Preceptos teórico-metodológicos para evaluar las Políticas Públicas en Guinea Ecuatorial

Introducción

En el escenario mundial actual, a las municipalidades le viene correspondiendo un papel protagónico, dada la posibilidad natural que estos tienen, de convertirse en una palanca importante para contribuir al desmembramiento de los estados nacionales, y un elemento importante de negociación y presión política, por parte de los centros de poder del capital transnacional.

Es por ello que en la actualidad muchos gobiernos centrales otorgan más poder y libertad a los gobiernos locales, a partir de la filosofía de la necesidad de las políticas públicas como herramienta para lograr el desarrollo socio-económico de un país.

Toda esa panorámica, hace relevante la inclusión del tema de Guinea Ecuatorial, país africano, localizado en la parte centro-occidental del continente negro. El punto notable aquí es que, en la actualidad, en Guinea Ecuatorial siguen existiendo zonas desfavorecidas y menos desarrolladas en comparación con las grandes metrópolis como la capital política Malabo y la económica Bata. Eso conlleva a la falta de bienestar ciudadana y lo que es más importante, la falta de homogeneidad existente entre las 45 municipalidades de las que consta el territorio nacional.

Y así, con todo lo desglosado anteriormente el problema científico de la investigación queda formulado como sigue: no existe hoy en el desarrollo de los procesos de gobernabilidad en Guinea Ecuatorial una herramienta para evaluar el papel de las Políticas Públicas en el desarrollo de las municipalidades.

Lo que conlleva a plantear la siguiente hipótesis, si se diseña con la utilización de técnicas de investigación una herramienta que determine el papel que desempeñan las políticas públicas en Guinea Ecuatorial se contribuirá a la mejor implementación de estas en el logro de un desarrollo de las municipalidades.

Se trazó como objetivo general del presente trabajo de investigación diseñar una herramienta para determinar el papel que desempeñan las Políticas Públicas en el desarrollo de las municipalidades en Guinea Ecuatorial.

Preceptos teórico-metodológicos sobre las políticas públicas y el desarrollo de las municipalidades

1. Aspectos generales sobre el Estado

Origen:

La idea de estado surgió en la antigüedad, en Grecia con las Polis o Ciudades-Estado. En Roma el Estado era la civitas que posteriormente se complementa con la res pública que designaba a cabalidad a la comunidad política y a la cosa común pública. También en Roma se concibe el imperium que es la realización del poder entre la autoridad y el pueblo.

En el S.XV en Italia (Génova, Florencia, Venecia) donde se empieza a utilizar el término lo stato como sinónimo de poder político de una organización jurídica.

La palabra ""Estado"" proviene de la palabra latín ""status"" que se traduce como ""la condición de ser"" es inventada en ""El Príncipe"" (1513) de Nicolás Maquiavelo ""lo status"" para referirse al estado de cosas de reino y en general a ""toda organización jurídico-política y su forma de gobierno"".

Conceptos:

El concepto de Estado difiere de acuerdo a los autores:

El autor del presente trabajo investigativo considera que el Estado es un concepto político que se refiere a una forma de organización social, económica, política soberana y coercitiva, formada por un conjunto de instituciones no voluntarias, que tiene el poder de regular la vida nacional en un territorio determinado, extraído del diccionario Oxford.

Según José Zafra Valverde, ex-Catedrático de Derecho Político de la Universidad de Navarra, España, el Estado se definiría como:

Grupo territorial duradero, radicalmente comunitario, estrictamente delimitado, moderadamente soberano frente a otros, que se manifiesta como máximamente comprensivo en el plano temporal y en cuyo seno, sobre una población, con creciente homogeneidad y sentido de autopertenencia, una organización institucional eminentemente burocrática, coherente y jerarquizada, desarrolla una compleja gobernación guiada conjuntamente por las ideas de seguridad y prosperidad.

Max Weber,1919, define el Estado moderno como una "asociación de dominación con carácter institucional que ha tratado, con éxito, de monopolizar dentro de un territorio la violencia física legítima como medio de dominación y que, a este fin, ha reunido todos los medios materiales en manos de su dirigente y ha expropiado a todos los funcionarios estamentales que antes disponían de ellos por derecho propio, sustituyéndolos con sus propias jerarquías supremas". Por ello se hallan dentro del Estado instituciones tales como las fuerzas armadas, la administración pública, los tribunales y la policía, asumiendo pues el Estado las funciones de defensa, gobernación, justicia, seguridad y otras como las relaciones exteriores.

2 Gobernabilidad

Según Manuel Alcántara la gobernabilidad puede ser entendida como la situación en la que concurren un conjunto de condiciones favorables para la acción de gobierno, que se sitúan en su contorno o son intrínsecas a éste. Este concepto se enmarca en el ámbito de "la capacidad de gobierno". Éste se da siempre en un ámbito social tal en el que se registran demandas de los ciudadanos que son procesadas en menor o mayor medida por el sistema político.

De acuerdo a la Organización de los Estados Americanos(OEA), gobernabilidad significa:

1. Estabilidad institucional y política, y efectividad en la toma de decisiones y la administración.

2. Se relaciona con la continuidad de las reglas y las instituciones, y en el paso, consistencia e intensidad de las decisiones.

3. Es la línea más corta entre el INPUT (Demanda) de la sociedad y el OUTPUT (Resultado) del gobierno. En términos generales, es la capacidad para la continua adaptación entre la regla y el acto, entre la regulación y sus resultados, entre la oferta y la demanda de políticas públicas y servicios.

4. La Gobernabilidad depende de la Gobernanza, por ejemplo del nivel de madurez en una sociedad organizada y su capacidad para asumir responsabilidades compartidas en la implementación de decisiones y en el arte de gobernar correctamente.

2.1 Tipos de gobernabilidad

Gobernabilidad democrática

Un número cada vez mayor de países se esfuerzan por establecer la gobernabilidad en un contexto democrático. Se enfrentan al desafío de elaborar instituciones y procesos que respondan mejor a las necesidades de los ciudadanos ordinarios, incluidos los pobres. El PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) agrupa a la gente en las naciones y en todo el mundo, creando asociaciones y compartiendo los modos de fomentar la participación, la responsabilidad y la eficacia en todos los niveles. Se ayuda a los países a fortalecer sus sistemas electorales y legislativos, mejorar el acceso a la justicia y la administración pública, y a desarrollar una mayor capacidad para hacer llegar los servicios básicos a quienes más los necesitan.

La democracia, desde esta concepción de participación ciudadana, se refiere a la concatenación de un espíritu ideal como de un cuerpo pragmático, en donde ambas esferas se contactan y complementan constantemente en relaciones dialécticas, puesto que no existe un sistema democrático perfecto y menos alguno capaz de expresar su concepción del deber ser en corpus jurídico – político de satisfacción social y política plena. La democracia responde más bien a un proceso de consolidación histórico en el cual cada sociedad le imprime su propio sello, pero que faculta el intercambio y el enriquecimiento mutuo de experiencias democráticas. Su comprensión está matizada por una serie de valores individuales y colectivos que dependen en gran medida del imaginario colectivo gestado por un grupo de individuos en un espacio y territorio determinado, pero que a su vez tiene trascendencia y proyección intergeneracional.

2.2 Relación entre Gobernabilidad Democrática, Políticas Públicas y Desarrollo Humano

La relación entre la gobernabilidad democrática, las políticas públicas y el desarrollo humano no es automática. En muchos países, uno de los retos esenciales para vincular efectivamente a estos tres elementos es primero edificar y/o fortalecer las instituciones básicas para una gobernabilidad democrática. Por ejemplo, algunos pre-requisitos son:

• Un sistema político democrático y representativo.

• Un sistema electoral que garantice elecciones libres y justas, así como el sufragio universal.

• Un sistema de controles y equilibrio de poder entre el legislativo, judicial y ejecutivo.

• Un sistema efectivo de gobernabilidad local que de voz a los espacios sub-nacionales.

• Una sociedad civil dinámica, capaz de supervisar al gobierno y a las transacciones privadas, y de brindar alternativas para la participación política.

• Medios informativos libres e independientes.

• Servicio civil profesionalizado.

• Sistemas de transparencia y rendición de cuentas que garanticen acceso a la información y responsabilidades.

En términos de desarrollo humano, el entorno de la gobernabilidad democrática que estructura el funcionamiento del estado democrático, la rendición de cuentas, la coordinación intergubernamental, los procesos de descentralización y la participación ciudadana es importante al menos por dos razones.

• Este entorno determinará la efectividad de las políticas públicas dirigidas a promover el desarrollo humano.

• Ese entorno será el que permita o limite el accionar de las políticas públicas en cuanto a su alcance y su impacto.

Un entorno de gobernabilidad democrática centralizado, donde la toma de decisiones es de arriba abajo, donde existen gobiernos sub-nacionales pero juegan un papel secundario en la definición e implementación de políticas públicas, y que no fortalezca la capacidad de los gobiernos locales para atender las demandas sociales, será un obstáculo no sólo para el proceso de políticas públicas en el ámbito sub-nacional, sino también para el desarrollo humano. De igual forma, gobiernos sub-nacionales con poca capacidad de respuesta a las necesidades o demandas ciudadanas serán un obstáculo para el proceso de políticas públicas y desarrollo humano. Existen otros temas que además de formar parte del enfoque de desarrollo humano, se insertan en todas las etapas del ciclo de políticas públicas, y son esenciales. Por ejemplo, el enfoque de género, la inclusión social, y los derechos humanos. Si estos no están presentes en los procesos, la calidad de los procesos de políticas públicas, la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano se verán afectados adversamente. Entonces, las características del contexto importan, pues determinan en buena medida la calidad del desarrollo humano y de la gobernabilidad democrática en un municipio, estado o país. Así que cualquiera que sea la aproximación que se adopte al estudio y análisis de las políticas públicas se debe tener en cuenta particularidades que el paradigma del desarrollo humano impone, y especialmente las implicaciones que tiene sobre el tema de gobernabilidad democrática.

2.3 Gobernanza

El autor de ese trabajo considera que el concepto de gobernanza es un término abarcador para procesos que con frecuencia son "complicados, impredecibles y fluidos".

El Instituto de Gobernabilidad, UNESCAP 2009, sostiene que el término Gobernanza es un término escurridizo que tiene múltiples definiciones, dependiendo de la agencia que lo use o del contexto en que se utilice. Sin embrago, dicho sencillamente, la gobernanza se refiere a la toma de decisiones por parte de una gama de personas o "partes interesadas", incluyendo a quienes ocupan posiciones formales de poder y a ciudadanos "comunes". Estas decisiones tienen un enorme impacto sobre las maneras en que los hombres conducen sus vidas, sobre las normas que se espera que observen y las estructuras que determinan dónde y cómo trabajan y viven. En teoría, esto significa que múltiples personas y organizaciones – o partes interesadas – participan en la planificación estratégica: "Expresan sus intereses, influyen en cómo se adoptan las decisiones, en quiénes las toman y cuáles decisiones se adoptan". Se espera que las personas decisorias tengan en cuenta estos aportes y rindan cuentas a las partes interesadas por las decisiones que toman y la forma que éstas son implementadas a través de la gestión de los asuntos y el gasto público. No obstante, la realidad es que no todas las partes interesadas tienen el poder necesario para influir en las decisiones y lograr que las personas decisorias rindan cuentas.

Según el Banco Asiático de Desarrollo: "Gobernanza es la manera en que se ejerce el poder en la administración de los recursos sociales y económicos para el desarrollo de un país. Gobierno es la forma en que usan el poder quienes tienen poder…".

Antecedentes sobre la conceptualización de las políticas públicas

El estudio de las políticas públicas es un fenómeno relativamente nuevo, que tiene su origen después de la Segunda Guerra Mundial, pero más nuevo aún es el estudio de las políticas públicas en el ámbito sub-nacional o local. Las políticas públicas son procesos complejos y multi-dimensionales que se manifiestan de distinta manera en distintos contextos. Han sido analizadas desde distintos puntos de vista. Lo que pretende esta breve capsula es introducir a algunos de los elementos más importantes de las políticas públicas, particularmente en el contexto global. En ese sentido, más que un análisis exhaustivo es un punteo breve y conciso de los elementos más importantes que permiten analizar la dinámica de las políticas públicas.

Las políticas públicas también pueden ser vistas como instrumentos para prevenir y solucionar problemas de carácter público (que son pertinentes a toda la población). El Estado, a través de su aparato gubernamental (en algunos casos centralizado, en otros descentralizado) y sus vínculos con la ciudadanía sirve de plataforma desde donde se gestionan las políticas públicas. Los problemas públicos son percibidos de manera subjetiva por los diversos actores de la sociedad (falta de un sistema de saneamiento básico, alta percepción de prácticas corruptas de funcionarios públicos), pero también pueden ser dinámicos y producto de factores externos o ajenos a la subjetividad de la sociedad (desastres naturales).

No obstante, las políticas públicas han de ser vistas como un proceso, y no tan solo como un resultado automático de la interacción entre Estado, sistema político y ciudadanía. Las políticas públicas como proceso hacen hincapié a un ciclo de etapas

El Ciclo de las Políticas Públicas

Fuente: Gerardo Berthin, 2009

3.1 Definición y alcance de las Políticas Públicas

Las políticas públicas han sido definidas de diferentes maneras por diversos autores, conforme a circunstancias y realidades variadas. A continuación, se destacan algunas conceptualizaciones importantes de las políticas públicas:

• "Una política pública es un programa proyectado de valores, fines y prácticas…" (Lasswell)

• "Las políticas públicas son un proceso de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado, donde incluso este se somete a continuas reconsideraciones…" (Lindblom)

• "La política pública es el un conjunto de decisiones que se traducen en acciones estratégicamente seleccionadas, dentro de un conjunto de alternativas, conforme a una jerarquía de valores y preferencias de los interesados…" (Das Gracas)

• "La política pública es la consecuencia de acciones que conducen (o se traducen) a una respuesta más o menos institucionalizada, a una situación juzgada como problemática…" (Nioche)

De lo anterior, pueden ser extraídos algunos elementos a tomar en cuenta para entender mejor la dinámica de las políticas públicas.

• La política pública, es un proceso donde la dinámica de las etapas del ciclo delinean la interacción de los actores involucrados y los respectivos resultados.

• Una política pública no es política pública hasta que se pone en práctica y genera resultados (acción pública).

• El carácter público de las políticas públicas asume un sistema político democrático y sugiere un cierto grado de institucionalización, niveles de legitimidad, relevancia de la acción, deliberación ciudadana y transparencia y rendición de cuentas.

3.2 Ventajas y Desventajas de las Políticas Públicas

Hasta aquí se podría pensar que todo lo referente a las Políticas Públicas son ventajas, sin embargo, el autor del presente trabajo investigativo quiere establecer una comparación entre los aspectos positivos y negativos que vienen a la par con los términos. De esta forma tomarlos en cuenta para ir concretando la idea que cada lector se vaya generando.

 Existen múltiples instrumentos posibles para atender al bienestar de las personas, la familia, el trabajo, la comunidad, las organizaciones sociales, y, por supuesto las Políticas Públicas. Siendo estás últimas un medio como ya se comentó para que el gobierno interactúe (esa es la clave) con otros actores y así buscar soluciones a las necesidades existentes, inclusive planear a largo plazo. Las Políticas Públicas pueden revertir, potenciar o inhibir la capacidad de que otros mecanismos permitan alcanzar el bienestar individual y colectivo. Por ejemplo, una Política Pública de empleo, de vivienda o de educación, puede debilitar o fortalecer comunidades y familias, así como potenciar o inhibir la realización personal de los individuos mediante el trabajo o el estudio. Es decir, se tienen por un lado costos y por otro lado beneficios.

 -Ventajas: las Políticas Públicas tienen la potencialidad de resolver problemas concretos, de promover integración social: es decir, permitir que la gente viaje en el "mismo avión." Este último término hace referencia también a la búsqueda de la equidad, ya que si bien es cierto que una propuesta de política puede beneficiar a unos y perjudicar a otros, se debe tener en mente a la mayoría que es quien decide en una democracia, sin menospreciar claro está, a las minorías.

-Desventajas: en la realidad de los países, las Políticas Públicas ni son siempre tan públicas, ni siempre responden a las necesidades de las personas a quienes están supuestamente dirigidas.

El párrafo anterior refiere a una realidad que no se puede ocultar, suele suceder que se hacen diseños "en el escritorio" y al momento de implementar surgen deficiencias. Como también cierto es, desde el diseño se tienen errores que se transmiten en la política final.

Debido a que las Políticas Públicas son una arena de contienda entre actores sociales con intereses y agendas particulares, el carácter más o menos público depende de cuán capaces sean de "agregar demandas" de los grupos en cuestión, y a la forma de dar respuestas satisfactorias a los respectivos intereses y agendas.

 No se puede negar la intervención de las preferencias grupales y personales que en ocasiones predominan. Siendo esto algo que perjudica, obstaculiza y daña a la clara visión del concepto de lo público y a su vez en la traducción del bienestar social.

Si las Políticas Públicas han de responder a las necesidades de las personas, es necesario que éstas se lleven a cabo en función de, al menos, los criterios de oportunidad, calidad y transparencia. Para lograr esto se necesita la participación integra de todos los actores y a su vez la preocupación final hacia la sociedad.

 Mientras las empresas privadas tienen una alta capacidad de incidencia, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) tienen una baja capacidad de incidir en las políticas públicas. Las Políticas Públicas que son producto de las decisiones de los gobiernos tienden a no representar a los intereses y puntos de vista de los distintos sectores de la sociedad. Reafirmando así lo que ya anteriormente se comentó, sobre el predominio de uno de los actores sobre otro, protegiendo siempre sus intereses, lo que lleva solamente a una alta probabilidad de fracaso en la implementación de las mismas.

 Las Políticas Públicas constituyen una herramienta de suma relevancia, no solo instrumental o práctica (por ejemplo, proveer servicios de salud para toda la población), sino para promover ciertos principios éticos (por ejemplo, que toda la población tenga los mismos derechos fundamentales al trabajo, la educación o la salud, independientemente de sus ingresos). Con esto obtenemos una diferencia entre subsanar solamente las necesidades de la población y el fomentar ciertos valores que se requieren para lograr una mayor integración.

3.3 Elementos que deben tener las Políticas Públicas para ser implementadas

En este punto, el autor de esta investigación señala que, al momento de implementar una Política Pública ésta puede llegar a fracasar por no tener una vinculación de tipo social o por un mal diseño. Es por esto, que se quiere mencionar aquellos elementos que pueden mejorar la política antes de la implementación y después para sus correcciones:

-Oportunidad: que las personas accedan a los servicios que necesitan, cuando las necesitan (y no, por ejemplo, luego de meses de espera como ocurre en los sistemas de salud pública; o a cambio de largos viajes, como ocurre muchas veces en la educación rural; o a cambio de un voto, como en muchos programas de asistencia social).Se requiere una mayor agilidad en los resultados esperados en las Políticas Públicas, la gente requiere ver que sus necesidades están siendo satisfechas.

-Calidad: que además de oportunos, las personas accedan a servicios que efectivamente atiendan sus necesidades en la manera más adecuada, técnica y humanamente. El hecho que una política sea implementada no quiere decir que ésta conlleve calidad. Generar apaga fuegos como comúnmente se les llama a aquellas formas de salir del paso, políticas del ahorita, etc. Solamente traen mayores problemas en el futuro, es por esto que se necesitan instrumentos que realmente contribuyan al desarrollo humano y social.

-Transparencia: que las Políticas Públicas sean resultado de "reglas de juego" claras y aplicadas por igual, sin preferencias, a toda la población a la que va dirigida. En este ángulo se toca el tema de los actores, que más adelante quedará mayormente clarificado. Donde uno de ellos por diversas circunstancias tiene mayor peso específico que otros, predominando así sus intereses y agenda, logrando de esta manera una política hecha a la medida de ese grupo y con un perjuicio grande para los demás.

-Apropiación Social: apropiación social significa la resolución de problemas concretos para la transformación de la realidad. Se requiere de Políticas Públicas congruentes a las necesidades, ya que en ocasiones se instrumentan aquellas de difícil acceso y sabiendo de antemano que no van a funcionar. Se llega a dar también que al querer resolver cierto problema, por intentar argumentarlo demasiado se acaba generando otros o no plantear ninguna solución. La importancia del analista corresponde en darle el sentido actual y práctico a las políticas, "traducirlas" por así decirlo y sobre todo estar consciente que podrán ser implementadas para generar resultados.

3.4 Las políticas públicas en la actualidad.

Conjuntamente a la transformación producida por la crisis del Estado de Bienestar se han encontrado también modificaciones en la centralidad de sus estructuras (focalización vs. Intención de universalidad) y el carácter de las intervenciones (ocupando mayor cantidad de recursos las asistencialistas). La contrapartida del Estado de Bienestar se da por la imposición del modelo neoliberal que ha demostrado en el tiempo que tampoco está en condiciones de compensar los efectos del ajuste, ni de asegurar las prestaciones básicas en áreas que tradicionalmente contaban con una cobertura estatal ampliada, (salud, educación, vivienda, etc).

La respuesta quizás deba buscarse históricamente. El Estado de Bienestar funcionó como una alternativa a la crisis de un Estado liberal clásico y debe entenderse como una solución democrática dentro del marco capitalista, como un "sistema de dominación y legitimación política", adecuando la acumulación de capital, y logrando una mayor democratización y "ciudadanización".

A su vez, este Estado, tradicionalmente fue el actor estimulador de las relaciones sociales, y el principal agente de la realidad económica, con un predominio estructurado sobre la producción, el empleo, la distribución del ingreso, y el consumo. Sin embargo, este mismo Estado se encuentra en crisis, en relación al modelo predominante hasta la década de los 80, observándose que la influencia de un neocapitalismo o del neoliberalismo es concomitante al declive del socialismo a nivel mundial.

Para el concepto de algunos autores lo que ocurre, en definitiva, es una crisis dentro del sistema capitalista, por la búsqueda de un modelo capitalista diferente, de legitimación y dominación.

Los autores señalan la crisis como una consecuencia de la crisis económica; explicando los elementos económicos que definen esta dimensión. "La aparición de situaciones de estancamiento económico con inflación desde el Estado de Bienestar, es cuando a veces a gran escala en la mayor parte de los países occidentales; la crisis final del Estado, ocasionada por la brecha entre los gastos sociales crecientes, y los ingresos minoritarios destinados al capital social. A estas señales de la crisis hay que añadir la pérdida de confianza en el sistema del Estado de Bienestar Keynesiano, tanto en el aspecto social (la capacidad del sistema para garantizar las prestaciones características del Estado de Bienestar), como económico (los mecanismos de intervención keynesianos aparecen para algunos como parte del problema más que como elementos de la solución, tal como habían sido considerados desde el final de la guerra).

En la década de los 90 las políticas públicas aparecen altamente condicionadas por las denominadas Reformas de Primera y Segunda Generación. Las primeras estuvieron destinadas a la práctica del ajuste tratando de achicar el déficit fiscal y abriendo la economía al circuito internacional. En esta etapa la reforma trató la apertura de la economía la desregulación, el ingreso de capitales y las privatizaciones. Según los autores el punto de partido ha sido denominado Consenso de Washington.

En una segunda etapa las reformas se basaron en la capacidad de gestión del Estado, su transparencia, y la democratización del aparato democrático. Estos cambios introducidos en la transición democrática tampoco llevaron a implementar significativamente la gestión gubernamental para la satisfacción de necesidades básicas, a la vez que el deterioro de los derechos civiles, el vacíamente de contenido de los derechos políticos, solo permiten la asistencia de los más perjudicados y la casi imposibilidad de ejercer algún tipo de acción correctiva en los períodos de crisis.

3.5 Modelos de Políticas públicas en el desarrollo de las municipalidades

En el trabajo desarrollado por Oszlak, se plantea la vigencia de dos modelos que coexisten para la formulación e implementación de las políticas públicas. El punto de partida es el reconocimiento de la necesidad de una organización burocrática para la concreción de determinados fines orientados por el Estado. Para este autor, se llega al enfrentamiento de los dos modelos denominados, de racionalidad técnica y de racionalidad política.

3.5.1 Modelo de Racionalidad Técnica

Para el primero, las organizaciones piensan la acción como un plan preconcebido, lo que conduce a la implementación de políticas aplicando criterios establecidos de racionalidad técnica. Se configura casi un sistema ideal de relaciones donde las pautas se determinan de antemano. La planificación juega aquí un papel importante. Sin embargo, el fracaso de las políticas implementadas no debe ser comprendido como un desmérito de la planificación sino más bien como el enfrentamiento de la racionalidad técnica con la política, regida por principios diferentes. Por ello "Los planificadores fracasan habitualmente porque pretenden aunque no lo planteen así o no sean conscientes de ello, influir un juego -la política- que se rige por reglas diferentes. Nada más ajeno a la política que las premisas de neutralidad valorativa, racionalidad sustantiva y certidumbre".

3.5.2 Modelo de Racionalidad Política

En el segundo modelo se parte del intercambio (exchange), como propio de la política. Esto implica conflictos, negociaciones y transacciones políticas. No surge así la política por obra de la planificación sino por transacciones. En la medida en que se implementan las políticas van chocando con resultados y costos no esperados, lo que motiva en la práctica a realizar ajustes o "incrementos", con criterios de racionalidad acotados. Dichos resultados y costos tienen una estrecha relación con la estructura social donde se aplican las políticas. Esta idea de incremento lleva posteriormente a tratar de conseguir los fines con el menor costo posible y consecuentemente conduce a tomar posiciones de tipo conservador. Así entiende entonces Oszlak que "El aparato estatal no es pues el resultado de un racional proceso de diferenciación estructural y especialización funcional, ni puede ajustarse en su desarrollo a un diseño planificado y coherente. Los esfuerzos por materializar los proyectos, iniciativas y prioridades de los regímenes se alternan en el control del Estado tienden a manifestarse, al interior de su aparato, en múltiples formas organizativas y varias modalidades de su funcionamiento cuya cristalización es en buena medida producto de las alternativas de los conflictos sociales dirimidos en esta arena. Las conclusiones a las que arriba el tratadista son:

1)En el aparato del Estado se reproducen procesos de negociación y compromisos, y de alianzas y enfrentamientos de manifestación intrasocietal.

2)Los ajustes internos se toman superficialmente como desviaciones del modelo ideal.

3)No se pueden pensar las políticas públicas asimilando solo las experiencias históricas, pero tampoco es aconsejable encerrarse en cuestiones exclusivamente técnicas, despreciando el pasado y el contexto de aplicación.

En una línea diferente pero tomando parte de la argumentación en relación a la importancia de los contextos, Marzquez y Godau, asumen el conflicto que se produce en la adopción de tendencias en teorías de organización, trasplantando a las sociedades periféricas, instrumentos creados en sociedades de capitalismo dominante. De esta manera se concibe a las organizaciones como productoras de bienes y servicios, cuando en realidad deberían ser observadas como mecanismos de producción y reproducciones socio-económicos. A partir de orientar la actividad en base a las premisas de los países dominantes, todas las burocracias de países de capitalismo tardío, especialmente los latinoamericanos, aparecerían con niveles inaceptables de productividad y eficacia.

Desde el punto de vista organizacional, este conflicto, se produce cuando se intenta llevar a la arena pública, la concepción imperante en el ámbito de lo privado a nivel gerencial. Las diferencias no solo surgen desde el punto de vista de las decisiones, sino en el traslado al seno de las sociedades del tratamiento de público de cuestiones que no solamente son debatidas por las autoridades y funcionarios del gobierno.

Los inconvenientes de organización que se producen en la formulación e implementación de políticas públicas se manifiestan así ante la imposibilidad de seguir a rajatabla pautas propias de otras organizaciones, que no son coincidentes en la burocracia pública, tales como la división del trabajo, la distribución de recursos, o la percepción uniformada de los objetivos y las posibilidades de su consecución. Parte de la búsqueda del equilibrio se intenta con las actividades de integración entre agencias y de planificación. Otra parte encuentra soluciones factibles con mecanismos de evaluación. Aunque Motta refiere a la dificultad de encontrar indicadores sociales, existe una marcada falencia en las políticas públicas, como la de tomar determinaciones sin dar ningún tipo de intervención a los usuarios de las políticas públicas.

3.6.3 Modelo de Análisis de las Políticas Públicas Aplicadas al Ámbito Sub-Nacional en América Latina

Existen diferentes modelos de elaboración y análisis de las políticas públicas, algunos más teóricos y otros más tecnocráticos. La realidad y la práctica es siempre mucho más rica y dinámica de lo que puede ser representado en un modelo. Los modelos tratan simplemente de simplificar y esquematizar dicha realidad con fines analíticos y de ordenamiento. Así pues, los modelos no deben confundirse con la realidad, aunque sirven de herramienta para analizar la realidad. Todo intento por comprenderla implica observar y estudiar las diferentes explicaciones habidas y por haber, pero no a manera de receta, sino como aproximaciones diversas a un mismo objeto de análisis, las políticas públicas.

Irrespectivamente del modelo de análisis, lo que está claro es que las políticas públicas son parte de un proceso dinámico que está constantemente en movimiento. Así se puede también comprender por qué se encuentran ganadores y perdedores a lo largo del ciclo de las políticas, y cómo la posición de un mismo grupo de actores puede cambiar en el proceso. Los temas de políticas públicas son por lo general multi-dimensionales.

Decir que los tomadores de decisiones y la opinión pública se fijen por un periodo en una dimensión, no implica que no les interesa otras.

Se puede analizar las políticas públicas desde tres dimensiones, y cada una con sus propios instrumentos:

1. Como proceso, donde lo importante son las etapas que el proceso tiene y la forma cómo interactúan actores y factores según la etapa.

2. Como instrumento de intervención desde el estado y el gobierno, en la cual lo importante es el objetivo de la política pública.

3. Como resultado, donde el principal enfoque es el impacto en la calidad del desarrollo humano y la gobernabilidad democrática.

En última instancia, el desempeño y la calidad de un gobierno dependen de sus estructuras y procesos, los cuales determinan sus resultados en temas de desarrollo humano y gobernabilidad democrática. En lugar de analizar a los gobiernos en forma absoluta (buenos o malos), más bien es mucho más útil analizar con diversas herramientas la calidad de un gobierno con base en su arquitectura institucional (marco general de normas para brindar servicios públicos, rendir cuentas y transparentar la información gubernamental), y/o las prácticas de gestión (administración financiera, recursos humanos e informáticos). Esta perspectiva es más relevante para el análisis de políticas públicas en el ámbito sub-nacional, y no supone que la calidad gubernamental está determinada por la mera existencia de ciertos atributos o estándares institucionales, sino por la interacción y articulación entre estas características y los procesos organizacionales.

Las capacidades institucionales se refieren a la competencia de los gobiernos para formular y aplicar políticas públicas; en tanto, el entorno o entramado institucional es la infraestructura que soporta y enmarca tales políticas. En este sentido, el entorno institucional tiene que ver con que los gobiernos rindan cuentas, sean fiscalizados, ejerzan una administración pública profesional, permitan el acceso a información transparente, promuevan la participación de los ciudadanos y sus decisiones públicas se apeguen a derecho. Las capacidades institucionales tienen más que ver con las competencias asociadas a la elaboración y aplicación de políticas públicas, como la obtención de recursos fiscales propios, la asignación del presupuesto, la provisión de servicios públicos de calidad, la gestión eficiente de recursos humanos y tecnológicos, etc.

3.6 Relación entre Políticas Públicas y Desarrollo Local.

Integración y Articulación de las Políticas Públicas hacia un Desarrollo Local Sostenible:

En todo caso, la selección, aplicación y seguimiento de políticas sociales y ambientales integradas requiere la construcción de indicadores específicos que se hagan cargo de que tanto la pobreza como la desigualdad tienen implicaciones relevantes en las soluciones ambientales, o, dicho de otro modo, que algunas políticas ambientales no son neutrales en términos sociales. Se podría decir que es la integración lo que define a la sustentabilidad, sobre todo en la interpretación analítica y en las políticas públicas. La integración era obligada por el carácter sistémico y global de la crisis ambiental, que supone una ruptura con las tradiciones autoreferidas de la economía. El rasgo central de la integración en términos de políticas continúa en proceso, más como parte de la agenda a largo plazo, pero ya se ha estado concretando sobre todo en los temas que han tenido más alcance en las negociaciones internacionales. (Provencio, 2003).

No se trata de que una política que incorpore a otra, sino de integrarlas tanto para grupos como para territorios específicos. Tampoco se trata de que toda política social deba tener un componente ambiental, ni a la inversa, sino de formularlas y ejecutarlas de forma integrada ahí donde exista una dinámica en la que el deterioro ambiental y la pobreza se encuentren relacionados. Hay varios elementos que complican esta integración de políticas. Uno de ellos es la aparente divergencia de horizontes temporales entre soluciones ambientales y sociales. Sea por la demanda social o por los plazos de la acción política, las metas de la política social se ubican en períodos en los cuales se pueden ver pocos resultados de recuperación ambiental.

Bajo este contexto un desarrollo y una planificación que sea asumido responsablemente, que se centre en la persona, que privilegie la expresión de su ser, que involucre a toda la población, que sea capaz de provocar un cambio cultural que muestre un rostro humano, es la mejor y necesaria garantía para generar esas características que se constituyen en bases sólidas para el desarrollo regional sustentable. (Ramírez, 2000).

El enfoque del desarrollo regional sostenible, basado en los criterios del desarrollo integral supone una reestructuración internacional activa, que garantice la necesaria cooperación y participación voluntaria de todos los países, y promueva un estilo de desarrollo participativo a todas las instancias, hecho que hasta hoy no ha sido realizable. (Provencio, 2003).