticas sociales es el recorte de las acciones y programas que se sitúan en los diferentes sectores, reconocidos como sociales. En ese caso se definen las políticas sociales como las decisiones, estrategias e instrumentos (programas y proyectos) que se orientan para él cumplimento de determinadas metas en los sectores de educación, salud, vivienda y seguridad social, a manera de ejemplo.
Estas definiciones superan los problemas planteados en las definiciones de políticas sociales a partir de sus finalidades, exactamente porque ponen énfasis en realidades sectoriales concretas. La ventaja principal, en este caso, seria el hecho de delimitar el campo social a partir de sectores institucionales.
Sin embargo, las Conceptualizaciones sectoriales tienen varias deficiencias, entre ellas, las siguientes:
Son meramente descriptivos, no proveen instrumentos analíticos;
Son inspirados en las divisiones de la estructura gubernamental y no reconocen la intersectorialidad de los problemas sociales;
Suponen una separación artificial entre políticas económicas y sociales.
En resumen, Aunque nos ayuden a recortar una realidad concreta, por medio de una definición de sus límites, esta definición suele ser arbitraria y desconoce la complejidad de los problemas. Cada vez más, se busca superar las limitaciones arbitrarias entre las políticas económicas y sociales, al introducir, por ejemplo, conceptos como el de capital humano y el de capital social, que ponen en cuestión las separaciones sectoriales.
Para demostrar las limitaciones de los conceptos sectoriales, algunas interrogantes pueden ser planteadas:
¿la política agrícola sería solamente económica o involucraría una dimensión social?
¿la política de salud es apenas social — consideradas las ganancias de las empresas productoras de fármacos, equipos hospitalarios y aseguradoras – o sería también económica?
¿el sector salud puede ser separado del saneamiento?
¿la inversión en educación básica es una inversión productiva?
Conceptualizaciones funcionales
Algunas definiciones de políticas sociales se basan en la función que esas políticas suelen cumplir:
"Intervenciones del Estado orientadas a la reproducción de la vida de los sujetos sociales".
"Conjunto de orientaciones normativas relativas a las relaciones Estado-sociedad, dirigidas para garantizar un patrón de solidaridad vigente entre grupos e individuos en una sociedad concreta".
"Cumplen la función de legitimar los gobiernos y elites dirigentes".
"Garantizan condiciones generales de reproducción, y, concretamente, reproducen la fuerza de trabajo".
"Referidas a la optimización de los recursos humanos para potenciar la estructura productiva".
"Destinadas a producir identidad, como principal activo del capital social".
Estas definiciones llaman la atención a las consecuencias de las políticas, que pueden ser muy diferentes de los enunciados finalísticos y metas sectoriales. Esto nos permite profundizar el análisis de sus efectos en la sociedad.
El principal problema de las Conceptualizaciones funcionales radica en el raciocinio funcional que no permite identificar contradicciones. El definir un proceso no por sus características inherentes, sino por la función que viene a cumplir, conduce frecuentemente a análisis simplistas de la complejidad de las políticas sociales, ya que su sentido o está predeterminado por su función o sólo puede ser identificado "ex- post facto".
Por ejemplo, aunque resulte cieno, en muchos casos, que la función de la política social consiste en legitimar los gobiernos, esta conceptualización no facilita el análisis del contradictorio proceso de lucha entre diferentes grupos sociales que atraviesa el campo de las políticas sociales. O mejor, una política que legitima el gobierno puede ser, al mismo tiempo, capaz de optimizar los recursos humanos, ser reproductora de los trabajadores y garantizadora de un cieno patrón de solidaridad.
En ese sentido, la visión funcional siempre corre el riesgo de ser unilateral, empobreciendo la comprensión de la complejidad de las políticas sociales.
Conceptualizaciones operacionales
Muchas de las definiciones de política social enfatizan los instrumentos y mecanismos utilizados para organizar la acción dirigida a determinados fines. En estas definiciones la política social es caracterizada como una política pública, involucrando tanto la toma de decisiones con relación a cómo enfrentar un problema identificado como prioritario en la agenda pública, así como el conjunto de medidas, de carácter institucional y instrumental que son movilizados para alcanzar el fin propuesto.
Por ejemplo:
"Conjunto de decisiones, acciones y omisiones adoptadas por el gobierno y/o por organizaciones no gubernamentales a través de un proceso tendiente a la solución de los problemas sociales".
"Decisión explícita pública (del Gobierno ó de alguna otra institución) que orienta y compromete hacia el logro de fines que representan soluciones a los problemas identificados como prioritarios. Esa decisión da direccionalidad a los programas y acciones".
"Es un conjunto de orientaciones y decisiones que el Estado diseña y ejecuta con el objeto de viabilizar la consecución de objetivos, que por su importancia y naturaleza son responsabilidad del Estado".
"Formas organizativas de los recursos humanos y presupuestarios de una institución, con vistas a diseñar, implementar, acompañar y evaluar las acciones destinadas a alcanzar los fines propuestos".
Al llamar la atención a la dimensión política-institucional y organizacional de las políticas sociales, las Conceptualizaciones instrumentales alcanzan a dar una materialidad a la política social, además de los aspectos valorativos, finalísticos y funcionales. Se distinguen de los conceptos sectoriales porque enfatizan el proceso de toma de decisiones y no solamente las estructuras institucionales. O sea, las políticas sociales suelen existir como procesos decisorios, institucionales y organizacionales a través de los cuales se definen prioridades y estrategias que relacionan medios a los fines propuestos.
Las principales limitaciones de esta conceptualización son consecuencia de su privilegiamiento de la visión de la política como un proceso institucional — en general identificado como gubernamental — en el cual tiene lugar la toma de decisiones racionales, basadas en un fuerte contenido técnico. De ese modo se deja de lado el proceso político más general, que pasa a ser visto como externo a la institución, actuando como grupos de presión que generan insumos para la toma de decisiones institucionales. Esa separación del contexto institucional es ficticia y genera gran dificultades para la comprensión de las reales articulaciones entre Estado y sociedad.
De la misma manera se puede cuestionar la limitación de la visión del proceso decisorio y de implementación de políticas como, fundamentalmente, procesos técnico-burocráticos.
Conceptualizaciones relacionales
En algunas definiciones la política social es vista como producto de una dinámica relacional de poder, en la cual diferentes actores son constituidos, se interpelan, se enfrentan y redefinen sus identidades y estrategias.
Por ejemplo:
"Política Social, "sensu lato", es el resultado permanente y cambiante de las tensiones establecidas entre el tejido social y los distintos niveles de normativa que regulan la reproducción social".
"Política social es el resultado de la relación histórica entre Estado y sociedad cuanto a las desigualdades generadas por el capitalismo y consiste en un patrón de ciudadanía, dependiente de las condiciones concretas de cada sociedad".
"Resultado del enfrentamiento y lucha de los grupos poblacionales más organizados por el mejoramiento de sus condiciones de vida y garantía de sus derechos".
En estas definiciones, el énfasis radica en las relaciones que, históricamente, se establecen entre los diferentes actores sociales, por la redefinición de las relaciones de poder, con consecuencias en la distribución de los recursos producidos en una dada sociedad. El Estado, representado por los agentes y instituciones gubernamentales, es tomado como un actor privilegiado, pero también una arena donde se enfrentan los intereses constituidos y organizados.
Pero, muchas veces, la discusión del poder en las conceptualizaciones relacionales, al ampliar la visión de la política social hacia la lucha por el poder e insertarla en el ámbito de la sociedad, termina por quedarse limitada por su incapacidad de considerar, igualmente, la distribución institucional-instrumental del ejercicio del poder, planteada en las conceptualizaciones anteriormente tratadas. En este caso terminase perdiendo las especificidades de la política social.
20. "Relaciones intergubernamentales y descentralización en Amerita Latina" (2000) Jacit Jordana. INDES – PERÚ.
En América Latina, tal vez más que en otras regiones, los procesos recientes de descentralización presentan un considerable grado de ambigüedad y heterogeneidad. Los conceptos de desestatización, desconcentración y descentralización se superponen muchas veces en la práctica, y son utilizados con significados distintos según los países o los problemas que se afrontan. Además, la larga tradición centralista de la región hace especialmente difícil, a veces, realizar avances en el proceso descentralizador (Véliz. 1984). Posiblemente sea también debido, en parte, a que muchos diseños de descentralización han sido exportados directamente desde los países desarrollados, sin tener en cuenta las tradiciones políticas locales, la capacidad técnica o reglamentaria de cada país, u otros muchos factores específicos de la región. En parte, también puede influir que, en muchos casos, numerosas lógicas sectoriales -desconcentradoras o descentralizadoras, con criterios distintos, se han superpuesto en los mismos países, sin que se asentara antes un proceso de reestructuración de la legitimidad política entre los distintos niveles gubernamentales.
Los sistemas políticos latinoamericanos comparten algunas características políticas e institucionales similares, como el presidencialismo, la representación proporcional o la debilidad de los partidos políticos. Sin embargo, aunque parezca sorprendente, en América Latina existe una gran variabilidad de estructuras políticas. Así, encontramos desde algunos de los sistemas federales más descentralizados del mundo, hasta modelos de Estado extraordinariamente centralizados. En este sentido, posiblemente el grado de centralización inicial a partir del cual se encararon las reformas influya en cada caso mucho más que otras variables en el diseño y los problemas de la descentralización. La diversidad aún aumenta más debido a que los procesos de descentralización se apoyan con mayor o menor intensidad en distintos niveles gubernamentales. En algunos casos, la descentralización asigna un mayor énfasis al nivel regional (intermedio), en otros casos al nivel local (municipal), o incluso hay casos en que ambos niveles adquieren fuerte protagonismo al mismo tiempo. También las propias unidades de gestión sectorial (hospitales, escuelas, etc.) pueden llegar a ser sujetos directos de la descentralización. Todo ello hace que las lógicas de la política y las lógicas de la gerencia pública se interrelacionen de forma muy distinta. En términos generales, no obstante, los datos nos muestran que el nivel medio de descentralización de la región se encuentra por debajo de la mitad del nivel medio de descentralización en los países más desarrollados, independientemente de su forma de Estado (Cruz, 1998), lo que conduce a pensar que se está frente a un proceso que aún se encuentra en marcha en la región.
Aclarar y definir dónde se encuentran los problemas clave de la descentralización en América
Latina no es una tarea fácil. Lo que en un país puede ser una discusión coyuntural, en otro puede constituir la decisión clave que oriente la descentralización en uno u otro sentido. Una dificultad que oculta estas cuestiones es que frecuentemente los problemas de la descentralización se presentan en una forma muy parcelada. Así, se habla de descentralización fiscal, descentralización política, descentralización administrativa o de gestión, y en cada caso se destacan aspectos de naturaleza distinta, sin que se analicen suficientemente las interdependencias existentes entre las distintas dimensiones de la descentralización. En nuestra opinión, uno de los problemas que hace más difícil superar esta confusión es la falta de una tarea comparativa más intensa, que identifique y sistematice los mecanismos y las reglas institucionales -tanto formales como informales- que afectan globalmente a los distintos aspectos de la descentralización (fiscal, social, económica…).
En este sentido, un primer aspecto a considerar es que la forma concreta que adopte la descentralización en cada país está influida por sus contextos sociopolíticos, que a corto plazo delimitan el papel específico de los mecanismos y reglas institucionales. Por ello, cada proceso de descentralización es esencialmente único, específico de cada país. Pero esto no significa que no sea posible aprovechar cada experiencia para analizar mejor el funcionamiento de otros procesos de descentralización. Sólo implica que hay que evitar el mimetismo en las interpretaciones, o la adopción de modelos heurísticos ya formados —provenientes de otros países- para analizar casos específicos. Por el contrario, es preciso entender cómo se conjugan problemas y contextos de una manera mucho más específica en cada caso, para luego poder identificar de los elementos clave de cada proceso de descentralización.
En la primera parte de este estudio, se realiza una revisión de carácter comparativo de las estructuras de gobierno en la región y se presentan las principales hipótesis del trabajo. La idea inicial consiste en preguntarse cómo se articula y se reequilibra un Estado a lo largo de un proceso de descentralización: Cuáles son las vías —formales e informales, que permiten la convivencia, la coordinación y tal vez la cooperación entre niveles de gobierno con legitimidad democrática propia. La segunda parte está dedicada a explorar los mecanismos e instituciones más destacados que articulan la descentralización política en el contexto latinoamericano, con un énfasis especial en identificar los factores que afectan la coordinación y la responsabilidad de los distintos niveles de gobierno, En este sentido, el objetivo es analizar los principales problemas que plantea su funcionamiento, según los contextos, los problemas y las tradiciones de cada país.
En la tercera parte ce este trabajo se examinan tres procesos de descentralización, que representan los tres modelos de Estado presentes en la región y que nos muestran tres casos muy distintos de descentralización: México, Colombia y Perú. Básicamente, el análisis tiene el propósito de identificar y analizar cómo funcionan en cada caso los mecanismos de coordinación institucional relativos a la descentralización. En su conjunto, los tres países ejemplifican algunas de las dificultades más habituales de América Latina con relación a estos temas. Un Estado federal como México, pero centralista, y coordinado en la práctica, durante muchas décadas, por un partido hegemónico y jerárquico, se transforma en los años noventa en un Estado con un cierto grado de descentralización efectiva y con una competencia multipartidista real en los ámbitos locales y regionales, lo que fractura en gran parte las lógicas de coordinación anteriores y obliga a recurrir a nuevas reglas institucionales. En el caso de Colombia, un Estado unitario y tradicionalmente centralista, en los años ochenta encara -por diversas causas- tensiones importantes para el control de su territorio, y opta por una estrategia de intensa descentralización, como una vía para mantener la gobernabilidad del Estado, y sobre la marcha del proceso tiene que ir construyendo las instituciones necesarias -formales e informales- para articular la nueva forma de gobierno en distintos niveles. Por último, el caso del Perú representa un ejemplo de Estado tradicionalmente centralista que toma la opción de frenar la descentralización iniciada en los años ochenta, estableciendo, dentro de las estructuras jerárquicas estatales tradicionales, numerosos mecanismos de desconcentración, para una gestión más cercana al territorio de sus políticas públicas.
21. "La entrega de los servicios sociales – modalidades y cambios recientes en América (1999) Latina". Carlos Gerardo Molina. INDES – PERÚ.
En los últimos años, han ocurrido en América Latina cambios importantes en el financiamiento y organización de sus servicios sociales. Ejemplos de estos cambios son: el financiamiento de la demanda; el creciente papel asignado a los mercados; la focalización; la descentralización y la participación comunitaria. Es a través de ellos que se empiezan a forjar nuevas tendencias que permean la discusión y el quehacer públicos y a recomponer el intrincado andamiaje que define la política social de un país.
La proliferación de nuevas modalidades de entrega de los servicios sociales en la región, es en parte, el desenlace de las reformas económicas y los cambios institucionales ocurridos en la última década, como también el fruto del reconocimiento dc que, a través de ellos, se pueden mejorar los resultados de los servicios sociales, que, hoy por hoy, son inferiores a sus posibilidades reales, sobre todo en la satisfacción de las necesidades de la población.
Los cambios ocurridos en los ámbitos del financiamiento y la organización son, por definición, propios de la entrega de los servicios sociales. Merecen ser estudiados a la luz de la aparición de nuevas modalidades y sus impactos, como también en función de cómo se relacionan entre sí y con los contextos sectoriales, económicos e institucionales en donde se desenvuelven. Esto último es particularmente importante para la región, caracterizada por la falta de articulaciones adecuadas entre sus modalidades de entrega de servicios, como entre ellas y los contextos en que se ofrecen los mismos.
El objetivo de esta sección es, entonces, presentar las distintas modalidades de entrega de los servicios sociales -financiamiento y organización- y analizar sus alcances, limitaciones e impacto sobre la provisión de los mismos.
2.8.1. TÉCNICAS DE RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN
Información primaria: Encuestas, entrevistas, observación.
Información secundaria: Bibliotecas, INTERNET, hemerotecas.
2.8.2. TÉCNICAS ESTADÍSTICAS
Se usará un modelo econométrico para determinar la correlación entre variables. Información de fuente secundaria obtenida de los estudios, investigaciones y estadísticas disponibles en las instituciones dedicadas a estas actividades; y de fuente primaria la que se logrará de la observación y aplicación de encuestas en la población de la muestra.
POBLACIÓN Y MUESTRA
La presente investigación se llevará a cabo en los distritos del departamento de Puno, considerando las siguientes características de referencia:
– Población total del departamento de Puno: 1"200,000 habitantes.
Número de familias: 240,000
Número de distritos: 108
Número de provincias: 13
La muestra será aleatoria simple estratificada considerando los diferentes niveles de pobreza de las familias de los distritos.
La unidad de análisis será la familia.
El tamaño de muestra dependerá del grado de homogeneidad o heterogeneidad de la población medida con la desviación estándar de una variable básica como el ingreso anual de la familia.
CRONOGRAMA DEL PROYECTO( 24 MESES)
IV RECURSOS Y PRESUPUESTO
BID-INDES-FONCODES. (2003) Lecturas de Gerencia Social. Lima .
BID-INDES-FONCODES.(2003) Curso de Gerencia Social para Docentes. Lima.
FRANKE, PEDRO (1985) Estrategias para la Descentralización y el Desarrollo Regional. Centro del Estudios para el Desarrollo Regional. Impreso en el Centro de Proyección Cristiana. Lima-Perú.
GARAVITO, Cecilia (1996) Intervención del Estado en el Mercado de Trabajo: La Ley de Fomento del Empleo. PUCP. Departamento de Economía-CISEPA (N° 125). Lima –Perú.
GARAVITO, Cecilia (1993) Mercado Laboral Intervención del Estado: 1986-1992. PUCP-CISEPA (N° 108). Lima – Perú.
IGUIÑEZ ECHEVARRÍA, Javier (2002) La Pobreza es multidimensional: Un ensayo de clasificación. PUCP-DE-CISEPA (N° 209). Lima-Perú.
INEI (2002) Condiciones de Vida en los Departamentos del Perú. Encuesta Nacional a Hogares ENAHO. Dirección Técnica de Indicadores Sociales. Lima-Perú.
INEI-FONCODES (2001) Mapa de Pobreza 2000. Puno.
INEI- UNICEF (2001) Encuesta Demográfica y de Salud Familiar 2000. Departamento de Puno.
JIMÉNEZ Félix Otros (1998) El Desempeño de la Industria Peruana 1950-1995: Del Proteccionismo a la Restauración Liberal. PUCPCISEPA Lima – Perú.
LIZÁRRAGABOBBIO, Raúl (1985). Estrategias para la Descentralización y el Desarrollo Regional. Centro de Estudios para el Desarrollo Regional. Impreso en el Centro de Proyección Cristiana. Lima – Perú.
MENDOZA BELLIDO, Waldo y Otros (2001) Crecimiento de una Economía Abierta: Un Marco de Análisis para el Perú. PUCP – CISEPA. Lima – Perú.
QUEVEDO AGUILERA, Gilberto. (1998) Enfoque Gerencial del al Municipalidad. Editorial San Marcos. Lima – Perú.
ROBLES, Fernando ( 1993) Regionalización y Desarrollo Rural en el Sur Andino: Estrategias y Realidades. UNA –Puno. Facultad de Ciencias Sociales. Puno-Perú.
RODRÍGUEZ, José (1993) Retornos Económicos de la educación en el Perú. PUCP-CISEPA. Lima –Perú.
TAMAYO HERRERA, José (1988) Regionalización e Identidad Nacional. ¿Mito o Realidad? ¿Utopía o Esperanza? CEPAR. Lima – Perú.
TAREA – IPADEL (1989) Regionalización y Gobiernos Locales. Taller Gráfico OCISA Lima – Perú.
VASQUEZ HUAMÁN, Enrique y otros (2001). Los Desafíos de la lucha contra la pobreza extrema en el Perú. Universidad del Pacífico, IDRC-CIID. LIMA.
VASQUEZ HUAMÁN, Enrique y MENDIZÁBAL O. Enrique. (2002) ¿Los niños… primero? El gasto público social focalizado en niños y niñas en el Perú 1990 – 2000. Universidad del Pacífico. Lima.
VASQUEZ HUAMÁN, Enrique. (2002)Impacto de la Inversión Social en el Perú. Universidad de Pacífico. Lima. E
Autor:
Yuselino Maquera Maquera
UNIVERSIDAD NACIONAL DEL ALTIPLANO
OFICINA UNIVERSITARIA DE INVESTIGACIÓN
FACULTAD DE INGENIERÍA ECONÓMICA
Puno, Febrero del 2010.
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