De la focalización a la integralidad

2. ¿Qué nos dejó el neoliberalismo?
3. Pobreza y desigualdad social
4. De la contención a la promoción: el Plan Agua + Trabajo
5. Consideraciones finales
6. Referencias

Cambio de paradigma en las políticas contra la pobreza y la desigualdad

Introducción

Por encima de variaciones y especificidades, las políticas de lucha contra la pobreza ejecutadas en América Latina en el último cuarto de siglo presentan dos rasgos comunes: selectividad y focalización. Una y otra apuntan a identificar de la manera más precisa quiénes integran la población-meta de la política y son por lo tanto destinatarios de sus acciones –es decir, quiénes son los pobres. Se evita así la dispersión de los recursos y, sobre todo, su apropiación por los no pobres. La preocupación se hace cargo de la limitación de los presupuestos asignados a esas políticas en comparación con la magnitud de las cifras de potenciales destinatarios, así como de los reparos formulados a la universalidad de las políticas sociales del estado desarrollista.[1]

De acuerdo a la crítica neoliberal, la universalidad habría favorecido la apropiación de los efectos de la política por quienes menos los necesitan –las clases medias y los sectores urbanos– y la consiguiente generación de injusticias, despilfarros y corruptelas. De ahí entonces los esfuerzos por definir quiénes son los pobres, esfuerzos que conjugaron criterios conceptuales, operatividades técnicas, disponibilidades financieras y conveniencias políticas. Producto de esta compleja alquimia institucional, pobres resultaron ser, en una típica petición de principios, los destinatarios de los programas de asistencia a los pobres. La preocupación por la definición también obedece a que la evaluación del éxito o el fracaso de la política depende en gran medida de cómo se ha delimitado el universo de los pobres (Vilas 1997, 1998; Boltvinik 1999; Berry 2003; Damián & Boltvinik 2006).

Al concentrar la atención en los pobres así definidos, la política deja conspicuamente de lado la atención al mundo de los no pobres. No en el sentido de aquellos grupos ubicados arriba de la línea de pobreza, que podrían llegar a apropiarse de los efectos de la política social por quienes no son pobres, o no tan pobres, sino en lo que refiere a las transferencias de ingreso que, a lo largo de las décadas de 1980 y 1990, incrementaron de manera sostenida el número de pobres como "daño colateral" del ajuste estructural y reforma del estado. La pobreza fue caracterizada como una situación que puede ser enfocada en sí misma, y no como un proceso social cuya comprensión requiere la consideración simultánea del mundo de la "no pobreza" y de las relaciones que se desenvuelven entre aquélla y éste, así como el análisis del papel que el poder político desempeña en esas relaciones.

La política social del neoliberalismo focaliza sus acciones en los individuos pobres y sus familias, y no en las circunstancias, escenarios y relaciones en que esos individuos y familias desenvuelven su existencia. La pobreza sería la consecuencia de un desencaje individual o grupal, eventualmente transitorio, en determinados escenarios, mucho más que un efecto de esos escenarios y de las relaciones sociales que los estructuran, en los individuos y sus hogares. Enfoca la pobreza, no el empobrecimiento. Soslaya por lo tanto, en la elaboración de los diagnósticos y las políticas, los mecanismos sociales, institucionales y políticos que hacen posible el crecimiento de la pobreza masiva al mismo tiempo que la acumulación de una extraordinaria riqueza altamente concentrada en pequeños grupos. En esa misma medida la desigualdad social y su incidencia en el crecimiento de la pobreza quedaron fuera de consideración en la elaboración y ejecución de las políticas sociales.

La preocupación por la desigualdad y las precariedad social es, al contrario, el punto de partida del paradigma de integralidad. La pobreza es conceptualizada como el efecto de procesos de empobrecimiento alimentados por dinámicas estructurales y acciones institucionales. Sin perjuicio de la necesidad de intervenciones asistenciales en coyunturas críticas o circunstancias particulares, el paradigma pone la mira en el conjunto de factores que inciden en el desarrollo de los procesos de empobrecimiento. La integralidad implica el reconocimiento de la multidimensionalidad del fenómeno de la pobreza, reclama la articulación recíproca de las políticas públicas que de una u otra manera inciden en ella y destaca su inserción en una estrategia más amplia de desarrollo y bienestar.

En la primera sección de este documento se presenta una muy apretada síntesis de los resultados de las políticas neoliberales de enfrentamiento a la pobreza; la brevedad casi esquemática se disculpa por la existencia de una amplia y muy difundida literatura sobre este asunto. Se formulan luego algunas proposiciones respecto de la relación entre pobreza y desigualdad social, un asunto que el fracaso de las políticas neoliberales aconseja incorporar en la formulación de un enfoque integral de la política social y su articulación a la promoción del desarrollo. La tercera sección presenta, a título de ilustración del nuevo paradigma, una descripción del Plan "Agua + Trabajo" impulsado por el Gobierno Nacional en varios municipios del conurbano bonaerense, que pone de relieve las interacciones multidimensionales del combate eficaz contra la pobreza. El trabajo se cierra con una breve sección de conclusiones preliminares.

1. ¿Qué nos dejó el neoliberalismo?

Dondequiera fueron ejecutadas las políticas neoliberales de combate a la pobreza tuvieron un impacto menos que modesto y de poca sustentabilidad. El gráfico 1 muestra, para un grupo de 18 países de América Latina y el Caribe, que esas políticas no pudieron detener el aumento de la población en pobreza, limitándose en el mejor de los casos a desacelerar su crecimiento. En la "década perdida" de 1980 más de 65 millones de latinoamericanos se sumaron al mundo del empobrecimiento pese a que en ese mismo periodo el producto logró mantener una evolución ligeramente positiva.

En la década siguiente el PIB acumuló un crecimiento de algo más de 25%, pero el empobrecimiento agregó siete millones más de personas y quedó instalado en torno al 40 por ciento de la población total y la indigencia en alrededor del 20 por ciento. Contrariamente a lo afirmado por la hipótesis del derrame, el crecimiento de la pobreza es compatible con el crecimiento del producto tanto en periodos de crisis como de reactivación.

En sociedades caracterizadas por profundas desigualdades sociales, el crecimiento y sus frutos son apropiados desigualmente; en ausencia de intervenciones y regulaciones públicas la pobreza se extiende junto con la mayor concentración de la riqueza.

Es cuestión debatida cuánto de la contención relativa de la indigencia corresponde a las políticas contra la pobreza y cuánto a otros ingredientes de la estrategia de ajuste neoliberal.[2] El impacto inicial del ajuste en la estabilidad macroeconómica y el abatimiento de la inflación jugó un papel que algunos autores consideran decisivo. Señalan en este sentido que la reducción relativa en la década de 1990 habría debido más a la política antiinflacionaria y a la reactivación del producto que a la política misma de combate a la pobreza.[3]

Sea como fuere, esos estímulos y acompañamientos tuvieron resultados modestos, y ya se señaló la inexistencia de un efecto espontáneo de derrame del crecimiento del producto en términos de reducción de la pobreza o la indigencia.

Debe señalarse asimismo que la reactivación económica tuvo un ritmo errático (gráfico 2). La amplia liberalización del comercio exterior y de los sectores financieros impulsó una relativamente rápida reinserción en los mercados internacionales y habilitó la contratación de nuevo endeudamiento externo, pero también agravó la vulnerabilidad de las economías del hemisferio a las variaciones de corto plazo de esos mercados (Vilas 1999; Blustein 2005). Las crisis que se registraron durante la década de 1990 en varias "economías emergentes" impactaron en los países de la región, detonaron fugas en estampida de capitales foráneos y nacionales y aportaron ingredientes adicionales de inestabilidad macroeconómica, social y a la postre política.[4]

Otras dimensiones del diseño neoliberal agregaron sus efectos para alimentar, en conjunto, una gigantesca transferencia de ingresos desde los grupos bajos y medios a los más altos y el consiguiente incremento de la pobreza: deterioro y desarticulación del aparato productivo, aumento del desempleo y de la precarización laboral, regresividad tributaria, deterioro de los salarios reales, degradación del medio ambiente, privatización y mercantilización de servicios básicos, entre otros. El papel activo desempeñado en estos procesos por el estado está ampliamente documentado, como también su frecuente funcionamiento como poco más que una caja de resonancia de las élites del poder económico.[5]

Las señaladas transferencias, que obedecen tanto a fuerzas del mercado como a fuerzas de la política –por ejemplo la política tributaria o la salarial–, agravaron la desigualdad social y alimentaron el crecimiento de la pobreza. El gráfico 3 muestra, con cifras correspondientes al Gran Buenos Aires, la asociación fuerte que existe entre la evolución de la pobreza, la del desempleo y la concentración del ingreso.

El gráfico ilustra asimismo sobre el impacto limitado de las políticas de atención a la pobreza crítica –planes de empleo de emergencia, bolsones alimentarios y similares. En lo peor de la crisis 2001-2002 lograron contener el crecimiento del desempleo, pero no pudieron prevenir el crecimiento exponencial de la pobreza ni una profundización de la desigualdad social.[6]