De la focalización a la integralidad (página 2)

2. Pobreza y desigualdad social

Varios economistas vinculados a las experiencias desarrollistas latinoamericanas de la segunda mitad del siglo pasado señalaron la vinculación del crecimiento de la pobreza con la desigualdad socioeconómica y el papel de la política en la evolución de una y otra.

Demostraron que pobreza y extrema riqueza son producto de un estilo de acumulación de capital que genera y reproduce de manera ampliada fuertes desigualdades en materia de propiedad de activos, niveles de productividad y de ingresos, absorción de empleo y apropiación de los frutos del progreso científico-técnico.[7] "El capitalismo periférico se basa fundamentalmente en la desigualdad" reconoció Raúl Prebisch al final de su vida. "Y la desigualdad tiene su origen (…) en la apropiación del excedente económico que captan principalmente quienes concentran la mayor parte de los medios productivos" (Prebisch 1984:15). Los trabajos de economistas heterodoxos en la década de 1990 que asignan importancia estratégica al desarrollo de capital social y destacan el efecto nocivo de desigualdades económicas y sociales profundas, entronca con esa línea de análisis (por ejemplo Fujii 1993; Birdsall & Sabot 1994; Birdsall, Ross y Sabot 1996).

El asunto está ausente de las recomendaciones del "Consenso de Washington". En coincidencia con la tesis de Kaldor, la desigualdad es considerada positiva para el crecimiento por la propensión al ahorro de los grupos de mayor ingreso, que se traduce en tasas altas de inversión (por ejemplo Londoño 1996).[8] La preocupación por la desigualdad es entonces producto de consideraciones ajenas a la economía: la conciencia culposa de los mejor dotados de las conveniencias de la vida, el resentimiento de los pobres, la demagogia de políticos populistas, o todo eso junto. Ciertamente es difícil afirmar la existencia de una relación directa o de tipo "uno a uno" entre pobreza y desigualdad social; la experiencia de Chile en la última década sugiere que es posible reducir pobreza aunque la desigualdad aumente. Pero no es menos cierto que el comportamiento económico espontáneo de las élites latinoamericanas dista mucho de ajustarse a la tesis de Kaldor.

El propio ejemplo de Chile muestra la importancia de las políticas fiscales y la eficacia de la regulación estatal para sensibilizar a las élites respecto del rol que les asigna la teoría.

La evidencia de los exiguos logros del neoliberalismo en materia de crecimiento y estabilidad, así como el elevado costo impuesto a grandes sectores de población y a las propias perspectivas de desarrollo de los países, condujeron a una visión crítica de sus recomendaciones de política. La postulación de "más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo" (Stiglitz 1998, 2003) coincidió con una valoración más equilibrada de los frutos del desarrollismo latinoamericano y el abandono de la leyenda negra que de éste narraban los epígonos del "Consenso de Washington".

Además, la incorporación de algunos aspectos de los enfoques neoinstitucionales al paradigma neoclásico ha llevado a algunos de sus portavoces a reconocer que la desigualdad social es, efectivamente, un problema económico y no sólo de conciencia.

Debido al carácter imperfecto de los mercados, las desigualdades en el poder y la riqueza se traducen en desigualdad de oportunidades, que a su turno lleva al desperdicio del potencial productivo y a una ineficiente asignación de recursos. Se admite asimismo que las desigualdades económicas y políticas están asociadas a un desarrollo institucional desparejo. Las instituciones determinan los incentivos y restricciones que la gente enfrenta y definen el contexto en que el mercado funciona; las imperfecciones del mercado pueden derivar no sólo de accidentes o imponderables sino del modo particular en que el poder o el ingreso están distribuidos (World Bank 2005).

Es posible que en el cambio conceptual y en la ampliación de la agenda también haya incidido la contribución del ahondamiento de la desigualdad al malestar social y las dificultades que éste plantea a la gobernabilidad de las sociedades. A diferencia de las protestas sociales de la década de 1980 en reacción a los primeros momentos del ajuste neoliberal, que resultaron políticamente intransitivas, las que se desarrollaron en la segunda mitad de los noventas y los inicios de la década actual plantearon severos desafíos a los gobiernos, condujeron a la caída de unos cuantos de éstos y abrieron el espacio para redefiniciones importantes en los objetivos y la gestión de los gobiernos. No estamos presenciando en los días que corren el regreso al desarrollismo o al populismo –como con frecuencia se pretende hacernos creer.[9] Pero sí parece haberse iniciado un nuevo ciclo de mejor compatibilización entre los objetivos sustantivos de desarrollo y bienestar social y los requerimientos instrumentales de la macroeconomía, y una revalorización del papel del estado en esa compatibilización.

El avance institucional de un enfoque integral de la problemática social y de las políticas que se diseñan para hacerle frente forma parte de esa revalorización de las políticas activas y del rol del estado. Pobreza y vulnerabilidad social son conceptualizadas como efectos de una matriz de factores y relaciones sociales constitutiva de un cierto tipo de capitalismo. Un enfrentamiento efectivo a la pobreza y a la vulnerabilidad con un sentido de integración social requiere encarar desde múltiples ángulos institucionales a ese conjunto de factores y relaciones.

3. De la contención a la promoción: el Plan Agua + Trabajo

El Plan "Agua + Trabajo", cuyos rasgos principales se presentan a continuación, constituye un ejemplo de puesta en práctica de esta reconceptualización de la problemática de la pobreza y de la forma de hacerle frente.

Se trata de un plan de inversión pública que tiene por objetivo explícito dotar de agua potable de red a hogares que carecen de ella, en zonas de pobreza y alta vulnerabilidad social, a través de la construcción de obras de expansión del servicio. La mano de obra es aportada por cooperativas de trabajo constituidas al efecto e integradas por trabajadores en condición de pobreza que hasta ese momento eran beneficiarios de subsidios a empleos de emergencia. El plan busca generar empleo genuino al mismo tiempo que incorporar a un servicio vital a poblaciones marginadas de él.

Antecedentes

El crecimiento sostenido del desempleo desde mediados de los años noventas se aceleró con la crisis de 2001-02 y se convirtió en el factor más dinámico del vertiginoso crecimiento de la pobreza y la desigualdad (Altimir et al. 2002; Benza y Calvi 2005). El desempleo abierto alcanzó al 18% de la PEA, y el subempleo y otras formas de empleo precario a otro 16,5%. En mayo 2002 casi la mitad de la población del conurbano bonaerense se encontraba bajo la línea de pobreza y más de un quinto en indigencia. En algunos municipios el deterioro social y la inseguridad alcanzaron niveles de catástrofe.

La crisis agregó su impacto al de la década previa, caracterizada por la desindustrialización y sus efectos en el empleo y los ingresos, el deterioro del sistema escolar y de las prestaciones públicas en salud y seguridad social, y un crecimiento sostenido de la polarización social. Planes focalizados de subsidio monetario y alimentario a cambio de algunas contraprestaciones laborales habían comenzado a ser implementados con el fin de paliar las situaciones de mayor precariedad o de tensión institucional en respuesta al surgimiento de organizaciones de desocupados de fuerte activismo.

Sobre la base de esa experiencia el estado respondió a la crisis de 2001-02 y al estallido social con un programa masivo de subsidios a jefes o jefas de hogar en situación de pobreza y desempleados que reunieran algunas condiciones adicionales. Junto con otras acciones convergentes, el programa permitió paliar algunas dimensiones urgentes de la crisis, pero el efecto retardado de la reactivación en el nivel de empleo, más las características específicas de la población atendida por los planes, obligó a continuar con éstos.

La reactivación de la producción no devolvió sus puestos de trabajo a quienes los perdieron con la recesión. Los subsidios de emergencia continuaron fluyendo, con un poder adquisitivo progresivamente deteriorado por la evolución de los precios. Pero no debe ser subestimado su impacto agregado en la recuperación de cierto dinamismo en la vida de los barrios y por lo tanto su contribución a mejorar el humor social.[10]

El asistencialismo y la focalización permitieron hacer frente con relativo éxito a una coyuntura crítica tanto social como política, al mismo tiempo que arriesgaban a anclar a sus beneficiarios en la precariedad. Por sus propias características, los planes de emergencia no generan empleo medianamente estable, cuestión que depende de otro tipo de factores, ni distribuyen recursos suficientes para "sacar" a la gente de la pobreza.

La prolongación de la implementación de estos programas en el tiempo "fija" a sus receptores en la dependencia del asistencialismo. Los esfuerzos de las organizaciones de desempleados y de barrios carenciados para preservar su autonomía frente a las agencias gubernamentales –expresada por ejemplo en sus esfuerzos para aumentar el número de planes y su monto, hacerse cargo de la distribución de los planes, crear microemprendimientos productivos, etcétera– expresan su reivindicación de autonomía frente al poder político, del cual dependen para acceder a esos beneficios, al mismo tiempo que anclan sus demandas en la reproducción de la problemática que cuestionan.

Los desafíos para la política pública, y no sólo para la política social, que se presentaron a las autoridades que asumieron el gobierno nacional en mayo 2003 eran múltiples: cómo reintegrar a esta población al empleo genuino y remunerador, reduciendo la desigualdad social y abatiendo la pobreza de manera efectiva y en el menor tiempo posible, mientras otras políticas públicas avanzaban en sus propios terrenos con el ritmo que impone la especificidad de éstos.

La inversión en obras públicas y de interés social se presentó como un instrumento adecuado a estos efectos. Por un lado, la demanda de servicios básicos desde el tendido de redes eléctricas y el trazado de calles hasta la provisión de agua, alcantarillado y cloacas pasando por la prestación de servicios de salud y la construcción de escuelas, formó parte de las reivindicaciones de las organizaciones sociales que, desde la década de 1980, protagonizaron tomas de tierras y la constitución asentamientos habitacionales espontáneos en múltiples áreas del conurbano bonaerense, y que encontraron en el afincamiento geográfico y en esas reivindicaciones una fuerte inscripción identitaria.

La retracción de los servicios estatales en la década de 1990 y su reducción al asistencialismo mantuvo insatisfecha a la mayor parte de esas demandas.

Por otro lado, desde mediados de 2003 el nuevo gobierno nacional dio fuerte impulso a la inversión pública en infraestructura como uno de los motores de la reactivación económica. La obra pública, que había sido marginada de las agendas de los gobiernos anteriores, volvió a instalarse sólidamente en la política de desarrollo de la presente administración.

En ese nuevo marco institucional, las obras de provisión de agua recibieron un fuerte impulso (gráfico 4); deflactado por el índice de precios de la construcción, el presupuesto ejecutado en 2005 fue siete veces mayor que el de 2002.

Una de las carencias más notorias en gran parte del conurbano bonaerense se registra en materia de agua y saneamiento. La empresa estatal que prestaba el servicio en el área metropolitana de Buenos Aires fue privatizada en 1993 a través de un proceso que mereció fundadas críticas y reparos. La empresa que se hizo cargo de la concesión incurrió en graves y reiterados incumplimientos en materia de expansión y calidad del servicio que condujeron en marzo 2006 a la rescisión del contrato por culpa de la concesionaria.

El impacto de la falta de acceso a agua potable y saneamiento en la salud de la población, y no sólo de población infantil, es enorme. Agua y saneamiento deficientes producen afecciones en todas las etapas del ciclo de la vida, tales como diarrea, tracoma, esquistosomiasis, metahemoglobinemia o hepatitis. Estas enfermedades constituyen verdaderos indicadores de pobreza, por cuanto son ocasionadas o coadyuvadas por las condiciones de vida predominantes en las áreas más depauperadas. Por esas razones el agua debe ser considerada una necesidad social y cultural y un derecho humano, y no solamente como un activo económico.

Principales características

"Agua + Trabajo" implica aportes y acciones concurrentes y complementarias de varias reparticiones del gobierno nacional,[11] de los gobiernos municipales en cuyas jurisdicciones el plan se lleva a cabo, de la empresa prestadora del servicio (inicialmente la concesionaria privada y ahora la empresa estatal creada tras la rescisión del contrato de aquélla) y la participación de las Cooperativas de Trabajo de Saneamiento formadas al efecto.

En la actualidad el financiamiento, bajo la modalidad de subsidio, proviene en su totalidad de fondos del gobierno nacional afectados a obras de saneamiento en zonas carentes y de alta vulnerabilidad.[12] En sus dos primeros años recibió también aportes del fondo fiduciario para obras de expansión de la concesión metropolitana del servicio de agua y saneamiento. También de manera inicial, el ingreso generado por el trabajo de los miembros de las cooperativas fue complementado con la percepción de subsidios al empleo.[13]

Los municipios participan en "Agua + Trabajo" como impulsores de los proyectos de expansión del servicio de agua potable por red y como ente ejecutor de las obras subsidiadas por el plan. Es responsable de identificar y priorizar las áreas de localización de los proyectos, colaborar con el INAES en la formación, constitución e inscripción de las cooperativas de trabajo, y administrar los fondos transferidos por ENHOSA, efectuando las rendiciones respectivas. Para acceder al subsidio de las obras se deberá acreditar que la población beneficiaria se encuentra en condición socioeconómica de carencia y no cuenta con servicio de agua potable por red.

La empresa que prestará el servicio deberá elaborar los proyectos respectivos de acuerdo a criterios de eficiencia técnica, sencillez constructiva dado el tipo de mano de obra que habrá de emplearse, y sustentabilidad operativa. Debe designar un representante técnico que asesora al municipio en los aspectos técnicos constructivos y supervisa que la obra se ejecute de conformidad al proyecto. Es responsable asimismo de llevar adelante el procedimiento de adquisición de la totalidad de los materiales de las obras financiadas por el plan, y de recepcionar la obra ejecutada por el Municipio, incorporarla al activo del servicio, prestar éste y mantener la infraestructura así incorporada en óptimas condiciones. El prestador tiene también la responsabilidad de facturar el servicio de acuerdo al régimen tarifario especial acordado con ENOHSA.[14] Este régimen tarifario expresa un equilibrio entre la recuperación de los costos operativos del prestador incluida una rentabilidad razonable y la precariedad económica de los beneficiarios.

Las cooperativas de trabajo se integran con dieciséis miembros cada una; la mitad de ellos, como mínimo, deben ser, al momento de la formación, beneficiarios de los programas "Jefes de Hogar" y "Empleo Comunitario" administrados por la Secretaría de Empleo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Además de fortalecer el sentido de unidad de propósitos de sus integrantes, las cooperativas actúan como el instrumento organizativo de la transferencia de fuerza de trabajo desde la precariedad de los planes y subsidios de asistencia, a una integración efectiva al mercado de trabajo.

Algunos resultados parciales

"Agua + Trabajo" comenzó a ejecutarse a principios de 2004 en el municipio de La Matanza, por una variedad de motivos coincidentes. En 2003, después de diez años de privatización del servicio, el acceso a la red de agua potable en la zona oeste, donde se ubica el municipio de La Matanza, cubría a alrededor de dos tercios de la población, cuando de acuerdo a las metas contractuales debería haber cubierto a 85 por ciento. La mitad de la población de La Matanza carecía del servicio; dos tercios de ella seguían sin acceso a red cloacal. Además, en ese municipio existían desde la década de 1980 varias organizaciones sociales de desocupados y de pobladores con mucha experiencia en la interacción con las administraciones locales, provinciales y el gobierno nacional, que habían desarrollado una intensa actividad reivindicativa vinculada a estas cuestiones. A partir de la experiencia recogida en ese municipio, el plan empezó a extenderse a áreas de otros municipios con parecidas características de precariedad tras la reestatización del servicio: José C. Paz, La Plata, Pilar y Florencio Varela.

Cuadro 1. Plan "Agua + Trabajo" (*)

(*) Al 24.05.06

Fuente: ENOHSA

A poco más de dos años de su puesta en ejecución, el plan lleva invertidos más de 55 millones de pesos, ha generado 2404 empleos genuinos directos a través de 137 cooperativas de trabajo, y ha permitido el acceso a agua potable de red a más de 460 mil beneficiarios directos (aproximadamente 103 mil hogares) por primera vez en la vida (cuadro 1).

Además de su impacto en la salud y la calidad de vida, es necesario destacar la contribución del Plan a la recuperación de un sentido de dignidad de las personas y sus familias. Pocos servicios básicos gravitan de una manera tan decisiva en la integración de los barrios al conjunto social. Debe señalarse también el impacto estrictamente económico del acceso a agua potable de red en el presupuesto de las familias: directamente, en el caso de las familias que gastan en el tratamiento doméstico del agua de pozo o en la compra de agua potable; indirectamente, en los gastos de salud derivados del tratamiento de enfermedades de origen hídrico.[15]

"Agua + Trabajo" reinserta a los trabajadores en el mercado de trabajo formal y abre la posibilidad de acceder a niveles de remuneración muy superiores a los subsidios al empleo de emergencia. El plan contempla la posibilidad de que durante un periodo inicial (cinco meses como máximo) los ingresos percibidos a través de subsidios complementen a los ingresos generados en las cooperativas. Se considera que superado ese periodo los miembros de las cooperativas han alcanzado condiciones de capacitación y experiencia para generar ingresos genuinos de mayor nivel.[16] El pago de la mano de obra se efectúa contra certificación del grado de avance de la obra, de tal manera que las cooperativas más productivas generan mayor ingreso para sus miembros.

Destaca también la contribución al desarrollo del capital social de los grupos participantes en la ejecución de las obras a través de la constitución de cooperativas y la calificación laboral. Es éste un activo que se proyecta más allá de la ejecución de una determinada obra, en cuanto abre una perspectiva de empleabilidad en un sector de la economía nacional que ha alcanzado en los años recientes uno de los más altos índices de reactivación. Subjetivamente el plan contribuye a generar un sentido de eficacia en el propio esfuerzo laboral y en la cooperación solidaria con los compañeros, así como la percepción de horizontes que exceden la territorialidad local en cuanto se proyectan a los ámbitos de desarrollo de la rama en que la prestación laboral se inserta. Si bien en este aspecto el plan se apoya en la experiencia recogida en los microemprendimientos productivos y las cuadrillas de trabajo formadas por las propias organizaciones de desocupados para optimizar el rendimiento de los subsidios anteriores, "Agua + Trabajo" potencia esa experiencia y ayuda a su mayor estabilidad. En este sentido, el plan refuerza el tránsito de una identidad de pobre que tiene como referente espacial al barrio o la localidad, a una identidad de obrero con solidaridades y percepciones de una articulación funcional más que geográfica. Por su lado el involucramiento activo de las organizaciones sociales de desocupados en la integración las cooperativas contribuye a potenciar su autonomía respecto de las estructuras tradicionales del poder local, con frecuencia signadas por el patrimonialismo y el clientelismo.

En tercer lugar debe señalarse la estrecha colaboración interinstitucional de la operatoria del plan, tanto entre agencias del gobierno nacional como entre éstas y los gobiernos municipales, generándose una sinergia que potencia el resultado final. En particular destaca el papel activo de los gobiernos municipales y su interacción tanto con organismos del gobierno nacional y la empresa que presta el servicio, como con las organizaciones sociales de donde provienen los miembros de las cooperativas. El protagonismo municipal forma parte de una revitalización de los gobiernos locales que se experimentó en las últimas décadas como parte de transformaciones importantes en la política del conurbano bonaerense que enfatizó la gravitación de los enmarcamientos geográficos locales y se beneficia de la experiencia recogida en las interacciones previas con las organizaciones sociales de base territorial.

4. Consideraciones finales

El Plan "Agua + Trabajo" se ha presentado aquí como una ilustración de un enfoque del combate a la pobreza y la desigualdad que contrasta con el que caracteriza a la política social del neoliberalismo. La impronta integradora de "Agua + Trabajo" permite reintroducir en el enfrentamiento a los déficit sociales una orientación promocional y no sólo de contención asistencial de coyunturas críticas; por lo tanto, un acoplamiento sinérgico entre la política social y el conjunto más amplio de políticas públicas que inciden en el ataque a la precariedad social y el empobrecimiento. "Agua + Trabajo" se inserta en un rediseño de la política pública a través de acciones que promueven la integración social y remueven los factores estructurales e institucionales que generan el empobrecimiento –degradación ambiental, vulnerabilidad sanitaria, precariedad laboral y de ingresos, fragmentación social…

Junto a otros programas que conectan la expansión de la inversión en obra pública a la dotación de recursos básicos y a la generación de empleo genuino e ingreso remunerador,[17] el plan que aquí comentamos forma parte de un reposicionamiento del estado como herramienta de desarrollo y bienestar social.

En particular la inversión pública en obras de infraestructura social recupera un papel tradicional en las políticas de desarrollo, que había sido abandonado en las décadas recientes. Puede estimarse que en conjunto, los planes de articulación de obra pública y trabajadores hasta entonces desocupados han permitido incorporar al mercado de trabajo formal y a ingresos efectivamente remuneradores a más de medio millón de personas.[18]

Reducir en serio la pobreza requiere enfrentar la vulnerabilidad, la precariedad y la desigualdad de acceso a recursos y oportunidades. El nuevo paradigma no implica dejar de lado las políticas asistenciales, pero les quita el papel protagónico que desempeñaron en el paradigma neoliberal. En lugar de la focalización individualista del asistencialismo –eficaz a lo sumo para resolver situaciones particulares e imprevistas, pero terreno fértil para el clientelismo y la corrupción— el nuevo paradigma pone el acento en los escenarios estructurales e institucionales y en las relaciones sociales y políticas. La focalización y la selectividad desempeñan, en este nuevo diseño, un rol puntual: por ejemplo subsidios del tipo "tarifa social" u otros, a hogares que, por su bajo nivel de ingreso, no pueden acceder a servicios básicos como agua y saneamiento; becas de estudio a niños o jóvenes de hogares pobres, etcétera. En estas situaciones, la focalización individual o familiar es un ingrediente que efectiviza el acceso de los involucrados a los nuevos escenarios del desarrollo social.

El gráfico 5 ilustra sobre la evolución positiva registrada a partir de 2003 en materia de integración social y reducción del desempleo, la pobreza y la desigualdad social. Confluye en la generación de estos resultados un conjunto de políticas públicas, recíproca y dinámicamente articuladas en el marco del reposicionamiento del estado como herramienta política de desarrollo. Es este conjunto de políticas, más que cualesquiera de ellas individualmente consideradas, el que genera los resultados recogidos hasta ahora y que convierten a Argentina en el país del hemisferio occidental que más ha avanzado, en lo que va del presente siglo, en la reducción de la pobreza: de 45,4% de la población total en 2000-2002 a 26% en 2003-2005 (CEPAL 2006).[19] De todos modos ese 26% supera con creces los muy bajos niveles de pobreza de Argentina antes de la imposición de los esquemas neoliberales, y llama la atención sobre la complejidad y la extensión del camino que aún queda por recorrer.

Es cierto, como se señala a veces, que la reactivación económica de los años recientes ayuda a viabilizar el cambio de paradigma. Ya se ha visto sin embargo que la reactivación por sí misma no disminuye la pobreza, y en escenarios de profundas desigualdades puede alimentar su crecimiento. Son las políticas públicas diseñadas y ejecutadas en función de una estrategia de desarrollo integrador las que hacen posible que el crecimiento económico mejore las condiciones de vida del pueblo.

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Carlos M. Vilas

Director de la Maestría en Políticas Públicas y Gobierno de la Universidad Nacional de Lanús y Presidente del Directorio del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS). Este documento, presentado en el Seminario "Los derechos humanos y las políticas públicas para enfrentar la pobreza y la desigualdad" (UNESCO/Secretaría de Derechos Humanos/Universidad Nacional de Tres de Febrero: Buenos Aires, 12-13 de diciembre 2006) expresa opiniones personales y de exclusiva responsabilidad del autor. Agradezco a la Lic. Natalia Vitcop su colaboración en la parte estadística y gráfica. © Carlos M. Vilas 2006

[1] Por ejemplo, programas gubernamentales de complemento alimentario en escuelas públicas a las que asisten niños de hogares pobres y no pobres, pero que se brindan a unos y otros, o planes de financiamiento a micro emprendimientos que normalmente "llegan" a los grupos mejor organizados o con mejor capacidad de demanda institucional, que muchas veces no son los más pobres.