La cooperación internacional en la coyuntura de la política exterior de la administración (página 2)
Enviado por jramirezbrenes
CAPITULO II: LA POLITICA EXTERIOR CONTEMPORANEA DE COSTA RICA Y SU VINCULACION CON LA AFLUENCIA DE RECURSOS EXTERNOS.
1- La Política Exterior Costarricense y su ámbito de acción durante
el Período 1848-1940.
La política exterior Costarricense hasta las primeras décadas del siglo XX, estuvo básicamente determinada por la política centroamericana y por los intereses geopolíticos de las grandes potencias en la región. Lo anterior se debió a razones tales como la "… proximidad geográfica, identidad histórica y percepción externa – particularmente por parte de las grandes potencias-, (las que) han hecho que el teatro inmediato del acontecer internacional costarricense, y el más importante en lo que se refiere a acciones en el campo político, lo sea el istmo"().
En efecto, no se puede ignorar la interrelación que históricamente ha existido entre los países centroamericanos, en tanto que comparten una herencia cultural común. Asi mismo, debido al carácter ístmico de la región, estos países han sido objeto en reiteradas ocasiones de pretenciones de control por parte de potencias hegemónicas a través de la historia.
La creencia en un destino común llevó a los países centroamericanos a formar una República Federal en 1821, la cual sin embargo tuvo una existencia efímera como consecuencia de las luchas de poder entre los Estados, la ausencia de estabilidad política al interior de éstos y, la injerencia de los intereses hegemónicos de los Estados Unidos e Inglaterra. Debido al caos federal, Costa Rica decidió eregirse en república soberana e independiente en el año de 1849. La participación en la federación no sólo le resultaba costosa al país sino que, además, inconveniente por cuanto los conflictos políticos de los otros países podrían eventualmente extenderse al territorio nacional como consecuencia de la relación jurídica del país con respecto al régimen federal.
Al surgir el país a la vida republicana, una de las principales preocupaciones del gobierno del Dr. José M. Castro Madriz lo constituyó el aspecto atinente a las relaciones exteriores de la nueva República. Este había sido un asunto que le había correspondido, en los años anteriores, al gobierno federal. Motivado por razones de seguridad, asi como por conveniencia política y económica, el presidente Madriz envió a Guatemala al Dr. Nazario Toledo con el propósito de negociar tratados comerciales con los cónsules europeos acreditados en aquel país. Igualmente, se nombró como embajador concurrente en Europa al señor Felipe Molina quien tendría la responsabilidad de velar por los intereses costarricenses ante las principales potencias de aquel continente e inclusive en los Estados Unidos (). Desde entonces, los gobiernos costarricenses han venido desarrollando una política exterior activa destinada a forjar alianzas para proteger la seguridad nacional al igual que promover los intereses comerciales del país.
En momentos en que la seguridad nacional se veió amenazada, por ejemplo, ante la renuencia de los gobiernos nicaraguenses de reconocer los derechos de navegación de Costa Rica sobre el Rio San Juan, o cuando los Estados Unidos planeaban construir un canal interoceánico sobre dicho Rio, ignorando los referidos derechos de Costa Rica y, apoyando, además, las demandas del país vecino, los gobiernos costarricenses buscaron respaldo tanto dentro de la región como de las potencias europeas, especialmente de Inglaterra (). Como señala Vega Carballo:
" Apoyándose, ora en una de las grandes potencias, ora en la otra, según se inclinaran los vientos o presionaran los emisarios -pero guardando mayores lealtades a Inglaterra cuyo oro sacó a la joven república de la postración colonial- los gobernantes nacionales sortearon los tiempos difíciles de la diplomacia ístmica"()
Anque Costa Rica buscó jugar un rol más activo en las relaciones internacionales durante este período, encontró límites reales a esa pretención los cuales estarían dados por la escasez de recursos económicos y humanos asi como por el escaso desarrollo de las relaciones de interdependencia a nivel del sistema internacional. Dicho sistema, hasta finales de la primer guerra mundial, tuvo un carácter básicamente europeo, el cual contaba con el concurso de algunos Estados no Europeos como, los Estados Unidos, Brasil, Japón y China. Por algunas de las referidas razones Costa Rica no fue capaz en eventos trascendentales de la política internacional tales como, la Conferencia de Paz de la Haya de 1907, y la Conferencia de Paz de Versalles de 1919, la que dio como resultado el establecimiento de la Sociedad de las Naciones de la que Costa Rica llegó a ser un miembro admitido y de la cual se retiró en 1924 (). Sin embargo, Costa Rica formó parte del sistema de conferencias que, desde el siglo pasado se venían realizando, en el proceso de formación del sistema interamericano. Lo anterior no obsta el hecho paradójico como lo señala Araya Incera de que "…a pesar de no quererlo, la realidad ha impuesto a Centroamérica como el ámbito de las relaciones internacionales de Costa Rica (), o al menos asi lo ha sido hasta muy recientemente.
– Lineamientos de la Política Exterior durante este Período.
Una vez definido el ámbito de acción de la política exterior del país, es importante establecer cuales han sido los elementos en torno a los cuales ha jirado el accionar externo de éste desde el inicio de su vida republicana.
a) Un primer lineamiento se orienta hacia la demarcación y defensa del territorio nacional. Como señala Araya Incera,"… La preservación de los límites territoriales ha constituido una pieza angular en la política exterior costarricense"().
En el caso de la delimitación de la frontera norte, ésta se concretiza mediante la firma del Tratado Cañas – Jeréz del 15 de abril de 1858, el cual fue ratificado por el Laudo Cleveland del 22 de marzo de 1888, en vista de la problemática gestada por la actitud de la República de Nicaragua de no reconocer los derechos que a perpetuidad le otorga el tratado a Costa Rica sobre la libre navegación en la margen izquierda del Río San Juán.
En relación con este caso, la política exterior costarricense ha sido consistente en la defensa de los derechos territoriales establecidos en los tratados, prueba evidente de esto fue la actitud tomada por las autoridades Costarricenses en torno al tratado Bryan – Chamorro, celebrado entre los Estados Unidos y Nicaragua el 5 de agosto de 1914, donde se establecía la posibilidad de construir un canal interoceánico en el Río San Juán, y en el cual no se consultó, ni se tomó en cuenta la participación de Costa Rica.
Por su parte, en lo que respecta a la delimitación de la frontera Sur, los esfuerzos se remontan hasta el año 1825, en el que Costa Rica y Colombia concertan un acuerdo de buena voluntad para la futura demarcación de la frontera. Es, sin embargo, en el año 1880, cuando ambos países disponen someter a un arreglo arbitral la controversia, en el que se designa como árbitro al presidente francés Emile Loubet, quién emite su resolución el 11 de septiembre de 1900; dicho laudo fue rechazado por Costa Rica por cuanto éste se encontraba viciado de " ultra petita ", debido a que el mismo hacía más concesiones que las estipuladas en el acuerdo previo para la solución arbitral. Como señala Jacobo Schifter:
" El fallo benefició a Panamá ya que Loubet le entregó la región de Talamanca a ésta y otros territorios que la misma nación no reclamaba. El Ministro francés de asuntos extranjeros por su parte, reconoció ante el gobierno de Costa Rica que el árbitro no había podido fijar la frontera más que a través de indicaciones de tipo general. Costa Rica, aduciendo imprecisión y adjudicación de territorios no consignados, rechazó el laudo"().
Ante la falta de acuerdo respecto al Laudo anterior, ambos países deciden someter a un nuevo arbitraje el diferendo fronterizo, y designan para tal efecto al presidente de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos E.D. White, quien emitió su fallo en 1914 a favor de Costa Rica, lo que provocó en 1921 un enfrentamiento militar entre ambos países. Pero la problemática no fue resuelta sino hasta el año 1941, mediante el Tratado Echandi Montero- Fernández Jaén.
Lo anterior refleja como la búsqueda por delimitar las fronteras del territorio nacional – mediante procedimientos internacionalmente reconocidos – siempre estuvo presente en la política exterior costarricense en la primera parte del presente siglo.
b) Un segundo lineamiento de la política exterior costarricense de este período lo constituye la política de reconocimiento de gobiernos en el istmo.
Durante el siglo pasado y, en las primeras décadas del presente reinó la inestabilidad política al interior de los países centroamericanos, la cual se expresó mediante la usurpación violenta del poder, en detrimento de los procedimientos constitucionales. Esta crisis de poder en los países del área generó fuertes distorsiones en sus relaciones interestatales, por lo que la desconfianza actuó como un elemento desfavorable en el establecimiento de relaciones armoniosas y de carácter consensual. El grado de desconfianza imperante produjo una crisis de reconocimiento de gobiernos, lo que a menudo desembó en acusaciones recíprocas de intervención en los asuntos internos de unos Estados a otros. Es por ello, que los países centroamericanos, bajo el auspicio de los gobiernos de México y los Estados Unidos, se reunieron en Washington en 1907 con el objetivo de definir políticas comunes respecto a sus relaciones exteriores. Tal como señala Salisbury:
" Los centroamericanos reunidos en Washington firmaron una serie de importantes tratados y convenios dirigidos al establecimiento de un largo período de paz y estabilidad. Los tratados de Washington crearon una Corte de Justicia Centroamericana, establecida por un período de diez años con atribuciones para juzgar todos los casos presentados en lo referente a la paz en América Central.(…) Aspectos importantes de los tratados eran también una declaración general de no – intervención en los asuntos internos de otro país y el no reconocimiento de gobiernos que llegasen al poder por medios ilegales"()
De los convenios subscritos en la conferencia de Washington se pueden derivar tres elementos de suma importancia para el desarrollo de las relaciones intracentroamericanas. El primero de ellos es, el de revestir a las relaciones entre los países centroamericanos de un carácter jurídico – institucional que se expresara en la búsqueda de una solución pacífica a las controversias a través de la Corte Centroamericana de Justicia que, en síntesis, se traduciría en el desarrollo y respeto del Derecho Internacional.
El segundo elemento se refiere a la voluntad de promover el derecho de autodeterminación de los pueblos centroamericanos, lo cual se hace evidente en la Declaración General de No – Intervención.
El tercer elemento que se deduce de los tratados de Washington es, la intención de garantizar el respeto al ordenamiento constitucional en los países centroamericanos, ello queda implícito en el acuerdo de no reconocimiento de gobiernos de facto, es decir; aquellos que ascienden al poder a través de medios ilegales y violentos.
La política de reconocimiento de gobiernos sujó, desde 1907, un papel de gran importancia en la política exterior costarricense. La política costarricense en materia de reconocimiento de gobiernos contradijo los intereses norteamericanos en más de una ocasión, en casos tales como el de José Madriz en Nicaragua en 1909, en donde "… la posición oficial de Costa Rica acerca de la situación nicaraguense era que el traspaso del poder en Nicaragua se había realizado sin ninguna " alteración " del orden constitucional"(), a diferencia de la posición norteamericana que sostenía que el nombramiento de Madriz en sustitución de José Santos Zelaya ( este último había gobernado de facto a Nicaragua ) era una continuación del régimen de Zelaya refrendado por el Congreso nicaraguense. Otro caso fue el nombramiento en 1926 por el parlamento nicaraguense de Adolfo Díaz en sustitución de Carlos Solorzano. La posición norteamericana era de reconocimiento al gobierno de Díaz, por su parte, Costa Rica adujo tener desconfianza respecto a la legitimidad del nuevo gobierno por lo que no lo reconoció.
El punto álgido para la política de reconocimiento de gobiernos se presenta en 1932, al suscitarse un golpe de Estado en El Salvador mediante el cual el general Maximiliano Hernández Martínez se apropia del poder. Esta situación enfrento nuevamente las posiciones de Costa Rica y Estados Unidos. Por un lado, Costa Rica fundamentándose en el hecho de que el general Hernández Martínez había contenido el desarrollo del comunismo en su país, lo cual fue considerado como una victoria en favor de la democracia y en razón de que había traído cierto grado de estabilidad política, adoptó una posición favorable en cuanto a reconocer su gobierno. Por su parte, el gobierno de Estados Unidos, basándose en los acuerdos de Wasgington, defendía la tesis de la ilegalidad del gobierno de Hernández.
Ante la falta de acuerdo sobre éste caso en conreto, Costa Rica denuncia el 23 de Diciembre de 1932 los tratados de Washington y reconoce al gobierno Salvadoreño. Con este acto se inicia el colapso de la diplomacia multilateral del reconocimiento de gobiernos en Centroamérica, y es en 1934, con el reconocimiento del gobierno de Hernández por parte de Estados Unidos, que se extinguen por completo los tratados de Washington de 1907. Desde ese momento en adelante, el reconocimiento de gobiernos en centroamérica se convierte en un acto unilateral del Estado, sustentado en sus propias normas y tradiciones.
c)Finalmente, el tercer tópico que ocupó la atención de la política exterior costarricense, en este período, fue el proceso de integración política de los países del área.
Algunos elementos propios de la nacionalidad costarricense han hecho que el país adopte una posición escéptica y reticente respecto a la integración centroamericana. Al encontrarse presente este tema en las diferentes conferencias centroamericanas, la posición costarricense ha sido de rehuzar compromisos de tipo político que comprometan la integridad territorial del país y su soberanía. Como arguye Salisbury:
" A fin de mantener su integridad territorial, los dirigentes cotarricenses generalmente han intentado separar a su país de la corriente principal de la vida internacional centroamericana"()
La actitud adoptada en esos momentos históricos por los dirigentes costarricenses, más que a un sentimiento anti-integracionista; obedecía al temor de involucrarse en la espiral de inestabilidad política y violencia que imperaba en los demás países centroamericanos, cuyos efectos habrían sido negativos para el país, tal como sucedió durante la participación en la Federación Centroamericana entre 1821 y 1848.
2- El Paso hacia una Política Exterior Protagónica a partir de 1940.
A partir de la década de los cuarenta Costa Rica comienza a adoptar una posición más activa en su política exterior. Según el excanciller Gonzalo Facio, esta dinamicidad es producto de un cambio de actitud, en que se desechan algunos estereotipos como por ejemplo, el que la pasividad de la política exterior se debía a la pequeñez propia del territorio y a la escasez de recursos.
Esta nueva actitud se tradujo en lo que él denomina una toma de conciencia, en el sentido de que el país puede "intervenir positivamente" en los asuntos internacionales, lo cual se da a partir del triunfo del Movimiento revolucionario de 1948().
Sin embargo, debe recatarse el hecho de que el carácter protagónico de la política exterior del país data de antes de 1948. Ya, durante el desarrollo de la Segunda Guerra Mundial, la Administración Calderón Guardia desarrolló una política exterior activa de apoyo a los Estados Unidos. En las diferentes conferencias interamericanas, desde la de Lima de 1938 hasta la de Rio de Janeiro de 1941, Costa Rica trabajó tesoneramente por alinear a los países latinoamericanos en torno a los Estados Unidos.
Ante el ataque japonés a la base militar norteamericana de Pearl Harbor el día 7 de diciembre de 1941, Costa Rica se convirtió en el primer país americano en declararle la guerra al Japón, antes incluso que los mismos Estados Unidos. Como señala Schifter, una vez en guerra, Costa Rica "…llegó a cooperar con los Estados Unidos en todos los aspectos de su política exterior y se convirtió, a la vez, en un país de "linea dura" para lograr que los otros países de América Latina se solidarizaran con ese país en la guerra Mundial y fortalecieran así la seguridad continental"(). No obstante, dicho autor arguye que la razón para el despliegue de esta política fue la búsqueda de "…una protección militar inmediata y un apresuramiento de los envíos de armas y técnicos norteamericanos al país () que el gobierno estaba esperando.
Por otro lado, Calvo Gamboa argumenta que la política del gobierno costarricense de apoyo incondicional a su similar de los Estados Unidos estaba basada en los convenios interamericanos en materia de seguridad continental firmados por el país en las diferentes reuniones interamericanas (). Con base en los referidos convenios, de acuerdo con el autor, Costa Rica le declaró la guerra a Alemania y a Italia el 11 de diciembre de 1941.
No obstante, en el delineamiento y sistematización de esta nueva política exterior, el Partido Liberación Nacional jugó un papel decisivo, ya que la misma adquiere una mayor longevidad a partir de 1948. Sin embargo, existen otros elementos coayuvantes que inciden directamente en la definición del carácter activo de la política exterior; los cuáles se encuentran inmersos tanto en la coyuntura interna que estaba viviendo el país en ese momento, como por la coyuntura internacional que existía en ese mismo período. Esto por cuanto en la definición de la política exterior se conjugan tanto intereses internos como de índole externo que condicionan el accionar internacional del país en un momento dado.
A- Elementos Coadyuvantes de Origen Político Interno.
En la década de los cuarenta se llevan a cabo una serie de acontecimientos sociales, políticos y económicos a nivel interno, que van a marcarle un nuevo rumbo al Estado Costarricense, lo que influirá en el desenvolvimiento de la política exterior y que le dará un carácter dinámico.
Un primer elemento se refiere al agotamiento y/o crisis del Estado Liberal, el cual se expresó tanto en el plano económico como en el político-social. En lo económico este agotamiento se manifiestó, de acuerdo con Esquivel, a través de dos aspectos:
" Por una parte, la expansión de la actividad cafetalera fue encontrando sus límites geográficos y, por otra parte, disminuía considerablemente el dinamismo de la inversión extranjera en la actividad bananera. Todo esto lleva a una manifiesta incapacidad del modelo para resolver por la vía interna sus desequilibrios externos en momentos de inestabilidad económica mundial."()
Lo anterior, sumado a las fluctuaciones de los precios de los productos de exportación, provocó que el país viera reducidos de manera sustancial sus ingresos por concepto de exportaciones, especialmente entre 1930 y 1933, pero luego sin mejorar mucho hasta los inicios de la Segunda Guerra Mundial.
En el plano político el agotamiento del modelo se expresó mediante una crisis de poder en el bloque oligárquico, dando lugar a una persistente inestabilidad política, que a la postre vendría a dar al traste con las libertades públicas y con el orden constitucional vigente.
El segundo elemento se encuentra en relación directa con el anterior aspecto y, se refiere al irrespeto que hizo el gobierno republicano de los resultados del proceso electoral del domingo 8 de febrero de 1948, en los cuales se le daba una clara victoria al candidato opositor Otilio Ulate con un total de 54.931 votos sobre el Dr. Rafael Angel Calderón Guardia, quién había sido favorecido con un total de 44.438 votos.
Este acontecimiento provocó una gran polémica a nivel nacional, en donde se cuestionaba la falta de claridad con que se llevó a cabo el proceso electoral. En el Tribunal Nacional Electoral existía incertidumbre sobre la validez del proceso, por lo que, no pudo emitir una decisión unánime sobre el resultado electoral, esto provocó que el Tribunal dejara en manos del Congreso la decisión final; el cual declaró la nulidad de las elecciones, dando lugar al estallido de la violencia mediante la cual se impugnó la decisión parlamentaria y se cuestionó la legalidad del gobierno. Como señala Aguilar Bulgarelli:
" La pusilánime actitud del Tribunal Nacional Electoral, y la ambición del candidato perdidoso, llevaron al país a una etapa violenta, donde se derramaría la sangre de los costarricenses, pues pocos días después, el 12 de marzo de 1948, se produjo el alzamiento de José Figueres con el que se inicia la Guerra Civil de 1948." ()
Estos hechos vinieron a marcar el punto culminante de la crisis política por la que atravesaba el país en esos años. Así mismo, señalaron el colapso definitivo del modelo de Estado liberal.
El declive de este modelo, en conjunción con el triunfo del Movimiento de Liberación Nacional, y; con la asunción al poder por la Junta Provisional de Gobierno encabezada por José Figueres, se instauró un nuevo modelo de Estado de carácter intervencionista, en el cual éste vendría a tener una mayor participación en la regulación de la actividad económica. Con este nuevo modelo lo que se pretende es la "…modernización del Estado costarricense y reforzamiento de su autonomía relativa, y consolidación de la institucionalidad jurídico-político democrático burguesa."()
Esta lucha por la defensa de la legalidad y/o constitucionalidad también encuentra su reflejo en la política exterior del país, en donde se propugna el establecimiento del régimen democrático en los demás países y se promueve el respeto de los derechos inalienables del hombre.
El último elemento coadyuvante en la definición del carácter protagónico de la política exterior está dado por el conjunto de acciones que adopta el nuevo gobierno a nivel interno en función del nuevo modelo de desarrollo y/o proyecto político que se pretende instaurar. Entre las diferentes acciones adoptadas están:
a- El acto unilateral de abolición del ejército, que no sólo supuso la liberación de recursos para el desarrollo sino también el apego estricto del país a la normativa jurídica internacional, confiando en ella la seguridad externa del Estado.
b- El respeto y profundización de las reformas sociales impulsadas por los anteriores gobiernos, lo que viene a crear un nuevo orden económico y social en Costa Rica. Un ejemplo de la profundización de las reformas lo constituyó la nacionalización de la banca. Esta acción se reflejó, a nivel externo, en la lucha por la instauración de un Nuevo Orden Económico Internacional, que garantizara una mayor justicia para los países pobres en sus relaciones de intercambio.
c- Dar cumplimiento a las obligaciones financieras internacionales, por lo que se " debía crear en el mundo internacional un nuevo concepto de nuestro crédito externo, que se hallaba en lamentable desprestigio," () debido a deudas que era necesario cancelar para poder tener acceso a nuevos créditos.
B- Elementos coadyuvantes de origen Económico Interno.
En este período se comienza a gestar en Costa Rica un nuevo modelo de desarrollo, el cual viene a cambiar el carácter de la economía costarricense, que se fundamentaba en la exportación de unos pocos bienes agrícolas. Este nuevo modelo de desarrollo comienza a crear las bases socioeconómicas para dar lugar al paso de una economía de exportación agrícola tradicional a una economía industrial y/o de consumo. Pero en la primera fase de este nuevo modelo, que se da de 1948 a finales de los cincuentas, la estrategia económica se va a caracterizar por:
"1- La modernización y diversificación de productos agrícolas orientados a la exportación (café, caña de azúcar, carne, banano) y,
2- el inicio de un esfuerzo de sustitución de importaciones orientado hacia productos agrícolas claves como arroz, frijoles y maíz."()
La segunda fase por la que atraviesa el nuevo modelo de desarrollo tiene lugar en la década de los sesenta, y en ésta se pretende instaurar un desarrollo planificado sustentado en la industrialización y sustitución de algunas importaciones, ello basado en las ideas de la CEPAL y en los planteamientos de la Alianza para el Progreso. Esta última, en la Carta de Punta del Este, instaba a los países latinoamericanos a establecer sistemas de planificación económica mediante la adopción de Planes Nacionales de Desarrollo, con el fin de aumentar y diversificar la producción.
En consecuencia con lo anterior, Costa Rica en 1963 aprueba la Ley Nacional de Planificación N. 3087, mediante la cual se crea la Oficina de Planificación Nacional. Posteriormente en 1964, un vez instaurada OFIPLAN, se crea el primer Plan Nacional de Desarrollo, el cual se proponía lograr los siguientes objetivos:
"a) crecimiento del volumen de la producción, provocando simultáneamente
un cambio en la estructura productiva;
b) disminución de la vulnerabilidad de la economía a las variaciones
provocadas en el sector externo;y
c) aumento de la eficiencia y productividad del sector público."()
C- Elementos Coadyuvantes de Origen Político Externo.
Varios elementos de carácter externo coadyuvaron en la definición del carácter protagónico de la política exterior costarricense a partir de la década de los años cuarenta.
Un primer elemento lo constituyó, como se ha mencionado, un mayor estrechamiento de las relaciones bilaterales entre Costa Rica y los Estados Unidos a partir de 1939. Esto fue una consecuencia directa de los movimientos prebélicos que empañaban las relaciones internacionales con el advenimiento de la Segunda Guerra Mundial frente a la cual se percibía a los Estados Unidos como al garante de la defensa y seguridad de Costa Rica (véase supra P…).
El segundo elemento importante lo constituyó el surgimiento de la Organización de Naciones Unidas en 1945, de la cual Costa Rica es uno de los miembros fundadores. Con el nacimiento de esta organización se amplía el ámbito de acción de la política exterior costarricense. De igual forma, se amplían las posibilidades de cooperación internacional tanto bilateral como multilateral; así como la posibilidad de una mayor participación de nuestro país en un esquema de diplomacia multilateral que se hace efectiva a través de los órganos principales de ésta organización y de sus organismos especializados.
El tercer elemento lo instituyó el fenómeno denominado "Guerra Fría". Luego de concluida la Segunda Guerra Mundial, de la cual surgen como potencias hegemónicas los Estados Unidos y la Unión Soviética, se da inicio a un nuevo enfrentamiento, cuya caracteristica no va a ser el uso del poder bélico sino un enfrentamiento de carácter ideológico, propagandístico y económico entre las dos superpotencias. En este caso la política exterior de Costa Rica se orientó hacia un alineamiento a favor de los Estados Unidos, ello en función de preservar los volores democráticos defendidos por el mundo occidental al frente del cual se encontraban los Estados Unidos. Asi lo señala el excanciller Gonzalo Facio cuando arguye:
"Fiel a su tradición democrática representativa, Costa Rica no puede ser neutral en la competencia Este-Oeste. Le interesa que el totalitarismo no se extienda. (…) Necesariamente tenemos que ser partidarios de la posición que Estados Unidos lideriza frente a la Unión Soviética. Esto no nos convierte en sus satélites , sino en sus aliados."()
Esta alineación a favor de los Estados Unidos en la lucha contra el comunismo internacional tuvo un efecto directo en la política interna del país la cual se expresó mediante la exclusión constitucional del partido comunista costarricense de la política nacional.
Finalmente, tenemos como un factor externo de gran importancia para la política exterior del país, la consolidación del sistema interamericano a través de la adopción de la Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA) en 1948 en Bogotá. Ya, en 1947, en Río de Janeiro se había adoptado el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) de gran importancia para la seguridad externa de Costa Rica. Prueba de ello, fue el hecho de que Costa Rica fue el primer país en recurrir a dicho instrumento ante la invasión de la cual fue objeto su territorio en diciembre de 1948 por parte del ejército nicaraguense.
La creación de la OEA ha sido de mucha importancia para la política exterior de Costa Rica ya que ésta vendría a convertirse en el principal foro deliberativo a nivel regional, donde Costa Rica puede hacer oir su voz, tanto para el mantenimiento de la paz y seguridad interamericana como para la promoción y desarrollo de la cooperación regional.
D- Principios que orientaron la política exterior en este período.
El activismo de la política exterior costarricense, a partir de 1948, se expresó a través de una serie de principios que, por un lado, consolidan viejas tradiciones democráticas y humanitarias del país, y por otro, colocan a la política exterior en consonancia con las nuevas tendencias de la política mundial de la postguerra. Entre esos principios se pueden citar los siguientes:
1- Derechos Humanos.
Se puede decir, que históricamente, Costa Rica, en su accionar interno y externo ha sido respetuosa de los derechos fundamentales del hombre. La protección de los derechos humanos se ha venido garantizando en el país por medio de los diferentes textos constitucionales, y un acto de gran trascendencia en este sentido lo constituyó la abolición "constitucional" de la pena de muerte en 1882, con la cual, Costa Rica pasa a ser uno de los primeros países en adoptar tal decisión. A nivel internacional, Costa Rica ha sido consecuente con esta política. Como señala el excanciller Gonzalo Facio:
" Aún antes de que se le diera ese nombre a los derechos básicos del individuo, ya nuestros antecesores se mostraron partidarios de su respeto en el campo internacional. Desde que se proclamaron la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la Declaración Interamericana de los Derechos y Deberes del hombre, Costa Rica ha sido abanderada en los movimientos para hacerlos respetar, buscando, además, el establecimiento de instituciones – como la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos- para su promoción y vigencia efectiva."()
2- Derecho de Asilo.
Este constituye uno de los principios que tradicionalmente ha sostenido la política exterior costarricense.
" El derecho de asilo ha sido considerado en Costa Rica desde los comienzos de su vida política independiente, como una institución sagrada que proyecta, en el orden de los sucesos internacionales, el respeto a los derechos de carácter público que la Nación reconoce a quienes habitan su territorio."()
Costa Rica ha tenido una posición firme en la defensa de este derecho, el cual fue introducido en el país desde los días de la República Federal Centroamericana, estatuido en el artículo 12 de la Constitución Federal. Igualmente, éste fue retomado luego de la disolución de la federación en el Código General, que data de los tiempos del expresidente Braulio Carrillo. En el artículo 109 de dicho código se declara que este país era un asilo inviolable para todos los perseguidos políticos(). Esta política posee su raigambre en la tradicional política de defensa y tutela de los derechos humanos ejercida por el país. A partir de 1949, el derecho de asilo pasa a ser -más que una tradición- una norma de rango constitucional, expresada en el artículo 31 de la Constitución Política vigente.
3- Respeto a los Convenios Internacionales.
Desde el momento mismo en que Costa Rica ingresó a la vida republicana, su conducta externa se ha caracterizado por el apego a los principios de derecho, en consecuencia, el país ha actuado con responsabilidad ante los compromisos contraídos internacionalmente; y a su vez, se ha preocupado por el desarrollo eficiente de las estructuras institucionales de derecho, de manera tal que se garantice el desarrollo de relaciones armoniosas en las relaciones internacionales.
La política de respeto a la juridicidad internacional se ha manifestado mediante el llamado costarricense a los demás Estados para hacer efectivo el cumplimiento de los convenios internacionales suscritos, tales como: Carta de las Naciones Unidas, Carta de la O.E.A, Pacto de Solución Pacífica de Controversias, Tratados de Seguridad Colectiva, etc.
4- Autodeterminación de los Pueblos.
Este principio se fundamenta en el derecho que poseen todos los Estados para establecer su propia forma de organización política, económica y social, sin que medie ningún tipo de injerencia externa.
" Costa Rica se ha guiado por el principio de que cada Estado tiene derecho a adoptar la ideología que más le satisfaga en lo que respecta a las aspiraciones de su pueblo para organizar su gobierno dentro de sistemas político, económicos y sociales que mejor se acomoden a la realización de los fines que en un momento histórico se propone alcanzar."()
Siendo consecuente con esta política, Costa Rica promovió en el marco de las Naciones Unidas que se trabajara sin escatimar esfuerzos para acelerar el proceso de independencia de los territorios sometidos al régimen de administración fiduciaria, lo que vino a constituir un reconocimiento explícito al derecho de autodeterminación de esos pueblos.
5- Desarme.
Costa Rica ha sido tradicionalmente un país pacífico, en el cual el Ejército -cuando lo hubo- no tuvo un poder político propio, salvo alguna excepción. Tal como lo esgrime el excanciller Facio:
" Como en Costa Rica no tuvimos jamás verdaderas Fuerzas Armadas, sus pocos integrantes no se sintieron llamados a ejercer el poder político como el grado más alto de la carrera militar. Y como no tenían el poder político, no distrajeron las sumas siempre menguadas de que disponíamos para la educación, la salud, las obras públicas, obligando al Gobierno a destinarlas a la compra de armas cada vez más caras, y al mantenimiento de un ejército cada vez más numeroso."()
Una evidencia tangible de este sentimiento pacifista del pueblo costarricense quedó plasmada en el acto histórico de abolición del ejército como una institución permanente, llevado a cabo por el expresidente José Figueres Ferrer el 2 de diciembre de 1948; lo que vino a constituir uno de las más grandes contribuciones hechas por el país a nivel internacional en favor del desarme y la paz. En consonancia con esta acción Costa Rica vendría a cconvertirse en una abanderada, en los diferentes foros internacionales, en favor de la reducción de los gastos militares, de manera tal que se liberen recursos para estimular el desarrollo en los países menos adelantados.
6- Universalidad de las Relaciones Diplomáticas.
Una de las preocupaciones de los gobiernos Costarricenses a partir de 1948 fue la búsqueda de un mayor estrechamiento de los vínculos del país con el exterior con el fin de promover sus intereses políticos, económicos y culturales.
Esta posición fue expresada en forma clara por don José Figueres en su discurso de inauguración de la Asamblea Constituyente el 16 de enero de 1949, en el cual señaló que "… la cuarta de las aspiraciones nuestras que venimos enunciando, ha sido la de ensanchar los círculos de contacto de nuestro pequeño país con el resto de América y del mundo, y de disminuir el aislamiento en que hemos vivido en el pasado."()
Este esfuerzo por universalizar las relaciones diplomáticas de Costa Rica, comienza a tomar forma en el área centroamericana al elevar a rango de embajadas a las misiones diplomáticas costarricenses en esos países. Posteriormente, se crearon embajadas costarricenses en algunos países suramericanos, entre ellos: Argentina, Chile, Uruguay, Colombia, Ecuador y Venezuela.
En la década de los setenta, ante un virtual relajamiento de las relaciones Este-Oeste, se produce una expansión de las relaciones diplomáticas y comerciales del país, al establecerse vínculos formales tanto con la Unión Soviética como con los países del este de Europa.
7- No Intervención.
Este principio se fundamenta en el respeto a la igualdad jurídica de los Estados, así como, en el derecho de autodeterminación de éstos. El principio de no intervención encuentra su máxima expresión en la Carta de las Naciones Unidas, que, en el artículo 1 párrafo 2, expresa que entre los principios de la organización están:
" Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos y tomar otras medidas adecuadas para fortalecer la paz universal."
Este párrafo lleva implícito el principio de que un Estado no debe intervenir en los asuntos internos de otro. De igual forma y de manera imperativa, en el artículo 2 párrafo 4 de la Carta se señala que:
" Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas."
La política exterior costarricense mediante su apego al derecho internacional, es consecuente con el respeto al principio de no intervención y pugna porque éste se haga efectivo en las relaciones internacionales.
La universalidad de las relaciones diplomáticas ha tenido como base una maduración del pensamiento político costarricense, en donde el credo político e ideológico de sus contrapartes, se dice que no constituye obstáculo para el establecimiento de relaciones comerciales y de cooperación basadas en el respeto mutuo. Esta apertura ideológica hacia el exterior tiene como referente la praxis del pluralismo político e ideológico en la política doméstica del país. Aunque el pluralismo podría decirse que existió desde antes de la década de los setenta, no es sino a partir de ésta cuando adquiere un carácter constante e ininterrumpido en el país, al gestarse la reforma del artículo 98 de la Constitución Política mediante la cual se eliminó la prohibición de existencia del partido comunista o partidos que no profesaran con las ideas democráticas, y se puso como única condición que éstos respeten el orden constitucional de la República.
8- Cooperación Internacional.
La cooperación internacional ha sido impulsada como un objetivo de la política exterior del país orientada hacia la búsqueda de recursos externos, sean éstos donaciones, préstamos o inversiones orientados a apoyar los esfuerzos nnacionales en función del desarrollo económico y social. Esta lucha por la obtención de recursos externos se acentuó a partir de la década de los cincuenta, debido fundamentalmente, a que por un lado, con el surgimiento de las Naciones Unidas se dan mayores facilidades para la captación de recursos, y por otro lado, se da una expansión de las inversiones públicas y privadas, inicialmente de los Estados Unidos y luego de otros Estados europeos y del Japón.
A nivel de Naciones Unidas ha existido un firme propósito en promover la cooperación internacional con el fin de que los países en desarrollo puedan aspirar a mayores niveles de bienestar económico y social para sus pueblos. Este espíritu se expresa entre otros, en el artículo primero párrafo tres de la Carta que plantea que la organización debe "…realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma y religión." En igual sentido se expresan los artículos 13 y 55 de la Carta respecto a la promoción de la cooperación internacional.
Costa Rica fue beneficiada con estos esfuerzos de cooperación enunciados en la Carta, así tenemos que en el campo de la Asistencia Técnica se mostró una tendencia creciente en la aportación de recursos provenientes del sistema de cooperación de Naciones Unidas en el período 1953-1959. Este tipo de asistencia consistió principalmente en el envío de expertos y la concesión de becas. Así, con respecto a becas, en 1953 el país recibió un total de 16 del Sistema de Naciones Unidas, y para 1957, éstas habían aumentado a 31, es decir que hubo un incremento sustancial. En lo que respecta al valor monetario de esta cooperación, su crecimiento no fue tan considerable, pero no por ello carente de importancia. De $126 mil que se recibieron en 1953, se pasó a $144 mil en 1959, con importantes tendencias crecientes y decrecientes durante el período. Sin embargo, vista en términos globales, la cooperación técnica de la ONU sólo representó un 10% del total recibido por el país en ese período. Obsérvese los montos de la cooperación otorgada por el Sistema de las Naciones Unidas en el Anexo N.1.
La principal fuente de ingreso de recursos externos con que contó el país hasta 1950 provino de la inversión extranjera. Estados Unidos figuró como el principal oferente de dichos recursos cuya participación representó aproximadamente el 73% sobre el total seguido por el Reino Unido con el 20%. La distribución de la inversión extranjera puede observarse en el Cuadro N.1.
CUADRO N.1
VOLUMEN ESTIMADO DE LA INVERSION EXTRANJERA DE LARGO PLASO
POR TIPO DE INVERSION Y PAIS DE ORIGEN
31 DE DICIEMBRE DE 1949
(en millones de dólares)
Para ver el gráfico seleccione la opción "Descargar" del menú superior
La inversión extranjera representó entre el 12% y 18% de la inversión total en el país entre 1949 y 1954, lo cual no dejó de ser importante(). Se estima que aproximadamente el 90% de estos recursos se concentró en el sector agrícola el cual era el sector más dinámico de la economía.
Costa Rica también recibió recursos adicionales de parte de los Estados Unidos mediante el programa denominado "Punto IV" a través del cual se le giraron al país créditos de exportación asi como cooperación técnica, especialmente becas para realizar estudios profesionales en aquel país.
Respecto a la asistencia norteamericana se constata el aporte de un mayor contingente de recursos en la década de los sesenta, canalizados a través del programa de Alianza para el Progreso, lanzado por el presidente John F. Kennedy el 13 de marzo de 1961.
La Alianza para el Progreso se instituyó formalmente mediante la Carta de Punta del Este de agosto de 1961. En dicha Carta se estableció un programa de cooperación de carácter multilateral, en el cual se pretendía obtener de diferentes fuentes un mínimo de 20.000 millones de dólares para estimular el desarrollo económico y social de América Latina.
Costa Rica se benefició directamente de la Alianza para el Progreso, pues los objetivos del programa de gobierno de la Administración Orlich se encontraban en oportuna coincidencia con las metas trazadas por la Alianza. Una de las principales ventajas que brindó este programa y de la cual el país se benefició fue el cambio que se operacionaliza en las condiciones de financiación externo, el cual se caracteriza por la concesión de créditos menos onerosos provenientes de fuentes públicas externas bilaterales y de los bancos internacionales de desarrollo.
Los recursos otorgados a Costa Rica mediante este programa fueron destinados a atender sectores de gran importancia para el desarrollo económico y social, como lo fueron la red vial, el sistema de electrificación y telecomunicaciones, salud, educación y vivienda.
En el cuadro N.2 se señalan los sectores favorecidos con los recursos externos, entre los cuales el plan vial y el sistema de electrificación y telecomunicaciones recibieron la mayor cantidad de dichos recursos.
CUADRO N.2
ALGUNOS EMPRESTITOS IMPORTANTES OTORGADOS A COSTA RICA
DURANTE EL PERIODO DE LA ALIANZA PARA EL PROGRESO
1962 – 1966 ( miles de dólares )
________________________________________________________
PROGRAMA AÑO MONTO FUENTE
Electrificación 1962 22,000.000 BIRF
Salud Rural 1962 – ALPRO/CARE
Plan Vial 1963 4,000.000 BID
Vivienda 1964 3,600.000 BID
Acueductos 1964 13,500.000 * BID
Granos 1964 1,080.000 AID/USA
Educación 1964 – AID/USA
Emergencia 1964 85.000 ONU
Obras Reproductivas 1964 27,000.000 * –
_________________________________________________________
Fuente: Cuadro construido con base a los Mensajes Presidenciales de don Francisco J. Orlich de 1962-1966.
(*) Expresados en colones.
En forma concomitante con la Alianza para el Progreso, Costa Rica decidió sumarse al proceso de integración económica que se llevaba a cabo en el marco del Mercado Común Centroamericano (MCCA). En diciembre de 1960 los países centroamericanos instituyeron el MCCA mediante la firma del Tratado General de Integración, al cual Costa Rica se adhirió el 23 de julio de 1962. Este tratado constituyó un proyecto de cooperación intrarregional de gran importancia y cuyo fin era crear una zona de libre comercio, que diera un mayor dinamismo al intercambio comercial entre los países del área.
El MCCA tuvo un efecto positivo en la economía costarricense dándole un mayor dinamismo y flexibilidad al sistema económico y permitiendo un cambio relevante en la estructura productiva. Así, con el ingreso al al Mercado Común Costa Rica logró tornar en positiva la balanza comercial en los primeros, la cual había sido negativa con los países centroamericaños. De esta manera, en los Cuadros N. 3 y 9 podemos observar ese movimiento positivo en la balanza comercial en el período inicial que va de 1962 a 1965, que además refleja un incremento sustancial de las exportaciones costarricenses a Centroamérica.
CUADRO N.3
COSTA RICA: BALANZA COMERCIAL CON CENTROAMERICA
1962 – 1964
(miles de dólares)
Para ver el gráfico seleccione la opción "Descargar" del menú superior
Por otro lado, otro efecto positivo de la integración de Costa Rica al MCCA, lo constituyó el dinamismo y desarrollo que obtuvo el sector industrial del país. La participación de dicho sector en la generación del Producto Interno Bruto (PIB) fue cada vez más creciente, así tenemos que en 1950, el aporte porcentual de la industria al PIB fue de un 13.4 por ciento, que luego pasó en 1965 a un 16.8 por ciento; alcanzando su mayor nivel de aporte en 1975 con un 20.4 por ciento. Esto fue debido a que ante la existencia de un mercado ampliado, tanto inversionistas nacionales como extranjeros se vieron alentados a invertir en un mercado que debido al sistema de protección arancelaria y a los beneficios fiscales que se extendieron pareció ser atractivo y seguro.
Finalmente se puede decir que Costa Rica obtuvo importantes beneficios de su participación en el MCCA, principalmente en la década de los sesenta, que fue el período de auge del mismo; con lo cual se diversificó el aparato productivo, estimulando de esta forma la economía nacional y por ende promoviendo un mayor nivel de desarrollo económico y social.
Puede concluirse en forma general, que la cooperación internacional se había constituido para 1970 en un elemento importante de la política exterior mediante la cual se buscó movilizar recursos tanto técnicos como financieros del exterior para financiar los esfuerzos nacionales en procura del desarrollo económico y social.
3- La Política Exterior en el período de la Crisis Petrolera y de la Recesión
Mundial (1970-986).
3.1) Antecedentes de la crisis económica.
Hasta 1970, el país cosechó los beneficios del crecimiento económico que generó la contínua expansión de las exportaciones tradicionales hacia el MCCA y al resto del mundo. Esto se reflejó en un alto crecimiento del Producto Interno Bruto que, para el quinquenio de 1965-70 fue de un 7.0% En este período se produjo un incremento en el valor de las exportaciones habiendo sido en 1966 de 135.7 millones de dólares y pasando luego a 231 millones de dólares en 1970.()
Sin embargo, a partir de 1970 la situación económica del país comienza a deteriorarse, la cual se hace evidente al darse una reducción en la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto. Así, mientras que el país había registrado tasas de crecimiento del PIB de alrededor del 6.5% en el período 1950-70, en la década de los 70, se comiemza a evidenciar una caída bastante pronunciada. En 1975, por ejemplo, el PIB cayó a un 2.1%, y aunque hubo una rápida recuperación en los años 1976 y 1977, debido a un mejoramiento de los precios del café, vuelve a caer en forma drástica durante los primeros tres años de la década de los ochentas.() La caída de la tasa de crecimiento de la economía en ese período se explica en parte por una caída del PIB agropecuario, el cual pasa de un 3.5% en el período 1970-75, a un 2.0% en el período 1976-80.()
La situación económica alcanza los niveles más críticos en los años de 1978-1982, esto debido a factores tanto de índole interno como externo, los cuales se explican en forma sumaria a continuación.
A- Causas de la Crisis.
El análisis de la crisis económica que el país ha sufrido desde el segundo lustro de la década de los setenta podría enfocarse, en una forma apropiada, mediante una segregación de ésta entre causas de carácter estructural y causas de carácter coyuntural, según sea el origen y la longevidad de éstas.
1)- Causas de carácter estructural.
a-) Deficiencias del aparato productivo:
La economía costarricense se ha basado a través de los años en la producción de bienes primarios de origen agrícola destinados al mercado externo, lo que la ha hecho vulnerable a fluctuaciones tanto en la demanda como en los precios internacionales de este tipo de productos. La escacez del factor capital ha hecho que la economía se especialize en la producción de bienes intensivos en el uso del factor trabajo en el cual el país tiene una ventaja comparativa por ser, a) relativamente bien educado y saludable, b) productivo, c) relativamente barato.
Sumado a lo anterior figura la falta de tecnologías adecuadas en la actividad productiva, -lo que se expresa en algunas actividades económicas por una inadecuada relación capital-trabajo, por lo que los
productos nacionales no son suficientemente competitivos en los mercados internacionales. Esto provoca un condicionamiento al desarrollo del mercado interno, y a la vez, acentúa el desequilibrio en la balanza de pagos al verse el país obligado a recurrir al ahorro externo para financiar al gasto nacional.
b) Crecimiento desproporcionado del sector público:
Desde 1948 se ha venido produciendo una participación cada vez más activa del Estado en la actividad económica. No obstante, es a partir de la década de los setenta que la participación del Estado adquiere una mayor relevancia al integrarse en forma directa a la actividad productiva, dando lugar al surgimiento del denominado Estado Empresario.
La participación del Estado en la actividad económica generó una ampliación del sector público nacional, lo cual tuvo un efecto múltiple tanto en la economía como en la sociedad. Entre los efectos perceptibles pueden mencionarse: el crecimiento de la burocracia estatal al pasar el empleo público de un 12% de la Población Económicamente Activa (PEA) en 1974, a un 20% de la PEA en 1980. Igualmente, el gasto público experimentó un formidable incremento con relación al PIB, pasando de un 33% en 1950 a un 67% en 1970. Adicionalmente, la participación del sector público en el PIB pasó del 10.3% en 1950 al 24% medido en colones corrientes en 1980. ()
CUADRO N. 4
PORCENTAJES DE PARTICIPACION DEL SECTOR PUBLICO
EN LA ACTIVIDAD ECONOMICA
(precios constantes de 1966)
____________________________________________________________
Año Producción Inversión Ahorro Empleo Uso del crédito
1973 21,0 27,2 15,2 15,3 (2,8)
1974 21,7 25,9 19,9 n.d 18,2
1975 22,3 30,3 21,8 n.d 25,9
1976 22,5 33,2 18,2 16,8 26,4
1977 22,1 34,4 17,5 17,6 43,9
1978 22,4 29,7 14,6 18,7 36,3
1979 22,5 31,8 1,3 18,5 62,3
1980 22,8 35,8 6,1 19,1 65,1
1981 25,5 36,0 (3,1) 19,6 59,9
1982 n.d n.d n.d 17,7 40,2
____________________________________________________________
Fuente: Banco Central de Costa Rica, Cuentas Nacionales 1972-1981.
En: CESPEDES (Victor) Costa Rica: Crisis y Empobrecimiento. pág 60.
Obsérvese en el cuadro N. 4 como esa participación creciente del sector público en la economía comienza a ser problemática a partir de 1977 cuando el Sistema Bancario Nacional aumenta el crédito para el sector público en un total de 43.9 por ciento alcanzando el porcentaje más alto en 1980 con un total de 65.1 por ciento. Lo anterior está en contraste con el ahorro, donde se produce una caída brusca en la participación del sector público en la formación de éste, pasando en 1977 de 17.5 por ciento a un porcentaje negativo en 1980 con un total de -3.1 por ciento. Igualmente, el uso del crédito por parte del Estado no se tradujo en un incremento de la producción nacional, la cual permaneció virtualmente estancada. La inversión pública parece haberse concentrado en actividades económicas improductivas tales como: la prestación de servicios sociales, y el mantenimiento de obras públicas de infraestructura.
Aunque la participación creciente del Estado en la economía dió lugar al surgimiento del denominado Estado empresario, ya que a partir de 1970 se crean numerosas empresas públicas a través de la Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA), esto mas bien trajo como resultado un mayor grado de gigantismo estatal, dando lugar a graves desequilibrios macroeconómicos y a ciclos fuertemente recesivos en la economía durante la década de los ochenta. Por lo anterior el denominado Estado empresario llegó a ser, mas que todo, un Estado Tecno-burocrático.
Lo anterior generó un desmesurado gasto público que no guarda correspondencia con los ingresos fiscales del Gobierno, lo que conllevó a un ensanchamiento del déficit fiscal en donde este se ha convertido en uno de los problemas mas acusiantes de la economía contemporánea del país.
El financiamiento del déficit "…se ha realizado fundamentalmente a través de ahorro externo y en los años 1981 y 1982 una fracción importante de éste fue financiada a través de intereses no cancelados de la deuda pública externa". () Esta situación deficitaria ha continúado desde la década de los ochenta con proporciones mayores, lo que ha atentado contra la estabilidad económica del país.
c) Estrechez del mercado interno:
Uno de los elementos estructurales de la crisis lo constituye la dimensión limitada del mercado interno. Al ser la población costarricense tan limitada con una economía tan dependiente de la exportación de bienes agrícolas con un escaso componente tecnológico, esto viene a constituir una limitante para el desarrollo de una producción industrial a escala orientada tanto al consumo interno como externo. Es por ello que en la década de los sesentas se realizaron esfuerzos tendientes a crear el Mercado Común Centroamericano cuyo fin era el de ampliar el mercado desde el punto de vista geográfico así como incrementar la demanda global de los países participantes.
Sin embargo, MCCA colapsó a finales de la década de los setentas debido al surgimiento de guerras civiles en algunos países del área, así como por el agudizamiento de la crisis del sistema regional de pagos; habiéndose generado en el período 1979-82, una deuda intrarregional alrededor de $ 750 millones lo cual afectó drásticamente el intercambio comercial (). Lo anterior hizo necesario la búsqueda de mercados sustitutos en los cuales se pudieran colocar productos no tradicionales que en la década de los ochentas vendrían a tener un crecimiento muy significativo.
d) Desequilibrio de pagos:
Al ser Costa Rica un país de economía abierta al exterior y con un aparato productivo que no está en condiciones de satisfacer todas las demandas internas, debe importar bienes para satisfacerlas. Como resultado el país se ha caracterizado por registrar a través de las últimas décadas una balanza comercial negativa, situación que ha podido mantenerse debido a la entrada de inversiones y pagos del exterior en proporciones suficientes para compensar el desequilibrio crónico de la balanza comercial ( Ver cuadro N. 5).
Hasta 1980 Costa Rica logró pasar las épocas de crisis de los mercados mundiales debido a la entrada de divisas (inversiones privadas, préstamos). Mientras sucedía esto, el hecho de tener una balanza comercial negativa no era tan problemático, excepto cuando se dió una caída desmedida en el déficit como fue el caso en 1979 cuando se incrementaron en forma drástica los precios del petróleo lo que hizo que el país se viera en graves apuros. Igua situación se presentó durante los ochentas debido al alza en las tasas de interés en los mercados financieros internacionales lo que causó que la deuda externa se incrementara y que la economía costarricense tuviera que emprender, desde los primeros años de la década, el camino de la estabilización económica y del ajuste estructural.
Hasta los ochentas, los desequilibrios de pago pudieron ser atenuados con los ingresos provenientes del café y con préstamos relativamente baratos, sin embargo después de 1980 el café dejó de ser el estabilizador de la economía costarricense y por lo tanto se hizo necesario recurrir cada vez mas al ahorro externo.
CUADRO N. 5
COSTA RICA:BALANZA COMERCIAL 1960 -1980
(Millones de dólares)
_______________________________________________________________________
AÑO EXPORTACIONES IMPORTACIONES DEFICIT COMERCIAL
1960 87,0 98,9 11,9
1962 92,7 102,4 9,1
1964 114,4 125,8 11,4
1966 135,7 162,1 26,4
1968 170,0 193,7 23,7
1970 231,0 286,8 55,8
1972 281,0 373,0 92,0
1974 440,0 720,0 280,0
1976 593,0 770,0 177,0
1978 865,0 1066,0 301,0
1980 1002,0 1540,0 538,0
__________________________________________________________________
Fuente: I.M.F. International Financial Statistics. Yearbook Vol XXXVII, 1984, P 234.
e) La política de industrialización de carácter proteccionista:
El proceso de industrialización costarricense aumentó a partir de 1959, con la Ley de Fomento Industrial. En la década de los sesentas la política de industrialización adquiere un mayor auge con la integración de Costa Rica al MCCA. Esta política estaba cubierta por una serie de incentivos fiscales otorgados por el Estado, que si bien fueron necesarios en sus inicios, a la postre viene a constituirse en uno de los principales obstáculos para la consolidación de la misma.
En efecto, para garantizar el desarrollo industrial el Gobierno se vió en la necesidad de establecer una alta protección arancelaria y conceedr incentivos fiscales con el fin de hacer competitivas las industrias nacionales; lo que en el largo plazo trae como consecuencia el que dichas industrias no se vieran necesitadas de hacer los ajustes tecnológicos requeridos para su expansión, a la vez que, llevó al Gobierno a la pérdida de ingresos fiscales. El desarrollo industrial respondió mas a un carácter de sustitución de importaciones que a una verdadera vocación industrial, ello por cuanto, no se pasó de elaborar bienes finales.
Lo anterior viene a constituir un agregado más de la crisis del país, esto en tanto, ante las tendencias mundiales de liberalización de mercados, las empresas costarricenses se encuentran en dificultades para competir directa y abiertamente en los mercados internacionales.
2- Causas Coyunturales.
a) Agudización de los términos de intercambio:
En los últimos años de la década del setenta se hace presente una caída dramática de los precios de los principales bienes de importación del país. El ejemplo más claro lo constituye el caso del café, el cual históricamente ha sido la principal fuente de ingreso nacional. Este producto tuvo en los años de 1976-1977 un período de bonanza en sus precios internacionales, al cotizarse en el primer año a 110.2 dólares el quintal (46 kilos) y en el segundo año 217.2 dólares el quintal. Habiéndose presentado a partir del año 1978 una caída bastante estrepitosa en sus precios pasando a valer 167.1 dólares el quintal. Obsérvese en el cuadro N. 6 cómo los precios internacionales del café en vez de recuperarse decrecen año con año, habiendo descendido en el año 1982 a 116 dólares por quintal.
CUADRO N.6.
PRECIOS DEL CAFE 1976 – 1982
(en dólares / por 46 kilos)
______________________________________
AÑO PRECIO
1976 110.2
1977 217,2
1978 167,1
1979 149,0
1980 158,9
1981 114,7
1982 116,1
_________________________________________
Fuente: Banco Central de Costa Rica. En: CESPEDES
(Victor). Op.Cit, pág 102.
En contraste con lo anterior, a partir de 1970 los países productores de petróleo comienzan a controlar la producción y los precios internacionales de dicho producto, decretando continuas alzas en los precios del mismo; de las cuales las más significativas se presentan en 1973 y 1978. Por lo que Costa Rica tuvo que hacer grandes erogaciones por concepto de importaciones de petróleo. En el Anexo N. 3 se puede apreciar la fluctuación creciente tanto de los precios del petróleo como de los egresos del Gobierno para saldar el costo de estas importaciones. Así observamos como en 1974 el barril de petróleo llegó a valer 13.13 dólares en contraste con 1973 que valía 5.04 dólares. De igual forma, para 1979 el precio del barril se había duplicado pasando a valer 28.17 dólares, alcanzando su precio más alto en 1981 con la suma de 38.03 dólares por barril.
De esta manera el país sufrió pérdidas cuantiosas de divisas no sólo por la caída de los precios de su principal producto de exportación, sino por el alza desmesurada de los precios de los hidrocarburos , lo que viene a acrecentar la crisis económica y fiscal.
b) Agravamiento del endeudamiento externo:
El endeudamiento externo como consecuencia de la escasez de ahorro interno, ha sido utilizado para complementar los esfuerzos nacionales de desarrollo y más recientemente ha sido utilizado para saldar los déficit del Gobierno ya sean fiscales o de balanza de pagos.
En la evolución de la deuda externa del país se evidencia un crecimiento exorbitante desde la década de los setentas en el monto total, así como un cambio en la estructura de ésta, en donde la banca comercial privada internacional adquiere mayores niveles de participación en la composición de la misma.
Así se puede observar en el Cuadro N. 7 cómo entre 1970-1974 la deuda se duplica, pasando de $164 millones a $380 millones, luego de 1974 a 1978 casi se triplica, llegando en 1982 a la cuantiosa suma de 3.500 millones de dólares.
CUADRO N.7
DEUDA PUBLICA EXTERNA DE COSTA RICA
1970 – 1982
(millones de US$)
___________________________________________________
Año Monto
1970 164
1972 236
1974 380
1976 650
1977 830
1978 1.040
1979 1.400
1980 1.800
1981 2.800
1982 3.500
___________________________________________________
Fuente: Oficina de Planificación. En: Banco Central. Revista
Comentarios sobre Asuntos Económicos, N.82,1989,p 43
El gran aumento en el volúmen de la deuda entre 1974-1978 obedece fundamentalmente, al exceso de liquidez internacional producto de la abundancia de petrodólares en los mercados financieros internacionales. El Gobierno costarricense solicita el préstamo de dichos recursos a diferentes entidades financieras lo que trae como resultado un contínuo aumento de la deuda externa del país, la cual empezó a crecer en forma desproporcionada. Este crecimiento acelerado obedeció a dos grandes razones. Por un lado, la banca privada comienza a desplazar a las fuentes públicas proveedoras de crédito, así por ejemplo "…en 1970 el financiamiento de los bancos privados era de sólo el 17 por ciento del total de la deuda contratada, y el de los organismos financieros multilaterales era de 52 por ciento; en 1980 las proporciones se han invertido y son de 48 por ciento y 34 por ciento respectivamente…" ().
La otra razón, directamente relacionada con la anterior, es el alza en las tasas de interés en los mercados financieros internacionales y el aceleramiento en el ritmo del crecimiento del endeudamiento, en donde, para la deuda privada "…la tasa de interés ha sido como promedio de 17, 18 y hasta 20 por ciento en los últimos tres años" (). Además, los préstamos bajo éstas tasas de interés por lo general se contratan a corto plazo que va de uno a cinco años, en contraste con los créditos públicos que son a largo plazo es decir de diez a treinta años.
En síntesis, ante el abultado monto que adquirió la deuda externa, Costa Rica tuvo que destinar proporciones cada vez mayores de sus ingresos por exportaciones para cubrir el servicio de ésta, convirtiéndose así en un exportador neto de capitales, esto en menoscabo del desarrollo nacional.
c) Crisis Centroamericana.
En los últimos años de la década de los setentas el proceso de integración centroamericano comienza a perder viabilidad, esto debido, tanto a conflictos de carácter interestatal como internos en los países del área. Esto trajo como consecuencia una perdida de importancia del M.C.C.A., que se expresó mediante, una reducción de los intercambios comerciales, así como, en la inoperancia de las instituciones de integración. Costa Rica se vió afectada en su comercio intrarregional producto de las crisis política y económica que atravesaban los demás países del istmo. Se estima que "…las exportaciones a Centroamérica hoy en día (1982) solo alcanzan al 19.0 por ciento del valor del total de las exportaciones de bienes, mientras que las importaciones el 13.0 por ciento del valor de los bienes importados por la economía costarricense. En la década de los setentas el primero de los porcentajes fluctuó entre un mínimo de 18 y un máximo de 24 por ciento; el segundo varió entre 15 y 22".()
Véase en el Cuadro N.8 cómo las exportaciones de Costa Rica a Centroamérica, en los primeros años de la década del setenta aumentan a una tasa creciente, siguiendo en aumento después de 1976, pero a una tasa decreciente; luego sufren una leve caída para el año de 1979, las cuales, sin embargo, se recuperan de nuevo en 1980. No obstante, a partir de 1980, las tasas de crecimiento tanto de las exportaciones como de las importaciones se vuelven negativas.
CUADRO N.8
EXPORTACIONES FOB E IMPORTACIONES CIF CON CENTROAMERICA
1965 – 1982
(Millones de dólares y tasas de crecimiento anual)
_____________________________________________________________________
AÑO TOTAL EXPORTACIONES TOTAL IMPORTACIONES
VALOR
1965 18,3 14,7
1970 46,1 68,6
1975 107,2 114,7
1976 130,5 135,6
1977 173,8 167,8
1978 178,6 202,8
1979 175,5 211,6
1980 270,4 219,7
1981 237,9 152,3
1982 (a) 165,2 112,2
TASAS DE CRECIMIENTO
1965-1970 20,4 36,1
1970-1975 18,4 10,8
1975-1980 20,3 13,9
1979-1980 54,1 3,8
1980-1981 (12,0) (30,7)
1981-1982 (30,0) (26,3)
____________________________________________________________
(a) preliminar
Fuente: Cuadro Reconstruido con base a datos del Banco Central de
Costa Rica. En: CESPEDES (Victor)Op Cit,pág 115 y 116.
El agotamiento del MCCA producto de las crisis antes indicadas va a repercutir negativamente en la economía costarricense, ya que se afectó de manera especial a la industria manufacturera debido a la falta de seguridad para la colocación de sus productos en el área, así como, por la caída del sistema de pagos centroamericano.
d) Política económica de la Administración 1978-1982.
En 1978, el Lic. Rodrigo Carazo Odio asume el gobierno de la República al frente de una coalición de partidos políticos, muy divergentes en sus orientaciones político-económicas, lo que a la postre traerá serias consecuencias en la conducción de la política económica. Esta falta de homogeneidad en el gobierno, se expresó mediante el enfrentamiento de una corriente neoliberal por un lado, y otra neokeynesiana generando contradicciones en torno al papel del Estado en la economía.
Las contradicciones en el manejo de la política económica se cristalizan en las siguientes medidas adoptadas:
1) Liberalización del sistema financiero: Este tipo de medidas pretendía quitarle la facultad al Banco Central de manejar la política crediticia, con el fin de que tanto el crédito como las tasas de interés fueran determinadas por el libre juego de la oferta y la demanda.
Como señala Trejos:
" Se buscaría así reducir la interferencia del Estado en el libre juego de las fuerzas del mercado que propiciaría con el encarecimiento del crédito un proceso de depuración en el sector productivo…(lo que) abrió un amplio espacio para el desarrollo de las actividades financieras privadas."()
Con esta medida se pretendía, por un lado, eliminar el subsidio a las tasas de interés, las que eran utilizadas como estímulo para el desarrollo, y por otro lado, desarrollar un sistema financiero privado con el fin de que éste le hiciera competencia al Estado en el mercado financiero; de igual forma, con esta política se perseguía corregir el fuerte déficit del sector público.
El resultado final de esta medida fue un estancamiento en la producción nacional y una concentración del ingreso, lo que vino a constituir una evidente contradicción en la política económica, debido a la forma incoherente y contradictoria en que ésta se manejó por parte de las autoridades gubernamentales.
2- Reducción del Gasto Público.
Con esta política se buscaba reducir el tamaño del sector público para evitar la expansión del gasto de manera que pudiera corregirse el déficit fiscal y las correlativas distorsiones que éste genera en la economía nacional. Así mismo, se buscaba dar un mayor protagonismo a la iniciativa privada en la actividad económica. Sin embargo,este objetivo de política económica no se pudo cumplir, porque ante la gravedad de la crisis se le dio prioridad a la política social antes que a la política económica, lo que aumentó el gasto público. Este aumento en el gasto público se puede observar en el Anexo No 2, cuando los gastos totales del gobierno en colones corrientes pasaron de 5.919 millones de colones en 1978 a 16.294,2 millones de colones en 1982. En síntesis, ante la erupción de la crisis, el gobierno fue incapaz de disminuir el gasto público , más bien, se produjo una expansión del mismo, lo que hizo que el gobierno tuviera que disponer del endeudamiento externo para cubrir ese gasto.
3-Política cambiaria.
En 1978 se hacía necesario modificar la política cambiaria, debido a que se había producido un deterioro de la balanza de pagos y una consecuente erosión en las reservas monetarias del país. Por ello se hacia necesario poner en operación una devaluación monetaria, de tal manera que diera un estímulo a las exportaciones para aumentar el ingreso de divisas en el país, y para corregir algunos efectos inflacionarios de la economía.
Sin embargo el gobierno del presidente Carazo en sus primeros años se abstiene de devaluar la moneda permitiendo que se estimulen las importaciones y por ende se desalienten las exportaciones; lo que trae como consecuencia la recesión económica. Pero para 1982, ante una serie de presiones de tipo macroecómico el gobierno se ve obligado a eliminar la política de cambio fijo y a decretar la flotación del colón.
"Esta flotación significó la suspensión de la paridad oficial del colón con respecto al dólar(…) Esta medida que por un lado significó un estímulo para la actividad exportadora provocó, por otro lado, un doble efecto de contención y encarecimiento de la importación, con el consiguiente impacto inflacionario difundido en gran parte del aparato económico costarricense".()
Igualmente, ante la ausencia de una adecuada política para establecer la correlación entre el tipo de cambio oficial y el tipo de cambio libre, dio lugar a que se especulara con la moneda,lo que provocó una inseguridad o desconfianza en el colón y una espiral inflacionaria acelerada.
4-Deterioro de las relaciones financieras con el Fondo Monetario Internacional (F.M.I.)
Ante el deterioro persistente en la balanza de pagos y la agudización del déficit fiscal, el gobierno del presidente Carazo en un primer momento se ve obligado a entrar en negociaciones con el F.M.I. para concertar un Acuerdo de Contingencia (stand by), el cual vendría a convertirse en un programa de estabilización económica, y que entre sus puntos contemplaba:
"Reducción del déficit fiscal, devaluación monetaria y mayor liberalización cambiaria, disminución de la protección arancelaria e industrial, levantamiento de los controles de precios, restricciones al aumento de salarios, fomento de la inversión selectiva de alta productividad y particularmente de los capitales extranjeros". ()
Posteriormente, por el incumplimiento de las obligaciones contraídas con el F.M.I., el gobierno se ve en la necesidad de negociar un nuevo convenio, esta vez de Facilidad Ampliada el cual presentaba como principal objetivo: "reducir el déficit de cuenta corriente a través de una contracción de la demanda agregada y de la corrección de los desequilibrios estructurales".() A pesar de la firma del acuerdo un mes después fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia por lo que fue rescindido por parte del Fondo Monetario. Luego en setiembre el Gobierno alegando incapacidad de pago decide suspender temporalmente los pagos de la deuda externa, lo cual implica la pérdida de confianza crediticia para nuestro país, por ende la negatividad de las entidades financieras internacionales a otorgar créditos al país: agravándose de esta manera la crisis económica y social del país.
B-La Política Exterior ante la Crisis.
En el decenio de los setentas Costa Rica continúa desarrollando una política exterior activa, basada en los principios tanto tradicionales como aquellos que se desarrollaron posterior a 1948.
En el momento en que surge la crisis económica se adoptan algunos objetivos concretos de política exterior con el fin de promover acciones complementarias en el ámbito externo para coadyuvar en la solución de la crisis interna. Algunos de éstos objetivos son:
1-Nuevo Orden Económico Internacional.
En este período gran parte de los esfuerzos de la política exterior fueron orientados a la promoción de un nuevo orden económico internacional que garantizara un trato justo para los países en desarrollo. En éste sentido, Costa Rica realizó acciones coordinadas con los países en desarrollo en los diferentes foros internacionales. Esta posición fue externada por el excancilller Gonzalo Facio, quién al respecto aducía que : "Reconociendo la identidad de intereses entre los países del llamado Tercer Mundo. Consideramos que debíamos unirnos a ellos para luchar contra la dependencia a los países industriales y para alcanzar como mínimum los siguientes objetivos aceptados en la UNCTAD: precios más elevados y estables para los artículos básicos, preferencias arancelarias para los países en desarrollo y eliminación de restricciones no arancelarias; financiamiento apropiado por un monto no inferior al 1% del producto nacional bruto de los países industriales."()
Esta política ha sido mantenida por las diferentes administraciones, pues constituye una forma elocuente para promover la cooperación internacional en los más diversos campos.
2-La Política Exterior Energética.
Ante los aumentos desmesurados en los precios de los hidrocarburos y la inseguridad en el suministro de éstos la administración del Lic. Rodrigo Carazo se vió forzada a desarrollar una política exterior activa en procura de la obtención de un trato preferencial tanto en precio como en el suministro de petróleo para los países en desarrollo. Tal posición fue expuesta por el Canciller Rafael Angel Calderón Fournier en la Trigésimo-cuarta Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979, en donde expresó:
"Mi país reconoce el legítimo derecho que tienen los países productores de hidrocarburos a exigir un precio justo para ellos, pero a la vez aspira a que se otorgue un trato preferencial de adquisición a los países en desarrollo, toda vez que no sólo es contrario a la equidad sino que atenta contra las posibilidades económicas de nuestras poblaciones, pagar el mismo precio que los países industrializados."()
Costa Rica desarrolló esta política tanto a nivel de Naciones Unidas como a nivel regional a través de la Organización Latinoamericana de Energía. En el contexto latinoamericano se llevó a cabo un acercamiento con los dos principales países exportadores de petróleo México y Venezuela, con el fin de promover la cooperación internacional horizontal en este campo, dando como resultado la firma del Programa Mexicano-Venezolano de cooperación energética para países de Centroamérica y el Caribe, que por haberse firmado en San José el 3 de agosto de 1980 es comúnmente denominado "Pacto de San José".
La importancia de este convenio reside en dos aspectos fundamentales: en primer lugar garantiza el suministro de petróleo a los países beneficiarios y en segundo lugar los países proveedores "…otorgan créditos a los países beneficiarios por el 30 por ciento de sus respectivas facturas petroleras con plazo de 5 años y a una tasa de interés anual del 4 por ciento. Sin embargo, si los recursos derivados de estos créditos se destinan a proyectos prioritarios de desarrollo económico en particular aquellos relacionados al sector de energía, dichos créditos podrán convertirse en otros de hasta 20 años con una tasa de interés del 2 por ciento" ()
Este pacto ha sido renovado anualmente, y uno de sus aspectos particulares es que en su aplicación procura estimular el desarrollo de las instituciones multilaterales latinoamericanas.
Dicho pacto constituyó uno de los principales logros de la política exterior del Gobierno del presidente Carazo.
3-Apertura de Nuevos Mercados.
El colapso tanto del Mercado Común Centroamericano como del modelo de sustitución de importaciones, en conjunción con la política de universalización de las relaciones diplomáticas del país, da lugar a la adopción de políticas en función de la apertura de nuevos mercados, que permitan colocar parte del excedente de la producción tradicional y la producción no tradicional. Esta política de expansión comercial fuera del Mercado Común Centroamericano, se inicia en el primer quinquenio de la década de los setenta cuando el gobierno de don José Figueres establece relaciones diplomáticas y comerciales con la U.R.R.S. y con los países de Europa del Este. "El comercio con éstos nuevos clientes experimentó un crecimiento notable entre 1971 y 1976 (24 % anual) que superó a la tasa correspondiente al comercio exterior global."()
Durante la administración Carazo Odio se da un nuevo impulso a la política de ampliación de mercados al establecerse relaciones diplomáticas y comerciales con los países árabes como el propio Presidente lo señaló, "… de conformidad con este criterio se inició la promoción de nuestros bienes de exportación en el Oriente Medio, con lo cual se abría una nueva perspectiva para nuestro mercado internacional"()
Estos esfuerzos de localización de nuevos mercados continuaron expandiéndose ya que posteriormente se establecieron vínculos con países de Africa y del sudeste Asiático.
4- Lucha por la Paz.
La lucha por la paz que ha caracterizado la política exterior costarricense se ha manifestado tanto en el plano regional como mundial.
Los esfuerzos en el plano regional se concentraron en la búsqueda de la pacificación de Nicaragua, ya que la intensificación y la posible extensión de este conflicto amenazaban en forma inmediata la soberanía nacional y la paz. Por tanto, Costa Rica desarrolla un activismo diplomático en el marco de la O.E.A. denunciando las intenciones agresivas del régimen Somocista y las violaciones sistemáticas de los derechos humanos ocurridas en Nicaragua.
En el plano internacional la política exterior fue consistente con el mantenimiento de la paz mundial, y en este sentido se luchó por el cese de la carrera armamentista y se apoyó todas aquellas iniciativas tendientes a promover la paz mundial donde ésta se ha visto amenazada.
La lucha por la paz parte un convencimiento costarricense de que no se puede dar un desarrollo económico sin el afianzamiento de la paz interna y externa.
Una vez vistos los orígenes de la crisis económica con sus respectivas consecuencias, así como, el accionar de la política exterior orientada hacia la búsqueda de una salida a ésta, a continuación se analizarán las acciones tanto de política económica como de política exterior adoptadas durante la administración Monge para hacer frente a la crisis.
3.2) Administración de la Crisis (Gobierno de Luis A. Monge).
Dado el carácter dramático en que se encontraba la economía en el momento de asumir la presidencia don Luis Alberto Monge, su gobierno se vio urgido de adoptar medidas económicas tendientes a estabilizar y reactivar la economía nacional. Por un lado, las medidas de estabilización pretendían corregir los desequilibrios entre el gasto y la producción, y por otro, las medidas de reactivación buscaban dinamizar la actividad económica promoviendo un crecimiento sostenido del producto nacional.
A- Política de Estabilización Económica.
La política de estabilización económica instaurada porla administración Monge se orientó en torno a cuatro medidas las cuales procedemos a analizar a continuación:
1) Regulación del mercado cambiario: En el gobierno de Luis Alberto Monge se adopta una serie de medidas en materia cambiaria, con el fin de corregir los efectos negativos que generó la liberalización del tipo de cambio establecida durante el gobierno de Carazo. Entre las medidas adoptadas, figura en primer término, limitar la participación y relevancia del mercado oficial, esto se expresa en el hecho de que se operó una reducción en el porcentaje de divisas que los exportadores debían de vender al Banco Central al tipo oficial de cambio, pasando de 15 por ciento a 5 por ciento a fines de 1982; con ello se produce una reducción de las transacciones al tipo de cambio oficial. Una segunda medida se refiere a tratar de evitar de que se ampliara el margen diferencial entre el tipo de cambio interbancario y el libre. Así, "…a partir de agosto de 1982 se logró estabilizar este mercado y disminuir la diferencia de tipos de cambio, de forma que en diciembre de 1982, la diferencia entre el tipo de cambio interbancario y el libre fue de tan solo 6 colones y en diciembre de 1983 se logró la unificación de estos dos mercados".()
De igual forma, otra de las medidas adoptadas posteriormente fue el establecimiento del monopolio de transacciones de divisas y la fijación del tipo de cambio por parte del Banco Central.
Con las anteriores medidas la Administración Monge buscaba, por un lado, controlar la inflación, y por otro, brindar mayor confianza y competitividad al sector exportador de nuestro país.
2) Reestablecimiento de los vínculos financieros externos: A partir de 1982 el Gobierno define como uno de sus objetivos inmediatos el reestablecimiento de los vínculos financieros internacionales. Esta gestión se inicia con el intento para obtener el apoyo del Gobierno norteamericano de ese entonces, lo cual se tradujo en un aporte sustancial de alrededor de 100 millones de dólares en 1982. Esto constituyó un apoyo tanto económico como político, lo cual dio una mayor credibilidad al país ante la comunidad financiera internacional; por medio de esto se pudo llegar a finiquitar acuerdos tanto con el Fondo Monetario Internacional como con los países desarrollados acreedores, conocidos como el Club de París.
Con estos nuevos acuerdos se logran captar mayores recursos para la estabilización de la economía y se hace una readecuación de la deuda externa del país.
3-Medidas Fiscales: Para 1982 el déficit del sector público representaba un 9,5 % del Producto Interno Bruto, por lo que el Gobierno del presidente Monge se propuso contener y reducir este déficit. Las medidas adoptadas pretendían corregir el déficit fiscal mediante el incremento de los ingresos fiscales y a la vez una disminución y/o eliminación de ciertos subsidios. Como señala Rovira Más, las medidas que se adoptaron fueron las siguientes:
"Reajuste de las tarifas de varios servicios públicos (electricidad, agua, teléfonos, etc) aumento en los precios de los combustibles, recargo al impuesto sobre la renta pagado por la empresa privada, gravamen adicional a las exportaciones basadas en el diferencial cambiario, gravamen adicional a las importaciones como resultado de variaciones en el tipo de cambio, y disminución de ciertos subsidios. También se aumentaron las cuotas de la Caja Costarricense del Seguro Social para que pudiera reducir su déficit y le fuera posible adquirir divisas al tipo interbancario."()
Con estas medidas el Gobierno logra cumplir la meta propuesta, ya que para 1983 el déficit fiscal se redujo a 4,5 % del PIB., esto motivado por un aumento sustancial en los ingresos fiscales los cuales pasaron de 12948,9 millones de colones en 1982 a 19880,9 millones en 1983. (Véase Anexo N.2).
4- Plan de Compensación Social y Programa de Salvamento de Empresas:
Estos dos programas pretendían redistribuir de una forma más equitativa los costos sociales del ajuste económico que se encontraba en marcha, de manera tal que se protegiera a los sectores más endebles de la sociedad costarricense. En primera instancia se pone en operación un programa de compensación social, el cual se orientó a cubrir las siguientes áreas:
"1. Producción y distribución de alimentos.
2. Política salarial.
3. Generación de empleo.
4. Programa de vivienda."()
Con las anteriores medidas sociales se buscaba paliar las consecuencias adversas en cuanto al deterioro de las condiciones de vida en los sectores más pobres, producidas por el advenimiento de la crisis per se, así como por la aplicación de la política de ajuste.
En segunda instancia, el programa de salvamento de empresas " perseguía ayudar a las empresas que por sus deudas en dólares, el debilitamiento del mercado local y las disposiciones cambiarias se encontraban al borde de la quiebra"(). Con esto, se perseguía solucionar los problemas de pagos de las empresas en situación crítica, además se buscaba evitar que se produjera una concentración indeseada del ingreso en pocas manos, y finalmente, se procuraba que no se llegara a consolidar un mayor índice de desempleo.
B- Política de Reactivación Económica.
Tal como lo hemos supra indicado, la política de reactivación económica consistía en darle una mayor dinamización a la economía nacional sobreponiéndola del estancamiento en que se encontraba y propiciando así el crecimiento del producto nacional. La política de reactivación se desdobla en tres áreas prioritarias a saber:
1) Programa de Ajuste Estructural: Estos programas son financiados por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) más comúnmente denominado Banco Mundial, mediante la modalidad de "Structural Adjustment Loan" (SAL), los cuales tienen por finalidad promover cambios estructurales en la economía nacional con el fin de hacerla eficiente y competitiva de acuerdo a las leyes del mercado. El programa de Ajuste Estructural ha sido definido como:
"Un conjunto de medidas y de decisiones públicas cuyo propósito no es otro que eliminar o reducir, sustancialmente, los obstáculos y entrabamientos que impidan el uso adecuado de los factores de la producción para así acelerar el desarrollo económico del país, base a la vez del progreso social de toda la nación.(…) Mediante el proceso de ajuste estructural se busca aumentar la producción de todos los factores-trabajo, tierra, capital, así como la capacidad empresarial-, producir más por hora-hombre, producir más por hectárea cultivada, producir más por colón invertido." ()
Las negociaciones del Gobierno costarricense con el Banco Mundial para la aprobación del primer PAE, se inician en 1982 simultáneamente a las llevadas a cabo con el FMI, pero es hasta 1985 cuando se logra la aprobación del mismo, mediante el otorgamiento de 83.5 millones de dólares. Entre las medidas concertadas por el Gobierno con el Banco Mundial figuran:
"1- La reformulación de las políticas de exportación, comercio e industria orientadas
hacia nuevos mercados.
2- Mayor eficiencia y productividad del sistema bancario.
3- Expansión de la producción agrícola.
4- Promoción del acceso a la propiedad a nuevos grupos sociales.
5- Apoyo y asignación de recursos para facilitar el proceso de transición de las
empresas hacia nuevas actividades.
6- Mejor administración del Sector Público.
7- Mayor movilización de recursos a través de reformas fiscales y aumentos de tarifas
en servicios públicos.
8- Mayor selectividad y perfeccionamiento de la inversión pública.
9- Manejo estricto de la deuda externa y control de nuevas contrataciones." ()
La aplicación de éstas medidas en conjunción con la política de estabilización eran concebidas por el Banco Mundial como la panacea para sanear la economía nacional y ponerla en condiciones de competitividad.
2- Política de Promoción de Exportaciones.
Como consecuencia de los serios trastornos ocasionados por la crisis económica y ante la caída sufrida en la importancia relativa del comercio con Centroamerica; y en vista de que los ingresos por concepto de exportaciones tradicionales no eran suficientes para hacer frente a las obligaciones económicas, el país se ve urgido a implementar medidas tendientes a la diversificación del comercio exterior. En este contexto se adopta un programa de promoción de exportaciones no tradicionales dirigido a terceros mercados, el cual se constituye en la punta de lanza de la política de reactivación económica. Entre las medidas adoptadas para estimular las exportaciones de bienes no tradicionales dirigidos hacia nuevos mercados están:
a-) La devaluación moderada y controlada del colón.
b-) La reducción de los impuestos a las exportaciones.
c-) La disminución de la proporción de las divisas que los exportadores se veían forzados a
vender al Banco Central al tipo de cambio oficial.
d-) El contrato de exportación y,
e-) Los incentivos a las exportaciones contenidos en la Ley del Equilibrio Financiero de
1984.()
En la Ley de Equilibrio Financiero el Estado brinda una variedad de beneficios a las empresas dedicadas a la producción y exportación de bienes no tradicionales entre los que se pueden señalar: los Certificados de Abono Tributario (CAT.), exoneración del 100 % del impuesto sobre la renta, exención de impuestos de importación de materias primas y maquinaria,etc.
Así se puede observar en el Cuadro No 17 como a partir de 1983 comienza a evidenciarse un crecimiento sustancial de las exportaciones de productos no tradicionales en contraposición con el lento crecimiento de las exportaciones tradicionales.
CUADRO N.9
COSTA RICA: EXPORTACIONES TRADICIONALES Y NO TRADICIONALES
POR ZONA ECONOMICA 1983 – 1988
(millones de dólares)
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C- La Política exterior durante la estabilización económica.
Dada la relación de interdependencia que existe entre la política interna y la política exterior costarricense, en esos momentos se presentó la necesidad de aportar acciones en el ámbito internacional que coadyuvaran a los esfuerzos de solución de la crisis tanto interna como regional.
La política exterior seguida por la Administración Monge estuvo de consuno con los principios tradicionales de la política exterior costarricense, pero a la vez se definen determinados objetivos específicos dada la coyuntura interna y externa que se vivía, y los cuales le dan un carácter particular a ésta administración.
El Lic. Carlos Herrera en su tesis sobre la Política Exterior de la Administración Monge Alvarez, realiza una clasificación acertada sobre el origen y alcance de los objetivos concretos propuestos por este gobierno, al ubicar como fuente de generación de éstos tanto la crisis interna como la crisis Centroamericana.()
1- La Política Exterior en función de la crisis económica interna.
Por el agravamiento de la crisis económica y social que enfrentaba el país en dicho momento se hacía necesario combinar la política económica y la política exterior, ello por cuanto era imprescindible que la política exterior comulgara con los objetivos de estabilización que se había propuesto el gobierno.
Bajo esta perspectiva se plantea en primera instancia el fortalecimiento de los vínculos de cooperación con los Estados Unidos y con otros países económicamente importantes. El fortalecer vínculos con los Estados Unidos implicaba tratar de obtener tanto el apoyo político que se expresaría en materia de seguridad nacional y credibilidad internacional, como apoyo económico que se traduciría en una afluencia de recursos y en un respaldo para el ingreso de Costa Rica a la Iniciativa de la Cuenca del Caribe propuesta por el presidente Ronald Reagan.
De igual forma se procuró estrechar relaciones con otros países de importancia económica como lo son los de la Comunidad Europea, los nuevos países industrializados de Asia, Israel, etc.
Con esta medida se pretendía garantizar la apertura de éstos mercados siendo esta acción compatible con la política de promoción de exportaciones que estaba llevando a cabo el gobierno en ese momento.
En segundo término se planteó la necesidad de reestablecer las relaciones con los organismos financieros internacionales con el fin de renegociar la deuda externa y a la vez garantizar el ingreso de nuevos recursos, que se hacían indispensables para la estabilización económica.
2) La Política Exterior en función de la crisis centroamericana:
La región centroamericana se volvió más convulsa a principio de los ochentas debido a que se agravan los conflictos regionales, interestatales y la confrontación Este-Oeste, esta crítica situación afectaba directamente a Costa Rica, ya que, "… si hay estabilidad política en Centroamérica, la estabilidad costarricense estará mucho más garantizada. Por el contrario, sí la crisis regional tiende a mantenerse o a agudizarse esa situación no sólo se convierte en un peligro potencial para el país, sino también obstaculiza actividades como el comercio exterior, con el consecuente perjuicio para la economía nacional", por lo que se hacía indispensable que la política exterior accionara en torno al logro de una salida pacífica a la crisis de la región. En este sentido se consideró de vital importancia que las relaciones entre Costa Rica y Nicaragua se basaran en el respeto mutuo y en la no injerencia en los asuntos internos del otro, tal como lo estipula el derecho internacional. Así mismo, Costa Rica se integró a la diplomacia multilateral en busca de una solución a la crisis regional en el marco del Grupo de Contadora, sin embargo, a pesar de los grandes esfuerzos realizados por este grupo no pudo lograr concertar la paz.
Por lo anterior y ante el agravamiento del conflicto regional, Costa Rica adopta una acción unilateral tendiente a evitar verse involucrada en forma directa en las hostilidades que reinaban en los países vecinos y que habían quebrantado la paz regional, a ésta medida unilateral se le denominó "política de neutralidad".
CAPITULO III. PRINCIPALES OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA POLITICA EXTERIOR COSTARRICENSE EN EL
PERIODO 1986-1990
1- PRESTIGIO INTERNACIONAL.
2- La Búsqueda de la Paz y la Democracia en Centroamérica.
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II PARTE: LA COOPERACION INTERNACIONAL DURANTE EL PERIODO GUBERNAMENTAL
1986-1990.
CAPITULO I: MARCO JURIDICO INSTITUCIONAL DE LA
COOPERACION INTERNACIONAL EN COSTA RICA.
2. Sinopsis Histórica del Desarrollo Institucional Específico de la Cooperación Internacional en Costa Rica.
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CAPITULO II: DIAGNOSIS DE LA COOPERACION INTERNACIONAL DURANTE LA ADMINISTRACION ARIAS SANCHEZ.
1- La Política de Cooperación Internacional.
2- Caracterización de la Cooperación Internacional Recibida Durante la Administración Arias.
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CAPITULO III
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.
1. La cooperación internacional ha jugado un rol importante en las relaciones internacionales contemporáneas, ello por cuanto, a través de ella se ha promovido la búsqueda de la paz, así como la transferencia de recursos para estimular el desarrollo de los países menos adelantados.
Tradicionalmente los países desarrollados han utilizado la cooperación internacional tanto como instrumento para promover sus intereses en el exterior como para impulsar el desarrollo económico de los países pobres. En muchos países europeos y Japón, se justifica la cooperación internacional por la atención a los países más pobres y no sólo por los intereses del país otorgante. La gran amplitud de la cooperación internacional que muchos países hoy canalizan por medio de ONGs, es un indicador de ésto. Por otra parte, pocos países en desarrollo han visualizado la cooperación internacional como un objetivo permanente de política exterior, mediante el cual se promueva la colaboración internacional con miras a fortalecer sus esfuerzos en favor del desarrollo. En realidad son muy pocos los países en desarrollo que tienen una visión y una política definida con respecto a la Cooperación internacional. Se caracterizan más por aceptar casi cualquier cosa que se ofrece como cooperación internacional, sin cuestionarse sobre sus beneficios.
Originalmente, la cooperación para el desarrollo tuvo una connotación Norte-Sur, es decir, los países desarrollados transfirieron recursos para el desarrollo de los países pobres. Sin embargo, a partir de la década de los 60 comienza a tomar fuerza la idea de la cooperación Sur-Sur, mediante la cual se busca que los países en desarrollo conjunten esfuerzos para el aprovechamiento mutuo de sus recursos, y como medio para incrementar su capacidad de negociación en las relaciones internacionales. Esto último sigue siendo, sin embargo, más una expectativa que una realidad.
2. En torno a la cooperación internacional existe un amplio debate respecto a la funcionalidad de ésta. Así, observamos que el realismo enmarca la cooperación internacional como una forma más de la política de poder; por otra parte los dependentistas la ven como un instrumento de dominación del mundo desarrollado; y finalmente las corrientes de tipo funcionalista ven la cooperación internacional como instrumento para el establecimiento de la paz, el desarrollo económico y la preservación del ordenamiento jurídico internacional.
Sin embargo, es evidente que los miembros de la comunidad internacional deciden cooperar entre si basados en múltiples razones, por ejemplo: la necesidad de defensa, el deseo de reducir costos en sus transacciones, evitar externalidades, etc. En consecuencia, no sería conveniente adoptar una posición reduccionista basada en un sólo aspecto.
3. Un aspecto importante de mencionar es el hecho de que ha existido una utilización imprecisa respecto a la calificación de los actores en materia de cooperación internacional, especialmente en lo que se refiere a las fuentes proveedoras de recursos. Comúnmente se ha denominado a éstas fuentes en forma general como Comunidad o Sociedad Donante. No obstante, en nuestra opinión dicho concepto pareciera ser inadecuado, en tanto, no todos los recursos ofrecidos constituyen donaciones. En realidad las donaciones representan una porción limitada de los recursos que se transfieren hacia países en desarrollo. La mayor parte de los recursos que se transfieren lo constituyen préstamos e inversiones, sobre los cuales existe un compromiso de devolución ( recapitalización) por parte de quien los recibe. Por lo tanto, el concepto que integra todos estos elementos sería el de "Comunidad Otorgante", y en forma individualizada debería hablarse de "Fuente Otorgante".
4. La cooperación internacional básicamente se clasifica en tres tipos, a saber: financiera, técnica y humanitaria. La cooperación financiera se ha constituido en la principal modalidad para la transferencia de recursos hacia el mundo en desarrollo. Sin embargo, la mayoría de estos recursos deben ser reembolsados ya sea con tasas de interés concesionales o con tasas de interés de mercado, lo cual en muchos casos sobre pasa la capacidad de pago de muchos países receptores. A lo anterior se le suma el hecho de que muchos proyectos que reciben cooperación financiera no son suficientemente rentables (baja capacidad de repago), lo que podría traer como consecuencia un mayor endeudamiento externo.
En lo que respecta a la cooperación técnica, ésta ha venido cobrando una marcada importancia después de la Segunda Guerra Mundial. Esta es importante por cuanto la cooperación financiera por si sola no es suficiente para promover el desarrollo de los países y regiones menos adelantados, por lo que se hace necesario la transferencia de conocimientos y la adaptación de tecnologías. Este tipo de cooperación ha sido promovido en el marco de la ONU, en donde se ha buscado que ésta responda a los intereses y necesidades de los países receptores. Aunque este tipo de cooperación, generalmente, ha tenido un carácter no reembolsable, algunas fuentes cooperantes recientemente la han venido integrando como parte de sus proyectos de cooperación financiera.
Por último la cooperación humanitaria busca responder a situaciones de emergencia provocadas por diversos factores, tales como, desastres naturales, crisis políticas y económicas, etc. Dicha cooperación ha sido utilizada por las fuentes cooperantes como un paliativo al referido tipo de problemas que afectan a los países pobres. En algunos casos se ha utilizado como un gesto de solidaridad internacional. Es decir, responde a multiples objetivos.
La cooperación internacional mayoritariamente se ha canalizado en forma bilateral, es decir, los países otorgantes han tenido una preferencia por canalizar recursos en forma directa, con el fin de promover intereses específicos de su política exterior. Sin embargo, con el surgimiento de la ONU y otras organizaciones internacionales de carácter regional, y dado el clamor de los países en desarrollo, se ha promovido la transferencia de recursos ha través de las Agencias u Organismos Especializados del Sistema de Naciones Unidas, así como de Organismos regionales, bajo el punto de vista de que éstos actuan con una visión de cooperación internacional más amplia que los países.
5. En lo que respecta a la política exterior seguida por Costa Rica, ésta se ha distinguido por poseer un carácter activo, el cual ha estado determinado por la necesidad de resguardar la integridad y soberanía del Estado, así como, por el deseo de captar recursos económicos para el desarrollo del país. Tan pronto como Costa Rica se declaró como República soberana e independiente durante el gobierno del Dr. José María Castro Madriz en 1849, se enviaron los primeros delegados y representantes diplomáticos a negociar tratados comerciales con los representantes europeos en Centroamérica y se comienza a establecer legaciones en Europa y Estados Unidos con el propósito de promover los intereses costarricenses ante las potencias de la época.
Ante la amenaza a su seguridad proveniente tanto de estados vecinos como de fuera del área centroamericana, Costa Rica no ha dudado en solicitar protección al exterior, apoyándose en cualquier momento en alguna potencia extranjera.
Igualmente, con el advenimiento de la Segunda Guerra Mundial la política exterior costarricense se distinguió por su carácter activo en aras de consolidar la cooperación con el Gobierno de los Estados Unidos de América al igual que con los demás Estados Americanos. Desde ese momento, Costa Rica comienza a desarrollar una política exterior protagónica en las relaciones internacionales. Dicho protagonismo toma mayor fuerza después de 1948, al adoptar, los gobiernos costarricenses, una política de lucha contra las dictaduras, a favor del establecimiento de un nuevo orden económico internacional y la búsqueda de la paz.
6. Costa Rica ha promovido la cooperación internacional como un objetivo de su política exterior, ello por cuanto, al ser éste un país en desarrollo, se ha hecho necesario implementar una política externa orientada hacia la captación de recursos que vengan a fortalecer sus políticas de desarrollo. En este sentido, Costa Rica ha participado junto a otros países del mundo en desarrollo, en foros internacionales, y en el establecimiento de regímenes internacionales desetinados a proteger sus derechos económicos. Es por ello que, en las décadas de los 60 y 70, Costa Rica participó en la lucha por el establecimiento de un nuevo orden económico internacional.
Subsecuentemente, en los 70 ante el advenimiento de la crisis petrolera, la cual tuvo fuertes repercusiones en la economía costarricense, se hizo indispensable la búsqueda de cooperación en los países productores de pétroleo. Así, durante la Administración Carazo Odio, se buscó lograr un consenso en el marco de las Naciones Unidas entre los países productores y consumidores de petróleo, a efecto de estabilizar los precios de dicho producto. Asi mismo, se establecieron relaciones diplomáticas con varios países árabes.
Estos esfuerzos desembocaron en el establecimiento del denominado "Pacto de San José", mediante el cual México y Venezuela aceptaron proveer, en términos "preferenciales", petróleo a Centro América y el Caribe.
Como consecuencia de la recesión que afectó al país a principios de los años 80, se implementó una política exterior destinada a buscar el apoyo político y la cooperación financiera tanto del gobierno de los Estados Unidos como de los organismos financieros internacionales.
Con estas acciones se pretendía reestablecer el financiamiento externo al país, el cual era de gran importancia frente a la crisis económica y, en vista de la política de estabilización económica emprendida durante la administración Monge Alvarez para enfrentar dicha crisis.
7. Durante la Administración Arias Sánchez la política exterior costarricense alcanza su más alto nivel de protagonismo internacional. Dicho protagonismo fue determinado por el carácter crítico que adquirió el conflicto centroamericano en ese momento, el cual, no sólo amenazaba con agravarse aún más, sino que además, ponía en peligro la seguridad y la paz de Costa Rica. Ante esta situación, el gobierno adopta como objetivo medular de su política exterior la búsqueda y el establecimiento de la paz en Centroamerica.
La condición previa para la puesta en marcha de una política de paz, que resultara viable, era el reestablecimiento de la imagen o credibilidad externa del país. Por lo que el gobierno adoptó una serie de decisiones que buscaban mejorar la imagen externa del país, reafirmando la tradición pacifista de Costa Rica. Entre las principales decisiones adoptadas figuraron, el apoyo al Grupo de Contadora, el no permitir la utilización del territorio para agredir a otros Estados, y reafirmar la neutralidad costarricense.
La implementación de una política exterior en favor de la paz regional dió lugar a un cierto nivel de enfrentamiento político-diplomático con la política de la Administración Reagan hacia Centroamérica, en tanto que ésta propiciaba una solución de tipo militar a la crisis. La política exterior costarricense de paz se materializó a través del denominado "Plan Arias", en donde el gobierno buscó rescatar esfuerzos anteriores en favor de la paz, para forjar un consenso internacional en pro de una solución pacífica a la crisis regional. Este consenso se concretiza mediante el establecimiento de una " Alianza para la Paz", en donde diferentes actores (Presidentes Centroamericanos, Congresistas Norteamericanos, Países Europeos, etc) resuelven cooperar con éstos esfuerzos.
Un rasgo distintivo de la política exterior en este período, vino a constituirlo el rol desempeñado por el Presidente de la República, ya que el presidente Arias asumió una participación directa y activa en la ejecución de la política exterior y por ende del Plan de Paz. Es decir, en ese momento la ejecución de la política exterior deja de ser un asunto casi exclusivo del Ministro de Relaciones Exteriores. La participación del Presidente como ejecutor de la política exterior trajo como corolario que, por un lado, la opinión pública costarricense se inclinara a favor de la política de paz y, por otro lado, dio lugar al resurgimiento del Sistema de Cumbres Presidenciales Centroamericanas, a través del cual se ha agilizado el proceso regional de toma de decisiones.
8. Paralelamente a la política de paz el gobierno también implementó un a activa política de promoción de exportaciones hacia terceros mercados. En este sentido se realizaron ajustes de tipo interno y externo, con el fin de mejorar la capacidad exportadora del país. En lo interno, se buscó modernizar las instituciones nacionales encargadas del manejo de la política comercial externa. Se creó el Ministerio de Comercio Exterior como ente principal para la promoción de los intereses comerciales del país, se buscó también simplificar los procedimientos de exportación a través del establecimiento de la "Ventanilla Unica" en CENPRO, etc. A nivel externo, se dió continnuidad a las negociaciones en el marco del GATT con el fin de asegurar la membresía del país en este organismo. Igualmente, se negociaron acuerdos comerciales con algunos países, y se promovió la investigación de mercados.
Estos esfuerzos redundaron en un incremento sustancial de las exportaciones, las cuales, en el caso de las no tradicionales, practicamente se duplicaron al pasar de $ 368.3 millones en 1985 a $ 809.2 millones en 1990.
9. En lo referente a la cooperación internacional durante el período 1986-1990 , cabe mencionar, que ésta no figuraba como uno de los puntos centrales del Plan de Gobierno, sin embargo había conciencia en el equipo de gobierno acerca de la importancia de la cooperación internacional como soporte a los esfuerzos de paz en Centroamérica, así como, para reforzar la implementación de programas de desarrollo a nivel nacional. En este contexto, la cooperación internacional vendría a ser percibida como un instrumento de la política exterior, orientada hacia el forjamiento de alianzas externas, y a la búsqueda de recursos económicos, que contribuyeran en la solución pacífica del conflicto centroamericano y a la promoción del desarrollo. A ésto se le denominó "Cooperación para la Paz". A nivel nacional los lineamientos de cooperación se orientaron hacia la búsqueda de nuevos recursos, para lo cual se tomaron importantes decisiones en tres sentidos, a saber: diversificación de fuentes cooperantes, redefinición del marco institucional encargado de la cooperación ,y la formulación de una estrategia de cooperación internacional.
10. En vista de que se preveía una reducción sustancial de la cooperación norteamericana a Costa Rica, la Administración Arias promovió una política de diversificación de fuentes externas de cooperación. con el fin captar nuevos recursos que vinieran a compensar aquellos que se dejarían de percibir, así como, reducir la dependencia que tradicionalmente se ha tenido de la asistencia norteamericana. Esto redundaría en una ampliación de los margenes de maniobra de la política exterior costarricense.
Se estima que en algunos casos se aportaron recursos nuevos al país provenientes de fuentes no tradicionales, pero en otros casos, lo que se dió fue una reactivación de flujos de recursos, provenientes de fuentes que habían reducido o suspendido la cooperación con el país. Un logro de esta política fue el haber fortalecido las relaciones de cooperación con los países nórdicos, lo cual se hizo evidente con el establecimiento de representaciones diplomáticas y la apertura de nuevos programas nórdicos de cooperación con el país. Entre las nuevas fuentes cooperantes figuraron: Austria, Finlandia, Suiza, Dinamarca y Noruega. Igualmente, se incrementó la cooperación por parte de otras fuentes como fue el caso de Suecia , Holanda y Alemania.
11. Desde 1950, se vienen haciendo esfuerzos por establecer un marco institucional que coordine lo concerniente a la cooperación internacional en Costa Rica. Con este propósito se instituyó mediante Decreto Ejecutivo N.45 de 1950, la Junta Nacional Coordinadora de Asistencia Técnica, la cual fue adscrita al Ministerio de Relciones Exteriores. En ese momento se creía que la cooperación internacional debía ser un componente importante de la política exterior del país. Sin embargo, para 1964 ante el apogeo de las ideas desarrollistas y debido a la importancia que tomó la planificación económica en Costa Rica, se crea la Oficina de Planificación Nacional (OFIPLAN). Dentro de este contexto, se decidió transferir la Junta Nacional Coordinadora del Ministerio de Relaciones Exteriores a OFIPLAN. Al parecer, la cooperación internacional fue concebida entonces como un componente de la política nacional de desarrollo, y por consiguiente, objeto de la planificación económica.
Para 1974, toma lugar otro cambio trascendental, el cual fue que la cooperación internacional no sería en adelante exclusividad de una sola institución. Ello por cuanto, al adoptarse la Ley de Planificación Nacional se establece una corresponsabilidad entre OFIPLAN y la Cancillería. Así, en el artículo N.11 de dicha ley, se señala que le corresponde a la Cancillería darle congruencia a la cooperación internacional con la política exterior del país, igualmente corresponde a OFIPLAN hacer lo mismo en lo concerniente al Plan Nacional de Desarrollo.
En el período que va desde 1974 a 1986, se crearon y abolieron tanto en MIDEPLAN como en la Cancillería, una serie de unidades o divisiones de cooperación internacional, las cuales se suponía que vendrían a mejorar y darle a la cooperación un marco jurídico institucional adecuado. Sin embargo, esta inestabilidad institucional viene a reflejar la incapacidad de articular un Sistema de Cooperación coherente, coordinado y dotado de capacidad tanto jurídica como política, para realizar negociaciones internacionales sobre la materia, y en consecuencia, para programar la cooperación que el país recibe tanto en el corto como en el largo plazo.
La ausencia de una estructura permanente ha dado lugar a que, por un lado, la toma de decisiones en materia de cooperación internacional se haya hecho en forma coyuntural, es decir, de acuerdo a los intereses cortoplacistas de cada gobierno, lo que hace que se pierda el sentido de continuidad; y por otro lado, a que el proceso de toma de decisiones sea disperso. No ha existido una entidad que realmente centralice dicho proceso, dando lugar a que, en algunas ocaciones, instituciones públicas y privadas que desean obtener cooperación (especialmente técnica) recurran a arreglos directos con las fuentes otorgantes, sin consultar previamente a la institución encargada de aprobar dichas gestiones; lo que conlleva a que se dificulte el control de los recursos que recibe el país. La ausencia de esta entidad centralizadora y permanente ha hecho que los trámites de gestión y aprobación de la cooperación internacional sean engorrosos en muchos casos y ha dado lugar a la posposición de los desambolsos y, en el peor de los casos, a la pérdida de recursos nuevos.
12. Durante el gobierno del Presidente Arias se intentó realizar mejoras en el Sistema de Cooperación Internacional. Así, en MIDEPLAN se creó la Dirección de Cooperación Internacional (DICI) a través de la cual se trató de establecer un enfoque global sobre la cooperación, en donde se incluía tanto la cooperación técnica como la financiera. Igualmente se realizaron los primeros esfuerzos por elaborar una estrategia de cooperación internacional, mediante la cual se buscaba evitar experiencias como las sucedidas en anteriores gobiernos, en donde, no hubo una política coherente que orientara la toma de decisiones sobre esta materia. De igual forma se creía que no se podía seguir operando en materia de cooperación de acuerdo a lineamientos aislados e incoherentes y con comportamientos institucionales independientes.
Por lo tanto, la adopción de una estrategia debidamente elaborada permitiría conocer la capacidad real y potencial del país para movilizar y administrar recursos externos de cooperación. Dicha estrategia vendría a servir de apoyo a la estrategia nacional de desarrollo, así como, a las políticas de democratización económica y geográfica seguidas por el gobierno. Otro aspecto de la estrategia seguida fue el de alcanzar un buen grado de integración entre el Ministerio de Relaciones Exteriores (Dirección de Política Exterior, área Europa) con MIDEPLAN.
Sin embargo, los referidos esfuerzos no fueron fructíferos, en el tanto que, en el caso de la DICI los resultados no fueron los deseados y, en consecuencia, en 1989 se hizo necesaria una restructuración, cuyos efectos son difíciles de evaluar debido a que se estaba llegando al fin del período gubernamental. En lo que respecta a la estrategia de cooperación internacional, a pesar de que parecía estar bien proyectada, ésta no llegó a implementarse debido a que, por un lado, el documento final se concluyó a finales de 1989, y por otro, al darse el cambio de gobierno, la nueva Administración no mostró interés en la implementación de dicha estrategia.
En consecuencia, al final de la administración Arias se siguió arrastrando el problema de la no existencia de un marco institucional adecuado en el manejo de la cooperación, así como, la ausencia de una política clara y coherente en esta materia.
Por la experiencia anterior, se hace necesario que el país de pasos firmes hacia el establecimiento de una estructura coordinadora de la cooperación internacional que posea un carácter permanente y que sea especializada, la cual centralice la toma de decisiones y delinie la política a seguir en el campo de la cooperación internacional. Dicha estructura, llámese Ministerio o Agencia, debería gozar de cierta autonomía institucional con presupuesto propio y con un personal permanente, capacitado y con poder de decisión. Igualmente, ésta debería coordinar no sólo la demanda de cooperación que tiene el país sino que debería también coordinar una posible cooperación costarricense hacia otros países en desarrollo. Esta estructura debería ser creada mediante un procedimiento legislativo, en vez de, por decreto ejecutivo como se ha venido haciendo; la cual podría estar directamente vinculada a la Presidencia de la República en la forma como lo hacen las instituciones autónomas del Estado y coordinar permanentemente con el Ministerio de Relaciones Exteriores y con MIDEPLAN.
13. Apesar de que durante el gobierno del presidente Arias no se lograron mayores progresos de tipo institucional, la política de diversificación de fuentes cooperantes parece haber dado algunos resultados positivos, ya que aunque no se produjo un aumento sustancial en el nivel de recursos captados por el país en ese período, si se pudieron mantener y diversificar el orígen (fuentes) de los volúmenes que se habían venido otorgando desde la administración Monge.
De los volúmenes de cooperación recibidos por el país, en el período en cuestión, se observa que hubo una similitud entre los montos otorgados tanto por fuentes bilaterales como multilaterales. Así, de un total aproximado de $2040 millones, el 50.3% provino de las fuentes bilaterales y el restante 49.7% de las fuentes multilaterales.
En el caso de la cooperación bilateral, los Estados Unidos fueron la principal fuente otorgante con un total de $648.6 millones, el cual representó el 63.2% del total bilateral y el 31.8% del total global. Tradicionalmente, los Estados Unidos ha sido la principal fuente de cooperación, sus recursos hasta 1982, fueron otorgados bajo el concepto de asistencia para el desarrollo, no obstante, a partir de esa fecha los recursos pasarían a ser otorgados mayoritariamente bajo el concepto de Fondos de Apoyo Económico, los cuales tenian por función financiar las políticas de estabilización y liberalización de la economía costarricense. En el peródo 1986-90, del total de la cooperación norteamericana, un 78% se otorgó como Fondos de Apoyo Económico.
La segunda fuente de importancia a nivel bilateral fue Japón, el cual otorgó $113 millones, lo que representó el 11% del total bilateral. La cooperación japonesa hacia Costa Rica comienza a tener una marcada relevancia a partir de 1989, cuando este país coparticipa en el financiamiento del Segundo Programa de Ajuste Estructural.
En lo que respecta a la cooperación multilateral, el BID figuró como el principal proveedor de recursos, el cual aprobó $608 millones, los que representaron el 60% del total multilateral y un 29.8% del total global. La cooperación del BID ha sido importante para Costa Rica, ya que con sus recursos se ha financiado parte de la infraestructura productiva del país, asi como pequeños proyectos de desarrollo en el campo agroindustrial. Durante el período 1986-90, fue cuando el BID aprobó más recursos hacia Costa Rica, los cuales representaron el 42% del total acumulado hasta 1990.
La segunda fuente de importancia a nivel multilateral fue la Comunidad Económica Europea, la cual se estima que canalizó $166 millones, lo que representó un 16% del total de los recursos multilaterales. Dichos recursos fueron destinados a financiar actividades agropecuarias, desarrollo rural y programas de protección del medio ambiente. Debe señalarse el hecho de que en el peródo 1986-90, fue cuando la Comunidad canalizó un mayor flujo de recursos al país. Se estima que estos recursos representaron aproximadamente un 62% del total otorgado por la CEE al país en la década de los ochentas. La tranferencia de los referidos recursos fue motivada, en buena parte, por la política exterior de paz implementada por la Administración Arias Sánchez.
Además de las fuentes mencionadas hubieron otras, tanto tradicionales como no tradicionales, que realizaron aportes significativos al país, entre ellas, los países nórdicos, Holanda, Alemania, Italia, España y Canadá, etc.
14. En lo que respecta a la distribución de los recursos de la cooperación internacional, esta se realizó, en principio, con base a las prioridades definidas por el gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo. En la mayoría de los casos las prioridades se negocian con las fuentes otorgantes, ya sea a través de un Convenio Marco de Cooperación, o mediante Comisiones Mixtas o Misiones de Programación. En algunos casos las fuentes cooperantes tienen sus propias preferencias sectoriales hacia las cuales canalizan sus recursos; por lo que se hace necesario que en Costa Rica se profundice en el estudio de las políticas y preferencias de dichas fuentes, lo que haría más eficiente la captación de recursos externos.
En el período gubernamental 1986-90, la cooperación internacional se orientó fundamentalmente hacia tres sectores. En primer lugar figuró el desarrollo de la actividad económica y productiva (Programas Globales), a la cual se le destinó más del 60% de los recursos. En un segundo plano estuvo el sector social, en donde se buscó resolver problemas tales como vivienda, salud, empleo, etc. A este sector se le asignó alrededor de un 15% del total de los recursos. En tercer lugar, se destinó alrededor de un 8% de los recursos a obras de infraestructura.
15. Las fuentes otorgantes de recursos usualmente establecen condiciones que el país receptor debe cumplir para optar por la cooperación que éstas ofrecen, especialmente en lo referente a la cooperación financiera. Estas condiciones podrían clasificarse en generales y específicas. Las condiciones de carácter general son aquellas establecidas por casi todas las fuentes cooperantes, y que se aplican a la mayoría de los Estados receptores. Entre éstas figuran: a) los recursos de contrapartidas, b) que los recursos aprobados sean destinados para los propósitos que fueron negociados, c) existencia de un estudio que respalde la factibilidad del proyecto, etc.
En el caso de las condiciones de carácter específico, estas pueden ser aplicadas por un otorgante particular a uno o varios receptores particulares. Entre éstas se señalan, por ejemplo: a) la capacidad del receptor para hacer frente a los compromisos financieros contraidos, b) que la cooperación tenga un carácter regional, c) condicionalidad cruzada, d) que la evaluación de los proyectos sea realizada por la fuente otorgante, e) la afinidad del receptor con respecto a la política exterior de la fuente, etc.
En la mayoría de los casos es difícil para los países receptores de cooperación poder cumplir con algunas de las anteriores condiciones, debido a la escasez de recursos propios, lo que trae como consecuencia el atraso y a veces la pérdida de los recursos de cooperación. Durante la Administración Arias, las fuentes cooperantes impusieron algunas de dichas condiciones, como por ejemplo, que la cooperación debía tener un carácter centroamericano, reducción de la ayuda por alguna de las fuentes por no comulgar con su política exterior, y la condicionalidad cruzada por los organismos financieros, etc.
Sin embargo, la condicionalidad podría tener un efecto positivo para los países receptores, en la medida que ésta pueda evitar el despilfarro, el desvío y la contratación innecesaria de recursos. Un problema de la cooperación internacional que fue serio entre 1986 y 1990, fue la baja capacidad de ejecución de los proyectos de cooperación por falta de capacidad administrativa , falta de personal capacitado y recursos de contraparte.
Por lo tanto, sería recomendable que las autoridades gubernamentales de Costa Rica adopten medidas con miras a agilizar la canalización de la cooperación. Estas medidas podrían orientarse hacia tres aspectos centrales: 1) procurar obtener, a través del proceso de negociación, recursos en las mejores condiciones posibles para el país, 2) agilizar la colocación de recursos de contrapartida, 3) simplificar los trámites de aprobación de la cooperación financiera, 4) cumplir con los compromisos contraídos con las fuentes.
16. Finalmente se concluye, que aunque el país buscó reducir su dependencia respecto a las fuentes tradicionales de financiación externa -a través de la renegociación de la deuda y de la política de diversificación de fuentes -, el componente financiero externo continuo siendo la principal forma de cooperación durante la Administración Arias Sánchez. Así, la cooperación financiera representó, en ese período, el 73% del total de los recursos otorgados al país, lo cual refleja que se siguio siendo fuertemente dependiente de los recursos externos para financiar el gasto del gobierno. De aproximadamente $1486 millones que recibió el país por concepto de cooperación financiera, el 61.5% provino de los Estados Unidos y del BID, lo cual evidencia que el país continuó siendo dependiente de sus dos más importantes fuentes tradicionales de cooperación.
Con respecto a la cooperación técnica puede decirse que ésta representó una porción un tanto limitada de los recursos totales recibidos. Así, de aproximadamente $2040 millones que se otorgaron al país en el período en cuestión, un 24% fue cooperación técnica. Dificilmente éta pudo ser mayor, pues no habría capacidad de absorción de la cooperación internacional, incluso la cooperación técnica es sobreestimada pues equivocadamente se identifica a ésta con la cooperación no reembolsable, que no es lo mismo. Esto significa que el país todavía tiene que hacer esfuerzos por variar la relación desigual que existe con respecto a la cooperación financiera, lo que sólo sería posible a través de un incremento de la capacidad y eficiencia del Estado, en cuanto a la planificación, programación y negociación de proyectos de cooperación técnica. En este rubro, fijuraron como principales fuentes otorgantes, la CEE con un 34%, los Estados Unidos con un 16.5% y el Sistema de Naciones Unidas con el 12.5%, del total de la cooperación técnica.
Por su parte, la cooperación alimentaria provino fundamentalmente del gobierno de los Estados Unidos y del PMA, la cual apenas representó un 3.4% del total de la cooperación.
Para finalizar, es importante señalar la necesidad de que exista una adecuada planificación en lo que respecta a la contratación de recursos externos, ello por cuanto es deseable, por un lado, que los recursos que se soliciten del exterior tengan un carácter complementario del esfuerzo nacional para el desarrollo y, por otro lado, que la búsqueda de estos recursos no se convierta en un fin en si mismo. Lo anterior, debido a que un excesivo ingreso de recursos financieros podría tener efectos negativos para la economía, en lo que respecta al agravamiento del problema de la deuda externa asi como en lo referente al índice inflacionario. Es igualmente importante, que el país cuente con una política claramente definida en materia de cooperación internacional, la cual permita identificar tanto las prioridades nacionales como a las posibles fuentes proveedoras de recursos. Se cree que a falta de esta política, los recursos externos recibidos hasta 1990, dependieron más de las ofertas hechas por las principales fuentes cooperantes que a la capacidad del país por captarlos. Sin embargo, durante la Administración Arias, muchas de dichas ofertas se originaron gracias al prestigio que adquierió la política exterior seguida por el gobierno.
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Montos de Asistencia Técnica del Sistema de Naciones
Unidas para Costa Rica . 1953-1959
( en miles de dólares )
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ANEXO N. 2
DEFICIT FINANCIERO DEL GOBIERNO CENTRAL
1970 – 1983
(millones de colones corrientes)
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ANEXO N.3
VOLUMEN DE IMPORTACION HISTORICA DE LA REFINADORA
COSTARRICENSE DE PETROLEO, S.A.
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DEDICATORIA.
A mis padres,
por su apoyo y confianza
durante la elaboración de esta investigación.
Rafael.
A Dios y a mis padres
que por su apoyo hacenposible mi superación.
Juan Carlos.
AGRADECIMIENTO
Nuestro más profundo agradecimiento al amigo y profesor , Máster Rodrigo X. Carreras Jiménez, actual Vice Canciller de la República, por su valiosa contribución como Director de la presente investigación.
Igualmente, deseamos expresar nuestro agradecimiento a los lectores de tesis, Lic. José Ramón Chavarría, Director de la Dirección de Cooperación Internacional de MIDEPLAN (1978-84), y al Lic. Jorge León, Director de la Dirección de Cooperación Internacional de MIDEPLAN (1986-90), que con sus consejos y recomendaciones han hecho posible la realización de esta tesis de grado.
Asimismo deseamos expresarle nuestro más profundo agradecimiento a la Lic. Flor Sánchez Orozco, funcionaria de MIDEPLAN, por su valioso apoyo y contribución al desarrollo de esta investigación.
Finalmente queremos dar gracias a todas aquellas personas que de alguna u otra manera cooperaron con nosotros en el desarrollo de este trabajo.
JUAN CARLOS RAMIREZ BRENES
RAFAEL A. SANCHEZ SANCHEZ
UNIVERSIDAD NACIONAL
CAMPUS OMAR DENGO
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
ESCUELA DE RELACIONES INTERNACIONALES
HEREDIA
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