LECCIÓN X
IMPUESTO ADUANERO
CARACTERÍSTICA: El nombre de impuesto aduanero proviene del lugar o repartición por donde ingresan o salen las mercaderías, objeto de gravámenes, llamado: ADUANA. El origen del vocablo es también lejano, usado por los árabes para designar el lugar de registro de mercaderías "ad dinan". También guarda relación con la voz árabe "diwan", que significa asimismo libro de registro u oficina. En nuestro idioma se emplea la palabra aduana a partir del siglo XIII, como entrada, asiento y depósito de mercaderías para exportar o importar para el consumo interno. Hoy día la competencia entre las naciones para la colocación de sus productos o mercaderías, como se individualizan aquellos objetos que están sujetos a los tributos aduaneros, es cada vez más agresiva, y al mismo tiempo complejo el control que debe hacerse para su valoración impositiva, de ahí que el comercio internacional ha sido materia de diversos acuerdos y convenios, algunos colaterales y otros más amplios, con carácter multilateral.
Los estados dictan medidas unilaterales, para proteger la economía o la salud de la nación. El impuesto de aduana sobre la importación incide sobre el consumo interno de mercaderías. Se considera, conforme la clasificación existente, como un impuesto indirecto, real y de tasa proporcional. Es indirecto el impuesto a las importaciones, por su traslación a una manifestación directa de riqueza, como son los consumos. El gravamen que habitualmente incide sobre los productos de exportación es cuando están sujetos de cambios menores que los del cambio libre.
IMPUESTO A LA IMPORTACIÓN Y A LA EXPORTACIÓN.
Considerado el carácter técnico de comercio internacional. relacionado con la introducción y salida de mercaderías, por las Aduanas, puede decirse que todo su régimen, como sistema de política aduanera, está bajo control minucioso de un cuerpo normativo jurídico: código, leyes, reglamentos y acuerdos internacionales.
IMPORTACIÓN: La importación consiste en introducir al país mercaderías del exterior para uso o consumo.
EXPORTACIÓN: La exportación consiste en la salida de mercaderías nacionales o nacionalizadas fuera del territorio nacional.
ADMISIÓN TEMPORARIA. Es el régimen por el cual se permite la entrada al territorio nacional el paso de ciertas mercaderías, con suspensión de los tributos a la importación, de ciertas mercaderías importadas al país con un fin determinado, y destinada a ser reexportada dentro del plazo establecido en esta ley y los reglamentos, sea en el estado en que fueron admitidas o después de haber tenido una transformación, elaboración o reparación. (1 año de plazo).
DRAW BACK. El Art. 129. Concepto. El Poder Ejecutivo determinará las mercaderías cuyos tributos a la importación podrán ser devueltos al importador, siempre que retorne al exterior en los siguientes casos:a) después de haber sido sometidas a un proceso de industrialización en el país; y b) que hayan sido utilizado para el acondicionamiento o envasado de mercaderías que se exporten.
Nomenclatura: Es la descripción de las mercaderías agrupadas por clases y tipos, que sirven para individualizar cada tipo de mercadería, incluído dentro de la sección correspondiente. Esta designación tiene valor universal, en virtud del convenio adoptado en base al "Sistema Amortizado de Designación y Codificación del Concejo de Cooperación Aduanera (C.C.A.)".
Al hacerse miembro del G.A.T.T., el Paraguay (1993) se beneficia con el trato de la Nación más favorecida, lo que representa un conjunto de beneficios arancelarios para sus productos de exportación. Esto permite al Paraguay el acceso a los mercados más importantes y desarrollados, como los EEUU, Japón y la Comunidad Económica Europea. Agrement On Tariff And Trade (GATT).
NOMENCLATURA ARANCELARIA. El actual sistema que nos rige, conforme la adopción de la Nomenclatura Arancelaria de Bruselas (NAB), ha sido estructurado por el organismo internacional con sede en Bruselas, que desde de la Segunda Guerra Mundial es la nomenclatura aduanera con carácter universal más usada en todos lo países adheridos, inclusive en el Paraguay.
G.A.T.T. Este acuerdo internacional a nivel mundial ha cobrado relevancia cada vez mayor desde su fundación en 1947. Tiene su sede en Bruselas, llamada con justicia "la capital de las aduanas". En esta misma ciudad funciona con igual carácter internacional el Consejo de Cooperación Aduanera (CCA), cuya funciones guardan relación con la vigencia de la Nomenclatura Aduanera de Bruselas (NAB).
Los dos organismos citados coordinadamente y sus múltiples divisiones, regulan todos los aspectos, no exclusivamente aduaneros; sus normas afectan todo el sistema económico de la naciones adherentes.
LECCIÓN XIII
GARANTÍAS DE LOS EMPRÉSTITOS
En principio, y sobre todo actualmente las garantías que pueden ofrecerse en seguridad del pago o devolución de los empréstitos públicos, son muy aleatorias en virtud de la inmunidad de las naciones en cuanto al cobro compulsivo de su deuda pública.
No obstante esta inmunidad, en el presente se han dado situaciones de embargo ordenados por tribunales americanos, sobre barcos y aviones de empresas estatales, por deudas por salarios, gastos portuarios y otros tipos de deudas en el extranjero. Estos casos son excepcionales, pero no van más allá del embargo. Dentro del territorio del país donde el Estado tiene y ejerce su soberanía no sería posible. La Ley permite las demandas en jurisdicción civil por deudas del Estado como persona jurídica del derecho privado, pero las sentencias tienen un valor meramente declarativo (Decreto-Ley Nº 6.623/44).
Modernamente es el Banco Central quien, como agente financiero del Estado, presta su garantía para este tipo de operaciones, que también es de valor relativo.
CONVERSIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA
La conversión de un empréstito contratado o colocado por medio de títulos en el mercado de capitales, es un procedimiento que permite al Estado deudor sustituir los títulos existentes con una determinada tasa de interés, por otra nueva emisión y fecha de vencimiento, con una tasa de interés menor que la anterior.
Este concepto recoge en una forma amplia las múltiples modalidades que pueden caracterizar una conversión normal de un empréstito determinado o la deuda pública globalmente.
Teóricamente no puede discutirse la posibilidad de la conversión de la deuda pública. el aspecto a considerar, son las condiciones en que se efectúa: si es forzosa o voluntaria.
Las variantes principales que presenta la conversión son: 1º) Baja del interés vigente; 2º) disminución de los importes de amortización; y 3º) ampliación del plazo máximo establecido.
Puede considerarse que existe conversión cuando una deuda flotante, sin plazo ni interés, se sustituye por una deuda consolidada a plazo fijo y con interés. La conversión no es una amortización. Es aligerar el peso de la deuda, en mejores condiciones para el Estado deudor. Ruzo señala dos tipos de conversión: 1º) Perfecta: Cuando se disminuye el interés, sin aumentar el capital; 2º) Imperfecta: Cuando se realiza disminuyendo el interés a condición de aumentar el capital.
El profesor PAUL LEROY BEAULIEU, en su conocida obra de finanzas, ha enunciado a comienzos del siglo algunas reglas sobre la conversión de la deuda, que a pesar del tiempo transcurrido siguen teniendo vigencia y conviene ser conocidas:
1) La conversión es una operación legítima que cambia una deuda de alto interés por otra de interés menor, principio que viene a afirmar, jurídica y políticamente, el derecho que el Estado tiene de realizarla. 2) Las conversiones llamadas facultativas se prestan a la crítica. Una conversión debe ser siempre obligatoria y el Estado debe estar dispuesto a rembolsar el importe de los títulos a los tenedores que se nieguen a aceptar los de menor interés.
3) La conversión debe hacerse sin aumentar el capital. De lo contrario se cae en la conversión imperfecta.
4) Se puede suspender el derecho a la conversión durante un número limitado de años, para aceptar la aceptación de los nuevos títulos.
5) Una conversión es impopular cuando se realiza en momento inoportuno, es decir; cuando no ocurren las condiciones que deben auxiliarla.
6) Una conversión puede abarcar un capital enorme; sin que la demanda de reembolso sea grande. Si la conversión no ha sido planteada en debida forma y acompañada de todos los requisitos que deben reunirse, los tenedores de títulos viejos se negarán a recibir los títulos nuevos, y entonces tal demanda puede ser fuerte.
7) Cuando una conversión es posible, el gobierno está en el deber de hacerla.
8) La conversión debe ser acompañada de la remisión del impuesto en una cantidad proporcional, para que sea realmente popular.
AMORTIZACIÓN
CONCEPTO: Etimológicamente, amortizar significa "redimir (pagar) el capital de un préstamo u otra deuda". Aplicado a los empréstitos, tendría un significado más restringido, en el sentido de pagar la deuda pública por períodos iguales –anualidades– o bien por sorteo o licitación. En este sentido el pago es parcial, aunque puede aplicarse también el pago o redención total del empréstito.
AMORTIZACIÓN PARCIAL.
Se realiza periódicamente, ya sea por anualidades o semestralmente. Es la más común, ya que los empréstitos son siempre a largo plazo. Estas amortizaciones pueden hacerse por licitación o sorteo. Los Bonos Oro 1935 se efectuaban por licitación. Es decir, se adjudicaba a aquel titular o titulares que ofrecían mejores condiciones para el Estado, con mayores descuentos sobre el valor nominal.
FORMAS DE AMORTIZACIÓN
VOLUNTARIA. Es cuando el estado deudor no tiene un plazo fijado para el reembolso total o parcial de la deuda. Ocurre cuando una deuda perpetua se paga su importe, total o parcial, para liberarse de los intereses o aprovechar las ventajas ofrecidas en el empréstito perpetuo.
La amortización convencional, cuando el estado se compromete efectuar el rescate del capital parcialmente, por semestre o anualidades, con los intereses de los plazos establecidos.
AMORTIZACIÓN POR LICITACION. El reembolso del título se hace en este caso al mejor postor, entre los tenedores de títulos. "Los Bonos Oro 1935", preveían este procedimiento. Los tenedores de Bonos presentaban sus ofertas en sobres cerrados y lacrados a la Caja Autónoma de Amortización, cuando efectuaba el llamado. En razón de las modalidades modernas del mercado de capitales, en donde las condiciones de los préstamos son más rígidas y exigentes, siendo objeto de convenios específicos, sobre todo en los casos de los organismos financieros internacionales, donde se establecen plazos de gracia, intereses fijos o variables según el mercado de capitales, destino del préstamo, origen de los bienes y servicios, verificación de consultorías contables y técnicas, etc.
LECCIÓN XIV
LA DEUDA PÚBLICA NACIONAL
Por encima de las discrepancias que han existido sobre la bondad o utilidad de que el Estado asuma obligaciones en la forma de "empréstitos", la realidad es que los países han hecho uso de esta fuente como forma normal de recursos, y es una realidad que más se discute en el plano político que financiero. Esto no basta; se impone la necesidad que la ciencia de las finanzas se ocupe preferentemente de esta fuente de recursos tan importante y que ha evolucionado a través del tiempo con modalidades diversas, según los países y las épocas.
EVOLUCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA NACIONAL
Desde la época de la Independencia hasta 1870, en que finaliza la Guerra de la triple Alianza, el estado paraguayo no tuvo deudas externas, como consecuencia de su propia economía, en que el Estado era, por decir, el dueño casi absoluto de las tierras, como de las fuentes de producción: tabaco y yerba, principalmente. Existía la propiedad privada. No había bancos, ni siquiera Estado. Durante el gobierno de F.S. López se da impulso a la economía, dirigida básicamente a la exportación de los productos tradicionales del país y a la organización de un sistema monetario, con la emisión de las primeras monedas en papel y metal, para satisfacer las necesidades del comercio interno principalmente. El Estado era el exportador más importante.
En vísperas de la guerra, se hace sentir la necesidad de recurrir preventivamente al crédito público externo, instruye a sus representantes en el exterior en busca de financiamiento externo, por la situación que reinaba en la Cuenca del Plata. El Congreso llegó a autorizar un empréstito de 25.000.000 de pesos con la garantía de la yerba mate y el canon de las tierras fiscales.
Después de la G. de la Triple Alianza el país se encontraba en un estado de indigencia. La población económica útil había desaparecido, el campo abandonado, sin sementeras, y no existía gobierno. El primer gobierno Constitucional, don Cirilo Antonio Rivarola el (25/XI/1870) en un medio de angustia económica y teniendo que gobernar con la presencia todavía de las fuerzas aliadas. El país necesitaba circulante monetario, se autorizaron las primeras emisiones en papel moneda, con las garantías de los bienes patrimoniales del Estado. El gobierno autoriza colocar en el exterior un empréstito de un millón de libras esterlinas. Se había hecho una evaluación de todo el patrimonio en tierras fiscales, alcanzaba la suma de veinte millones de libras esterlinas; aparte de los edificios públicos y otros bienes, existían garantías suficientes para cumplir los compromisos.
Al año siguiente, el Gobierno nacional volvió a autorizar la colocación en la plaza de Londres de otro empréstito,por valor de dos millones de libras esterlinas.
El resultado financiero de ambos empréstitos, no pudo ser más perjudicial para los intereses del país. Buscar culpables, no tendría sentido, siendo la única víctima el país, y el crédito del mismo, tan necesario para la reconstrucción de la nación, y cuyos efectos se harían sentir por años, al no poder en el futuro volver a contratar en el exterior ningún empréstito. El paraguay hizo honor a sus compromisos financieros al pagar íntegramente por su valor nominal. En el año 1885, el Gobierno del gral. Caballero designa a su ministro de R.R.E.E., don José Segundo Decoud, para volver a negociar los dos empréstitos (1871-1872) que continuaban impagos en sus servicios, se hace un resumen de la deuda total, más sus intereses y gastos, el saldo de la deuda externa de los dos empréstitos, al 30 de noviembre de 1926, era de 644.086 libras.
FINANCIACIÓN DE LA GUERRA DEL CHACO
La financiación de la guerra del chaco, antes y durante el conflicto, es digna de ser destacada, por ser un modelo de buen gobierno en la administración de los gastos e ingresos públicos. No es abundante la bibliografía existente sobre la materia, pero suficiente para que las generaciones futuras valoren el esfuerzo, la capacidad y el patriotismo de los gobernantes de aquella época. Las finanzas de tiempo de guerra han sido siempre motivo de preocupación y estudio por parte de economistas, financistas y gobernantes, a cuyo cargo está dirigir las finanzas tanto del sector público como del privado durante un período de excepcionales características.
Hay bases esenciales que pueden ser tenidas en consideración, sobre todo si existe un margen de previsión en el sentido de estar un país frente a la posibilidad de un conflicto bélico.
El Paraguay, en el lapso de su vida independiente, afrontó dos guerras internacionales en el corto espacio de poco más de 60 años. No es posible comparar la Guerra contra la T. A. y el último conflicto con Bolivia.
Ruzo señala que tres son las grandes consecuencias esenciales que traen aparejadas las guerras respecto a las finanzas y economías públicas.
a) Acrecentamiento extraordinario de los gastos públicos del Estado;
b) Necesidad de crear nuevos recursos permanentes y de recurrir a grandes empréstitos, es decir, recursos eventuales y extraordinarios;
c) Preocupación para estabilizar los cambios.
La base esencial para enfrentar financieramente la guerra con Bolivia fue la excelente administración del sector público, de los dos gobiernos que precedieron al conflicto, y la continuidad del Gobierno de la Victoria del Dr. Eusebio Ayala.
El Dr. Ríos hace un resumen de las adquisiciones de material bélico durante la guerra, cuyo importe llega a la suma total de 11.051.864,94 pesos oro sellado.
Demás está recordar que la financiación de estas adquisiciones fue hecha con recursos propios del Estado, sin recurrir a empréstitos externos.
BONOS DE LA DEFENSA NACIONAL 1928
Por ley del 31 de diciembre de 1928 se autorizó al P.E. a emitir por suscripción pública un empréstito hasta la suma de 100 millones de pesos de c/l destinados al pago de los gastos que demande la defensa nacional (Art.1º). El poder Ejecutivo emitirá títulos de deuda interna que se denominará "Bonos de la Defensa Nacional" Art.2º. Los títulos serán colocados a la par. Tasa de interés: 6% anual y cuota de 2% amortización acumulativa y anual.
BONOS ORO 1.935
Al terminar la G. del Chaco, la Nación tenía una deuda flotante muy grande con motivo del conflicto bélico. Para consolidarla el Gobierno dictó la Ley Nº 1.530 del 22 de noviembre de 1.935 con la denominación: "Bonos Oro 1935" De Conversión y Consolidación de la "Deuda Pública Interna" 4% de interés y 2% de amortización. Cancelación el 31/XII/63.
La emisión de los bonos 1935 respondía al propósito del gobierno de abonar las deudas internas contraídas, reconociendo el perjuicio que podría representar si se efectuaba en moneda de curso legal por la depreciación sufrida a causa de la inflación.
EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA NACIONAL A PARTIR DE 1940
La firma de tratado de paz con la República de Bolivia, permitió al Paraguay dedicar todos sus esfuerzos a consolidar a la república, política y económicamente. La inauguración del período presidencial que inicia el mariscal Estigarribia el 15 de Agosto de 1939 motiva fundadas esperanzas de obtener prestamos para la construcción de obras públicas, especialmente caminos, que servían para el despegue económico de la Nación. La iniciación de la segunda guerra mundial sería un efecto significativo, no solo en el Paraguay, si no en todo el hemisferio sur. Paraguay recibió apoyo técnico y financiero para desarrollar planes de mejoramiento en el orden sanitario, educacional y de la agricultura, en base a técnicas especializada y donaciones para construir una estructura física adecuada a los planes que acuerdan en común ambos gobiernos: Paraguayo-Americano. Esta ayuda se hacía en base a préstamos no reembolsables, y con la cooperación del Gobierno paraguayo en todo lo que era necesario para la realización de los planes propuestos.
En 1939, se le autorizó un préstamo por valor de tres millones de dólares para la construcción de una carretera asfáltica de Asunción-Villarrica, e iniciar estudios para obras sanitarias. Era este empréstito el primero que obtenía el paraguay en el exterior, después de muchos años de penurias, provocadas por las perspectivas del conflicto bélico con Bolivia, lo que, aparte de otras razones, impedía al Paraguay acceder al crédito externo.
EVOLUCIÓN DE LA DEUDA EXTERNA PARAGUAYA
La deuda externa paraguaya hasta 1989 debe ser calculada en alrededor de dos mil millones de dólares, en razón de distintas fuentes de los créditos, tipos de intereses, deudas de plazos vencidos y arreglos parciales efectuados -sin ratificación- con deudores como el Brasil.
El Paraguay, como socio del 50% de la empresa Itaipú Binacional, deberá asumir, en algún momento, el pago en la misma proporción que Brasil, en el supuesto que los ingresos de Itaipú Binacional no llegaran a cubrir todos los costos de producción y financiamiento.
Por otra parte, se ha puesto en evidencia la mala aplicación de los empréstitos obtenidos, en el sentido de que el uso de los mismos no siempre ha tenido una aplicación correcta. Esto naturalmente hace que el crédito mal aplicado resulte actualmente oneroso y perjudicial. La naturaleza de los créditos varía sustancialmente según de qué organismo provengan: BIRD, BID, FONPLATA, AIF. La mayoría denominados "blandos" (15,20 o 30 años)
Si la institución que otorga el crédito, es un banco comercial privado o un consorcios de bancos, se denomina crédito "duro" (4-5 años), estos créditos ya vienen "atados" precalificados para ejecutar la obra pública en cuestión, es decir, funcionando.
COBRO COMPULSIVO DE LA DEUDA EXTERNA
El cobro compulsivo, por parte de los tenedores de obligaciones de los Estados, para hacer efectivos sus créditos contra estos últimos determinó distintos tipos de medida de fuerza por parte del los gobiernos extranjeros para proteger, según justificaban, los "intereses" de sus súbditos.
El conflicto de la Rca. de Venezuela con varias potencias europeas que reclamaban indemnizaciones exorbitantes a causa de perjuicios sufridos por súbditos de esas potencias, estos se unieron, amenazando a Venezuela ejercer un bloqueo marítimo para obligar a este país a aceptar las reclamaciones que con anterioridad habían presentado al Gobierno Venezolano. De los 150 millones de bolívares sólo reconocía 17 millones de bolívares Venezuela, era evidente la mala fe por tan abultada reclamación.
DOCTRINA DRAGO
Las potencias europeas bombardearon Puerto Cabello, Venezuela recurrió al arbitraje, luego al tribunal de la Haya, quedando gravada la renta anual en un 30% para el pago de los reclamos pendientes. Tamaño atropello , sin embargo no paso en silencio.
La Rca. Argentina, con un gesto que le honra de plena solidaridad americana, hizo llegar por nota, redactada por el ministro de R. Exteriores de la Argentina, Dr. Luis María Drago, vale la pena dar a conocer la parte medular de la misma: "Entre los principios fundamentales del DERECHO PUBLICO INTERNACIONAL que la humanidad ha consagrado, es uno de los más preciosos el que determina que todos los ESTADOS, cualquiera que sea la fuerza de que disponga, son entidades de derecho perfectamente iguales entre sí, y recíprocamente acreedores por ellos a las mismas consideraciones y respeto. El reconocimiento de la deuda, la liquidación de su importe, puede y debe ser hecha por la nación, sin menoscabo de sus derechos primordiales como entidad soberana, pero el cobro compulsivo e inmediato en un momento dado, por medio de la fuerza, no traería otra cosa que la ruina de las naciones más débiles y la absorción de su Gobierno con todas las facultades que les son inherentes por los fuertes de la tierra".
Los años transcurridos desde entonces dieron razón a los fundamentos éticos y jurídicos de la Doctrina Drago, que hoy constituye uno de los pilares del Derecho Público Internacional Americano.
DEUDA INTERNA
Empréstito interno es aquél que se coloca en el país y en moneda nacional, sin que necesariamente los acreedores sean del país. El destino del empréstito interno, es por lo general para adquisición de bienes o servicios de interés nacional, tales como: defensa, guerra, crisis económicas o catástrofes, que muevan al espíritu patriótico a invertir sus ahorros en una causa nacional. La última experiencia nacional de empréstitos internos fueron los "BONOS ORO 1935". Lastimosamente no están dadas las condiciones de credibilidad y estabilidad monetarias para prosperar la colocación de capitales (BONOS NACIONALES) nacionales en préstamos al Estado, el acreedor único es el Banco Central, según se refleja en el Presupuesto Nacional 1988 Obligaciones diversas del Estado".
La deuda interna tiene las características naturales de las finanzas nacionales, con efecto en el sistema monetario nacional a cargo del Banco Central del Paraguay. El Paraguay tiene su fuente principal de empréstitos internos en el Banco Central. La crisis financiera del gobierno central se ve reflejada en el aumento de su deuda neta con el Banco Central del Paraguay en razón de la disminución de depósitos de la administración gubernamental, por causa de la disminución de los ingresos tributarios en particular.
El Banco Central, en resguardo del sistema monetario, gravemente amenazado por el peso de la deuda interna que soporta íntegramente esta entidad financiera del Estado, ha propuesto al gobierno central una renegociación global de la deuda contraída por las diversas empresas estatales, principalmente. Esta propuesta tiene las características, desde el punto de vista financiero, de la conversión de una deuda flotante en deuda consolidada.
El Art.286 C. Nal. prohíbe a la banca central de hacer adelantos a la Administración Nacional para financiar el gasto público al margen del presupuesto. Esta disposición viene a constituir una valla importante para evitar la mala práctica de considerar la banca del Estado como una caja auxiliar del Ministerio de Hacienda.
El sector público estaba adeudando al B. Central hasta fines de 1992, un billón 312,9 millones de G$, incluyendo la administración central como empresas del Estado y otras entidades públicas. Debe señalarse que el mayor volumen de la deuda tiene su origen en los reembolsos de prestamos del exterior, que alcanzaban 800 millones de G$.
Los organismos internacionales (FM y BM) valúan el PIB de cada país con el objeto de conocer la capacidad de pago de los mismos al efecto de los préstamos a acordar por la banca internacional.
Al tomar como base de cálculo del crecimiento económico la capacidad de compra de ciertos bienes de consumo básico y comparar con otros países.
LECCIÓN XV
EL PRESUPUESTO
Según Benvenuto Griziotti: "El documento jurídico y contable en que se indican los recursos y los gastos del Estado en su monto correspondiente a un período de doce meses".
Podemos agregar más: el Presupuesto en la complementación necesaria de la ley de organización administrativo-financiera del Estado.
Por su origen y preparación, el Presupuesto es un documento administrativo (acto administrativo) que para su ejecución durante el lapso fijado, de los recursos y gastos, debe tener la aprobación del Congreso conforme disponen los artículos 216 y 217 de la Constitución Nacional. Su naturaleza jurídica se basa en la Ley 14/68 Orgánica del Presupuesto y demás leyes complementarias vigentes, que guardan relación con la preparación y aprobación parlamentaria del Presupuesto, como su posterior control por medio de la Contraloría General de la Rca. y el Tribunal de Cuentas.
NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO
Actualmente el Presupuesto guarda relación estrecha con el Estado constitucional moderno. Durante el siglo XVII, se trata de establecer una separación, en materia de gastos de Estado. En 1628 se promulga el "Bill of Rights" (Ley de Derechos), reconociendo a favor del Parlamento la potestad de su consentimiento para que el soberano impusiera tributos.
Con el advenimiento del Estado constitucional en la mayoría de los países, aun con sistema monárquico, el "Presupuesto" fue adquiriendo relevancia, adoptándose técnicas especiales según los sistemas políticos.
El Presupuesto con sus características originales ha sido rebasado por su aspecto técnico. No obstante, se discute su naturaleza jurídica de acuerdo a sus perfiles jurídico-financiero actuales.
Por su origen es un acto administrativo que emana del Poder Ejecutivo.
CARACTERÍSTICAS:
PREVISIÓN: Indica la posición del Ejecutivo en la elaboración del Proyecto del Presupuesto, en cuanto al gasto a realizar y los recursos que pueda usar (tributos).
AUTORIZACIÓN: Es la atribución propia del Parlamento, que podrá rechazar, modificar, aumentar o disminuir, según las disponibilidades de los recursos, ajustándose al procedimiento constitucional para convertir en ley el proyecto enviado por el Ejecutivo.
PRINCIPIOS TÉCNICO DEL PRESUPUESTO NACIONAL
a) Especialización del gasto. Complemento indispensable de todo presupuesto correctamente elaborado, para que el Parlamento pueda dar su autorización legislativa, constituye la precisión específica del GASTO-RECURSO. Es lo que se denomina: Especialización Presupuestaria, cualquiera sea el sistema de Presupuesto aplicado. En nuestro caso particular, esta "especialización" está prevista en la Ley 14/68 Orgánica del Presupuesto, denominada
Presupuesto por Programas.
b) Equilibrio del Presupuesto. Dentro del Presupuesto clásico se entiende por equilibrio del presupuesto la complementación contable de recursos-gastos.
Debe considerarse que el presupuesto es la concreción práctica de la política del Estado en un momento dado, sea financiera, social, económica o desarrollista, y en este sentido puede producirse un desequilibrio del presupuesto, tanto por déficit como por superávit.
c) Universalidad: El principio de la universalidad aplicado al presupuesto: "Se entiende que no puede haber compensación entre gastos y recursos, es decir que tanto unos como otros deben figurar consignados en sus importes brutos: sin extraer saldos netos". Los recursos entran globalmente por una vía y a su vez los egresos salen por otro conducto.
d) Unidad: El principio de la unidad es complemento del anterior, en el sentido de que por unidad del presupuesto se entiende que todos los gastos y recursos del Estado, de cualquier origen y naturaleza, estén asentados en un Presupuesto Único General del Sector Público. Art.3º, Ley Nº14: "Presupuesto por Programas es el instrumento de ejecución de la política gubernamental, en el que se establecen los créditos para la ejecución de los programas a cargo del sector público y se determinan los recursos financieros con que deben ser cubiertos tales créditos durante el ejercicio fiscal".
TÉCNICAS DEL PRESUPUESTO
El Presupuesto del Sector Público abarca actualmente diversos aspectos que deben ser completados para responder a los requerimientos de los distintos niveles de la compleja organización estatal.
El presupuesto moderno no debe limitarse a un mero sistema de cuentas de sueldos, servicios, bienes y obras. Aunque una de las características del presupuesto es la anualidad, debe a la vez existir continuidad por encima de la política circunstancial del Gobierno. Para satisfacer todos estos requerimientos de tanta complejidad, se han puesto en práctica técnicas diversas para elaborar el presupuesto, de tal suerte que el mismo refleje los objetivos de corto, mediano y largo plazos. La Técnica del Presupuesto que se elija debe estar encuadrada dentro de principios que constituyen tradicionalmente las características de base de todo presupuesto: Especialidad del gasto, equilibrio, previsión y autorización.
Concretamente la técnica a aplicarse debe satisfacer el plan financiero del Estado, en base a una complementación con el sector privado, de donde extrae los recursos, ya sea en forma de tributos, precios, empréstitos, royalties. Tekné (arte), para elaborar y construir, con los elementos que la ciencia de las finanzas proporciona, un presupuesto exacto, coherente y explícito.
PRESUPUESTO POR PROGRAMA.
Entre los sistemas de presupuestos deben mencionarse los más conocidos y aplicados, ajustados a normas de técnica presupuestaria: 1º) Presupuesto por Programa (aplicado por la Ley 14/68); 2º) Presupuesto Base cero.
El Presupuesto Nacional es uno y la técnica que puede aplicarse para su ejecución varía de acuerdo con las demandas y características del Estado. El P. por Programa apunta a objetivos, en base a cálculos de costos y recursos. No es cuestión de mero balance aritmético, sin considerar las posibilidades reales y sus consecuencias en los saldos de cuentas.
Los programas pueden ser complejos y de largo alcance, lo que hace necesario dividirlos en "Sub-programas", que permitan un mejor control y ejecución. Los programas pueden ser de capital, servicios y adquisición de bienes, de la jurisdicción de distintos departamentos, que estando divididos en "Sub-programas", son ensamblados en el plan mayor del programa.
Se pueden señalar algunas de las características del programa, en su función presupuestal:
a) Racionalidad, basado en la razón.
b) Previsión, prever significa anticipar.
c) Continuidad. Debe existir una acción encadenada, con todos los factores, a través de una sucesión de hechos que están vinculados entre sí, no aislados.
Los elementos componentes del Presupuesto por Programa, conforme con la doctrina y la Legislación Positiva son:
a) Sector Público, conjunto de instituciones u organismos creados por la ley y financiados con los ingresos del sector público.
b) Función, el propósito directo establecido por los órganos políticos y que será cumplido por el sector público.
c) Programa, el instrumento presupuestario destinado a cumplir las funciones del Estado y sus planes a corto plazo.
d) Sub-programa, la división de programas complejos, a fin de facilitar la ejecución de un campo específico.
e) Actividad, la división más reducida de cada una de las acciones a desarrollar para cumplir las metas de un programa o sub-programa de funcionamiento.
f) Tarea, la operación específica a efectuarse dentro de un Proceso de trabajo para la obtención de un resultado determinado.
g) Proyecto: Conjunto de obras que se realizarán dentro de un Programa o sub-programa de inversión, para la formación de bienes de capital.
h) Obra, el bien de capital específico que forma parte de un proyecto.
i) Trabajo, el esfuerzo sistemático para ejecutar cada una de las faces del proceso de una obra.
PRESUPUESTO BASE CERO (Zero Base Budgeting)
En un sentido literal, el presupuesto base cero implica la construcción de un presupuesto, sin tener en cuanta ninguna referencia de lo que se hubiera hecho anteriormente, basado fundamentalmente en una nueva valoración de objetivos, métodos y recursos.
El Presupuesto Base Cero (PBC), más que una técnica específica de elaboración del presupuesto, como el conocido como Presupuesto por Programa, es fundamentalmente un proceso de análisis para desmenuzar en detalle un proyecto global que abarca varios sectores de ejecución, de tal manera como si el proyecto o "gasto", que puede abarcar un lapso extenso en su ejecución, sea analizado, en cada presupuesto anual, partiendo de CERO.
De lo expuesto se puede deducir que ningún método elegido para ser aplicado en la elaboración de un Presupuesto es perfecto, dependiendo en gran medida de la capacidad del factor humano. Buscar un método de implementación de las bondades de cada sistema nacional es lo aconsejable, siempre que el sistema de "control" sea eficaz.
LECCIÓN XVI
PREPARACIÓN Y EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
La trayectoria del Presupuesto, desde su preparación en el Departamento respectivo del Ministerio de Hacienda, Ley 109/91, Art. 20, aprobación o modificación en el Poder Legislativo, hasta su fase final de control del cumplimiento de la ejecución activa y pasiva, a cargo de la Contraloría Financiera y Tribunal de Cuentas (2º Sala), se rige por normas legales estrictas conforme la Ley 14/68 y las Leyes de Organización Administrativa de la Nación. De lo expuesto se desprende claramente, que son normas del Derecho Financiero, Administrativo, tributario y Constitucional las que conforman la estructura y vigencia del Presupuesto en todas sus faces de ejecución y control.
Partiendo de un antiguo principio financiero, se calculan primero los gastos y después los recursos. El fundamento de esta regla tiene su razón de ser en que son las necesidades las que deben preocupar primeramente al gobernante, pues si un Estado no es capaz de cubrir sus gastos, no tiene razón de ser y existir.
"La actividad financiera del Estado se concreta o sintetiza, como es sabido, en tres divisiones importantes: Gastos públicos, Recursos públicos y el Presupuesto.
PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTO
Art. 216 C.N. "El proyecto de Ley de Presupuesto de la Nación será presentado anualmente por el Poder Ejecutivo, a más tardar el 1º de setiembre y su consideración por el Congreso tendrá prioridad absoluta…".
La preparación del Presupuesto corresponde al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Hacienda, conforme lo preceptuado en la Ley 109/91 Orgánica del Ministerio de Hacienda, en concordancia con la Ley 14/68 de Presupuesto por Programas. El sistema presupuestario vigente está conformado por un conjunto de leyes y decretos emanados del Poder Ejecutivo, que reglamentan el proceso de preparación, aprobación por el Poder Legislativo, ejecución y control definitivo del Presupuesto Nacional.
La Composición del Presupuesto tiene dos partes principales: Presupuesto Corriente y Presupuesto de Capital (Art.23).
DE LA ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO
CAP. II LEY 14/68
Art.11. "El Presupuesto del Sector Público se compondrá de las partes siguientes:
a) Presupuesto de la Administración Central;
b) Presupuesto de las Entidades Descentralizadas;
c) Presupuesto de las Municipalidades".
Art.12. "El Presupuesto de la Administración Central constituirá el Presupuesto General de la Nación".
Administración Central, que incluye por orden numeral romano todos los organismos del Sector Público.
Art.23. "El Presupuesto de la Administración Central se compondrá en dos partes principales:
a)Presupuesto Corriente;
b) Presupuesto de Capital.
El presupuesto Corriente se dividirá en Gastos e Ingresos Corrientes. el Presupuesto de Capital en Gastos e Ingresos de Capital".
Art.25. "El Presupuesto de Gastos Corrientes proveerá la atención de los programas que tienen por objeto el funcionamiento permanente de las prestaciones de servicios a cargo de la Administración Central y los programas corrientes de transferencias".
Art.35. "El Presupuesto de Capital comprenderá los programas cuya ejecución redunde en la conservación e incremento del patrimonio".
ETAPAS PREVISTAS; PLAZOS LEGALES
El Poder Ejecutivo remitirá a más tardar el 1º de Setiembre de cada año, el Congreso tiene plazo hasta el 20 de diciembre de cada año para expedirse sobre el Presupuesto enviado por el P. Ejecutivo; en caso de no expedirse sobre el Proyecto de la Ley, se reputará sancionado el Proyecto y el Poder Ejecutivo promulgará la ley correspondiente (Art.52).
Art.56. "El 31 de diciembre de cada año se procederá al cierre del Ejercicio Fiscal".
El Congreso tendrá prioridad absoluta. Se integrará una comisión bicameral, la cual, recibido el proyecto, lo estudiará y presentará dictamen a sus respectivas Cámaras en un plazo no mayor de sesenta días corridos. Recibidos los dictámenes, la Cámara de Diputados se abocará al estudio del proyecto de sesiones plenarias, y deberá despacharlo en un plazo no mayor de quince días corridos. La Cámara de Senadores dispondrá de igual plazo para el estudio del proyecto, con las modificaciones introducidas por la cámara de Diputados, y, si las aprobase, el mismo quedará sancionado. En caso contrario, el proyecto volverá con las objeciones a la otra Cámara, la cual se expedirá dentro del plazo de diez días corridos, exclusivamente sobre los puntos discrepantes del Senado, procediéndose en la forma prevista en el Art.208, incs. 1), 2) y 3), siempre dentro de diez días corridos.
Todos los plazos establecidos en este artículo son perentorios, y la falta de despacho de cualquiera de los proyectos se entenderá como aprobación. Las Cámaras podrán rechazar totalmente el proyecto presentado a su estudio por el P. E., sólo por mayoría absoluta de dos tercios en cada una de ellas.
LECCIÓN XVII
PLANIFICACIÓN. PRESUPUESTO. DESARROLLO
Valuación de los niveles de elección para el gasto: impuesto, Empréstito y emisión monetaria.
La planificación es necesariamente a precios constantes, debido tanto a que es esencial proceder a realizar comparaciones reales, como porque las variaciones de los precios no pueden preverse; pero un tipo de crecimiento para una economía sí puede incluirse en el cálculo.
La planificación requiere, en primer lugar, las metas a cumplir, que deben ser insertas en los llamados "Gastos Corrientes y Gastos de Capital", conforme al sistema de Presupuesto por Programas. Es decir, clasificar los Gastos Públicos dentro de un orden prioritario, sin exclusiones drásticas, desde el momento que el Estado, cualquiera sea el grado de su desarrollo, se supone que tiene una estructura mínima, que es necesario impulsar y desarrollar.
"El concepto de programa trae consigo -casi indivisiblemente- los de plan y planificación, con sentido de cosa temporal: se planea, se planifica y se programa".
Plan significa la armonización de una serie de problemas a resolver, la elección de medios (humanos y económicos) para llegar a un objetivo positivo final, a corto o a largo plazo: "Un plan es un conjunto de disposiciones adoptadas con vistas a la ejecución de un proyecto". "La planificación" es una expresión más correcta; poner en ejecución las medidas concretas y proyectos específicos del plan elaborado. El Presupuesto por Programas no se agota en el plan establecido en el documento del presupuesto; necesita la planificación ejecutiva, que debe ser explicativa, y donde el factor humano es esencial para concretamente aplicar el gasto en el lugar debido.
El Presupuesto es la concreción real de la planificación, en el sentido que su finalidad no debe detenerse en un nuevo propósito formado por el entendimiento y aceptado por la voluntad. Por ello, Presupuesto y Programa son una misma cosa, como declaración anticipada de lo que se pretende hacer.
Para cumplir etapas aplicadas a cualquier proyecto que se dirija al desarrollo, es necesario conocer bien los objetivos globales que el Gobierno piensa alcanzar, y sobre todo la elección de los medios. En este sentido son importantes "los niveles de elección", en cuanto a la aplicación de los recursos para el gasto. Por ello, es de suma importancia el volumen del PNB real, debe nutrirse de los impuestos, cuya fuente está en el sector privado,.
Partiendo de los recursos, hemos indicado que las tres fuentes principales, no las únicas, son impuestos, crédito externo o interno y emisión monetaria.
En el Estado actual de las finanzas públicas, el único recurso viable y más próximo es el impuesto; el crédito externo está saturado y ya es un problema el pagar lo que se debe, la inflación que acarrea la emisión monetaria, el antídoto es la restricción de créditos bancarios o del Banco Central, o en última "ratio" el recorte drástico de los proyectos o programas.
Indicadores económicos para un plan de desarrollo para el Paraguay.
En el Presupuesto de la Administración Central siguen teniendo prioridad los llamados "Gastos de Defensa Nacional"; por otro lado están los programas de educación y salud, que han retrocedido cualitativamente y también cuantitativamente, por encima de los aumentos otorgados, que no son aumentos, sino apenas nivelación de la demanda demográfica y la inflación.
El tipo de gasto debe estar condicionado, según sea la planificación para el desarrollo. Hemos citado los impuestos y el crédito interno o externo como fuentes para financiar el gasto. Acompañado en crecimiento económico puede tener otro alcance cuando se proponen metas desarrollistas ambiciosas.
Uno de los modos de aumentar la disponibilidad de los recursos para el desarrollo es la promoción de comercio internacional exportador.
El papel del comercio externo en la economía para el desarrollo
El comercio exportador puede significar mayor producción, el ahorro originando en la mayor producción permite la formación del capital, que se aplicará al desarrollo interno del país. "En la literatura sobre el desarrollo -comenta Trirlwall- hay gran cantidad de modelos impulsados por las exportaciones, y se afirma que tanto históricamente como en el mundo contemporáneo el comercio ha sido el autor del desarrollo".
Planificación y desarrollo son objetivos íntimamente ligados al Presupuesto por Programa previsto en la Ley 14/68. Dos de sus disposiciones normativas mencionan expresamente: "Art. 4º. El Presupuesto del Sector Público reflejará los objetivos y las metas a corto plazo fijados en los planes de desarrollo, que aprueba el Gobierno…"; "Art. 10. El Proceso Presupuestario estará estrechamente vinculado al Proceso de Planificación. A este efecto, el Ministerio de Hacienda dará participación a la Secretaría de Planificación Económica y Social de la Presidencia de la República…".
El Presupuesto Nacional es el reflejo de los objetivos del Gobierno, en base al plan propuesto para una política para el desarrollo.
A nivel superior -universitario- la población universitaria ha crecido. Es evidente. Pero cualitativamente se percibe un evidente retroceso. El enfoque del desarrollo no puede ser un enfoque exclusivamente económico, debe ser cultural en el amplio sentido de la expresión.
Los proyectos de un presupuesto, para ser elaborado con planes de desarrollo, en un país en vías de desarrollo, deben establecerse dentro de bases distintas a aquellos países avanzados que tienen, desde luego, otras estructuras socioeconómicas y sobre todo la financiación es con recursos propios internos. Los índices de mortalidad infantil y materna son muy altos en el Paraguay. Sus cifras exactas no se conocen. Aquí está el problema del desarrollo de un país; es el reflejo directo de sus carencias.
De nada vale tener la mayor represa hidroeléctrica del mundo, ni un índice de inflación relativamente aceptable, si la gran población marginada no recibe ningún beneficio.
La reseña que se ha hecho sobre la relación Presupuesto y Desarrollo, está demostrando que el concepto de desarrollo es actualmente perfectamente normal dentro de la dinámica del Presupuesto, no es de carácter excepcional; por ello, los recursos del crédito externo deben ser manejados con suma prudencia y no como recurso normal.
LECCIÓN XVIII
LA FUNCIÓN LEGISLATIVA Y EL PRESUPUESTO
La C. Nal. establece en el Art. 216, inc. 6, el procedimiento para sancionar anualmente la Ley de Presupuesto General de la Nación. El P. Ejecutivo por su iniciativa debe presentar en el plazo fijado -1º de Setiembre de cada año-, según dispone el Art.
216 C.N., que fija plazos perentorios para el proceso de aprobación del Presupuesto; El P.E. y el P.L. tienen facultades constitucionales en la preparación, aprobación y sanción de la ley respectiva, donde la intervención de los dos Poderes del Estado puede motivar conflictos en la promulgación definitiva de la Ley; tanto más significativos, pues sus efectos ante una modificación o rechazo por el Legislativo pueden provocar graves trastornos en la marcha institucional de la Nación, lo que afectaría tanto al Sector Público como Privado.
CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
1º) Es un acto administrativo-jurídico y contable.
2º) Requiere para su vigencia la sanción legislativa.
Ley especial.
3º) Carácter anual.
El Presupuesto tiene su origen y preparación material en el Poder ejecutivo, a cargo del Ministerio de Hacienda, según lo dispone la C.N. y la Ley 14/68, pero a los efectos de su validez se requiere la aprobación del Congreso, dentro de un Proceso con tratamiento especial. Es un acto administrativo del P.E., por cuanto la intervención del Congreso es de mera autorización, su efecto más importante es que el Ejecutivo como los demás órganos estatales deben ajustarse a las normas contenidas en la ley que aprueba el presupuesto en el sentido de que no pueden realizar erogaciones mayores que las presupuestadas y en el rubro correspondiente. El Art. 87 de la Ley 14/68 establece expresamente:
"Los ordenadores de gastos son responsables personalmente y con sus bienes por aquellas erogaciones comprendidas, fuera del presupuesto".
Art. 217. De la vigencia del presupuesto. Si el P.E., por cualquier razón, no hubiese presentado al P.L. el proyecto de Presupuesto General de la Nación dentro de los plazos establecidos, o el mismo fuera rechazado conforme con el artículo anterior, seguirá vigente el Presupuesto del ejercicio fiscal en curso.
Art. 85. Del mínimo presupuestario. Los recursos destinados a la educación en el Presupuesto General de la Nación no serán inferiores al 20% del total asignado a la Administración Central (C.N.).
En igual sentido el artículo 249, que asigna al P.J. una cantidad no inferior al tres por ciento del Presupuesto de la Administración Central.
DUODÉCIMOS
No estando previsto por ley un plazo para la aprobación legislativa del Presupuesto, puede ocurrir que la sanción del mismo no se produzca y que el plazo -anual- haya pasado la fecha de la terminación del Presupuesto último. En este caso la Administración se encuentra sin autorización del gasto previsto, como de los ingresos. Frente a estas situaciones, los gobiernos recurren a un procedimiento no previsto expresamente: la "prórroga" parcial del Presupuesto para ir cumpliendo el Presupuesto del año en curso.
A este sistema de vigencia parcial del Presupuesto vencido se lo denomina "duodécimos". Tiene su origen en Francia, que mientras se promulga la Ley de Hacienda 1809, dispuso se comenzara a percibir los tres primeros duodécimos de las contribuciones directas. "Lo esencial, tanto en el sistema francés como belga y el británico, es que los 'duodécimos' se computan sobre el nuevo Proyecto de Presupuesto".
INFLACION MONETARIA Y PRESUPUESTOS. OPINION DE PAUL SAMUELSON
Aunque este aspecto es esencialmente económico-monetario, derivado principalmente de la abundancia del dinero ocioso, por causa de la emisión monetaria, los economistas reconocen igualmente otras causas, como ser un simple desequilibrio entre la demanda real y la oferta. "O también una situación provocada por el aumento de los precios por el aumento de medio circulante, sin aumento proporcional de la producción y sin respaldo efectivo para hacer frente al comportamiento del mercado económico".
El fenómeno opuesto constituye la deflación.
En realidad la falta de demanda u oferta produce la caída de los precios, y la moneda, medida común de los valores, provoca, consecuentemente, no precisamente una desvalorización sino hay una disminución del gasto en general, que repercute en todo el sistema económico.
Entre las causas actuales de la inflación, la más nociva es cuando la política fiscal se lanza a la emisión monetaria para cubrir el mayor gasto del presupuesto, o bien un aumento de los impuestos provoca igualmente consecuencias inflacionarias.
Samuelson considera como fuente de financiación del gasto público la emisión monetaria: "Al imprimir bastantes billetes, el Gobierno puede hacer ofertas de compra más ventajosas a los actuales poseedores o usuarios de la tierra, el trabajo y el capital, lo que le permite atraer hacia sí esos recursos. Pero, al hacerlo, eleva los salarios, las rentas y los precios". Concluye que "la inflación es, en la práctica, un impuesto, y además un impuesto muy arbitrario y poco equitativo".
La pérdida de valor del signo monetario nacional repercute en el sector público: presupuesto, deuda externa en moneda fuerte, etc. Los salarios, bienes y servicios suben, produciendo un desequilibrio en la economía del sector público, que repercute en el Presupuesto Nacional, que tiene carácter anual, y las previsiones sobre la inflación difícilmente pueden establecerse.
El presupuesto efectivo (dólares o moneda del país) registra los gastos efectivos, los recursos efectivos y el déficit real. El presupuesto estructural calcula los gastos, los recursos y los déficit públicos que se producirían si la economía funcionase al nivel de producto potencial (PBN).
El presupuesto cíclico calcula el efecto del ciclo económico en el presupuesto midiendo las modificaciones en los gastos, en los recursos y en los déficit que se verifican debido a que la economía no está funcionando a nivel del producto potencial, no obstante encontrarse en una situación de expansión inflacionista o en una recesión. El presupuesto cíclico es la diferencia entre el presupuesto efectivo y el presupuesto estructural (Samuelson Paul).
LECCIÓN XIX
FINANZAS AUTÓNOMAS
CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
Este título tiene un significado amplio, por cuanto se incluye cualquier entidad, de carácter político, institucional o territorial, que goza de autonomía para gobernarse y administrarse, de acuerdo a la extensión que le otorga la Constitución o la ley.
La centralización es reunir en un gobierno único toda la autoridad y función del órgano estatal. Por su parte, descentralización significa la transferencia de potestades -no soberanía- y funciones a entidades autónomas, para cumplir cometidos específicos.
LOS ENTES AUTÓNOMOS Y EL PRESUPUESTO
Dentro de nuestro Derecho Público se prevé la existencia de entes descentralizados.
El Art.11 de la Ley 14/68 expresa: "El Presupuesto del Sector Público se compondrá de las partes siguientes:
a) Presupuesto de la Administración Central;
b) Presupuesto de las Entidades Descentralizadas;
c) Presupuesto de las Municipalidades".
Entes Descentralizados, son aquellos órganos creados por la ley, a los que se les transfieren determinadas funciones que pertenecen a la Administración Central con facultades de autodeterminación (autonomía), según le atribuya la ley. Se clasifican de la siguiente forma:
a) Entidades encargadas de la educación superior;
b) Entidades que tienen a su cargo funciones y programas de seguridad social;
c) Entidades que tienen a su cargo programas de promoción del desarrollo económico y social.
d) Empresas públicas que producen y venden bienes y servicios.
CLASIFICACIÓN DE EMPRESAS NACIONALES
A) EMPRESAS PÚBLICAS DE SERVICIO PÚBLICO. ANDE, ANTELCO, CORPOSANA.
B) Entes descentralizados con carácter comercial-industrial: APAL, PETROPAR, INC, FLOMERES, LAP, FCCL, ACEPAR, LATN.
C) Entes descentralizados con finalidad socio-económica: IBR, IPS, UNA.
D) Instituciones financieras y promoción del desarrollo: BCP, BNF, BNT, Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios, CAH, IPVU, Fondo Ganadero, Banco Nacional de Ahorro y Préstamo para la Vivienda, IDM, INTN, DIBEN.
CONTROL DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO
Existe un triple control sobre la ejecución del Presupuesto y sus resultados:
a) Control del Poder Ejecutivo,
b) Control del Poder Judicial,
c) Control del Poder Legislativo.
CONTROL DEL PODER EJECUTIVO. Sobre el modo y la oportunidad de ejercer este control existen disposiciones normativas de orden constitucional, como las previstas en las leyes de organización administrativa, Ley 109/91, Orgánica del Ministerio de Hacienda y la Ley 14/68 del Presupuesto.
Del Control del Presupuesto: Ley 14/68. Art. 63: "La Dirección General del Presupuesto, basado en el Plan de Ejecución Presupuestal, ejercerá dos sistemas de control presupuestario: a) Control real; b) Control financiero".
Art.64: "El Control Real consistirá en la verificación del resultado del desarrollo de los Programas conforme al calendario respectivo de actividades y a las normas de eficiencia y especializaciones técnicas determinadas en cada caso".
Art.65: "El Control Financiero consistirá en la verificación del movimiento de fondos, conforme a los establecidos en las cuotas mensuales asignadas a los Programas del Plan de Ejecución Presupuestal".
Los ARTICULOS siguientes, 66 al 69, establecen normas relativas al procedimiento de Control y Evaluación, a cargo de la Dirección del Presupuesto como de la Contraloría Financiera.
RECURSOS DE LOS ENTES DESCENTRALIZADOS
Su carácter autónomo, descentralizado de la Administración Central, le permite mayor flexibilidad para obtener recursos y aplicarlo.
Las fuentes de recursos pueden ser de diversos orígenes como también de valores distintos. En términos generales, estos rubros son:
a) Ingresos propios,
b) Transferencia de Administración Central,
c) Créditos Internos,
d) Créditos Externos,
e) Otros.
LEY ORGÁNICA MUNICIPAL 1294/87
Art.82 14/68.- Las Municipalidades adoptarán el sistema de Presupuesto por Programa en la elaboración de sus respectivos presupuestos. En todos los otros aspectos presupuestarios regirá la Ley Orgánica Municipal.
Los Municipios tienen hasta el 20 de diciembre de c/año para remitir a la Dirección Gral. del Presupuesto del Ministerio de Hacienda, para su incorporación al Presupuesto del Sector Público.
El Art. 166 de la C.N., al calificar la autonomía municipal, expresa: "Tiene autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos…".
Atribuciones de los Municipios:
1) La libre gestión en materias de su competencia;
2) La libre administración y la disposición de sus bienes;
3) La elaboración de su presupuesto de ingresos y egresos;
4) La participación en las rentas nacionales".
LEY DE CONTRALORÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Conforme a las disposiciones constitucionales y la Ley 95/90, por la que se creaba la Contraloría General de la Nación, este organismo tiene autonomía funcional y administrativa, lo que le permite actuar con plena independencia para el cumplimiento de sus funciones. La ley orgánica que regula la Contraloría General de la Nación, constituye el complemento necesario para que el organismo cumpla sus funciones de contralor, no solo del Presupuesto, si no igualmente de todas las actividades del sector Público.
El Art. 1º de la nueva forma jurídica concuerda textualmente con el enunciado de la disposición constitucional (Art.281 C.N.).
ARTICULO 1º.- La Contraloría General de la Rca. es el organismo de control de las actividades económicas y financieras del Estado, de los Departamentos y las Municipalidades, en la forma determinada por la Constitución Nal. y por esta ley. Goza de autonomía funcional y administrativa.
La segunda parte del artículo 281 de la C.N; en concordancia con el artículo 3º de la Ley 277/93, crea los cargos de contralor y sub contralor, estableciendo los requisitos exigidos para el nombramiento: "nacionalidad paraguaya y de 30 años cumplidos." Igualmente, tiempo de duración en el cargo y reelección por un periodo más. La Contraloría no recibe ordenes ni instrucciones de los poderes del Estado, lo que facilita la labor de control. Su sujeción es a la Constitución y a la Ley.
"La Contraloría Gral. de la Rca. tiene facultad para dictar las normas necesarias a los efectos de establecer y uniformar métodos de contabilidad y procedimientos a los cuales se ajustarán las reparticiones y funcionarios del sector público…"(Art.5).
Dice el Art.32: "Los funcionarios de la Contraloría Gral. deberán ser altamente técnicos y calificados, y pueden ser permanentes o de libre nombramiento y remoción ".
Es facultad de la Contraloría, a través de un Reglamento dictado por el Comité Ejecutivo del ente, establecer los derechos, deberes, obligaciones y sanciones del personal de la Contraloría Gral.
Luis Arnaldo Cristaldo
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