La cooperación internacional en la coyuntura de la política exterior de la administración

Partes: 1, 2

Tesis de grado para optar por el titulo de Licenciatura en Relaciones Internacionales

INTRODUCCION

A) Antecedentes.

La cooperación es un fenómeno social que ha existido desde que el hombre se organiza y vive en sociedad. Desde entonces, la cooperación y el conflicto han coexistido paralelamente. Sin embargo, la cooperación comienza a adquirir importancia internacional a partir del siglo XIX, con el establecimiento de conferencias e instituciones internacionales las cuales tenían por función promover la cooperación entre los estados en ciertas áreas específicas, tales como, servicios postales y telecomunicaciones.

No obstante, el concepto de cooperación internacional como instrumento para el desarrollo y la paz se consolida después de las guerras mundiales y específicamente con el surgimiento de la ONU, en cuya Carta se establece el derecho de los nuevos estados independientes y aquellos pueblos bajo administración fiduciaria a la paz y al desarrollo.

La cooperación internacional para el desarrollo, ha sido definida como "…la ayuda de fuentes externas ya sean bilaterales o multilaterales, que se suministra a países en desarrollo en condiciones concesionarias (es decir con un mínimo de 25% de elementos de subvención) con el objeto de contribuir a financiar programas o proyectos de desarrollo económico-social" ().

Desde la creación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en 1961, se le empezó a dar a la cooperación internacional un alcance amplio en el sentido de que integraba no sólo, las transferencias de recursos técnicos y financieros bajo el concepto de donaciones, sino que además, incluía la transferencia de recursos bajo el concepto de inversión extranjera directa y préstamos internacionales. Sin embargo, desde ese entonces, algunos analistas del tema de la cooperación internacional han venido cuestionando la validez de este alcance amplio, en tanto que consideran, que ni la inversión extranjera directa ni ciertos préstamos externos deberían ser integrados al concepto en cuestión. Esto debido, a que dichos movimientos de capital obedecen a la espectativa de obtener una mayor tasa de rentabilidad y que en consecuencia, la idea de promover el desarrollo en países menos adelantados no constituye una preocupación central.

Lo anterior pareciera reflejar en el fondo, que la motivación que hay detrás de la cooperación internacional es un sentido de conveniencia entre las partes, en donde, los países otorgantes procuran colocar sus excedentes de recursos en el exterior, y por su parte, los receptores hacen otro tanto para recibirlos. El mecanismo tradicional mediante el cual se ha expresado este sentido de conveniencia entre las partes, ha sido la política exterior.

En el caso costarricense la cooperación internacional ha constituido un componente importante en el proceso de forjamiento del desarrollo económico, social y político del país. En este sentido, se han hecho esfuerzos, tanto internos como externos, con el fin de promover el ingreso de recursos de cooperación, que vengan a reforzar las políticas de desarrollo del país. A nivel externo, la cooperación internacional ha figurado, desde los primeros años de la vida republicana del país, como un objetivo de la política exterior mediante el cual se ha buscado la movilización de recursos desde el exterior. A nivel interno, se han venido haciendo esfuerzos de corte institucional a partir de 1950, con el fin de crear ciertas condiciones de tipo administrativas, a efecto de hacer un uso eficiente de los recursos externos.

B) Justificación.

En la presente investigación se intenta hacer un estudio sobre la cooperación internacional en el contexto de la política exterior costarricense. Aunque ya se han realizado trabajos de investigación sobre el tema de la cooperación en Costa Rica, éstos han tendido a ignorar la relación existente entre ésta y la política exterior. La cooperación internacional no debería ser analizada en forma aislada e independiente de la política exterior, ello por cuanto, es a través de ésta última, que el Estado se vincula formalmente con la comunidad internacional, y es por lo tanto, el medio a través del cual se deberían buscar los recursos de cooperación.

Este estudio tiene como centro de análisis la cooperación internacional en la coyuntura de la política exterior de la Administración Arias Sánchez. En consecuencia, se intenta realizar una caracterización del rol desempeñado por la cooperación en el período 1986-90, así como de su vinculación con la política exterior. Así, se afirma que durante la Administración Arias, la cooperación internacional fungió como un instrumento de la política exterior.

El período de gobierno del Dr. Oscar Arias es sin duda, desde el punto de vista de la política exterior, uno de los más relucientes en la historia de las relaciones exteriores contemporáneas de Costa Rica. Estuvo fuertemente determinada por la crisis político-militar que sufrió la región durante la década de los ochenta.

Bajo la consigna de "paz para todos los costarricenses" se puso en práctica una política exterior activa y protagónica en favor de la paz regional, la cual fue concebida como una condición sine qua non para preservar la paz social y la estabilidad económica de Costa Rica. Para el logro de este objetivo de política exterior, la cooperación internacional vendría a convertirse en un elemento importante como mecanismo de apoyo a los esfuerzos realizados por el gobierno. Es por ello, que se realizaron gestiones ante organismos internacionales y países amigos para que apoyaran, tanto política como económicamente, la iniciativa de paz como la política de desarrollo impulsadas por el gobierno .

A pesar de que se han hecho varias publicaciones sobre política exterior de la Administración Arias Sánchez, el tema de la cooperación internacional no ha sido estudiado con igual intensidad. Por ello, el interés de los autores de este trabajo, es el de ahondar sobre este tema a efecto de elaborar un enfoque tan aproximado a la realidad como sea posible y establecer cuales fueron las tendencias que mostró la cooperación internacional en este período.

Para el desarrollo de esta investigación se persiguen los siguientes objetivos.

C) Objetivos.

I Objetivo general:

Determinar en qué forma influyó la política exterior de la Administración Arias Sánchez en la captación de un buen contingente de cooperación internacional.

II Objetivos específicos:

1- Dilucidar el debate teórico existente en torno a la política exterior y la cooperación internacional.

2- Analizar el rol que ha desempeñado la política exterior como mecanismo tanto para la promoción de los intereses costarricenses en el exterior, así como, para la captación de recursos externos para el desarrollo.

3- Determinar la importancia de la política exterior de la Administración Arias Sánchez como instrumento para la consecución de la paz y la cooperación en Centroamérica.

4- Analizar el marco jurídico institucional encargado de la cooperación internacional en Costa Rica.

5- Diagnosticar el comportamiento de la cooperación internacional otorgada a Costa Rica en el período 1986-1990.

6- Precisar cuáles fueron las principales fuentes cooperantes y sus respectivas políticas, durante la Administración en cuestión.

7- Establecer los montos globales de cooperación otorgados al país y su respectiva distribución sectorial.

D) Metodología.

Para el desarrollo de la presente investigación se utiliza el método analítico-comparativo, en donde, en primera instancia se recopilan los datos existentes sobre el tema. En este sentido, se ha acudido a diferentes fuentes de información, entre ellas: Bibliotecas universitarias, centros especializados, entrevistas, etc.

En segunda instancia, se ordena, clasifica y compara la información. De esta manera, una vez obtenida la información se procedió a ordenarla por temas, tanto en lo que respecta a política exterior como a cooperación internacional. Seguidamente, se clasificó dicha información de acuerdo a la estructura del trabajo en cuestión (ordenación por capítulos). Por último se comparó la información para determinar cuáles eran las tendencias en materia de cooperación internacional.

En tercera instancia, se analizó la información pertinente. Es decir, se hizo un análisis crítico del fenómeno en estudio a efecto de determinar la validez de los objetivos que se persiguen y, derivar conclusiones y recomendaciones que sean útiles y que ademá, contribuyan a un mejor entendimiento del tema en estudio.

Esta tesis se compone de dos partes, y cada una de ellas contiene tres capítulos. En la primera parte, se estudia el vínculo existente entre la cooperación internacional y la política exterior. En la segunda parte, se hace un diagnóstico de la cooperación internacional durante la administración Arias Sánchez.

En el primer capítulo, se presenta un marco conceptual para los tema: política exterior, política internacional y cooperación internacional, en donde se analizan las principales corrientes y/o escuelas de pensamiento relacionadas a dichos temas.

En el segundo capítulo, se hace una descripción y análisis sobre la política exterior costarricense desde mediados del siglo XIX hasta 1985. En este sentido, se realiza un estudio sobre los principios de política exterior que han sido promovidos en ese período. Igualmente, se intenta caracterizar el comportamiento seguido por la política exterior durante dicho período.

En el tercer capítulo, se analiza la política exterior desarrollada por la Administración Arias Sánchez. En consecuencia, se identifican los objetivos específicos de política exterior que ésta Administración definió como prioritarios, tanto para la búsqueda y establecimiento de una paz firme y duradera en Centroamérica, así como, para la captación de recursos externos que vinieran a apoyar la estrategia de desarrollo impulsada por el Gobierno.

En el cuarto capítulo, se estudia el marco institucional encargado del manejo de la cooperación internacional en Costa Rica, en el cual se determina el estado y las competencias de las instituciones gubernamentales que participan en el proceso de gestión y aprobación de la cooperación internacional.

En el quinto capítulo, se hace una caracterización de la cooperación internacional durante la Administración Arias Sánchez. Así, se analizan aspectos como: la percepción del Gobierno sobre el tema, los esfuerzos por elaborar uhna estrategia de cooperación internacional y el papel de las fuentes cooperantes en este período. Igualmente, se realiza un estudio comparativo sobre, los principales tipos de cooperación que recibió el país, los sectores hacia los cuales se destinaron los recursos, y los montos totales de dicha cooperación.

Finalmente, se presentan las conclusiones y recomendaciones que en torno al tema en estudio han derivado los autores.

I PARTE:

ASPECTOS GENERALES SOBRE POLITICA EXTERIOR Y COOPERACION INTERNACIONAL.

CAPITULO I: ANALISIS CONCEPTUAL SOBRE LA POLITICA EXTERIOR Y

LA COOPERACION INTERNACIONAL.

En este capítulo se presenta un marco teórico conceptual sobre la política exterior y la cooperación internacional. Contiene un estudio sobre las diferentes escuelas que han tratado ambos temas a efecto de precisar el alcance de las interpretaciones que éstas hacen al respecto, de manera que el lector pueda forjarse una visión amplia sobre la temática en cuestión.

1- POLITICA EXTERIOR..

A- Definición de Política.

Para el estudio de la política exterior, es de vital importancia enmarcar a ésta dentro de una concepción general de política. Al respecto, se hace necesario señalar que sobre el concepto de política existen diversos puntos de vistas. Así, la política ha sido definida por algunos autores como

"…una lucha en la cual individuos, clases, partidos o naciones se esfuerzan para promover sus intereses a través de la influencia o control de la acción de grupo"(). Así, se dice que la esencia de la política es la distribución autoritaria de valores en una sociedad a medida que es influenciada por la distribución y el uso del poder.()

De acuerdo a Vernon Dyke, por valor debe entenderse, en este contexto, un evento deseado, una situación, una relación o procedimiento; para cuya realización, distintos actores luchan por el poder público en búsqueda de una maximización de sus valores. Esta es la línea de análisis seguida y desarrollada por autores tales como: Hans Morgenthau, Kenneth Waltz, Stephen Krasner, y tantos otros, quienes defienden una concepción realista de la política, lo que algunas veces se denomina la política pura o política del poder.

De acuerdo con Morgenthau, la política es una lucha permanente para la obtención del poder, en donde el poder constituye la esencia misma de ésta. Así, este autor esgrime que:

"el realismo supone que su concepto clave de interés definido como poder es una categoría objetiva de validez universal. La idea de interés es, en efecto, la esencia de la política y resulta ajena a las circunstancias de tiempo y lugar"()

La noción de poder tiene, de acuerdo con Morgenthau, un carácter permanente, imperecedero y un alcance amplio, ya que puede comprender "…cualquier cosa que establesca y mantenga el control del hombre sobre el hombre, y adopta las más variadas formas y cubre todas las relaciones sociales que sirvan a tal fin, desde la violencia física hasta el más sutil laso mediante el cual una mente controla a otra"().

El realismo hace una aplicación simétrica del poder político tanto para el plano nacional como para el internacional, pues; asi como al interior del Estado la autoridad gubernativa puede ejercer control sobre los individuos, ya sea mediante el uso de la fuerza o, a través de los mecanismos legales y/o institucionales, en el plano externo la política realista puede expresarse mediante el uso de acciones coercitivas (amenaza de uso de la fuerza, intervenciones militares, represalias etc) o, por medio de la utilización de los mecanismos institucionales externos (Organizaciones Intergubernamentales), las que según éstos, pese a su carácter jurídico, en esencia carecen de capacidad propia para actuar y por lo tanto, fungen como instrumentos ad-hoc al servicio de los intereses de los Estados, especialmente, de las grandes potencias.

Por otra parte, la escuela idealista observa la política en función del bien común tanto nacional como internacional. Así, propone establecer normas que regulen las conductas individuales y colectivas, es decir, que se de una institucionalización del derecho. Por lo tanto, la acumulación de poder, per se, no constituye -para ellos- el principio rector de la política, sino que se pretende establecer un sistema de seguridad y un orden jurídico en donde los intereses colectivos de la comunidad estén por encima de los intereses particulares ya sea, de individuos y/o Estados, y que además, dichos intereses estén protegidos por el derecho.

Otros analistas del fenómeno político adoptan una posición -si se quiere- intermedia frente a las dos escuelas, realismo e idealismo, que tradicionalmente se han contrapuesto en el análisis político. Entre estos pueden mencionarse a Giovanni Sartori, Karl Deutsch, e inclusive Robert Keohane y Joseph Nye. Así,por ejemplo, Sartori arguye que una política pura basada en el fraude y el uso implacable del poder es tan irreal como su contraria, una política totalmente ideal. De esta forma, este autor señala que:

" cualquier política es una mescla de idealismo y realismo; y si uno de los dos elementos llega a prevalecer, es muy posible que la política fracase. Nadie ha sido nunca capaz de establecer con éxito una política genuinamente pura, o una política estrictamente ideal y/o moral. Ambos fracasan por la misma razón"()

Igualmente, Karl Deutsch adopta una posición moderada, lo que Sartori denomina como "realismo cognoscitivo", es decir, un realismo que no toma partido a favor de ninguna de las dos corrientes predominantes, sino más bien se basa en el racionalismo. Asi, Deutsch argumenta que la política consiste en :

"…el contro más o menos incompleto del comportamiento humano por medio de hábitos voluntarios de acatamiento combinados con amenazas de una coacción posible. En esencia, la política está basada en la interacción de los hábitos de cooperación según se vean modificados por amenazas"()

En ésta definición se contemplan algunos elementos clásicos del poder político como lo son, por un lado, la existencia de una autoridad superior que detenta el poder (el Estado) y, por otro, la obediencia de los individuos para con ésta autoridad, en donde la obediencia puede ser voluntaria o garantizada mediante la coacción.

Para efectos de la presente investigación la acepción que más se aproxima a un concepto general de política, sin demérito de las anteriores, las cuales aportan valiosos elementos; es la que define la política como:

"…la actividad humana destinada a ordenar jurídicamente la vida social humana. De ella deriva el gobierno de los hombres en la comunidad organizada y consiste en acciones ejecutadas con intención de influir, obtener, conservar, crear, extinguir o modificar el poder, la organización o el ordenamiento de la comunidad. ()

Esta definición presenta dos grandes ventajas, por un lado, intégra los diferentes elementos componentes de la acción política como lo son la idea de gobierno y seguridad jurídica, y por el otro, expresa el carácter dinámico de la acción política, ya que mediante ésta puede operarse una transformación dinámica de la sociedad hacia estadios superiores de convivencia.

B- Definición de Política Exterior.

Una vez clarificado el concepto general de política nos corresponde a continuación definir el concepto de política exterior enmarcada ésta como parte del proceso de toma de decisiones de la política nacional.

En lo que respecta a la definición de política exterior se puede apreciar que también existen diversos puntos de vista, ello motivado por una gama de factores. Como señala Holsti, incluso el más objetivo investigador es parcialmente un prisionero de sus experiencias, de los valores predominantes en su sociedad,y los mitos, tradiciones y estereotipos ; los cuales permean su nación y ambiente ().

Por otro lado, Rosenau identifica cinco factores, los cuales él cree que influencian el proceso de toma de decisiones sobre política exterior. En primer lugar figuran, las variables idiosincráticas, es decir, la influencia de valores, talentos y experiencias previas de los tomadores de decisiones. Así, un componente subjetivo biene a marcarle un carácter al comportamiento externo del estado, lo que a la vez hace diferente a una política exterior de otra. Un segundo elemento está dado por el rol y posición que desempeñan los representantes del Estado. Es decir, dependiendo de la posición que ellos ocupen y cual fuere el peso específico del Estado al que ellos sirven, así será lo que representen y defiendan en el sistema internacional. La tercera y cuarta variables están determinadas por la estructura burocrática gubernamental y el impacto de fuerzas no gubernamentales, las cuales combinadas convierten la toma de decisiones sobre política exterior en un proceso complejo. Finalmente, figuran las influencias provenientes del sistema internacional, las cuales condicionan o modifican el proceso de toma de decisiones.() De acuerdo con Rosenau, estas variables no trabajan necesariamente en forma independiente. Todo depende del tipo de situación que los representantes del Estado tengan que enfrentar para poder discernir el tipo de variables que influyen la toma de decisiones y el comportamiento externo del Estado.

Algunas de las definiciones más relevantes sobre política exterior son:

Las que conciben la política exterior en términos de la capacidad del Estado para establecer un programa político coherente y ejecutable internacionalmente, el cual tenga como punto de partida el interés nacional del Estado. Tal es el caso de Theodore Couloumbis y James Wolfe, quienes al respecto arguyen:

"La política exterior es una síntesis de los fines (intereses nacionales) y los medios (potencialidades) de las Naciones-Estado.(…) La política exterior consta de dos elementos: objetivos nacionales que hay que alcanzar y medios de alcanzarlos. ()

Sí bien ésta definición exalta la importancia de la realización de los intereses nacionales como objetivos que debe perseguir la política exterior del Estado, la misma posee el agravante de que es escueta, en tanto define la política exterior en términos de las relaciones entre Estados sin tomar en cuenta las relaciones entre los Estados y las Organizaciones Internacionales, y las relaciones entre los Estados y los bloques de poder formados por varios Estados (sean estos políticos, económicos, o militares); los cuales son también importantes en la política internacional contemporánea.

Otros autores al definir la política exterior concentran su atención en la importancia que reviste para el Estado la conservación tanto de su soberanía como de sus intereses económicos. Esta es la inclinación de Karl Deutsch quien expresa que:

"La política exterior de todos los países versa, en primer lugar, sobre la preservación de su independencia y seguridad, en segundo lugar, sobre el seguimiento y protección de sus intereses económicos (en particular los tocantes a sus grupos de interés más influyente)".()

Lo que el autor plantea en ésta definición sobre la preservación de la soberanía y la protección de los intereses económicos del Estado, son elementos que siempre han estado presentes en las políticas exteriores de los países, por cuanto, éstos constituyen aspectos medulares para la sobrevivencia misma del Estado. A pesar de lo anterior, no sólo se deben tomar en cuenta la protección de los intereses económicos sino que existen intereses de otra índole como por ejemplo, políticos, sociales, culturales y religiosos, que el Estado debe de proteger. De igual forma el Estado no puede limitarse únicamente a proteger los intereses de los grupos más influyentes sino que debe velar por los intereses de toda la comunidad nacional.

Por otro lado, existen las definiciones que explican la política exterior como una continuación de la política doméstica, un caso que ejemplifica esta posición es el de Adolfo Tamayo quién la define como:

" … aquella parte de la política interna de un Estado que va dirigida a los demás Estados y Organizaciones Internacionales, y que puede ser caracterizada por períodos de acuerdo a las actuaciones específicas en materia exterior del Estado ejecutante con respecto a los Estados u Organizaciones Internacionales receptoras de esa política."()

En torno a este tipo de definiciones existe una intensa discución teórica. Así por ejemplo, la Escuela idealista o liberal cree que no existe ningún paralelo de separación entre la política interna y la política exterior, en consecuencia, ambas constituyen una misma cosa. En este sentido Charles. A. Beard expresa:

"… la política exterior es una fase de la política interna, una fase inseparable", y es la última la que determina a la primera. La política exterior de una nación está en función de su política interna; y la guerra y la paz dependen de esta última".()

Como se desprende de este argumento idealista o liberal, los conflictos internacionales no son sino el reflejo de las contradicciones políticas que se desarrollan al interior del Estado, por lo tanto, se concibe la solución de estos conflictos mediante la erradicación de las referidas contradicciones suscitadas a lo interior del Estado. De esta manera, un Estado que ha hecho de la paz y de la democracia su forma peculiar de convivencia ciudadana; estaría -según la escuela idealista o liberal- en condiciones de desarrollar una política exterior pacífica inspirada en los cánones jurídicos que dimanan del Derecho de Gentes.

En otro sentido, la Escuela Realista, representada por Hans Morgenthau, critica de superficial la concepción idealista o liberal sobre la política exterior; y al respecto argumenta que la política exterior está determinada por diferentes factores entre los cuales se señalan " la geografía, el carácter nacional, la tradición y la distribución real del poder; factores que ningún gobierno es capaz de controlar, pero que no puede olvidar sin temor a fracasar".() Asi mismo señala que una buena política exterior debe ser racional. En este sentido argumenta Morgenthau que, "…sólo una política exterior racional minimiza los riesgos y maximiza los beneficios y, además, cumple simultáneamente con el precepto moral de la prudencia y el requerimiento político del éxito"() En consecuencia, la política exterior de un país va a estar determinada -según se desprende del pensamiento realista- por la correlación de fuerzas imperantes en las relaciones internacionales, en las cuales el Estado juega un papel prominente, y cuyo peso específico, expresado tanto en el plano militar como en el económico, será el que determine el destino de las pérdidas o las ganancias.

Por otra parte, Rosenau plantea la existencia de una interdependencia o retroalimentación entre la política interna y la política exterior. Como Theodere Couloumbis y James Wolfe señalan:

"… la obra de Rosenau con la " Teoría de las Conexiones" dramatiza la interdependencia de las políticas doméstica e internacional. Es decir, la política exterior siempre ejerce influencia en la política doméstica, y viceversa. Más aún, la política exterior y la política doméstica están íntimamente ligadas y sólo pueden separarse para ser analizadas y a costa de alguna distorsión de la realidad".()

Esta concepción, pese a que introduce el elemento de la interdependencia entre la política exterior y la interna, está bastante cercana a la concepción idealista sobre la fusión operativa de ambos niveles de acción; el interno y el externo.

Tratando de rescatar algunos de los elementos dados por los autores considerados en la presente conceptualización, nos abocamos a elaborar una definición de política exterior que posea un carácter más integral de los distintos elementos que se ven involucrados en ésta. Así decimos, que la política exterior es una programación o conjunto de acciones, realizadas por los encargados del proceso de toma de decisiones del Estado en materia de relaciones externas, las cuales son determinadas tanto por la política doméstica como por factores de índole externo. Dichas acciones son dirigidas hacia los diferentes actores y entidades internacionales, mediante las cuales se busca la mejor utilización de todos los recursos disponibles tanto interna como internacionalmente, para la consecución de determinados fines nacionales.

Ahora bien, independientemente de la definición que se sobre política exterior, hay otros aspectos que deberían ser tomados en cuenta. Un primer elemento tiene que ver con la cuestión epistemológica, es decir, que la política exterior puede clasificarse para efecto de análisis de dos formas. Por un lado tenemos la política exterior como la forma mediante la cual el Estado se relaciona con el ambiente internacional, es decir, con otros actores internacionales. Aquí, la política exterior posee una dimensión política como parte del proceso estatal de toma de decisiones, el cual supone ser, en teoría, un proceso racional donde los decisores del Estado buscan, ya sea maximizar los beneficios o minimizar las pérdidas en todo lo concerniente a la acción externa del Estado. Por otro lado, la política exterior es vista como una rama de las Relaciones Internacionales la cual está más cercanamente conectada al entendimiento del proceso gubernamental de toma de decisiones y del comportamiento externo del Estado. Aquí la política exterior adquiere una dimensión de índole académica como parte del estudio de las Relaciones Internacionales.()

Al respecto es importante, tener claridad y una visión amplia sobre el significado de las relaciones internacionales a efecto de diferenciarlas propiamente de otras disciplinas o áreas relacionadas a éstas. De acuerdo con Holsti, las relaciones internacionales pueden referirse a todas las formas de interacción entre los miembros de sociedades individuales, ya sean patrocinados o no por el Estado. Así, éstas incluyen el análisis de las políticas exteriores o los procesos políticos entre naciones. Igualmente, incluyen el estudio del sindicalismo internacional, la Cruz Roja, el turismo, el comercio internacional, transporte, comunicaciones y el desarrollo de los valores y la ética internacional.() Es importante tener en cuenta estos elementos, debido a que generalmente suelen confundirse los conceptos de relaciones internacionales y política internacional, y esta última con el de política exterior. Como Holsti señala, la mayoría de estudios sobre política mundial o política internacional han sido en realidad estudios sobre política exterior.()

Otro aspecto importante que debe mencionarse, respecto al debate tradicional sobre la política exterior, es la percepción que sobre el Estado tienen especialmente los escritores realistas, como un actor recional y unitario. La noción de actor racional y unitario supone que el proceso de toma de decisiones por parte de las autoridades públicas en materia de política exterior es ordenado, coherente y unívoco, mediante el cual se calculan costos y beneficios y se busca maximizar las ganancias. Sin embargo, modernamente ese precepto tradicional ha sido contestado por nuevos desarrollos analíticos sobre la materia en cuestión. Así, Michael Clarke señala que la idea de toma de decisión no refiere solamente a la adopción de escogencias concientes o racionales sino también a una gama de factores de índole personal, organizacional, institucional, políticos, no políticos, continuación de políticas anteriores, asi como las provenientes del ambiente externo, las cuales ayudan en el flujo y desarrollo de eventos.()

Lo anterior demuestra que el proceso de toma de decisiones es en realidad complejo, en el que participa gente de muy diversos puntos de vista, por lo tanto, lo que resulta como política exterior viene a ser la suma de esfuerzos dispares de diferentes políticos y funcionarios, que a veces resultan coherentes y a veces no. Igualmente, factores como la modernización capitalista y las relaciones de interdependencia () asi como el decreciente rol de la fuerza militar en las relaciones internacionales() hacen que la idea del actor racional y unitario se vea diezmada y que la idea de una aparente división entre política doméstica y política exterior se haga cada vez menos importante. De acuerdo con la influyente corriente transnacionalista, el proceso de la política mundial ha sido transformado por el desplazamiento de las preocupaciones militares por los intereses económicos, es decir, se está produciendo una transcisión de la "realpolitik" hacia la denominada política baja "low politics" movida más por intereses económicos y de comercio. Así, " con el avance de la interdependencia económica, política y militar, la distinción entre política doméstica y externa se erosionó(), poniendo bajo cuestionamiento muchos de los postulados tradicionales sobre política exterior.

C- Definición de Política Internacional.

La política internacional podría definirse como el conjunto de decisiones e interacciones las cuales tienen lugar en el marco de un sistema político en donde los actores cualificados buscan, mediante un conjunto de acciones u omisiones, influenciar el orden de resultados destinados ye sea a preservar o modificar una determinada situación política. En este contexto, un actor cualificado será cualquier persona física o jurídica con capacidad de controlar recursos y de influenciar decisiones de carácter internacional com miras a la obtención de un beneficio deseado. Las decisiones e interacciones que tienen lugar entre dos o más actores podrían ser pacíficos o no. Como Wilhelmy, señala, "…el fenómeno básico consiste en que los principales actores internacionales se vinculan entre si – tanto de manera conflictiva como cooperativa– en función de perspectivas o consideraciones de poder"().

Es importante, reiterar aquí, la necesidad de diferenciar a la política internacional de las relaciones internacionales, esto por cuanto, suelen utilizarce ambos términos como sinónimos. La política internacional debe ser concebida como a quella parte de las relaciones internacionales la cual se ocupa, como señala Frederick Dunn, del tipo de relaciones de poder que se dan en una comunidad que carece de una autoridad superior(), es decir, la comunidad internacional integrada por entidades homogéneas desde el punto de vista formal o funcional como lo son los Estados. Las relaciones internacionales, por el contrario, como se mencionó con Holsti, abarca todas las formas de interacciones entre los miembros de dicha comunidad, (Véase Supra, P—). Así, dicho autor señala que en el campo de la política internacional, actividades como el comercio internacional son importante sólo en la medida en que los gobiernos puedan emplear amenazas económicas, gratificaciones o castigos para propósitos políticos().

Los estudios contemporáneos sobre teoría de la política internacional, básicamente se agrupan en dos perspectivas contrapuestas, aunque no necesariamente diametralmente excluyentes, a saber: el realismo o teoría de la política pura y las corrientes de tipo funcionalista (transnacionalismo e interdependencia). Ambas corrientes son estadocéntricas en esencia, pero difieren sustancialmente en cuanto a la clasificación del poder, la estructura del sistema internacional y los actores.

Por el lado del realismo tenemos a Morgenthau y Waltz, quienes hacen sublimación del factor poder. El realismo es reduccionista en este aspecto. Señla Morgenthau que "…como toda política, la política internacional imolica una lucha por el poder y, que apenas los estadistas intentan cumplir sus metas recurriendo a la política internacional se ven embarcados en la lucha por el poder"(). Las corrientes de tipo funcionalista, si bien reconocen la importancia del poder en la política internacional, argumentan que éste no explica la totalidad de las interacciones internacionales. Igualmente, los autores de esta corriente objetan la percepción realista sobre el sistema internacional como un sistema de autoayuda, es decir, el carácter anárquico de éste el cual carece de una autoridad central que opere en forma análoga como el gobierno de un Estado. Este argumento es rebatido por cuanto, auque el sistema internacional no opera en lo organizacional, análogamente al gobierno de un Estado, si exibe elementos de orden. "…Junto al esatado de guerra, existen situaciones en que prevalecen elementos más desarrollados de orden internacional."()

Los transnacionalistas argumentan que el derecho internacional y las organizaciones internacionales promueven el orden y la cooperación en la política mundial. Joseph Nye, por ejemplo, destaca que las organizaciones internacionales proveen un sentido de continuidad, representan una oportunidad para la reciprocidad y posibilitan flujos de información, todo lo cual reduce el carácter anárquico del sistema internacional y minimiza riesgos en lo concerniente a la seguridad de los Estados.()

Finalmente destaca el debate en torno a los actores en la política internacional. Los realistas suponen que el Estado es el único actor significativo en la política internacional. Waltz asevera, que aunque los Estados pueden preferir algún tipo de participación de actores no estatales en las relaciones internacionales, éstos (los Estados) son los que establecen los términos de sus relaciones y pueden rehacer las reglas bajo los cuales operan dichos actores de acuerdo al interés nacional.()

Los transnacionalistas, por su parte sostienen que, si bien el Estado constituye un actor de gran importancia en el desarrollo de la política mundial, en la actualidad se aprecia la existencia de una pluralidad de actores internacionales, entendidos éstos como " aquellos individuos o colectividades que desempeñan roles o papeles en un sistema internacional"(), los cuales inciden en el curso de la política internacional contemporánea.

Esta visión pluralista es sostenida por Robert Keohane y Joseph Nye, quienes definen la política internacional como:

" todas las interacciones políticas entre actores significativos en un sistema mundial en el que un actor significativo es cualquier organización o individuo autónomo que controla recursos substanciales y participa en relaciones políticas con otros actores a través de las fronteras nacionales. Tal actor no necesita ser un Estado".()

Esta definición está más acorde con la política mundial de hoy, en tanto, los actores no van a ser únicamente los Estados sino que se toman en cuenta otras entidades internacionales que actúan por su propio poder, por ejemplo las Empresas Transnacionales, Organizaciones Intergubernamentales, Organizaciones No Gubernamentales, Individuos etc, que ejercen su influencia particular en el sistema internacional. Algunos autores sostienen que ha habido un cambio por el lado de la diplomacia, en donde los Estados ya no negocian solamente entre si, sino que ahora ellos deben negociar con firmas o empresas transnacionales ()

2- COOPERACION INTERNACIONAL.

A- La Cooperación Internacional en el Contexto de la Política Exterior.

– La Cooperación como Instrumento de la Política Exterior.

La decisión de conceder ayuda a otro país -se dice- es fundamentalmente una decisión política () y como toda decisión política, para traer a colación a Morgenthau, la cooperación internacional busca consolidar una posición de poder. En este contexto, la cooperación biene a fungir como un instrumento más de la política exterior de los países otorgantes de recursos. mediante la ayuda externa, los países industrializados buscan promover los intereses económicos y políticos e inclusive ideológicos en el exterior. La mayoría de estos países otorgan asistencia económica a países del tercer mundo como una forma de promover su propio comercio exterior. En muchos casos, (Inglaterra y Francia), la cooperación internacional ha sido usada como un medio eficaz para preservar intereses postcoloniales. Durante la gerra fría, la asistencia externa fue utilizada por las grandes potencias como una forma de control ideológico y como un medio rentable de suplir armamento a los países receptores. Por ejemplo, se asegura que en 1985, la asistencia al desarrollo comprendó sólo un tercio de los gastos de ayuda norteamericana, mientras que la asistencia militar representó dos tercios; e inclusive, entre 1981 y 1985, la asistencia militar norteamericana superó cinco veces a la ayuda para el desarrollo otorgada por ese país ()

Tibor Mendez asegura que hay un elemento presente en casi todas las políticas de ayuda, el cual le permite a los países otorgantes juzgar la eficacia de dicha ayuda, éste es, "…la intención de ganar, y donde ya existe aquella, de mantener y quizas extender una influencia internacional para el país donador. La ayuda al extranjero es el instrumento menos costoso para llegar a ese objetivo"(). Sin embargo, debido a la escazes de ahorro interno, los países en desarrollo, no sólo abren sus puertas a la cooperación proveniente del exterior, sino que compiten por ganar la atención de los países otorgantes de recursos.

-La Cooperación Internacional como objetivo de la Política Exterior.

La cooperación internacional como objetivo de la política exterior se refiere a aquella acción del Estado tendiente a promover lazos de cooperación con otros Estados, con el propósito de unificar esfuerzos para la captación de recursos externos que complementen sus iniciativas en pro del desarrollo económico y social. En este sentido, la cooperación internacional funge, no como un instrumento para incrementar una determinada relación de poder o para ganar prestigio internacional, sino como un medio para obtener recursos para el desarrollo nacional, y para promover y/o coordinar políticas de carácter institucional tendientes a favorecer el desarrollo y la estabilidad política de los países en vías de desarrollo. Básicamente son los países en desarrollo los que plantean la cooperación internacional como un objetivo permanente de su política exterior, ello debido a su vulnerabilidad externa.

Lo anterior no demerita el hecho que eventualmente países en desarrollo hagan uso de la cooperación internacional como un instrumento orientado a modificar una relación de poder o remover obstáculos para el logro de algún objetivo político deseado. En este contexto podríamos situar la cooperación política, es decir, aquel tipo de cooperación que consiste en la negociación, persuación; y en el otorgamiento de un apoyo político directo destinado a modificar una situación política determinada. La cooperación política hace posible el establecimiento de alianzas políticas y/o militares con el objeto de dar una respuesta colectiva a problemas relacionados con la paz y la segurida internacional. Ejemplos recientes de cooperación política en Centroamérica lo constituyeron los esfuerzos diplomáticos realizados por el Grupo de Contadora, al igual que los llevados acabo a través de la plítica de paz de la Administración Arias, en donde, mediante la negociación, Estados tanto regionales como extrarregionales desplegaron esfuerzos en favor de la paz en Centroamórica.

Finalmente debe decirse que, aunque la asistencia para el desarrollo relaciona básicamente a países ricos y pobres, la cooperación internacional podría gozar de una acepción mucho más amplia al implicar una gama de interacciones entre países, independientemente de su nivel de desarrollo. En este sentido, la decisión de cooperar podría obedecer a varias razones, entre las que pueden mencionarse:

– la búsqueda de la eficiencia y/o la reducción de costos en las transaciones realizadas por los Estados, tal como lo postula por ejemplo, la teoría de las ventajas comparativas del comercio exterior.

– la necesidad de protegerse frente a amenazas externas comunes.

– el deseo de compartir recursos internacionales considerados como patrimonio de la humanidad como es el caso de los fondos marinos para los cuales se establecen regímenes internacionales.

– el deseo de reducir externalidades como sucede, por ejemplo, con el deterioro del medio ambiente, lo que conlleva al establecimiento de regímenes internacionales.

– o simplemente, por el deseo de crear un futuro más seguro y provechoso. Robert Axelrod desarrolla la idea de que cuando dos o más Estados consideran que el futuro va a ser importante para ellos, y si a la vez todos ellos son capaces de reciprocar eventos, entonces la cooperación es posible incluso en un mundo de egoistas sin autoridad central. ()

B- Definición e Importancia de la Cooperación Internacional.

En torno a la cooperación internacional, se observa que no existe un criterio homogéneo entre los autores consultados, pues mientras unos la conciben como el instrumento idóneo para la promoción del desarrollo económico-social y la paz de todos los miembros de la comunidad internacional, otros la perciben como parte de la estrategia de dominación del mundo desarrollado sobre los países en desarrollo, asi como un componente más de la lucha de poder de los Estados en sus relaciones externas.

Fernando González define la cooperación internacional como:

"… aquella acción de varios Estados que se asocian para contribuir a la solución de determinados problemas. Se ha hecho más patente con la cristalización de organizaciones intergubernamentales, en especial las aparecidas durante este siglo".()

De igual forma, Carlos Martínez Pavés define la cooperación internacional como "… un esfuerzo conjunto, explícitamente concertado, entre dos o más países para la búsqueda de objetivos de interés común".()

Siguiendo con la orientación de las anteriores definiciones, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica ( MIDEPLAN ) ha elaborado una definición amplia que integra aspectos medulares de la cooperación internacional, la cual es definida como:

"… el término que se utiliza en forma genérica, para referirse al conjunto de recursos de origen externo que recibe un país en condiciones no comerciales y con fines de promover su desarrollo. Incluye préstamos y donaciones que se transfieren mediante recursos financieros y técnicos, los cuales son utilizados por el país para complementar los recursos internos disponibles y así aumentar los recursos totales destinados a programas, proyectos y otras actividades de desarrollo".()

Un análisis sobre las diversas escuelas que estudian el tema de la cooperación internacional permite observar el debate teórico más allá de los intereses altruistas e institucionales que muchas veces rodean el tema en cuestión. En primer instancia se encuentra, la interpretación que hacen los teóricos de la teoría de la dependencia. Estos pensadores, entre los que figuran Theotonio Dos Santos, Oswaldo Sunkel, Orlando Caputo y Roberto Pizarro entre otros, consideran que la cooperación internacional es un instrumento mediante el cual, los países centrales (desarrollados), promueven, desarrollan y perpetúan las relaciones de dependencia y explotación de los países periféricos (subdesarrollados); sujetando y condicionando el desarrollo de estos últimos a sus intereses económicos y políticos. En este sentido, dichos pensadores han definido la dependencia como "una situación en que un cierto grupo de países tiene su economía condicionada por el desarrollo y la expansión de otra economía" ()

Los defensores de la teoría de la dependencia asumen una posición crítica con respecto al pensamiento económico de la CEPAL (desarrollismo), sobre todo en lo atinente a la cooperación internacional; ya que la CEPAL le asignaba una gran importancia a los movimientos de capital (cooperación financiera) como elemento coadyuvante para el desarrollo económico de América Latina. La posición positiva de la CEPAL sobre el capital extranjero partía de las siguientes consideraciones:

" 1- El capital extranjero otorga recursos adicionales de divisas que permiten

paliar el esequilibrio implícito existente entre las importaciones y

exportaciones.

2- El capital extranjero constituye un complemento del ahorro nacional.

3- En lo que se refiere a la inversión directa en nuestros países, constituye

una forma importante de transferencia de progreso técnico y de formas

de organización, publicidad, etc."()

Los teóricos de la dependencia fustigan la concepción cepalina sobre el origen del subdesarrollo y la forma de como afrontarlo, esto debido a que las soluciones ofrecidas, por un lado, ignoran las reglas de la teoría ortodoxa del comercio internacional (ventajas comparativas en función del lucro) y por otro lado, se obviaban las causas reales del subdesarrollo -de origen estructural- al considerar que éste era una mera consecuencia de la desigualdad en el intercambio comercial y no una condición del desarrollo capitalista. En consecuencia, la cooperación internacional, lejos de fortalecer la capacidad institucional y económica de los países latinoamericanos, vino a profundizar la dependencia de éstos con respecto al mundo desarrollado. "…Ni por la vía del comercio ni por la ayuda financiera se ha avanzado hacia la distribución internacional de los ingresos, (…), la industrialización de los últimos años se carácteriza por el control creciente del capital extranjero sobre la gran industria. Este control, que se produce al mismo tiempo que se consolidan la concentración y la monopolización del sector industrial, destruye paulatinamente las posibilidades de un desarrollo nacional independiente y somete la sociedad y la opinión pública, la economía y el Estado al progresivo control del capital extranjero."()

Es claro, entonces, que los ideólogos de la teoría de la dependencia no conciben a la cooperación como un instrumento para el desarrollo de los países menos adelantados; y que observan el subdesarrollo como una condición impuesta por el desarrollo del capitalismo internacional mediante el establecimiento de relaciones de dependencia. Sin embargo debe señalarse, que la teoría de la dependencia no es monolítica. Escritores latinoamericanos como Celso Furtado, Fernando Cardoso y Enzo Faletto, quienes también analizan las relaciones de dependencia de América Latina, asumen una interpretación mucho más flexible o si se quiere mucho más concesional. A criterio de dichos autores, el desarrollo industrial en Latinoamérica no hubiera alcanzado las tasas de crecimiento que caracterizó a los sectores manufactureros en el período de la postguerra sin la efectiva cooperación de grupos internacionales, especialmente norteamericanos con considerable experiencia industrial y con fácil acceso a recursos financieros.()

En segunda instancia, encontramos la concepción funcionalista, a la cual Robert Keohane, sin ser doctrinario directo de esta corriente, denominó institucionalista. Esta centra su atención en el establecimiento y consolidación de instituciones internacionales, que sirvan de vehículo para la promoción del desarrollo económico de los países en vías de desarrollo. La concepción funcionalista ha sido formulada por funcionarios que laboran para las organizaciones internacionales que se dedican a promover la cooperación internacional, los cuales plantean que estas entidades deben de actuar como coordinadores en la canalización de recursos externos y promotoras del bienestar a nivel internacional. Según dicha concepción, las organizaciones internacionales sirven de marco para el encuentro de los intereses estatales, apegados éstos, a la normativa jurídica internacional; cuyo propósito fundamental es -mediante la cooperación internacional- evitar otra conflagración internacional y a la vez, promover el desarrollo de relaciones armoniosas entre los Estados. La interpretación funcionalista del hombre, es que éste no es necesariamente bueno, pero es suficientemente razonable y claro acerca de sus verdaderos intereses para responder a la experiencia de un mejor bienestar proveniente de la cooperación internacional.() La cooperación internacional es en consecuencia, un esfuerzo mancomunado de entidades estatales y no estatales realizado tanto nacional como internacionalmente, destinado a promover el bienestar general y establecer lazos de solidaridad internacional que trasciendan las fronteras del Estado. El Estado, se dice, debe dar lugar al desarrollo de organizaciones internacionales, las cuales en algún caso están más estrechamente relacionadas con las cambiantes condiciones económicas y las necesidades de bienestar()

En tercer lugar figura la concepción realista, la cual como se indicó anteriormente (véase supra P….?) tiene su expresión moderna en los escritos de Hans J Morgenthau, según el cual, el poder es el principio fundamental sobre el que giran las acciones de los Estados. En este contexto, el otorgamiento de la cooperación internacional no tiene como principio rector la promoción del desarrollo de la comunidad receptora, sino que está determinada por las relaciones de poder que se suscitan en las relaciones interestatales. "Para los realistas políticos, la política internacional (y en ella la cooperación internacional) al igual que cualquier otra política consiste en una lucha por el poder."() Estos argumentan que las ideas e instituciones que crearon los idealistas era un mecanismo para esconder la verdad; que el Derecho Internacional y las Organizaciones Internacionales se crearon para defender el status quo, revestido de legalismo. Dicha escuela ve el sistema internacional como un sistema de la división de poder y no como un sistema de derecho.

En conclusión, el realismo anula la posibilidad de desarrollar una cooperación internacional que se oriente a elevar "per se" el desarrollo económico, social e institucional de los países receptores; ya que, la misma queda circunscrita a la idea central de esta corriente de pensamiento, como lo es, el interés del país otorgante expresado en términos de poder. En este sentido, según Keohane, la cooperación internacional se lleva a cabo cuando las políticas seguidas por un gobierno son consideradas por sus asociados como medio para facilitar la consecución de sus propios objetivos, como resultado de un proceso de coordinación de políticas().

En cuarto lugar tenemos a los doctrinarios de la teoría de la interdependencia, entre los cuales figuran Robert O Keohane y Joseph Nye. Según los teóricos de esta corriente, las relaciones internacionales se han tornado cada vez más complejas, en donde la dependencia recíproca ha vulnerabilizado las competencias estatales y, en consecuencia, los Estados se han visto urgidos a fortalecer sus vínculos de cooperación para buscar una solución común a sus diferentes problemas. En la coyuntura actual de interdependencia -según estos autores- las fronteras nacionales y la soberanía de los Estados no tienen la importancia que se les confirió en el pasado; lo cual da lugar a que se diversifiquen los nexos de cooperación. Esta cooperación se expresa mediante el establecimiento de regímenes internacionales (Véase infra P…?) a través de los cuales los Estados coordinan o realizan esfuerzos institucionales en pro de una efectiva administración y canalización de los recursos externos y como forma de dirimir sus diferencias.

Finalmente subyase la concepción sobre el Derecho al Desarrollo. Este derecho tiene su origen, fundamentalmente, en el marco de las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Desde la década de los sesentas, la ONU ha venido mostrando interés por promover el desarrollo de los países menos adelantados, instando para tal efecto, a los países desarrollados a ofrecer recursos para este fin. Por lo que, "…en la Conferencia Internacional de Derechos Humanos de Teherán, en 1968, Naciones Unidas, exhortó a los países desarrollados a dar por lo menos un 1 por ciento de su Producto Nacional Bruto (PNB) como ayuda oficial al desarrollo y a los otros países, a continuar sus esfuerzos en este aspecto"().

El Derecho al Desarrollo es una rama del derecho internacional el cual se encuentra en proceso de formación y constituye "…un sistema jurídico destinado a impulsar y a acelerar el desarrollo…"() de los países menos adelantados. Según el jurista Hector Gross Espié, el Derecho al Desarrollo como derecho colectivo tiene por destinatarios a todos los Estados pero prioritariamente a los países en desarrollo. Como derecho individual los destinatarios de éste son los individuos. Este derecho ha sido estatuido en diferentes instrumentos internacionales entre los que figuran: la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Declaración sobre Derechos Económicos de los Estados y en la Declaración del Derecho al Desarrollo proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la Resolución 41/128 del 4 de diciembre de 1986; y otros instrumentos jurídicos. La Declaración del Derecho al Desarrollo, en su artículo No.1, define a éste, como " un derecho humano inalienable en virtud del cual todos los seres humanos y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él."()

En este contexto, y dadas la limitaciones estructurales que poseen los países en desarrollo para poner en práctica una política sostenida de desarrollo económico y social, se hace de vital importancia que los países industrializados agrupados en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) expresen su voluntad de cooperación para forjar un esfuerzo técnico y financiero internacional que le permita a los países menos desarrollados tener acceso a estos recursos y así, fortalecer sus políticas de desarrollo. La cooperación internacional para el desarrollo debería inspirarse en los principios y propósitos consagrados en la Carta de las Naciones UNidas, así como, en aquellos contenidos en la resolución 200(III) de la Asamblea General del 4 de diciembre de 1948, sobre la asistencia técnica; donde se señala que ésta:

"i- No constituirá un pretexto de injerencia económica o política por parte del extranjero en los asuntos internos del país interesado y no irá acompañada de ninguna consideración de carácter político.

ii- Sólo se proporcionará a los gobiernos por su conducto.

iii- Deberá responder a las necesidades del país interesado.

iv- Se proporcionará hasta donde sea posible en la forma deseada por el país interesado.

v- Será de primer orden desde el punto de vista de la calidad y competencia técnica."()

Pese a que esta resolución junto con la Declaración del Derecho al Desarrollo ofrecen el marco conceptual dentro del cual debería desarrollarse la cooperación internacional, sea ésta bilateral o multilateral, los resultados no han sido siempre los esperados; por lo que sigue siendo pertinente que las Naciones Unidas desempeñe un papel protagónico en materia de cooperación internacional para el desarrollo, y de esta forma promover un mayor bienestar y el desarrollo de relaciones armoniosas entre los Estados que aseguren la paz internacional.

Si bien, la cooperación siempre ha estado presente en la historia de la humanidad, no es, sino, hasta el siglo XVIII que se hace evidente la cooperación internacional como tal, aunque esta cooperación era sobre todo de carácter político-militar, en razón de las coaliciones que formalizaron los países europeos (la Santa Alianza) contra las fuerzas napoleónicas. Sin embargo, es hasta 1815 que la cooperación internacional se comienza a institucionalizar a través del denominado "Concierto Europeo ", el cual adoptó un sistema de conferencias internacionales donde los Estados buscaban ponerse de acuerdo sobre la regulación de puntos de interés común a la vez que restablecer el balance de poder roto debido a las guerras napoleénicas. No obstante, la cooperación internacional para el desarrollo comúnmente denominada " Ayuda Oficial para el Desarrollo " () sólo surge a partir de la Segunda Guerra Mundial, y " el concepto mismo se consolida como tal hacia fines de la Segunda Guerra Mundial, y una de sus primeras manifestaciones institucionalizadas tiene lugar en el plano multilateral con la creación de las Naciones Unidas ".()

La importancia de la cooperación internacional para los países receptores estriba en la configuración de ésta como instrumento para complementar los esfuerzos que se hacen a nivel nacional para el fomento de un desarrollo económico y social más eficiente, que permita subsanar las necesidades básicas de la población. En consonancia con ello, los países en desarrollo se han visto en la necesidad de promover la búsqueda de cooperación internacional que les permita ampliar su capacidad nacional para así paliar los efectos negativos del subdesarrollo, y a la vez crear un marco jurídico institucional que posibilite un manejo adecuado (es decir, con el menor grado de ataduras posibles) de los recursos que otorgan las diferentes fuentes cooperantes. Un aspecto importante que se debe tener presente, es el hecho de que la cooperación internacional como complemento del esfuerzo nacional en pro del desarrollo, como principio debe siempre estar en consonancia con los programas prioritarios de la estrategia nacional de desarrollo, tanto en el momento del planeamiento como en la ejecución.

C- Tipos de Asistencia y Formas que adopta la Cooperación Internacional.

La cooperación internacional puede categorizarse según su origen o por su forma de canalización, a partir de ello, puede agruparse en tres tipos:

1- Asistencia Bilateral:

Esta es entendida como el flujo total de recursos que se produce entre los sujetos plenos del derecho internacional, es decir, es una relación interestatal que a la vez incluye las instituciones públicas o privadas de éstos. En esta interrelación, el país que provee los recursos posee una función contralora respecto a la utilización pre-establecida de los mismos.

Este tipo de asistencia puede subclasificase entre lo que algunos autores dan por llamar:

a) Cooperación Internacional Vertical.

b) Cooperación Internacional Horizontal.

Por cooperación internacional bilateral vertical, se entiende, los flujos o movimientos de recursos ( de cualquier tipo ), que dimanan directamente de un país desarrollado hacia un país en vías de desarrollo, cuyo fin es contribuir a estimular el desarrollo del último.

Por cooperación internacional bilateral horizontal se entiende, aquellos flujos o movimientos de recursos ( de cualquier tipo ) que se producen entre Estados de igual nivel de desarrollo. Pueden ser movimientos que se producen entre Estados en desarrollo, o lo que se conoce como relaciones de tipo Sur-Sur; o pueden ser movimientos entre Estados desarrollados, o lo que comúnmente se denominan relaciones Norte-Norte.()

2. Asistencia Multilateral.

Esta es la que se origina en el marco de las organizaciones internacionales, sean éstas intergubernamentales o no gubernamentales. "… En esta forma de ayuda, la fuente de ayuda es el gobierno del país donante, siendo multilateral sólo el canal, el cual es controlado en un grado variable por los gobiernos donantes."()

Un aspecto característico de este tipo de cooperación consiste, en que es el más difundido en el actual sistema internacional, y en ella, se ven incluidas las Naciones Unidas y sus organismos especializados, así como las organizaciones regionales y subregionales.

3- Asistencia Multi-Bilateral.

En este tipo de cooperación se genera una combinación entre la asistencia bilateral y la multilateral, a través de una concertación entre una agencia oficial de un país proveedor de recursos y un organismo internacional que cumple una función de intermediación, y en donde los recursos serán destinados a proyectos específicos para algún país en desarrollo.

Este tipo de asistencia posee una característica fundamental, la cual es su carácter de eventualidad, pues se produce cuando un país cooperante delega las funciones administrativas y de control directo a una agencia u organismo especializado, esto es lo que comúnmente se denomina fideicomiso, el cual, se origina en situaciones muy esporádicas, ya que tiene lugar cuando un país por determinadas circunstancias no se siente en condiciones de sobrellevar la función administrativa de un determinado proyecto, en forma directa.

Por otra parte, la cooperación internacional también puede clasificarse de acuerdo a la forma que adopte. Al respecto, Oscar Yujnovsky ( funcionario del PNUD en la Dirección de América Latina y el Caribe ) plantea una esquematización lógica sobre las diferentes formas que asume la cooperación internacional, la cual se desglosa de la siguiente manera:

a) Según los Recursos:

1- Cooperación Técnica: Involucra la prestación de servicios para transferir conocimientos y capacidades técnicas y científicas, mediante el apoyo directo, el fortalecimiento institucional, la capacitación de recursos humanos. Se presta mediante flujos de expertos, becarios, pasantes y equipos.

2- Ayuda Alimentaria o Similares: Involucra la donación de alimentos (de tipo multilateral, como el Programa Mundial de Alimentos -PMA-, o de tipo bilateral, como las ayudas en alimentos que proveen los Estados Unidos por medio de la Ley 480) y otro tipo de bienes ( combustible, insumos agrícolas, medicinas, etc).

3- Cooperación Financiera: Involucra la transferencia de recursos monetarios ya sea a título gratuíto o como préstamo.

b) Según las condiciones Financieras:

1- Concesional: Son donaciones ( subsidios, préstamos no reembolsables ) y también los préstamos que involucran algún elemento de subsidio ( préstamos blandos ). El Comité de Asistencia al Desarrollo ( CAD ) () de la OCDE, define la "Ayuda Oficial al Desarrollo" ( AOD ) en forma precisa, a fin de homogenizar este tipo de flujos y separarlos de aquellos no concesionales.

2- No concesionales: Involucra los intercambios y transferencias de recursos en condiciones de mercado (préstamos sin período de gracia y con tasa de interés, comisiones y plazos vigentes en el mercado ).

c) Según el carácter institucional:

1- Pública: Flujos que origina el gobierno o que garantiza.

2- Privada con fines de lucro: Flujos del sector privado ( inversiones directas o financieras, préstamos y créditos privados ).

3- Privada sin fines de lucro: Flujos que originan y prestan las organizaciones voluntarias no gubernamentales.

d) Según la Forma:

1- Proyectos: Comportan actividades bien delimitadas, susceptibles de ejecutarse en un tiempo previsto y con unidad de gerencia.

2- Apoyo Sectorial. Es la forma cercana al proyecto pero ampliada a todo un sector de actividad o región ( Ej. desarrollo energético, hospitalario, sistema de crédito, desarrollo rural en una región ).

3- Apoyo a Importaciones: Transferencia de recursos para resolver problemas de desbalance de comercio y/o pagos.

4- Apoyo General: Programas globales de cooperación ( Ej. para ajuste estructural del Banco Mundial ). ()

D- La Importancia de la Cooperación Técnica Internacional para los Países en

Desarrollo.

La cooperación técnica internacional ( CTI ) constituye un elemento fundamental para la promoción del desarrollo económico – social autosostenido, ello por cuanto a través de la transferencia científico-tecnológica, los países en desarrollo, pueden maximizar su capacidad potencial para la utilización de recursos en pro del desarrollo.

De acuerdo a este enfoque, entendemos la cooperación técnica internacional, conforme con Georges Landa, quien la define como:

"… la transferencia de conocimientos técnicos que un gobierno o una institución intergubernamental hace a un país en desarrollo a solicitud de éste, con objeto de contribuir a su avance, y específicamente para preparar, financiar y ejecutar planes, programas y proyectos de crecimiento; mejorar la formación profesional del personal encargado de tales actividades y, de manera general, para cualquiera otras operaciones de preinversión". ()

En consecuencia, la idea de mejorar la capacidad nacional a través de nuevos o mejores conocimientos científicos y tecnológicos provenientes del exterior, constituye el fin último de la CTI, la cual permita solventar las necesidades prioritarias de los países menos adelantados, a la vez que establecer las condiciones propicias para aumentar el nivel de desarrollo de estos países. Por ello, el objetivo primordial y/o terminal de la CTI es "… mejorar y aumentar cualitativamente y cuantitativamente la capacidad científico-tecnológica nacional, por la importancia que ella tiene como factor de desarrollo, al permitir una actividad científico-tecnológica nacional autosostenida y vinculada a los problemas nacionales, y como elemento indispensable para seleccionar e integrar el conocimiento internacional". ()

Un aspecto importante lo constituye el hecho de que los países en desarrollo deben adquirir una conciencia crítica en lo que respecta a la utilización eficiente de los recursos para el mejor aprovechamiento de la cooperación internacional. De igual forma, deben observar celosamente, las condiciones de contraparte que se ven implicadas en los diferentes proyectos de cooperación que se establezcan, ello por cuanto: a) algunos de los programas y/o proyectos que se canalizan dentro del concepto de AOD, no responden necesariamente, a una actitud de filantropía internacional por parte de los países o entidades otorgantes de la misma, y/o b) con frecuencia los programas o proyectos no responden a verdaderas prioridades, o incluso no están bien concebidos y tienen poca posibilidad de alcanzar los objetivos enunciados. En consecuencia, se impone la necesidad de una observancia meticulosa por parte de los países que actúan como receptores, con el objeto de promover la adquisición de sólo aquella cooperación técnica que sea verdaderamente compatible con sus necesidades de desarrollo tal como se enuncia en la resolución 200(III) de la Asamblea General de la ONU de 1948 sobre la Asistencia Técnica.

Es de suma importancia para efectos del presente análisis hacer mención sobre las modalidades que adopta la CTI. Al respecto MIDEPLAN establece la siguiente clasificación:

a) Servicios Técnicos: Estos son estudios o informes de carácter técnicos realizados por firmas consultoras o por expertos.

b) Asistencia Técnica: En ésta los expertos extranjeros brindan asesoramiento de tipo técnico a una contraparte nacional.

c) Financiamiento de Personal Nacional: Este tipo de cooperación técnica aporta una cantidad de recursos para la contratación de personal nacional calificado, para la ejecución del proyecto.

d) Capacitación: Estos son los cursos formativos que se brindan a los nacionales en el país o en el extranjero.

e) Donación de equipo o financiamiento de alquiler de

equipo.

f) Financiamiento de algunas instalaciones.()

E- Otros Conceptos Importantes.

Existen algunos conceptos importantes en el análisis de la cooperación internacional, cuyo significado requiere de una mejor precisión conceptual a efecto de dar una mayor rigurosidad científica al tema en cuestión.

1- Comunidad Donante:

Este concepto refiere al conjunto de países desarrollados y organizaciones internacionales que poseen la capacidad de otorgar recursos a los países en desarrollo, esto mediante las diferentes formas de canalización y de acuerdo a las diversas modalidades de cooperación.

Un aspecto relevante lo constituye el hecho de que tradicionalmente se ha denominado a las fuentes originarias de recursos como Comunidad o Sociedad Donante, sin embargo, este concepto no es el más idóneo, en tanto no todo lo que se brinda en calidad de asistencia al desarrollo constituyen donaciones. Por lo tanto, la expresión que se debería utilizar, en una forma más acertada, es la de "Comunidad Otorgante", y en forma individualizada debería hablarse de "Fuente Otorgante", debido a que este concepto contempla tanto las donaciones como aquellos préstamos ya sean concesionales o no.

2- Comunidad Receptora:

Esta se encuentra constituída por una gama de países con un bajo nivel de desarrollo, los cuales necesitan de la transferencia de recursos para subsanar sus necesidades prioritarias. Esto los hace ser receptores inmediatos de la asistencia que transfiere la comunidad otorgante. Sin embargo, debido al desarrollo de la cooperación sur-sur, algunos países en desarrollo también fungen como otorgantes de recursos, tal es el caso de países productores de petráleo.

Partes: 1, 2

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