Análisis de la Jurisdicción Administrativa en República Dominicana (carencias y falacias)

Introducción

Cuando nos referimos a  la administración a veces lo hacemos desde el punto de vista material, es decir, desde el punto de vista de la actividad administrativa; en otras ocasiones desde el punto de vista orgánico, es decir, desde la perspectiva de los "órganos" que asumen esta actividad. 

El Profesor Manuel Amiama la define de la siguiente forma: "Administración Pública es el conjunto o complejo de organismos y funcionarios, que habitualmente, por medio de actos sucesivos, aislados e individuales, esto es relativo en cada caso a una cuestión concreta  y determinada, realiza los fines del Estado, dentro de la constitución y las leyes". 

La Administración asegura la gestión: administrar, es cumplir una serie de actos para alcanzar un fin.  Se trata, pues de la acción administrativa que es a la vez concreta y continua.[1]

Esta monografía tiene por objeto estudiar la jurisdicción administrativa en República Dominicana, sus avances y carencias, así como la necesidad de actualizar su legislación a los fines de adecuarla al Estado de Derecho que consagra la nueva Constitución promulgada el 26 de enero del 2010.

Las normas relativas a la jurisdicción, algunas de obvia obsolescencia, otras previstas para sectores muy particulares y algunas, coyunturales, en espera de una legislación más acabada, han dado lugar a atrasos ostensibles, en muchos casos de años, que hacen de la jurisdicción que está llamada a controlar a la Administración, una en que la denegación de justicia es la norma.

El presente trabajo se divide en cinco capítulos que conocen la jurisdicción administrativa como tal desde su creación por la ley 1494 con sus antecedentes, hasta la década de los 90s. El segundo, que cubre los avances que se produjeron a partir de la creación de los tribunales tributarios en el 1992, el tercero, la situación actual de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y las contradicciones que se advierten en la legislación vigente y, en los casos en que la misma, es contraria a la Constitución, sus competencias y avances.

Capítulo Primero.

La Jurisdicción Contenciosa Administrativa

I.) Antecedentes (Origen y Evolución)

La Jurisdicción Contenciosa Administrativa es a través de la que se ejerce el control de la Administración[2]y se garantizan los derechos de los administrados, sin ella, la democracia pierde su esencia pues la relación gobernante- gobernado se funda en un contenido jurídico de derechos y de obligaciones, debiendo la Administración sujetarse, estrictamente, al ordenamiento jurídico[3]y el administrado, a exigir el cumplimiento de ese acatamiento a través de los tribunales ante cualquier desviación, cuando la Administración no hace la corrección de oficio o ante petición de parte interesada, quedando sujeta a sanciones, tanto de la nulidad del acto, como de responsabilidad[4]ante las actuaciones u omisiones antijurídicas.[5]

La jurisdicción contencioso-administrativa surgió en ocasión de la reforma constitucional de 1942, a raíz de la cual el legislador ordinario obtuvo facultades para crear o suprimir los tribunales encargados de conocer y decidir de las controversias surgidas entre la Administración del Estado y los administrados, y desde este momento histórico dicha jurisdicción se mantuvo fuera de la esfera del Poder Judicial hasta reformas muy recientes.

Con el apoyo de esta reforma, se creó la Ley No.130 del 2 de diciembre del año 1942 sobre Cámara de Cuentas, propuesta por el Poder Ejecutivo, mediante la cual se suprimió el Consejo Superior de Aduanas y dio competencia a la Cámara de Cuentas para decidir de las apelaciones contra los Consejos Superiores de Aduanas, así como toda controversia relativa a los impuestos, derechos y tasas de cualquier clase. Así mismo se creó un Procurador permanente como representante de dicho poder del Estado.

Posteriormente, en fecha 2 de agosto de 1947, fue promulgada la Ley No. 1494, que instituyó la Jurisdicción Contencioso-administrativa en República Dominicana. El esquema bajo el cual se estableció la jurisdicción, supuso una entidad jurisdiccional representativa del segundo grado de jurisdicción conocida como el Tribunal Superior Administrativo, una procuraduría general administrativa en razón de la representación del Estado en esta materia y los tribunales contencioso-administrativos de primera instancia.

El Tribunal Superior Administrativo, de acuerdo con la referida norma,  es competente para conocer sobre los recursos interpuestos contra sentencias dictadas por cualquier tribunal contencioso-administrativo de 1era. instancia o decisiones que provengan de instituciones de la Administración. Asimismo, fue establecido el principio de dualidad jurisdiccional, el cual dispone el desdoblamiento de la función jurisdiccional del Estado en sede administrativa y jurisdiccional.

En sus inicios,  este órgano jurisdiccional  formó parte del Poder Ejecutivo. Su elección dependía del Senado y sobre ternas presentadas por la Administración del Estado.  Con la promulgación de la Ley No. 2690, de enero de 1951, fueron Traspasadas las funciones del Tribunal Superior Administrativo a la Cámara de Cuentas, y a partir de ese momento fue dispuesto el nombramiento de dos nuevos magistrados para dicho tribunal. En lo adelante, se suscitaron diversas reformas, entre ellas, la más trascendental fue la reforma de mayo de 1954, mediante la cual se dispuso qué las decisiones emanadas de la Cámara de Cuentas en funciones de Tribunal Superior Administrativo podrían ser susceptibles de recurso de casación, es decir, estas decisiones estarán regidas por el control Jurisdiccional que ejerce la Suprema Corte de Justicia.

Con la promulgación de la Ley No. 11-92, fue creado el Código Tributario y la Jurisdicción Contencioso Tributaria, la cual estableció nuevos mecanismos recursivos y la creación del Tribunal Contencioso Tributario.  Posteriormente, en el año 2002, fue promulgada la Ley No. 183-02, que aprueba el Código Monetario y Financiero, esta norma al igual que la anterior legislación dispuso la creación de un tribunal especializado en lo monetario y financiero,  competente para conocer de los recursos contencioso-administrativos interpuestos frente a los actos y resoluciones dictados por la Junta Monetaria.

Con la entrada en vigencia de la Ley No. 13-07, el legislador facultó a la Suprema Corte de Justicia para dividir el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo en dos (2) salas, integradas por no menos de tres (3) magistrados entre los cuales habrá un juez presidente. Además estableció que la jurisdicción administrativa estará conformada por dos grados de jurisdicción, primer grado correspondiente a los juzgados de primera instancia y el segundo grado a los tribunales superiores administrativos, cumpliendo así con el principio del doble grado de jurisdicción.

Como hecho más reciente, al haberse consagrado en la Constitución del 26 de enero de 2010 la jurisdicción contencioso-administrativa, se hace notorio su carácter constitucional. Así mismo, en apego a la sexta disposición transitoria el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, pasó a ser el Tribunal Superior Administrativo.[6]

Con posterioridad a la promulgación de la Carta Magna, el Congreso Nacional, al promulgar la Ley del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, estableció la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer, en materia de amparo, de los actos y omisiones de la Administración en tutela ordinaria[7]sin embargo, de manera especial, esta normativa reglamentó, como una atribución casi exclusiva suya, el procedimiento de amparo de cumplimiento[8]una institución vital para la garantía eficaz de los derechos de los administrados.

II.) Ley 1494, que instituye la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

República Dominicana es heredera de los códigos franceses, aplicados durante la dominación haitiana, nunca dejando de estar vinculada culturalmente a España y, más aun durante la Era de Trujillo, época en que se promulga la Ley 1494 considerada como una ley especial de orden público, cuyas disposiciones han de ser aplicadas estrictamente y su aplicación es de estricto cumplimiento, creando la jurisdicción contencioso administrativa, y sometiendo las decisiones de la Cámara de Cuentas, en función de tribunal administrativo, a la Corte de Casación.

La jurisdicción contenciosa Administrativa creada en virtud de dicha Ley 1494, estipula en su artículo primero que: ¨Toda Persona física o moral que tenga un interés legítimo, podrá presentar un recurso contencioso administrativo ante el tribunal Superior Administrativo creado por la presente ley: 1) contra la sentencias de un tribunal administrativo, 2) contra los actos administrativos que violen la ley, los reglamentos y decretos¨. De dichas disposiciones legales se desprende que con esta jurisdicción fué creado el régimen general para controlar la actuaciones de las autoridades administrativas, y en consecuencia para resolver todos los conflictos que con motivo de los mismos se susciten de manera exclusiva entre el Estado y los Particulares, y entre éstos y las instituciones administrativas autónomas creadas por las leyes. Con el funcionamiento de esta jurisdicción, se ofrece a los administrados una mayor protección jurídica contra los actos que fueren considerados arbitrarios e ilegales de la Administración Publica.[9]

Aunque como hemos indicado, el derecho administrativo nuestro sigue, la tradición francesa, como un derecho imperativo y propio de la Administración, hasta que se crea la jurisdicción contenciosa administrativa en 1947, la cual queda aprisionada, en sede administrativa porque nunca se designaron los jueces y sus funciones las desempeñaron los miembros de la Cámara de Cuentas, que en muchos casos, ni siquiera eran abogados.

III.) Su Incorporación al control de Casación

Con la promulgación de la Ley No. 3835 del 20 de mayo del año 1954, se estableció un vínculo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa con el Poder Judicial al disponer que las decisiones del Tribunal Superior Administrativo podrían ser objeto del Recurso de Casación ante la Suprema Corte de Justicia, estableciéndose en el artículo 60 a la Ley No. 1494, que reza: "las sentencias de la Cámara de Cuentas serán susceptibles del Recurso de Casación conforme a las disposiciones establecidas en materia civil y comercial por la Ley No. 3726 del 29 de diciembre del año 1953, o por la que la sustituya" a partir de lo cual se instituye el Recurso de Casación en materia Contencioso Administrativa, conforme con las disposiciones de la Ley de Casación, pero con ciertas particularidades del procedimiento administrativo.

Más tarde con la modificación de la Ley 25-91, mediante la Ley 156-97 quedo establecido que el tribunal competente dentro de la Suprema Corte de justicia para conocer el Recurso de Casación en materia Contenciosa Tributaria y Administrativa sería la Tercera Cámara.[10]

Capitulo Segundo.

Avances de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

I.) Ley 11-92 que crea el Tribunal Contencioso Tributario

Los primero avances vienen a producirse en el año 2005 con la creación del Tribunal contencioso tributario el cual comenzó a operar, sobre el cual  los empresarios mantenían sus ojos, ya que manejaba muchos intereses, teniendo otro tribunal paralelo en cual no llego a operar que era el de lo monetario y financiero creado en virtud de la ley de lo monetario y financiero, este tribunal preside con la Ley 13-07 de traspaso de competencia, nuevas que están llamadas a ampliar su radio de acción y el tribunal deja de ser de lo monetario convirtiéndose en tribunal contencioso  tributario y administrativo, siendo esto una vida activa del tribunal que sin embargo duró poco tiempo, ya que la  Ley 13-07 en su artículo 1 amplía las competencias  al tribunal como veremos más adelante y le da la configuración que el tribunal tiene hoy, hizo sin embargo falta una ley del tribunal que modifica los aspectos procesales del tribunal y que eliminara de la ley una serie de previsiones que no están vigentes cuando las comparas con la constitución y con otras leyes pero que siguen estando todavía como no derogadas de manera expresa en la Ley 14-94.

La jurisdicción no fue muy exitosa porque los recursos eran pocos y tenían que ser previamente  sancionados por el procurador general administrativo y la cámara de cuenta no era propiamente un tribunal y gozaba de poca credibilidad por parte de la ciudadanía de la eficacia de la decisiones que éste emanaba, en el caso que se produjeran ya que a lo largo de los años se presentaban muy poco casos, todavía cuando se produce la ley de traspaso de competencia literalmente casi nadie iba a buscar auxilio o garantías de derecho, ya que los funcionarios estaban bajo el control absoluto de la administración.

II.) Ley No. 13-07 de Traspaso de Competencias y crea el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo.

La promulgación de la Ley No. 13-07, constituye un paso de avance no sólo en cuanto a la conformación del Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, hoy Tribunal Superior Administrativo, sino también que trae consigo el procedimiento de adopción de las Medidas Cautelares Administrativas, que sirven de contrapeso al privilegio de autotutela declarativa y ejecutiva con que se encuentra investida la Administración Pública. Finalmente con la Reforma Constitucional del 26 de enero del año 2010, se consolida la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se instituye de manera constitucional el Tribunal Superior Administrativo, dedicándose los artículos 164, 165 y 166 de nuestra Constitución Política. "Artículo 164: "La Jurisdicción Contencioso Administrativa estará integrada por tribunales superiores administrativos y tribunales contenciosos administrativos de primera instancia, los cuales se dividirán en salas y sus decisiones son susceptibles de ser recurribles en casación". Artículo 165: Atribuciones. Son atribuciones de los Tribunales Superiores Administrativos, sin perjuicio de las demás dispuestas por la ley, las siguientes: a) Conocer de los recursos contra las decisiones en asuntos administrativos, tributarios, financieros y municipales de cualquier tribunal contencioso administrativo de primera instancia, o que en esencia tenga ese carácter; b) Conocer de los recursos contenciosos contra los actos, actuaciones y disposiciones de autoridades administrativas contrarias al Derecho como consecuencia de las relaciones entre la Administración del Estado y los particulares, si éstos no son conocidos por los tribunales contencioso administrativos de primera instancia; c) Conocer y resolver en primera instancia o en apelación, de conformidad con la ley, las acciones contencioso administrativas que nazcan de los conflictos surgidos entre la Administración Pública y sus funcionarios y empleados civiles; d) Las demás atribuciones conferidas por la ley". Artículo 166: "La Administración Pública estará representada permanentemente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa por el Procurador General Administrativo y, si procede, por los abogados que ésta designe. El Procurador General Administrativo será designado por el Poder Ejecutivo. La ley regulará la representación de los demás órganos y organismos del Estado".[11]

Asimismo, el Título XV de las Disposiciones Generales y Transitorias del Capítulo II de la Disposición Transitoria Sexta, señala que: "El Tribunal Contencioso Administrativo y Tributario existente pasará a ser el Tribunal Superior Administrativo creado por esta Constitución. La Suprema Corte de Justicia dispondrá las medidas administrativas necesarias para su adecuación, hasta tanto sea integrado el Consejo del Poder Judicial". Por último, cabe destacar, la promulgación de la Ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, la cual atribuye competencia para conocer de las acciones de amparo a las jurisdicciones especializadas y de manera exclusiva al Tribunal Superior Administrativo para conocer de las acciones de amparos contra los actos y omisiones de la administración pública. Veamos: "Artículo 74. – Amparo en jurisdicciones especializadas. Los tribunales o jurisdicciones especializadas existentes o los que pudieran ser posteriormente establecidos, deberán conocer también acciones de amparo, cuando el derecho fundamental vulnerado guarde afinidad o relación directa con el ámbito jurisdiccional específico que corresponda a ese tribunal especializado, debiendo seguirse, en todo caso, el procedimiento previsto por esta ley. Artículo 75.- Amparo contra actos y omisiones administrativas. La acción de amparo contra los actos u omisiones de la administración pública, en los casos que sea admisible, será de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa."

La ley 13-07 es un avance grande en la jurisdicción porque trae figuras como las medidas cautelares anticipadas que vienen bien regladas en esta oportunidad, te divide las acciones que se llevan en los tribunales de primer grado que actúan como tribunales administrativos en materia municipal en virtud de la ley que antes no había posibilidad de eso, manteniendo en el tribunal las cuestiones que son del Distrito, la provincia de Santo Domingo y el gobierno central, en consecuencia esta ley constituyó un avance notable para la jurisdicción.

Esta ley constituye un importante instrumento para el fortalecimiento del Estado de Derecho y la Seguridad Jurídica en nuestro país al sentar la plataforma para el desarrollo del recurso contencioso administrativo dentro del sistema judicial, lo que deberá traducirse en una mayor protección efectiva de los derechos fundamentales de los ciudadanos en relación con la administración, ya que su implementación garantiza el cumplimiento de los principios constitucionales tales como la imparcialidad, la igualdad ante la Ley, el debido proceso y la protección judicial efectiva, permitiendo a los ciudadanos contestar las decisiones tomadas por la administración, muchas veces al margen de la Ley.[12]

III.) Constitucionalización de la Jurisdicción Administrativa.

El establecimiento de un sistema de control jurisdiccional de las actuaciones de los órganos del Poder Público es, sin duda, uno de los signos más destacados de la consolidación del Estado de derecho, pues implica la necesaria sumisión de todas las actuaciones de los órganos del Estado al ordenamiento jurídico preestablecido, compuesto no sólo por la Constitución y las leyes, sino por el conjunto de reglamentos y normas dictados por las autoridades competentes. Ello es además, la garantía del principio de la legalidad, que en relación con los órganos de la Administración Pública les impone la obligación de actuar con arreglo a lo establecido en la Constitución, ley y las otras normas jurídicas que regulan su actividad.[13]

Los principios del Derecho Administrativo constituyen la base de esta rama del derecho. Son constantes y subyacentes en el ordenamiento jurídico, que deben ser tenidos como guías para la interpretación y aplicación de las normas del Derecho Administrativo, y deben ser aplicados en caso de ausencia de norma legal. Si bien es cierto que el derecho administrativo es la rama del derecho público que se encarga del funcionamiento y estudio tanto de las funciones de las instituciones del estado como la correcta organización e incorporación de dichas instituciones en la sociedad. También lo es, que el derecho administrativo no se queda encerrado en una simple definición o en un simple concepto; sino que también el derecho administrativo, en su más amplio concepto, regula y se encarga del buen funcionamiento de los servicios públicos. Además, el derecho administrativo busca mantener el orden público asegurándole a cada ciudadano no solo un buen funcionamiento estatal sino que también asegurándole su propia seguridad jurídica como tal, de este modo protege y/o salvaguarda los derechos de cada ciudadano y vela para que estos no sean vulnerados.[14]

El conjunto de normas positivas, vigentes, constituyen el ordenamiento jurídico de la actividad de la Administración, que en el presente caso, parten de la Constitución de la República, que consagra los dos aspectos esenciales, por un lado, el aspecto político, que establece la soberanía popular, la separación de los poderes públicos, el sistema de controles públicos y los principios y, por el otro, el aspecto jurídico, que consagra los derechos fundamentales y su sistema de garantías y la jurisdicción administrativa, con sus competencias.

La Constitución contiene valores de forma, por cuanto no puede ser derogada o modificada por ninguna autoridad, excepto en la forma que ella misma dispone y por el otro, sus valores materiales por cuanto se impone a las autoridades por encima de cualquier otra norma, requiriendo en ocasiones, no sólo mayoría especial para su modificación, sino incluso de referendo cuando versa sobre derechos y deberes fundamentales.

En este orden las garantías establecidas para la buena administración se ejercen a través de la jurisdicción administrativa establecida en los artículos 164 y 165, desde los tribunales contenciosos y el Tribunal Superior Administrativo, a través de la Suprema Corte de Justicia, en Casación, hasta el Tribunal Constitucional, cuando se involucra derechos fundamentales.

La nueva Carta Política dispone las reglas esenciales de la Administración del estado y sus entes autónomos, su responsabilidad y la responsabilidad de sus agentes, tanto en lo relativo a esta como a la Administración Local, a cargo de los ayuntamientos y, las relaciones de estos, con el Estado, con otros entes locales y con los particulares, así como su capacidad reglamentaria y normativa. Igualmente, mantiene, ahora constitucionalizada, con la jurisdicción administrativa como órgano de control, la capacidad regulatoria de la Administración Monetaria y Financiera, garantiza la libertad de empresa y el régimen de la propiedad privada, asignando, en el caso de esta última, su control, a la jurisdicción administrativa, haciendo distinción de los bienes del Estado y de los municipios, que son del dominio público o privado y, sobre todo, el tema de los recursos no renovables que garantizan el medio ambiente.[15]

Esta declaración consagra la jurisdicción contenciosa como una jurisdicción especializada, que resultará trascendental para el desarrollo del Estado dominicano y para lo que debe hacerse a través de la jurisdicción administrativa, que es domesticar la función administrativa del Estado sometiéndola al derecho constitucional y todo el sistema de legalidad dominicano.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 de la Constitución de la República y atendiendo a la condición jerárquica de la Sala de Tierras, Laboral, Contencioso Tributario y Contencioso Administrativo de la Suprema Corte de Justicia, aunque esta no constituye un grado de jurisdicción, es posible considerarla establecer que la jurisdicción contencioso-administrativa se encuentra organizada de la siguiente manera:

Tercera Sala o Sala de Tierras, Laboral, Contencioso Tributario y Contencioso Administrativo de la Suprema Corte de Justicia. Tiene jurisdicción nacional para conocer y fallar todos los asuntos en materia de tierras, laboral, contencioso-tributario y contencioso-administrativo, que sean objeto de recurso de casación, o en los cuales, por imperio de la ley, sean objeto de apoderamiento como tribunal de alzada o en primer y único grado.

Tribunales Superiores Administrativos. Son órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir, en primera y última instancia, cuestiones relativas al cumplimiento, caducidad, rescisión, interpretación y efectos de los contratos administrativos (cesiones y contratos de servicios públicos o de construcción de obras) celebrados por el Estado.

Dentro de sus atribuciones están, conocer de los recursos contra las decisiones en asuntos administrativos, tributarios, financieros y municipales de cualquier tribunal contencioso-administrativo de primera instancia. Recursos contenciosos contra los actos, actuaciones y disposiciones de autoridades administrativas contrarias al derecho como consecuencia de las relaciones entre la Administración del Estado y los particulares, si éstos no son conocidos por los tribunales contenciosos administrativos de primera instancia.

Tribunales contencioso-administrativos de 1era. instancia. Aunque todavía no han sido creados, estos serán los competentes para conocer en primer grado de todos los asuntos administrativos, tributarios y financieros de los que la ley le otorgue competencia. En virtud de la inexistencia de estos tribunales es común que en algunos casos el ordenamiento jurídico dominicano atribuya a los tribunales civiles de primera instancia las funciones de tribunal contencioso-administrativo, hasta tanto estos últimos sean creados.[16]

V. Principios Constitucionales

La Constitución recoge, por primera vez, determinados principios y disposiciones expresas, importantes, desde el punto de vista del Derecho Administrativo, consideramos dos de ellos, como llamados a cambiar la cultura de la Administración y del ciudadano: el debido proceso administrativo y la legalidad estricta de que deben estar revestidos los actos de la Administración. Empero, no son menos importantes, los principios de tutela judicial, igualdad y razonabilidad, que más adelante veremos en detalle.

V.I.) Principio de Tutela judicial y debido proceso

En República Dominicana no se encontraba constitucionalizado el debido proceso administrativo hasta la promulgación de la Constitución del 26 de enero del año 2010, donde se establece en el artículo 74.3 que ¨Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por el Estado dominicano, tienen jerarquía constitucional y son de aplicación directa e inmediata por los tribunales y demás órganos del Estado.¨ quedando incorporado como parte íntegra de nuestra Carta Magna el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece que: ¨Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.¨

También es expresado por jurisprudencia en ocasión al voto disidente establecido por los Magistrados Milton Rey Guevara y Rafael Díaz Filpo, que "el debido procedimiento administrativo constituye una garantía, pero no se trata de un ritual que sea un fin en sí mismo, sino que, justamente, tiene un fin particular en la medida en que sirve como límite contra la eventual arbitrariedad de la administración pública en sus actuaciones. Por tanto, la exigencia de que la Administración ciña su actuación a un procedimiento previamente creado no debe ser interpretado como una exigencia puramente formalista, sino que se debe entender como una garantía de que la actividad administrativa es transparente, objetiva, participativa, y sobre todo que se realiza para garantizar el pleno respecto a los derechos de las personas que se relacionan con la administración en cuestión".[17]

El debido proceso configura la garantía de que las personas puedan hacer valer sus derechos ante la justicia en igualdad de condiciones, a través de un procedimiento que contenga los requisitos mínimos esenciales, lo que la Constitución denomina "las garantías mínimas", para asegurar un fallo justo. La importancia de su protección radica en que los derechos como tal, sin un procedimiento jurisdiccional efectivo para protegerlos y ponerlos en práctica, son letra muerta, por lo que el debido proceso, en tanto garantía de la garantía jurisdiccionales, permite que los derechos fundamentales sean eficaces en la práctica, configurando un conjunto de herramientas, para que las personas puedan acceder a la justicia, para la tutela de sus derechos.[18]

V.II.) Principio de Legalidad

Es toda actuación del Estado y de las entidades que componen la administración pública debe fundamentarse en las disposiciones legales. En ningún caso la autoridad administrativa puede actuar de manera arbitraria y sin fundamento legal, consagrado en los artículos 69.10, 138 y siguientes de la Constitución y en la Ley 107/13.

La Autoridad, sólo puede hacer lo que una Norma jurídica previa autoriza o para lo que le habilita y, en la forma que ella dispone, en resumen, que sus actuaciones están subordinadas a la existencia de una regla positiva, que es distinto a la práctica de derecho privado, mediante la cual los sujetos pueden hacer todo aquello que la ley no prohíba.[19]

Adviértanse las diferencias, que son priori sustanciales: Según la teoría de la vinculación positiva, la administración sólo está habilitada para actuar si expresamente se lo autoriza una ley preexistente, mientras que según la teoría de la vinculación negativa a la administración puede actuar en todos aquellos casos en que la ley no se lo impida.[20]

V.III.) Principio de Igualdad

Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, reciben la misma protección y trato de las instituciones, autoridades y demás personas que gozan de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin ninguna discriminación por razones de género, color, edad, discapacidad, nacionalidad, vínculos familiares, lengua, religión, opinión política o filosófica, condición social o personal. Las entidades territoriales dotadas de autonomía no pueden establecer un marco de derechos y obligaciones de sus respectivos ciudadanos, que les sitúen en una posición ostensible ventable o superioridad respecto de los que habitan en otros ámbitos territoriales.[21]

V. IV) Principio de Razonabilidad

El Principio de Razonabilidad tiene su origen en la cultura jurídica americana, y  funciona como límite a la facultad que tiene legislador para establecer restricciones a los Derechos Fundamentales. Esto implica que las intervenciones deben establecerse conforme a los parámetros que configuran este principio.

La Constitución  dominicana en su artículo 74.2 establece que  "sólo por ley, en los casos permitidos por esta Constitución, podrá regularse el ejercicio de los derechos y garantías fundamentales, respetando su contenido esencial y el principio de razonabilidad".

Capítulo Tercero.

La situación actual de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa

Podemos encontrar procedimientos contradictorios como los que establece la ley 13-07 en el artículo 1 literal c, reza que en lo adelante este tribunal se va encargar de las expropiaciones, tema que en la actualidad es candente en el país que antes estaba en la ley 108-05 en el artículo 128[22]y estuvo previamente reglado en por las leyes 344 y 700 con un procedimiento bastante rápido, al llevarlo a tribunal superior administrativo le han aplicado el procedimiento de la 1494 y han hecho que la expropiación sea un procedimiento casi ineficaz, porque se convierte en un procedimiento no contradictorio en la fase previa, se pasan dos o tres años para que el procedimiento se cumpla y finalmente la administración se queda con las propiedades del ciudadano, quedando al final con el título y no con el uso, el usufructo y la libre disposición  que es lo peor.

I.) Competencias iniciales

La Jurisdicción Administrativa se crea, como hemos indicado mediante la Ley 1494, normativa que en su artículo 1, concede a toda persona, bajo ciertos requisitos, presentar recursos contenciosos:

Articulo 1.- Toda persona, natural o jurídica, investida de un interés legítimo, podrá interponer el recurso contencioso administrativo que más adelante se prevé, en los casos, plazos y formas que esta ley establece, 1ro. Contra las sentencias de cualquier Tribunal contencioso-administrativos de primera instancia o que en esencia tenga este carácter, y 2do. Contra los actos administrativos violatorios de la ley, los reglamentos y decretos, que reúnan los siguientes requisitos:

a) Que se trate de actos contra los cuáles se haya agotado toda reclamación jerárquica dentro de la propia administración o de los órganos administrativos autónomos;

b) Que emanen de la administración o de los órganos administrativos autónomos en el ejercicio de aquellas de sus facultades que estén regladas por las leyes, los reglamentos o los decretos;

c) Que vulneren un derecho, de carácter administrativo, establecido con anterioridad a favor del recurrente por una ley, un reglamento un decreto o un contrato administrativo;

d) Que constituyan un ejercicio excesivo, o desviado de su propósito legítimo, de facultades discrecionales conferidas por las leyes, los reglamentos o los decretos.

Como se observa, en el numeral a) se establece, que haya sido agotada la vía administrativa con sus recursos, de revisión o jerárquico, requisito que ha sido eliminado desde las leyes 13-07 y 107-13.

Establece además, en el literal b, que emanen de la administración en ejercicio de potestades administrativas regladas, empero, más adelante, en el artículo 7, establece excepciones que dejan vacío de contenido el artículo 1, al disponer la exclusión de:

• a) Las cuestiones que versen sobre inconstitucionalidad de las leyes, reglamentos, decretos, resoluciones o actos;

Como se observa, la nulidad por inconstitucionalidad de los decretos, como actos administrativos particulares, los reglamentos, resoluciones y actos administrativos, exceptuado en dicha ley, son hoy por hoy el 90% de la actividad de los tribunales administrativos.

Para ampliar el marco de los actos exceptuados del control jurisdiccional de tribunal, la ley, en el artículo citado continúa excluyendo, en el numeral b, otra partida importante actos que hoy se encuentran bajo el control jurisdiccional del TSA, sin se haya producido una derogación expresa de dicha disposición, como son:

• b) Los actos que dicten o realicen los Poderes del Estado en uso de atribuciones constitucionales;

De igual manera, en dicha normativa, se excluye el conocimiento de las sanciones disciplinarias impuestas a los miembros de los cuerpos militares, policiales y de los servidores públicos, la mayoría de las cuales terminan con sanciones de expulsión, tradicionalmente en violación del debido proceso, parte de la creciente actividad de la jurisdicción actualmente.

c) Los actos de las autoridades militares relacionadas con los miembros de los cuerpos correspondientes;

e) Los actos de carácter disciplinario dentro de los servicios públicos;

Resulta interesante que, aunque en la práctica nunca se utilizó a lo largo de seis décadas, la ley incluye las figuras de retardación y silencio administrativo, en los artículos 2, 3 y 4, así como la revocación de los actos por los superiores jerárquicos.

Articulo 2.- Procederá también el recurso cuando la administración o algún órgano administrativo autónomo no dictare resolución definitiva en el término de dos meses, estando agotado el trámite, o cuando pendiente éste, se paralizará sin culpa del recurrente, por igual término. Si se tratare de Consejos, Comisiones, Juntas u otras entidades colegiadas, procederá también el recurso, por retardación, si sus miembros dejaran transcurrir el término de treinta días sin reunirse, salvo el caso de receso legal.

Articulo 3.- El Tribunal Superior Administrativo será la jurisdicción competente para conocer y decidir, en la primera y última instancia, las cuestiones relativas al cumplimiento, caducidad, rescisión, interpretación, y efectos de los contratos administrativos (concesiones y contratos de servicios públicos o de construcción de obras públicas de Santo Domingos las Comunes y Distritos Municipales con personas o empresas particulares, como igualmente las que versen sobre el uso y goce de las dependencias del dominio público del Estado. las Comunes o Distritos Municipales.

Articulo 4.- Dará también lugar al recurso la revocación de actos administrativos por los últimos superiores jerarquías de los departamentos administrativos o de los órganos administrativo autónomos, cuando la revocación ocurra después de un año cuando no esté fundada en una disposición del propio acto renovado.

El desarrollo urbano y las infraestructuras del Estado fueron dando lugar a obsolescencia en algunas disposiciones, que convirtieron artículos como el 6, de la ley, en letra muerta.

Articulo 6.- También conocerá el Tribunal Superior Administrativo en primera y última instancia las controversias sobre distribución de aguas públicas.

En otro orden, el Estado dominicano, poseedor de numerosas empresas privadas de capital público y, que él mismo y sus entes, en ocasiones actúan como personas de derecho privado o en actuaciones que no tienen como relación servicios de carácter público, estaban y siguen estando igualmente excluidas, aunque con frecuencia la jurisdicción está obligada a pronunciarse en este sentido.

f) Las cuestiones de índole civil, comercial y penal, y todas aquellas en que la administración o un órgano administrativo autónomo obre como persona jurídica de derecho privado.

Sin embargo, ha sido la jurisprudencia más que la misma Ley 11-92 la que ha dejado sin efecto el artículo 8 de la Ley 1494, que dispone que, no se puede recurrir en materia impositiva sin el pago previo de los impuestos.

Articulo 8.- No se podrá recurrir ante el Tribunal Superior Administrativo contra las decisiones relativas a la aplicación de impuestos, tasas, derechos, multas o recargos sin la debida prueba de que los mismos han sido pagados ante las oficinas recaudadoras correspondientes.

II.) Ampliación de competencias

En el año 2007, luego de la experiencia del Tribunal de lo Tributario y, sin que llegara a operar el Tribunal de los Financiero y Monetario, mediante la Ley 13-07 el Congreso Nacional procedió a transferir competencias y a ampliarlas, la jurisdicción en tribunal de lo contencioso administrativo, lo tributario y financiero, añadiendo además, en el marco del artículo 1 de la dicha normativa, en particular, en el párrafo:

El Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo tendrá competencia además para conocer:

(a) de la responsabilidad patrimonial del Estado, de sus organismos autónomos, del Distrito Nacional, de los municipios que conforman la Provincia de Santo Domingo, así como de sus funcionarios, por su inobservancia o incumplimiento de las decisiones emanadas de autoridad judicial competente, que diriman controversias relativas a actos inherentes a sus funciones ;

(b) los actos y disposiciones de las corporaciones profesionales adoptados en el ejercicio de potestades públicas;

(c) los procedimientos relativos a la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social; y

(d) los casos de vía de hecho administrativa, excepto en materia de libertad individual.

Esta Ley constituyó una revolución en la jurisdicción, sobre todo luego de que a partir de ella la Cámara de Cuentas hiciera entrega de los expedientes en curso y se iniciaran las audiencias de los temas monetarios y financieros cuyo tribunal hasta entonces no había operado.

Temas hasta entonces no abordados como la responsabilidad patrimonial del Estado, de los municipios y de sus agentes, por sus actos u omisiones, aunque no han acumulado una jurisprudencia importante, iniciaron cambios importantes en la conducta de la Administración y de sus funcionarios, de igual manera, las cuestiones de los gremios profesionales cuando ejercen funciones públicas y los procedimientos de expropiación, institución constitucional afectada por una de las taras más antiguas de nuestra democracia, en tanto el Estado ha sido y continua violador impenitente del derecho de propiedad consagrado en la Constitución. Esta normativa, establecida en las leyes 344 y 700 había sido actualizada en la Ley 108-05, que entró en vigencia casi al mismo tiempo de la promulgación.

Entre las mejoras de esta ley de ampliación de competencias cabe destacar el manejo que la misma da a las medidas cautelares en interés de una justicia eficaz, tanto las anticipadas como las cautelares ordinarias, puesto que en la jurisdicción no existe referimiento de amparo, a cargo de la presidencia del tribunal o del presidente de una de sus tres salas.

III.) Contradicciones en la legislación vigente que ocasiona nulidad

En el año 2010, vigentes las leyes 1494-47, 11-92, 103-02 y 13-07, fue promulgada nuestra última Constitución, que por primera vez constitucionaliza la jurisdicción con doble grado, de hecho, es la única que figura en forma expresa en ella y, al mismo tiempo, establece sus atribuciones, que ahora son:

Artículo 164.- Integración. La Jurisdicción Contencioso Administrativa estará integrada por tribunales superiores administrativos y tribunales contenciosos administrativos de primera instancia. Sus atribuciones, integración, ubicación, competencia territorial y procedimientos serán determinados por la ley. Los tribunales superiores podrán dividirse en salas y sus decisiones son susceptibles de ser recurribles en casación.

Se puede observar que existen dos grados, sin embargo, hasta la fecha por falta de presupuesto la jurisdicción opera con un solo grado en virtud de la legislación anterior, excepto para cuestiones municipales, en las que no se incluye a Santo Domingo y al Distrito Nacional, que las conocen los tribunales de primera instancia provinciales en atribuciones administrativas.

Artículo 165.- Atribuciones. Son atribuciones de los tribunales superiores administrativos, sin perjuicio de las demás dispuestas por la ley, las siguientes: