"Una de las características fundamentales de los sistemas democráticos en el mundo, y que acaso describe en gran parte la naturaleza política y representativa de los parlamentos, es precisamente que el gobierno de las naciones se ejercen mediante el mandato representativo, argumento que nace con la institución parlamentaria anglosajona y que posteriormente se fortalece, gracias al establecimiento de los derechos civiles y políticos, y a los mecanismos de elección y participación ciudadana".
Tratar de adscribir el parlamento a partir de las instituciones del Siglo de Oro griego (siglo V a.C.) o durante el Senado de los patricios romanos resulta difícil, toda vez que el poder legislativo representado en el parlamento o Congreso ,es histórica y doctrinariamente, producto del afianzamiento y desarrollo político del parlamento inglés. Tanto la concepción de régimen parlamentario, como la unicameralidad o bicameralidad, además de los derechos y deberes funcionales, así como las prerrogativas parlamentarias (inmunidad de arresto u opinión, entre otros) y los mecanismos de elección y representatividad de los mismos, son producto de las experiencias políticas de dicho parlamento en su lucha por mantener un grado de independencia y poder.
Una institución del parlamento que quizás suele confundir a muchos en la idea de atribuir el nacimiento del legislativo a organizaciones más antiguas que las inglesas, es casualmente la figura del Senado. Esta Asamblea de patricios que constituyo el Consejo supremo durante la roma antigua, estaba constituido por las personas de mayor edad de la comunidad y que a su vez pertenecían a los estratos altos de la sociedad romana, eran designados casualmente de acuerdo a su experiencia y posición política, y constituían un núcleo cerrado. El Senado sin embargo como institución política perduro, gracias al bicameralismo, como cámara reflexiva.
En lo referido a los orígenes históricos del parlamento, es necesario reconocer que el afianzamiento de tan importante institución política, parte por el desarrollo de los acontecimientos en el territorio británico, específicamente con la Carta Magna dada por Juan Sin Tierra en el año 1215, que dispone que no podrán establecerse nuevos subsidios a la Corona sin el consentimiento del mágnum Concilium, que marca el inicio más notorio del poder de la institución parlamentaria en el mundo, aun cuando no es sino hasta 1265 y 1295 en que concluye su fortalecimiento institucional, como veremos más adelante.
El Witenagemont o Mágnum Concilium sajón (consejo de sabios o magnates) creado en los albores del siglo XIII, es una de las primeras instituciones próximas a la actual concepción del Parlamento. En orden cronológico, les siguen las Asambleas Feudales que – como ampliación natural del mismo- se reunieron después de la conquista normanda y ayudaron al Rey en sus tareas preceptivas. Otros autores conceden el honor de una remota paternidad de la institución parlamentaria a los Estados Generales de Francia y Piasmonte, convocados en la época de los merovingios (dinastía de los primeros reyes francos instaurada por Meroveo, quien gobernó en Galicia hasta ser derrotado por Pipino el Breve en el siglo XIII), a los Estamentos de Cerdeña, a los Parlamentos de Nápoles y Sicilia, o a las cortes españolas del Siglo XII. Lo cierto es que todas estas asambleas estaban constituidas, directamente o por representación, por los tres estados (tesis que fue desarrollada con mayor amplitud por Enmanuel Sieyes, quien fuera Diputado por los Estados Generales en 1798: La nobleza feudal, los altos dignatarios eclesiásticos y la clase burguesa. Estos parlamentos medioevales, con mayor o menor fuerza según el devenir histórico imperante, frenaban las ambiciones de un soberano basados en los derechos y deberes que nacen del contacto feudal.
Pese a que el fundamento de las atribuciones del parlamento contemporáneo es completamente disímil al cimiento de las asambleas del Medioevo, es posible encontrar en ellos al menos dos ideas valiosas, la representación y el freno del poder político del monarca.( ambas ideas recogidas y enriquecidas en el posterior devenir histórico)
"El Mágnum Concilium, considerado como un órgano exclusivo de las grandes dignidades de la Iglesia y el Reino, comenzó a expandirse ya aceptar la representación de los caballeros de los candados y de las ciudades, esto es, de las comunities (de donde posteriormente se derivaría la expresión commos o comunes. Dentro de esta evolución, los historiadores advierten que fue a mediados del siglo XIII cuando comienza a usarse en Gran Bretaña la voz de origen francés parliament, la que en definitiva terminaría oponiéndose sobre otras denominaciones"
El constitucionalista peruano Pedro Planas Silva, en sus libro "Derecho Parlamentario" (Ediciones Forense, Primera Edición 1997, pag.17), señala completamente, que "la primera organización de un parlamento como el actual, y que acaso explica y ubica su adaptación etimológica en Inglaterra, fue obra de Simón de Monfort, que obligó a convocar un parlament en territorio ingles. Fue en 1265 tras terminar la guerra civil entre Enrique III y los barones liderados por Monfort. A raíz de las prohibiciones del Monarca de las Provisiones de Oxford, si bien estas quedaron sin efecto, fue obligado a convocar a una conferencia o parlamento especial. Es cierto que antes se habían reunido otras asambleas de barones para parlamentar y realizar otras funciones típicas como aprobar titulos, el aporte de Monfort consistió en hacer de esta nueva asamblea un ente mucho más amplio, plural, y representativo, convocando también a los representantes de los condados y Burgos, que luego serian tildaos de Commons por los nobles. Con esta pauta Eduardo I convoca treinta años después, al denominado Model Parliament (1295)"
Este hecho demuestra , que entre 1215 y 1295, fecha en que se convoca al parlamento modelo, el puente histórico que fortaleció la institución parlamentaria fue la convocatoria a conferencia o parlamento especial realizada por Simón de Monfort, acontecimiento que acrecentó la participación de los comunes en el parlamento ingles, y que posteriormente daría inicio-tal y como lo cita Pedro Planas Silva-, a la aparaición del primer sistema bicameral en el mundo, nacido producto de las diferencias entre los loores y los commons, toda vez que hasta antes de la participación activa de los commons el parlamento ingles era unicameral.
Arturo Pellet Lastra por su parte, señala que el desarrollo y afianzamiento del parlamento, luego de estos hechos de singular trascendencia, a través de la historia, paso por 6 conquistas políticas fundamentales: la primera esta referida al derecho de peticionar, derecho que a partir de 1340 los comunes empezaron a practicar condicionando la concesión de los recursos financieros a la reparación de sus agravios o quejas. Es decir que si sus quejas o peticiones no eran atendidas, no habría contribución para el rey y sus ejércitos.
La segunda esta referida a la materialización de estas peticiones en Bills (leyes), es decir, que como medio de garantía del fiel cumplimiento de los acuerdos tomados con el Rey, este al concluir el debate, debería promulgar dicho acuerdo (ley), incorporando a la legislación y sellarlos. La tercera, consistió en imponer desde 1414, que los Bills (leyes) aprobados por los comunes, no sufrieran adiciones o supresiones sin su consentimiento. La cuarta, que se constituyo en un hito singular, fue la decisión de elegir un Speaker para llevar al Rey las respuestas o acuerdos a que se hubieran llegado. A este portavoz se le asignó las funciones de presidir las sesiones y dirigir los debates, es decir cumplía las funciones que hoy lleva un Presidente del Congreso. La quinta, es la conquista de la inmunidad de arresto ( freedom of arrest), que preservaba la libertad física y ambulatoria de los diputados durante el periodo de sesiones. En tanto que la libertad de palabra se consagro definitivamente con el bill of rigth de 1689, la cual aseguraba que "la libertad de hablar y debatir los procedimientos en el parlamento no podrán ser incriminados ni cuestionados en ninguna corte o lugar fuera del parlamento". Finalmente, en sexto lugar, se establecieron las reglas de periodicidad, así, en 1664 la Triernal Act decidió que los lores y comunes debían reunirse cada tres años y en 1694 otra ley acorto los intervalos fijando la regla de reunirse una vez por año.
Dentro de este proceso evolutivo, dos hechos importantes fueron: 1.- La aprobación en 1628 de una petición de derechos que perfeccionaba y actualizaba la Carta Magna, por la cual "nadie en el futuro podría ser obligado a pagar un impuesto sin el consentimiento del parlamento", y 2.-Nadie podrá ser detenido sin orden de autoridad competente o mandamiento judicial.
Otro aspecto importante a resaltar en la evolución del poder y la institución parlamentaria, es el referido al control político. Pellet, citando a Benjamín Constant en lo referido al gobierno parlamentarista, y refiriéndose al origen del régimen parlamentarista, subraya que este no aparece sino hasta cuando queda establecida la responsabilidad ministerial. La misma que queda instaurada consuetudinaria y constitucionalmente por el Impeachment Act de 1711, que estableció el principio de que los ministros que han colaborado con la orden, ordenanza o acta real que refrendan son responsables ante el parlamento.
Sin embargo y no obstante los considerables avances antes mencionados, el parlamento fue cerrado en innumerables oportunidades por los monarcas de turno ante la negativa de los mismos de aprobar los tributos requeridos por la nobleza, lo cual en cierta medida fortaleció al radicalismo liberal de la época. Recuérdense, además, que durante este periodo y aun con las limitaciones del caso Inglaterra tenía el único parlamento con representación limitada del pueblo que sesionaba casi permanentemente, a diferencia de Francia por ejemplo, en que los Estados Generales no eran convocados desde 1614, en tanto que en España, Portugal, los principados alemanes e italianos y los demás países del continente carecían de un parlamento o congreso que cumpliera las funciones del poder-delegado por el pueblo-para deliberar, legislar o ejercer poder político a nivel nacional.
"Tan solo en los cantones suizos, en las colonias inglesas de América del Norte y en las Republicas Italianas de Génova y Venecia existían formas mas o menos rudimentarias de participación del pueblo en forma directa (Suiza) o indirecta. En el resto del mundo, tal como ocurría medio siglo antes,…continuaban gobernado déspotas mas o menos ilustrados que tercamente le negaban a sus súbditos el derecho a expresar su consentimiento o disentimiento con las decisiones políticas que en forma de leyes, decretos, ordenanzas o meras proclamas, afectaba su vida y la vida de sus hijos".
Arturo Pellet Lastra "El Poder Parlamentario" Edit.Abeledo Perrot, primera edición, (pag.30)
Estos acontecimientos antes mencionados, entre otros, son los que dieron forma a la institución parlamentaria que hoy conocemos.
2.-Definición del término Parlamento
Dentro del campo del Derecho Constitucional y la Ciencia Política el termino parlamento posee diversas acepciones conceptuales y doctrinarias que dependen en la mayoría de los casos de la interpretación disciplinaria o analítica del investigador. Sin embargo y no obstante algunas conceptualizaciones limitadas por la etimología, es posible observar en la mayoría de las definiciones, variables, conceptos y citas referidas a características como el debate político, la función legislativa, o el control político de los actos de gobierno. Entre las múltiples definiciones y explicaciones existentes, es importante señalar las siguientes:
A.-Sir Courtenay P Ilbert, por ejemplo establece que la voz "parlamento" se utilizaba originalmente para referirse a las conversaciones de los monjes en sus claustros después de la cena, los mismos que las reglas monásticas condenaban por considerarlas poco edificantes.
Posteriormente, señala Ilbert, el término se empleo para designar a ciertas conferencias solemnes, como la del año 1245 entre Luís IX de Francia y el Papa Inocencio IV. Sir Courtenay, añade así mismo, que un cronista de la época describió el uso de este término, refiriéndose a las reuniones en que Enrique II convocaba al Consejo o Conferencias con Magnates para discutir agravios, acto al que el propio monarca denomino "tener un parlamento". El vocablo, establece Ilbert, fue evolucionando hasta adquirir carácter definitivo, en lo que fue denominado el Parlamento Modelo de 1295. Esta interpretación, aunque escueta pero precisa, esta referida estrictamente al origen del término.
B.-La Real Academia de la Lengua Española,- establece siete interpretaciones a la palabra parlamento: 1.-Asamblea de los grandes del reino, que bajo los primeros reyes de Francia se convocaba para tratar negocios importantes; 2.- Cada uno de los tribunales superiores de justicia que en Francia tenia además atribuciones políticas y de policía; 3.- La cámara de los Loores y la de los Comunes en Inglaterra; 4.- Por extensión, Asamblea legislativa; 5.- Razonamiento u oración que se dirigía a un congreso o Junta; 6.- Entre actores, relación larga en verso o prosa; y 7.- Acción de parlamentar.
C.- La "Enciclopedia de la Política" (editorial Fondo de Cultura Económica, 1998) de Rodrigo Borja, la que establece que parlamento, es la denominación que se le da a la función legislativa del Estado dentro de los regímenes parlamentarios, o sea de aquellos en que el centro de gravedad política esta en el parlamento. El parlamento es, por tanto, el órgano legislativo de los regímenes parlamentarios, en tanto que el Congreso es en los Presidenciales.
La diferencia que algunos consideran sutil, entre "parlamento" y "congreso", es que el primero tiene varias atribuciones a parte de las puras legislativas. El parlamento posee funciones más amplias. Se dedica no solamente a legislar, aunque esta sea su función emblemática, sino que ejerce también potestades políticas, económicas, administrativas y jurídicas. Es en el parlamento donde se toman las decisiones más importantes de la vida del estado. De allí parte no solo la orientación política del gobierno sino también la integración de los principales órganos estatales…Es tal la dependencia del gabinete con respecto al parlamento que el jefe del estado, llámese Presidente o Monarca, no puede proponer el cargo de premier, a quien no cuente con el respaldo mayoritario en el órgano legislativo, ni puede integrar el gabinete sin la aquiescencia parlamentaria.
D.- El "Diccionario Universal de Términos Parlamentarios"(Francisco Berlín Valenzuela y otros. 1998. Editorial Porrúa) que señala en forma breve pero descriptiva, que "con este nombre se designa al órgano que representa al Poder Legislativo de un estado, tanto si esta integrado por una o más Cámaras…A diferencia del vocablo asamblea, con el que se le llega a confundir, este deriva del latín atsibulare y del francés assembles que quiere decir simultáneamente, por lo que , nos estaríamos refiriendo a la reunión de personas para tratar asuntos de interés común… Así mismo señala que el parlamento es el cuerpo colegiado con carácter representativo en el que sus miembros ingresan ordinariamente por votación popular…."
E.- Para el autor, el parlamento, también denominado Asamblea, Congreso o Dieta, según la tradición política o lingüística de cada nación, es la expresión política empírica de la teoría de la división de poderes en lo referido al (poder) legislativo. Como institución es un sistema de valores, principios y reglas correspondientes. Como organización, es el conjunto de recursos humanos, financieros, tecnológicos, de competencias y capacidades. Es uno de los ejes fundamentales de los sistemas democráticos en el mundo, y constituye además, un órgano de gobierno de las naciones, tanto en regímenes parlamentarios, presidencialistas o mixtos. Su naturaleza colegiada, en el cual se conjuga y concentran el debate político nacional y la pluralidad de ideas de las agrupaciones políticas que la integran, es el resultado y expresión de la interrelación entre la teoría de los sistemas electorales y la teoría de la representación. Son funciobne3s especificas y genéricas de los parlamentos en el mundo, la actividad legislativa, de control político, de concentración y de correlación de fuerzas políticas.
En la actualidad este vocablo es utilizado para identificar o referirse al Poder Legislativo de un Estado, (sea este Unitario o Federal, Unicameral o Bicameral, Presidencialista o Parlamentarista), Sin embargo, suele confundirse además con Asamblea i Congreso, los cuales tienen orígenes históricos, lexicográficos y lingüísticos distintos, pero que están referidos dentro del lenguaje político como un sinónimo de parlamento o institución encargada de legislar y ejercer control político. Al respecto es importante señalar y advertir que algunos autores señalan que la figura del Congreso se encuentra identificada con mayor amplitud en los regímenes presidencialistas, mientras que la primera se encuentra relacionada con los regímenes parlamentaristas, visión que en realidad corresponde a una doctrina histórica y tradicionalista.
La denominación de los parlamentos en el mundo es muy variada. Si el parlamento es Unicameral encontraremos estas denominaciones: en Dinamarca bajo el nombre de Folketing (Asamblea del pueblo); en Costa Rica, la Asamblea Legislativa, en Israel, el Knesset, en Nueva Zelanda, la Cámara de Representantes, Riksdag en Suecia, y en Guatemala y Perú, el Congreso de la República
En el sistema Bicameral, tenemos que en Inglaterra el parlamento está compuesto por la Cámara de Representantes y el Senado; en Francia, su parlamento consta de una Asamblea Nacional y el Senado; en Japón, La dieta Imperial de integran la Cámara de Representantes y la Cámara de los Consejeros; en Alemania, las funciones parlamentarias recaen en ele Parlamento Federal alemán (Bundestag y el Consejo Federal (Bundesrat).
3.- Estructura del Poder Legislativo: Las cámaras legislativas y sus órganos de gobierno
El unicameralismo es el sistema mediante el cual, el trabajo, la organización y el procedimiento parlamentario gira en torno a una sola cámara o Cámara Unica, tal y como funcionaba en sus orígenes el Parlamento Ingles (1215). Por tal razón podemos decir que la forma primigenia u origenia del parlamento en el mundo, fue la unicameral y nació en Inglaterra, antes incluso, que los sistemas bicamerales, tricamerales o tetracamerales, estos últimos de tradición y estirpe francesa.
Algunos países como estados Unidos experimentaron en alguna oportunidad, aunque no con mucho éxito, el sistema unicameral. Recordemos que la primera Constitución de los Estados Unidos, cuando las ex colonias intentaron organizarse en torno a un Congreso continental, en la que participaron delegados de la Confederación, estableció el primer y único Congreso unicameral norteamericano, que mas tarde fracasaría, como falló su primer texto constitucional " Artículos de la Confederación y Unión Perpetua"(1776-1789). Francia experimentó el mismo sistema unicameral con fallidos resultados hasta antes de 1795, año en el que estrenó su sistema bicameral.
Los defensores de este sistema, sostienen que. 1.- La unidad del pueblo se expresa mejor en una cámara que en varias; 2.- El trabajo parlamentario es más rápido y no requiere de un doble examen; 3.- Una asamblea consolidada evita los abusos del poder del gobierno; 4.- Una Cámara es más expedita en los debates y no se expone a las discrepancias con las otras cámaras; y 5.- Si se planifica bien hay un ahorro en el erario publico por la existencia de menos parlamentarios.
El sistema bicameral, empieza a desarrollarse hacia 1332 en Inglaterra, con los primeros indicios separatistas entre los altos prelados y Lores, y los caballeros y burgueses. En 1341 adquieren contornos definidos al empezar las discrepancias políticas y sociales, en 1351 empiezan a reunirse por separado y en 1377 los Commons eligen a su "speaker". Los defensores del bicameralismo sostienen que 1.- La doble discusión permite la aprobación de leyes y dictámenes en forma no apresurada; 2.- facilita deliberar asuntos trascendentales en forma separada; 3.- La existencia de la Cámara Alta asume el rol de órgano reflexivo, ante el apasionamiento político de cada cámara; y 4.- La Cámara Revisora permite corregir los errores políticos y técnicos jurídicos de la otra cámara.
Otro aspecto importante del bicameralismo, es casualmente el referido a las competencias privativas de las cámaras y la posición de las mismas en el procedimiento legislativo, interpretadas acertadamente por el constitucionalista Pedro Planas en su libro "Derecho Parlamentario":
a) Por las competencias privativas de las cámaras gemelas.- Es poco común. Ambas cámaras tiene exactamente las mismas potestades. Generalmente, entra en consideraciones, no el proceso legislativo, sino aquellas otras competencias, típicas del control. En el caso del congreso de Italia, donde existe incluso la doble investidura: para formar gobierno, éste debe presentarse por separado a la Cámara de Diputados y al Senado. Es también el caso del parlamento Suizo, del Congreso peruano, según la carta de 1933 (que ordenaba al gabinete presentarse en ambas cámaras por separado) y del Congreso Belga, antes de la reforma de 1994.Puede también haber un bicameralismo perfecto con ciertas atenuaciones, como es el caso de los Estados Generales de Holanda. Las competencias de control y de carácter político entre ambas cámaras son idénticas, aunque en materia legislativa la segunda cámara (Cámara baja) tiene enorme preponderancia sobre la primera.
– Bicameralismo imperfecto con preponderancia de una cámara. Las cámaras tienen funciones comunes, combinadas con atribuciones exclusivas o privativas de una de ellas, lo cual no determina su preponderancia general respecto de la otra, sino una simplemente subdivisión de tareas, que limita la preponderancia a la atribución encomendada.
Habitualmente, en materia de control político, la hegemonía favorece a la Cámara Baja, por su extracción popular. La excepción parece ser Estados Unidos, cuyo Senado tiene atribuciones importantes en materia de ratificación de tratados y una considerable influencia en política exterior y en el nombramiento de los funcionarios de la administración, incluyendo a los secretarios del Estado, a los jueces supremos, diplomáticos y a directores de importantes agencias gubernamentales, como la Central de Inteligencia (CIA). Esta tendencia a las ratificaciones senatoriales ha sido adoptada, aunque con alguna timidez, en las repúblicas de América Latina. Mas bien, desde la progresiva evolución de los Comunes como Cámara estrictamente política frente a los Lores, ratificada en la reforma electoral de 1982, el modelo de los regímenes parlamentarios, con algunas excepciones (Italia, Holanda), consigna ciertos reconocimientos de la confianza política del gobierno y –por tanto- los instrumentos de control de la responsabilidad política, como atribución exclusiva de la Cámara Baja , como sucede, además de la Cámara de los Comunes Británica, con el Bundestag alemán, con la Asamblea Nacional francesa, con el Congreso de los Diputados español, etc. En algunos casos esta preponderancia política suele venir acompañada de cierta hegemonía en la función legislativa o en algunas materias a legislar.
Bicameralismo imperfecto con tendencia al equilibrio– Es cuando ambas cámaras tienen atribuciones distintas y una reconocida preponderancia en ciertas atribuciones, aunque en conjunto logran un equilibrio o contrapeso entre ambas. Es el caso alemán, donde el Bundestag, como además tiene una representación surgida de los gobiernos territoriales (Länder) y su mayoría suele no coincidir con la del gobierno, actúa como importante contrapeso de la Cámara política, que es de donde emana la Mayorga gubernamental. En Francia la posición del Senado ha sido siempre materia de controversia, aunque resulta indudable su fortalecimiento en la Constitución vigente, dejando atrás el débil Consejo de la República previsto en la Carta de 1946.Algunos prestigiosos autores , como Mény, tras recordar que el bicameralismo imperfecto es considerado parte de la tradición constitucional francesa, precisa que la Constitución de 1985, Sin establecer una igualdad absoluta entre la Asamblea Nacional y el Senado, prevé un bicameralismo relativamente equilibrado .De hecho, la desigualdad de atribuciones afirma la preponderancia casi permanente de la Asamblea Nacional, en cuanto a los proyectos de ley de los presupuestos deben ser primero sometidos a la Asamblea Nacional y sólo ésta-con la mayoría absoluta de sus miembros – puede promover una sesión extraordinaria del Parlamento y votar una moción de censura que obligue al gobierno a dimitir. Así mismo, durante el procedimiento legislativo, la asamblea puede, en caso de desacuerdo con el Senado, hacer prevalecer su punto de vista, al menos si el gobierno se lo pide, excepto para aprobar leyes orgánicas relativas al Senado. No obstante, serían elementos de relativa compensación para el Senado su procedencia regional y más acentuadamente rural ( que le otorga un estatus conservador), la mayor duración del mandato de los senadores, la posibilidad de hacer una declaración general a iniciativa del gobierno y la disposición constitucional que impide que el Senado pueda ser disuelto.
b) Por su posición en el procedimiento legislativo.-Según los requisitos exigidos por la Constitución y los reglamentos para garantizar la concurrencia de la voluntad de ambas cámaras en las diversas fases del proceso legislativo, pueden descubrirse, al menos, los siguientes cuatro formatos de parlamentos bicamerales:
-Bicameralismo con Cámara revisora.- La Cámara Alta carece de iniciativa y se limita a revisar o a vetar los proyectos debatidos y aprobados en la Cámara Baja. Son cámaras de Holanda y el Senado de las Islas Fidji. En Holanda la Primera Cámara solo le corresponde revisar una votación total, y sin posibilidad de introducir enmiendas o modificaciones parciales. Por lo demás, dentro de las cámaras colegisladoras, hay casos muy puntuales en los que una de ellas se convierte en Cámara revisora.
Es cuando la Constitución reconoce a determinada Cámara la iniciativa exclusiva en determinada materia (impuestos, defensa, legislación territorial, etc.), como sucede con la Cámara de Representantes en Estados Unidos, Argentina o Brasil, se le deja a la otra cámara- en esos casos- una función casi de revisora. En un régimen parlamentario como Alemania, donde la mayoría del Bundestag define al gobierno, se ha previsto casos de "emergencia legislativa". Si hay un "gobierno minoritario", apoyado por una mayoría relativa. Se decreta exclusivamente para un proyecto de ley por el Presidente Federal, tras confirmarse el bloqueo al proyecto por la mayoría absoluta- no gubernamental- del Bundestag el proceso legislativo prosigue, aunque con un cambio de prevalencias propias de este Bicameralismo móvil. La hegemonía legislativa la asume la Cámara alta (Bundestag), integrada por representantes de los gobiernos de los Länder, que no son necesariamente próximos al gobierno. Pues bien, si después de declararse el estado de emergencia legislativa, especifica la Ley Fundamental, el Bundestag rechazare nuevamente del proyecto de ley o la aprobase en una versión declarada inaceptable por el Gobierno Federal, el proyecto será convertido en ley en tanto lo apruebe el Bundesrat. Ello rige también en el caso de que el proyecto no fuera adoptada por el Bundestag, dentro de las cuatro semanas siguientes a la nueva presentación (art.81.2 LFB). Este cambio de prevalencia deja al Bundestag (Cámara Baja) como Cámara Revisora, sin veto siquiera, limitada en el tiempo y sin más alternativa que continuar su bloqueo- si el Bundesrat tampoco ve con simpatía el proyecto- o acceder a las pretensiones, no del gobierno, sino de un fortalecido Bundesrat, cuya sanción será la definitiva para el curso de la ley.
Bicameralismo con Cámara Colegisladora- Ambas tienen iniciativa legislativa y actúan como cámara revisora ante la iniciativa aprobada en la otra cámara, aún en caso de discrepancia, que debe resolverse mediante una comisión paritaria. Sin embargo, también se acostumbra atenuar la potestad colegisladora de la Cámara Alta, en caso de surgir cierta discrepancia entre ambas haciendo que prevalezca la decisión de la cámara Baja. En tal caso, este procedimiento último…no descalifica la estructura esencialmente colegisladora de su bicameralismo.
Bicameralismo con iniciativa desigual.-En términos generales, ambas Cámaras tienen iniciativa legislativa, aunque se establecen excepciones a favor de una de ellas en determinada materias, que suelen ser muy pocas, aunque algunas de especial importancia.
Es lo que se denomina iniciativa exclusiva en lagunas materias y que obliga a una de las cámaras a actuar como Cámara de origen. Por ejemplo: La cámara de Diputados de Argentina tiene iniciativa para crear nuevos impuestos, contribuciones o para leyes de reclutamiento militar. Esta tradición surgió con la iniciativa exclusiva de la cámara de los Comunes en materia de Money Bills y hoy se asume en parlamentos bicamerales de países tan distintos sí, como Canadá, Francia, Irlanda y México, los proyectos de carácter financiero solo pueden originarse en la Cámara Baja. En esta línea se ubica la propuesta de Fernández Segado para fortalecer el senado español y darle una composición más autonómica. Propone que el Consejo de Ministros remita al Senado, en primera lectura, proyectos referidos a determinadas materias, vinculada con el ordenamiento económico territorial. Hay también parlamentos que determinan que la Cámara Baja sea la Cámara de origen para las iniciativas del gobierno. En Bélgica, tras la reforma de 1994, el bicameralismo casi equilibrado ha cedido ante una reducción de atribuciones del Senado, incluso legislativas. Exceptuando aquellas materias en las que ambas cámaras permanecen en pie de igualdad y los proyectos de ley que solicitan autorización para tratados internacionales (que se presenten primero en el Senado), todos los proyectos de ley del gobierno deben presentarse primero a la Cámara de Representantes. Es más extremo el caso de Jordania, donde los proyectos de ley del gobierno se presentan en la Cámara Baja. En Alemania si bien las iniciativas de gobierno se presentan al Bundestag, deben, previamente, remitirse a la Cámara Alta en consulta, a fin de conseguir de ella un dictamen previo sobre el proyecto de ley, que acompañara al proyecto de ley durante las fases deliberativas (art.76.2 LFB) . En casi igual forma, los proyectos de ley de los miembros del Bundesrat deben remitirse al Bundestag, a través del Gobierno Federal. Inspirándose en el modelo alemán, España, como otra variedad del bicameralismo con iniciativa desigual., las iniciativas legislativas de los senadores, tras su toma en consideración en el Senado, deben tramitarse y debatirse en el Congreso de los Diputados.
Bicameralismo con Cámara Hegemónica.- Se refiere al predominio legislativo de una de las cámaras al momento de aprobar la ley .Puede darse de modo general, con lo cual nos aproximamos al modelo bicameral con una cámara exclusivamente revisora o puede concebirse este predominio para determinadas leyes. Es el caso de la Cámara de los Comunes respecto a la Cámara de los Lores, es especial al debatirse leyes financieras. Es el caso del Congreso de los Diputados de España, que prevalece sobre el Senado.
Según la Constitución de España (art.90.2Ce) , el Senado puede vetar o enmendar, en un plazo de 60días, los proyectos de ley aprobados en el congreso, pero este puede levantar el veto por mayoría absoluta o simple ( dos meses después del veto) y las enmiendas también por mayoría simple. En Japón, la cámara de representantes debate primero la ley de presupuesto y tiene poder para corregir las decisiones de la Cámara de Consejeros; y si no hay acuerdo entre ambas cámaras y la Cámara de Consejeros no aprueba en sesenta días de haberlo recibido, la decisión de la Cámara Baja se convierte en decisión conjunta de la Dieta japonesa. Otro ejemplo es Alemania, donde el Bundesrat tiene un rol distinto según la materia a deliberar. En los casos previstos por la Ley Fundamental donde su aprobación es indispensable, tiene la potestad de convocar a una Comisión Conjunta de meditación o ejercer- simplemente- su derecho a imponer u voto definitivo frente a la ley aprobada en el Bundestag.
-Bicameralismo con Cámara eventual.-Este curioso nombre responde a la doble modalidad de bicameralismo parcial y bicameralismo opcional, que ha consagrado la reforma Belga de 1994, aplicada su longeva carta de 1831. Su actuación como bicameralismo parcial, podría habernos llevado a incorporarla en cualquiera de las dos categorías previas (de iniciativa desigual o con Cámara Hegemónica), pero el esquema Belga va más allá. Según el art.64 CB, en cuatro materias específicas ( otorgamiento de cartas de naturalización, aprobación del presupuesto y de las cuentas del Estado, fijación del contingente del Ejercito y aprobación de las leyes relativas a la responsabilidad civil y penal de los ministros de Rey), la iniciativa, deliberación y aprobación se circunscribe a la cámara de la estructura bicameral y colegisladora de sus parlamento, que eventualmente, al momento de debatir aquellas materias, actúa en forma bicameral. La explicación de este recorte radicaría en cierta especialización del trabajo legislativo, comprensible en tareas vinculadas a la defensa militar y a la deliberación y aprobación del Presupuesto y de las Cuentas del Estado. Así mismo, este esquema de bicameralismo eventual, hace una participación opcional en el procedimiento legislativo, a petición de quince senadores como mínimo.
El Tricameralismo aparece por primera vez con la Constitución Napoleónica del año VIII, y estuvo integrado por un Tribunado, un Cuerpo Legislativo, y un Senado Conservador. Este modelo tricameral poco difundido en la doctrina y en la práctica de la política, fue recogido por Bolívar en América Hispana e impuesto a sus constituciones vitalicias y en el Perú (1826). En el caso peruano la Constitución de 1826 establecía la composición de las cámaras de la siguiente forma: Tribunos, Senadores y Censores.
El Tetracameralismo, aparece igualmente en Francia, específicamente en la Constitución de 1799, tal y como nos lo recuerda Paolo Biscaretti Di Rufifa en su tratado sobre "Derecho Constitucional".Este sistema estuvo integrado por: 1.- Un Consejo de Estado (encargado de preparar leyes); 2.- Un Tribunado ( encargado de discutirlas sin votarlas); 3.-Un Senado ( encargado de comprobar su constitucionalidad); y 4.-Un Cuerpo Legislativo ( encargado de votarlas sin discutirlas).
4.- Las funciones del Parlamento
En lo referido a las funciones específicas del parlamento es importante señalar algunos aportes de destacados especialistas en la materia:
Según Francisco Berlín Valenzuela, en sus orígenes el parlamento tuvo un carácter estamental, ala que se le atribuía las siguientes funciones: a.- Representativa, b.-Presupuestaria, c.- Legislativa, y d.- Fiscalizadora. Para W. Bagehot, (inglés) en su texto "The English Constitution" publicada en 1867, el parlamento tenía las siguientes funciones: a.- la Electiva, es decir la elección del titular del Poder Legislativo, b.- la Representativa ,c.- la Educativa, d.- la Informativa, e.- la Legislativa, y f.- la Financiera.
Mauricio Cotta, en un capitulo del "Manual de Ciencia Política" de Gianfranco Pasquino, publicado en 1991, nos habla de las siguientes funciones del parlamento: La Función Representativa, La Función de Control sobre el Gobierno, y La Función de Elaboración Política.
Francisco Berlín Valenzuela, al referirse a las funciones del moderno parlamento, establece las siguientes: a) Función de Representación, b) Función Deliberativa, c) Función Financiera, d) Función Legislativa, e) Función de Orientación Politica, f) Función Jurisdiccional, g) Función electoral, h) Función Administrativa, i) Función de Indagación, j) Función de Comunicación, y k) Función Educativa.
En el caso peruano, las funciones del Congreso están establecidas tanto constitucionalmente como reglamentariamente, indicándose que son funciones del Congreso la Legislativa, la de Control Político y las especiales. Sobre el particular, cabe resaltar que las funciones especiales están referidas a la designación del defensor del Pueblo, así como a los miembros del Tribunal Constitucional, al Directorio del Banco Central de Reserva y ratificar al Presidente del Banco Central de Reserva y al Superintendente de Banca y Seguros.
5.- Parlamentarismo y Presidencialismo
El Régimen Parlamentario, tal y como lo señala Pedro Planas Silva en su Texto "Regímenes Políticos Contemporáneos" (Fondo de Cultura Económica, 2edic.1997, Pág.113), "surge al desplazarse el ejercicio de poderes del Rey hacia un Ministerio o Gabinete, que es responsable ante el parlamento y cuyos integrantes , por lo demás, son miembros del propio parlamento. Por esta razón, parlamento y gobierno no se unifican, sino que se proyectan como órganos con funciones claramente diferentes y delimitadas. El Bill of Right (1689), redactado por el parlamento británico tras la abdicación de Jacobo II, puede considerarse su partida bautismal, manque todavía necesitara un siglo más para irse asentando. Fue asumido en la Europa Continental por otras dos monarquías; Bélgica en la Carta de 1831 y Francia en la práctica parlamentaria iniciada desde 1833 (aunque solo admitía expresamente la responsabilidad política de los ministros ante el parlamento en la Ley Constitucional del 25 de febrero de 1875). Esta evolución responde al transito progresivo que sufrió la monarquía constitucional o limitada, en la que todavía gobernaba el Rey, hasta transformarse en una monarquía parlamentaria, en la que el Rey reina y ya no gobierna. La Tercera República Francesa (1875-1940) y la Alemania de Weimar fueron casos de Repúblicas que adoptaron el régimen parlamentario. Precisamente, pese al origen monárquico del parlamentarismo, el régimen continuado de la tercera República Francesa se ha considerado como el prototipo del parlamentarismo clásico o tradicional".
El Régimen Parlamentario está caracterizado por que: 1.- El Jefe de Estado tiene un papel honorífico, el cual es representar al Estado, por lo tanto el Jefe de Estado puede ser un Monarca o un Presidente de la República; 2.-El Gabinete es quien asume las funciones gubernamentales y e dirección política. Está compuesto generalmente por Ministros a cuya cabeza se sitúa el Jefe de Gobierno, que puede llamarse según la tradición política de las naciones, Primer Ministro, Premier o Canciller; 3.- El Jefe de Gobierno es elegido por el parlamento, y este a su vez nombra a sus ministros que son generalmente parlamentarios; 4.- El Gabinete así compuesto es responsable políticamente ante el parlamento, este puede obligarlo a dimitir por un voto de censura; y 5.- El Gabinete tiene derecho a disolver el parlamento cuando este ha censurado a un número determinado de gabinetes.
El Régimen Presidencialista, es aplicado casi exclusivamente sólo en los Estados Unidos. Como diría Pedro Planas ("Regímenes Políticos Contemporáneos", pág.115) "se sustenta en una muy estricta separación de poderes con incompatibilidad absoluta entre el mandato legislativo y la función gubernamental y sin iniciativa legislativa del ejecutivo, bajo un ficticio sistema de pesos y contrapesos entre tres órganos: El Congreso bicameral (Senado y Cámara de Representantes), el Ejecutivo unipersonal (Presidente de la República) y la Suprema Corte.
Todo ello dentro de un rígido sistema federal, con una división territorial que también se proyecta como un contrapeso a los tres órganos federales"…"el poder ejecutivo está encarnado en el propio Presidente de la República, elegido con un sufragio directo, quien es responsable ante la nación. Pese a su estructura unipersonal tiene funcionarios de apoyo, denominados Secretarios de Estado, que son simples órganos auxiliares, sin responsabilidad política ante el Congreso. No existe la interpelación ni la Censura. Existe el control judicial difuso de la leyes", entre otras características.
En el Régimen Presidencialista, el Presidente es elegido por sufragio directo universal por toda la nación y no por el parlamento, a demás los presidentes no son miembros del parlamento, ni pueden disolver o derribar el Congreso.
Autor:
Miguel Ángel Ibarra Trujillo
Politólogo
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