Tendencias nacionales y subnacionales en la reforma del gobierno escolar: Argentina y Brasil

Introducción

Este artículo examina los procesos de reforma del gobierno escolar que han tenido lugar a nivel nacional y subnacional en Argentina y Brasil, particularmente desde mediados de la década de 1990. Se discuten las tendencias generales a través del análisis de la legislación, documentos oficiales y fuentes secundarias. Estas últimas incluyen estudios de casos o comparaciones entre dos o más casos en relación con aspectos específicos del gobierno escolar, y fueron seleccionadas a través de búsquedas bibliográficas por Internet y en las bibliotecas de la Universidad Federal de Minas Gerais y de la Universidad Nacional de San Martín.

Siendo los dos países de organización federal y con tradiciones de conflictos entre el centro y los niveles de gobierno subnacionales, las reformas educativas de las últimas dos décadas han implicado importantes re-articulaciones entre los diferentes niveles de gobierno a la vez que se han reflejado de diversas maneras en las políticas provinciales (para el caso argentino) y estaduales y municipales (para el caso brasileño). Además, la selección de estos dos casos se justifica tanto por ser dos de los principales países latinoamericanos y los dos socios más importantes del MERCOSUR, como por ciertos rasgos comunes en su historia política reciente.

Al iniciarse los procesos de reforma educativa que son objeto de este capítulo, ambos países habían atravesado un proceso de democratización política a la salida de sangrientas dictaduras militares, y se embarcaban en la restructuración de sus Estados y economías siguiendo el modelo neoliberal2. Los dos períodos de gobierno de Carlos Menem (1989-1999) en Argentina y de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) en Brasil concretaron transformaciones profundas que tuvieron su correlato en el ámbito educativo tanto a nivel nacional como subnacional. Por otra parte, las administraciones de Luiz Inacio Lula de Silva (2003-2010) y de Néstor Kirchner (2003-2007) y de Cristina Fernandez (2007-) han promovido ciertas reorientaciones que buscaron ampliar el derecho a la educación, aunque continuando con algunos elementos propios del decenio anterior.

El contexto global y regional

Numerosos estudios señalan la emergencia de un nuevo modo de gobierno o regulación de la educación en los sistemas educativos de diversos países que está relacionado con la restructuración del Estado y con la acentuación de los procesos de globalización (Barroso, 2005; Ball, 2002; Whitty et al., 1998). La influencia de la globalización sobre los sistemas educativos deriva tanto del aumento de la competencia económica entre países a nivel mundial como de la difusión de modelos culturales que promueven determinadas líneas de reforma educativa.

Características de este nuevo modelo de gobierno, que puede denominarse pos-burocrático, son una mayor autonomía escolar, la evaluación externa, la diversificación de la oferta escolar, la promoción de la libre elección de escuela, y un equilibrio entre centralización y descentralización (Barroso, 2005)3. A su vez, el Estado evaluador, que controla "a la distancia" a través de un monitoreo de los resultados más que de los procesos educativos, y el cuasi-mercado, que supone la libre elección de escuela junto con un grado de autonomía que les confiere a las instituciones la flexibilidad para adaptar su propuesta pedagógica, son elementos fundamentales de las nuevas formas de regulación (Whitty et al., 1998). Si bien la extensión de este nuevo modelo tanto a países centrales como periféricos implica procesos de fuertes convergencias entre los diversos sistemas educativos nacionales, también se verifican divergencias, producto de las diferentes formas de "hibridización" en que las tendencias globales son combinadas con tradiciones y fuerzas locales (Barroso, 2005)4.

Tanto Argentina como Brasil han experimentado, desde comienzos de la década de 1990, procesos de reforma que buscaron impactar en el funcionamiento de sistemas educativos considerados en crisis. Dichas reformas han estado íntimamente ligadas a la restructuración del Estado –en consonancia con las medidas promovidas por el Consenso de Washington– que tuvo lugar en los dos países de la mano del agotamiento del modelo desarrollista basado en la sustitución de importaciones. El gobierno escolar ha sido uno de los elementos fundamentales de las reformas

emprendidas en ambos países significando una redefinición de las responsabilidades de distintos niveles de gobierno (nacional, estadual/provincial y municipal), de los márgenes de autonomía de las propias escuelas, y de los mecanismos de participación social de actores escolares y extra-escolares. Estos cambios han tenido consecuencias significativas para la organización de las escuelas y el trabajo docente (Oliveira, 2007).

El caso de Argentina

Entre mediados de la década de 1980 y principios de los 90, las políticas de gobierno escolar en la Argentina estuvieron marcadas por los impulsos democratizadores y participativos que respondían en gran medida al retorno del país al régimen político democrático. Se verificaron algunas experiencias que buscaban la democratización del gobierno escolar a través de una mayor participación de docentes, padres, miembros de la comunidad y, en algunos casos, alumnos. Sin embargo, aún estas reformas mantuvieron la impronta de cambios planteados de arriba hacia abajo y encontraron serios límites en un contexto social de aumento de la pobreza y la desigualdad, así como en las culturas institucionales tanto a nivel de las escuelas como de las burocracias educativas que obstaculizaban mecanismos horizontales de toma de decisiones.

La ley de transferencia de establecimientos educativos (1992), impulsada principalmente por razones financieras, determinó la provincialización de las escuelas nacionales de nivel secundario y de los institutos de formación docente, localizados en las provincias y gestionados desde hacía un siglo por el gobierno nacional. Por otra parte, la Ley Federal de Educación (LFE, 1993) fijó una división de responsabilidades entre los niveles nacional y provincial por la cual el primero asumía un rol de planificación estratégica, control de la política y evaluación de resultados, mientras que las provincias quedaban a cargo del financiamiento y la administración de las escuelas. La modalidad de implementación de la reforma que desencadenó la sanción de la LFE también asumió un carácter centralizador en varios aspectos, ya que importantes programas nacionales como el Plan Social Educativo se vincularon directamente con las escuelas, mientras que el Ministerio Nacional adquiría un rol hegemónico en el direccionamiento de los cambios curriculares y de la formación docente (Feldfeber, 2009).

Los cambios en el modelo de gestión de las escuelas primarias y secundarias fue uno de los elementos de la reforma educativa llevada adelante durante la década de 1990, a partir de la sanción de la LFE. Tanto a nivel nacional como en las provincias, se partió de un diagnóstico de excesiva centralización y burocratización del sistema que generaba ineficiencia e impedía la innovación pedagógica. Desde el nivel nacional, se promovió principalmente una mayor autonomía escolar a través de los Proyectos Educativos Institucionales, los cuales debían posibilitar que cada escuela formulara diagnósticos y planes de mejora con la participación de directivos, maestros, padres y miembros de la comunidad. Se argumentaba que la posibilidad de implementación de los cambios pedagógicos necesarios para el mejoramiento de la calidad educativa dependía en buena medida de la instrumentación de un modelo de gestión basado en la escuela (Argentina, 1996).

El Programa Nueva Escuela fue uno de los principales instrumentos usados por el ministerio nacional para promover la adopción en las provincias de este modelo de escuela más autónoma. Este programa llegó a mil cien escuelas en 1995, aunque en la mayoría de los casos en forma indirecta, a través de un grupo menor de escuelas que recibían la asistencia técnica del ministerio nacional (Tiramonti, 1996). La mecánica de funcionamiento del programa implicaba que prácticamente el rol de las provincias se limitaba a seleccionar el grupo de escuelas que participaría del programa y resolver cuestiones administrativas, estableciéndose un trabajo directo del programa nacional con escuelas, directivos y supervisores (Saforcada, 2009).

La crisis económica sufrida por Argentina en 2001-2002 no tuvo precedentes en términos del crecimiento del desempleo y la pobreza, marcando el fracaso del modelo económico forjado en la década anterior. Las criticas a la LFE y la reforma educativa -consideradas parte de la orientación neoliberal que había prevalecido hasta ese momento- fueron en ascenso al resultar evidente que su implementación no había mejorado la calidad educativa (en ninguna de las concepciones adoptadas sobre la calidad por diferentes actores), mientras que la fragmentación y las desigualdades entre los sistemas educativos provinciales y al interior de cada uno habían aumentado.

Los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández han representado la reversión de algunas de las políticas de los 90 en un contexto de significativo crecimiento económico. Ambas administraciones han adoptado un discurso que enfatiza la intervención del Estado y los derechos sociales. Entre las principales medidas en el terreno educativo, se aumentaron los sueldos docentes, se creó el Instituto Nacional de Formación Docente y se sancionaron leyes promoviendo la educación técnica y mejorando los recursos para el alcance de objetivos específicos como la universalización de la escuela inicial y la media. Al mismo tiempo, se continúa promoviendo el desarrollo de proyectos a nivel escolar y las alianzas con organizaciones de la sociedad civil, como se manifiesta, por ejemplo, en la "Propuesta de Apoyo Socio-educativo para el Nivel Secundario" que el Ministerio de Educación implementa actualmente (http://168.83.82.201/dnpc/). La autonomía institucional y la competencia por recursos también son alentadas por algunas de las políticas que han apuntado al mejoramiento de la calidad de la formación docente (Misuraca, 2009). Por

En 2006 se sanciona la Ley de Educación Nacional (LEN, sustituyendo a la LFE), la cual pretende revertir algunas de las políticas desarrolladas durante la anterior década, particularmente en lo que hace a la fragmentación del sistema, y lograr un mayor direccionamiento desde el nivel nacional. La LEN pone el acento en la necesidad de que la educación contribuya a construir una sociedad más justa, y a superar desigualdades y diferentes formas de discriminación (Pini y Gorostiaga, 2008). Entre otras medidas, la ley extiende la educación obligatoria a todo el nivel secundario y establece la jornada completa para las escuelas primarias.

En lo que hace al gobierno de la educación, la LEN reafirma que el Estado Nacional fija la política educativa y controla su cumplimiento (artículo 5) y que, junto con las provincias, son los responsables de la planificación, organización, supervisión y financiación del Sistema Educativo Nacional (artículo 12), manteniéndose un Consejo Federal de Educación como ámbito de concertación y coordinación de la política educativa nacional (artículo 116)5. Sin embargo, y más allá de las previsiones legales existentes (a las cuales debería sumarse la postergada ley de coparticipación federal de impuestos), parece quedar pendiente una definición clara de las responsabilidades de los niveles nacional y provincial así como de los mecanismos de coordinación para el gobierno del sistema educativo (Feldfeber, 2009; Senén González, 2008). Por otra parte, en su artículo 11, la LEN establece, entre los fines y objetivos de la política educativa nacional: "Asegurar la participación democrática de docentes, familias y estudiantes en las instituciones educativas de todos los niveles". La concepción de una escuela con ciertos niveles de autonomía o autogestión se trasluce sobre todo en el artículo 123 al fijar como criterios generales para las instituciones educativas: "a) Definir, como comunidad de trabajo, su proyecto educativo con la participación de todos sus integrantes, respetando los principios y objetivos enunciados en esta ley y en la legislación jurisdiccional vigente. (…) g) Desarrollar procesos de autoevaluación institucional con el propósito de revisar las prácticas pedagógicas y de gestión. h) Realizar adecuaciones curriculares, en el marco de los lineamientos curriculares jurisdiccionales y federales, para responder a las particularidades y necesidades de su alumnado y su entorno. i) Definir su código de convivencia".

Tendencias subnacionales en Argentina

Durante la década de 1990, en las provincias con mayor capacidad técnica y financiera se tendió, al igual que a nivel nacional, a la conformación de un centro que asumía las tareas de planificación y evaluación, delegando mayores funciones en las escuelas para el cumplimiento de las metas centralmente determinadas. En los casos en que existían consejos provinciales de educación (cuerpos colegiados generalmente con representación docente y comunitaria que participan del gobierno del sistema escolar), éstos se debilitaron al tiempo que se fortalecían los ministerios de educación provinciales, en un proceso de centralización del poder6.

La mayoría de las provincias promovió la autonomía de las escuelas a través de los Proyectos Educativos Institucionales (PEIs), política que fue justificada en términos del mejoramiento de la calidad (a través de la elaboración de proyectos de mejoramiento) y de la democratización (vía la ampliación de la participación) de las escuelas. La instrumentación de los PEIs varió entre la adopción meramente formal o en función de programas nacionales que involucraban directamente a escuelas, pasando por su apropiación a nivel legislativo, hasta el diseño de programas provinciales propios impulsando su implementación en las escuelas y brindando capacitación y/o apoyo técnico (Gorostiaga, 2007).

En el caso de la Provincia de Buenos Aires, la Ley Provincial de Educación de 1995 estableció que la administración de las escuelas debía basarse en los PEIs producidos por cada escuela y que las comunidades locales debían participar en su gestión. Desde la esfera de las autoridades educativas provinciales, se sostenía que "la escuela para estos tiempos debe presentar una organización interna que promueva ámbitos de participación democrática, con canales abiertos a la tarea compartida y a las decisiones consensuadas" (Provincia de Buenos Aires, 2001, pág. 12). Al mismo tiempo se proponía que los PEIs se constituyeran en procesos de "construcción permanente", llevados adelante "en un clima de participación y compromiso y a partir de sus propios objetivos" (Provincia de Buenos Aires, 2001, pág. 25). Esta retórica de participación, sin embargo, fue acompañada por un movimiento de centralización en la contratación y supervisión de los maestros, así como en los aspectos de la evaluación del rendimiento escolar, la reforma curricular y la capacitación docente (Tiramonti, 1996).

Respecto al impacto de estas políticas en las escuelas de la provincia, a pesar de que en algunos casos los directivos han valorado a los PEIs como una herramienta que les permite formular planes de mejoramiento de la escuela (Astiz, 2006), en general su instrumentación enfrentó las resistencias de inspectores y directivos, la falta de cultura institucional de tipo colaborativa, la ausencia de apoyo económico, y, en las escuelas medias, el fenómeno de los profesores "taxi" que trabajan en varias escuelas sin llegar a asumir un compromiso fuerte con ninguno de los centros en los que enseñan. Al mismo tiempo, los PEIs no parecen haber generado una participación amplia ni procesos de reflexión críticos sobre la realidad y las posibilidades de transformación de las escuelas (Gorostiaga, 2007), fenómeno que parece acentuarse en contextos de pobreza, donde se verifica por parte de docentes y directivos una denigración de las contribuciones que la participación de los padres puede realizar a la escuela (Astiz, 2006).

el artículo 123 de la LEN, define los criterios en base a los cuales deben organizarse las escuelas, incluyendo "definir, como comunidad de trabajo, su proyecto educativo con la participación de todos sus integrantes" y "promover modos de organización institucional que garanticen dinámicas democráticas de convocatoria y participación de los niños, adolescentes, jóvenes, adultos y adultos mayores en la experiencia escolar". El citado artículo también menciona al PEI como un instrumento de trabajo de las escuelas, e indica además otros "criterios" para una organización de la tarea pedagógica con grados de autonomía, como "brindar a los equipos de la escuela la posibilidad de contar con espacios institucionales destinados a elaborar sus proyectos educativos comunes", "desarrollar procesos de autoevaluación institucional con el propósito de revisar las prácticas pedagógicas y de gestión y acompañar el progreso de los resultados académicos", o "promover iniciativas respecto de la experimentación y de la investigación pedagógica".

Sin embargo, tanto en la Provincia de Buenos Aires como en otras jurisdicciones la normativa educativa en su conjunto no provee los apoyos necesarios para hacer efectivos los procesos de autonomía que se promueven en las leyes generales. Veleda (2009), en base al análisis de los casos de las provincias de Buenos Aires, Chaco y Tucumán, concluye que

en lo que concierne a la autonomía escolar… si bien las leyes educativas provinciales se han orientado a fortalecerla, las normas de menor jerarquía (principalmente los decretos y resoluciones) no han contribuido a "operacionalizarla" ni a precisarla. En efecto, imperan grandes vacíos y vaguedades en ámbitos clave de la autonomía escolar, como las funciones de los actores de las escuelas o las atribuciones de éstas en decisiones ligadas a los aspectos pedagógico-curriculares (pág. 3).

Uno de los vacíos legales mas significativos es el de las funciones que los supervisores deberían cumplir en apoyo de los procesos de autonomía y de formulación de los PEIs.

Por otra parte, las tres leyes de educación provinciales (1997 en Chaco, 2004 en Tucumán y 2007 en Buenos Aires) promueven la participación de los padres en órganos colegiados representativos y establecen el derecho de los alumnos de nuclearse en organizaciones estudiantiles para participar a través de ellas en el gobierno de la escuela. Además, las leyes de las provincias de Buenos Aires y de Chaco explicitan el derecho de los alumnos de intervenir en la formulación de los proyectos institucionales7. Veleda (2009) también remarca que en las tres provincias, a pesar de que las escuelas no tienen poder de decisión sobre el uso de fondos provistos por el Estado, se admite la recaudación de recursos privados a través de las cooperadoras escolares, lo cual permite "un uso relativamente autónomo de los fondos privados en las escuelas públicas" (pág. 22).

Además de los PEIs, han existido otras iniciativas de reforma del gobierno escolar a nivel provincial, aunque en general de carácter aislado. Una de ellas se refiere a la constitución de consejos escolares, que había sido adoptada en varias provincias hacia fines de los 80 y principios de los 90. En la Ley de Educación de la Provincia de La Pampa de 1996 se establece (arts. 61 y 62) el funcionamiento de Consejos Institucionales en todas las escuelas como órganos "de asesoramiento", presididos por el Director y con participación de padres, alumnos, docentes e instituciones locales. En la reglamentación de la ley (Decreto 2191/96) se define que las funciones de los consejos incluyen, entre otras, consensuar y evaluar el proyecto institucional, promover la vinculación de la escuela con la comunidad y difundir las actividades de la escuela. Desde la perspectiva del ministerio de educación provincial, la política de gestión institucional y curricular desarrollada entre 1993 y 2002 se orientó a permitir "el protagonismo de cada uno de los actores impulsando la democratización de las prácticas escolares" (La Pampa, 2002a, pág. 39). Si bien se destaca que los proyectos de las escuelas deberían basarse en "prácticas democráticas" (ibid, pág. 36), los documentos oficiales tienden a acentuar la importancia de los PEIs como herramientas de innovación pedagógica y de "fortalecimiento de la gestión" sin abordar la cuestión de cómo generar una gestión más democrática de las escuelas (La Pampa, 2002b). En la práctica, hubo pocas escuelas que llegaron a conformar Consejos Institucionales y, en la mayoría de los casos, éstos tuvieron corta vida (Gorostiaga, 2007). De acuerdo con la interpretación de algunos funcionarios, la creación de estos consejos en localidades pequeñas de la provincia se consideró un elemento "burocratizador", ya que existían previamente estructuras informales con participación comunitaria que cumplían las mismas funciones. En la visión de otros, los consejos suponían un nivel de participación mucho mayor que las estructuras previamente existentes, en tanto que las dificultades para ponerlos en funcionamiento se originaron en el insuficiente apoyo y seguimiento por parte del nivel central, abocado en ese momento al cambio de estructura del sistema educativo que la LFE requería (ibídem).

Otra iniciativa se dio en la Provincia de Neuquén con el proyecto"Fortalecimiento Institucional de las Unidades Educativas del Consejo Provincial de Educación", llevado adelante desde el año 2000. Según sus enunciados, la descentralización administrativa y financiera facilitaría la integración de las dimensiones institucional, administrativa y comunitaria, a la vez que se explicitaban los objetivos de "mejorar la calidad de la educación" y obtener "mayor eficiencia en el sistema" (Pose, 2003). En el decreto de su creación se señalaba la necesidad de un "nuevo modelo de gestión y organización escolar centrado en la participación y en la cooperación". Aunque se hacía también referencia a que la autonomía promovería la democratización de la toma de decisiones, la mayoría de las actividades de capacitación y asistencia

Provincial de Educación; en el caso de que se produjeran ahorros en los gastos, podían ser reinvertidos en la escuela de acuerdo a necesidades específicas (CIPPEC, 2003).

Aunque el proyecto enfrentó la firme oposición del gremio docente, se verificó satisfacción por parte de los directivos de las escuelas participantes debido a que les permitía -a pesar del recargo de tareas administrativo-contables- resolver problemas en forma rápida (Dubinowski, Cipressi y Colodro, 2004). Las escuelas justificaban el uso de los fondos a través de rendiciones contables, pero también por medio del desarrollo del proyecto pedagógico (presentación de proyectos institucionales, similares a los PEIs). Se estableció una relación directa (de asignación de fondos y de control/ monitoreo/evaluación) entre el nivel central y las escuelas, relegando la importancia del nivel distrital. El programa perdió apoyo en agosto de 2003, con el cambio de autoridades del Consejo de Educación (CIPPEC, 2003), pero continuó siendo implementado en un grupo de escuelas.

Como último ejemplo a nivel provincial, en el proyecto de Escuelas Autogestionadas de la Provincia de San Luis el gobierno cedía los fondos y la administración de las escuelas (incluyendo la organización del PEI) a asociaciones civiles que se comprometían a obtener determinados resultados educativos. Se planteaba "la reinvención de la escuela publica", y se argumentaba que permitiría al nivel central concentrarse en la mejora de la calidad, descargando la gestión diaria en las asociaciones gestoras (San Luis, Anteproyecto de ley, 1999). Esta política fue acompañada por medidas como la descentralización hacia las escuelas de la administración de fondos destinados a gastos de servicios y equipamiento, y concursos abiertos -no limitados a docentes- para los cargos de dirección de escuelas8. A pesar de la oposición que generó en varios sectores, incluyendo el sindicato docente, el proyecto se ha venido llevando a cabo en 9 escuelas desde el año 2001. Más allá de la falta de evidencias acerca del impacto sobre los resultados de aprendizaje, parece verificarse un deterioro de las condiciones de trabajo de los docentes que trabajan en estas escuelas y el mantenimiento de una participación muy acotada de padres y miembros de la comunidad (Feldfeber, Jaimovich y Saforcada, 2004). En la práctica, no se verifica la libre elección por parte de los padres ni la competencia entre escuelas, ya que las escuelas están ubicadas en distintos barrios donde no existe otra oferta escolar. A fines de 2002 el proyecto perdió impulso a raíz de un conflicto entre el gobierno y la fundación que llevaba adelante su implementación y evaluación, y se dejó sin efecto la convocatoria a una nueva ronda de creación de escuelas autogestionadas.

El caso de Brasil

En Brasil la década de 1980 se caracterizó por procesos de democratización y municipalización de la educación. La Constitución de 1988 convirtió a el municipio en un ente políticamente autónomo, con capacidad para elaborar su Ley Orgánica y organizar sus propios sistemas de enseñanza. Además, la nueva carta magna reconoció el principio de la gestión democrática de la educación pública. Este principio democrático se tradujo, en varios estados y municipalidades, en la formación de consejos escolares con participación de diversos actores y en la elección de directores de escuela a través del voto de los miembros de la comunidad escolar. A su vez, desde fines de los ochenta comenzó a ser común la transferencia de la administración de recursos hacia las escuelas, buscando mayor eficiencia (Xavier et al., 1994). Al mismo tiempo, se profundizó el proceso -iniciado años antes durante el régimen militar por razones financieras- de transferencia de la administración de escuelas primarias al nivel municipal.

La década de 1990 y principios de la de 2000, bajo las presidencias de Cardoso, fue de intensos cambios en la educación. El punto de partida estuvo marcado por la necesidad de revertir los bajos índices de cobertura de la escuela primaria y secundaria, así como los altos niveles de fracaso y deserción escolar (Gohn, 2001; Krawczyk, 2008). La Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) y el FUNDEF (Fundo de Manutençao e Desenvolvimento da Educação Fundamental e de Valorização do Magisterio), ambos del año 1996, desencadenaron un proceso de reforma educativa en base a: profundización del proceso de municipalización, lineamientos curriculares comunes, mayor autonomía escolar, evaluación de los resultados de aprendizaje, foco en la educación fundamental de 8 años, y mejoras en la remuneración y formación docente (Hall, 2003; Franco, Alves y Bonamino, 2007). La LDB buscó una mejor organización del sistema fijando para el gobierno federal mecanismos de coordinación y de articulación de los niveles educativos (infantil, primario, secundario y terciario), con funciones normativas y de redistribución de recursos. A su vez, la Enmienda Constitucional nº 14 de 1996 estableció que la educación primaria es responsabilidad prioritarita de los municipios, mientras que la media corresponde al nivel estadual. El FUNDEF, por su parte, generó un mayor control del nivel federal sobre los municipios en pos de una distribución más equitativa de fondos y del mejoramiento del salario docente en todo el país.

En lo referente a la gestión escolar, la LDB expresa principios de descentralización pedagógica y administrativa y de participación comunitaria, promoviendo la elaboración de proyectos escolares por parte de los docentes y la conformación de consejos escolares. En la misma línea, el Plan Nacional de Educación 2001-2010 propuso una gestión democrática de la escuela a través de una mayor autonomía institucional y una creciente participación de la comunidad escolar en la gestión pedagógica y administrativa. Una medida promovida por la legislación fue el establecimiento de consejos escolares, municipales y regionales de educación con representación de distintos sectores, y la elaboración

La descentralización hacia el nivel local y la promoción de un modelo de escuela más autónoma se tradujo en la ampliación de responsabilidades y espacios de decisión a nivel escolar, incluyendo, por ejemplo, la elaboración del calendario escolar, la definición de parte del presupuesto anual y de prioridades de gastos. Al mismo tiempo, se incentivó a las escuelas a conseguir financiamiento adicional de parte de las comunidades locales, así como a competir entre ellas para obtener, a través de proyectos especiales, recursos de programas nacionales (Oliveira, 2007).

A pesar de la oposición a las políticas de la década anterior por parte de los movimientos sociales que formaron la base electoral de Lula, su gobierno (2003-2010) mantuvo algunos de los principales elementos de la reforma de los noventa, como el sistema de evaluación y los lineamientos curriculares centrales, con modificaciones menores en el esquema de financiamiento introducido por la gestión de Cardoso. Los cambios más significativos tienen que ver con la ampliación de la obligatoriedad escolar y de la duración de la enseñanza primaria, y con el aumento de los recursos financieros destinados a la educación. Por otra parte, el FUNDEF fue sustituido en 2007 por el FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização do Magistério), lo cual implicó ampliar su acción sobre los niveles de educación inicial, media, y de jóvenes y adultos. En lo que respecta a las políticas de gestión escolar y participación social, en 2004 el gobierno federal lanzó el Programa Nacional de Fortalecimiento de los Consejos Escolares con el objetivo de favorecer la creación de nuevos consejos y fortalecer los ya existentes, a través de acciones conjuntas con los sistemas municipales y estaduales de educación.

En el inicio del segundo mandato de Lula, en 2007, el Ministerio de Educación intentó presentarse como el coordinador efectivo de la política educacional, al anunciar una serie de medidas y acciones articuladas en un nuevo Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE)9, buscando a la vez acordar con estados y municipios un plan de metas denominado "Compromisso Todos pela Educação". El PDE parecía significar un posicionamiento más activo del Estado federal, a través del cual asumía el compromiso de reducir las desigualdades regionales y de lograr un mínimo de calidad educativa para todo el país (Krawczyk, 2008). Sin embargo, Oliveira (2009) considera que, si bien se apuntaba hacia un mayor protagonismo del ministerio nacional y a rescatar los principios de la Constitución de 1988, se continuaba con un "gobierno a la distancia" de la educación que combinaba la fijación y evaluación de metas a nivel central y la descentralización administrativa y la autonomía (o autogestión) escolar. Un ejemplo de este modelo de gobierno ha sido el mantenimiento del Programa Dinheiro Direto na Escola, iniciado por el gobierno de Cardoso, el cual asocia recursos adicionales a la aprobación del proyecto pedagógico de la institución.

Uno de los elementos novedosos del segundo mandato de Lula fue la adopción de medidas que buscaban la valorización de los docentes de la educación básica, a través de un piso salarial nacional que estableció una carga horaria semanal de 40 horas de las cuales un tercio debe ser cumplido en tareas fuera del aula. Desde el nivel federal también se ha exigido la adopción de Planes de Carrera Docente, lo cual todavía no ha sido implementado por muchos municipios. De esta forma, los bajos salarios, los planes de carrera inexistentes o insatisfactorios, las difíciles condiciones de trabajo en las escuelas situadas en la periferia de los grandes centros urbanos, las políticas de responsabilización escolar, de gestión democrática y de descentralización (situando a la escuela como núcleo de la gestión del sistema escolar) han contribuido a la intensificación del trabajo docente y a tornar poco atractiva la profesión docente. En este sentido, la Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE) considera que, a pesar de los avances del gobierno Lula –como el establecimiento de un piso salarial, la creación de planes de carrera y la institución de un sistema de formación inicial—no ha habido una real valorización del docente, lo cual se manifiesta, entre otros elementos, en que los docentes continúan recibiendo los peores salarios en comparación con profesionales de otras áreas con la misma formación e igual jornada laboral.

Tendencias subnacionales en Brasil

A niveles estadual y municipal Brasil ha experimentado durante las últimas dos décadas numerosas iniciativas de cambios en el gobierno de los sistemas escolares y la gestión al interior de la escuela. La mayoría de los estados han conducido políticas de municipalización, reforzadas por la política nacional en el mismo sentido. En el estado de Pará ya en 1996 existía un programa de municipalización que se profundizó a partir de decisiones tomadas para favorecer la instrumentación de los mecanismos del FUNDEF. Los estados de Espírito Santo, Ceará, Bahía y San Pablo también establecieron incentivos extras para la municipalización de la enseñanza primaria a través de programas similares al de Pará (Gomes, 2009).

La búsqueda de una administración más eficiente y un énfasis en la evaluación de resultados han sido elementos preponderantes en las políticas de reformulación del gobierno escolar, pero también en algunos casos ha habido intentos genuinos de democratización:

Un elemento común en los diversos estados es el énfasis en nuevas formas de gestión de las unidades escolares, buscando involucrar lo que denominan "comunidad escolar" y crear sistemas colegiados de representación de

En el Estado de San Pablo10 las medidas de privatización de empresas públicas, ampliación de alianzas con empresas privadas y reducción de cuadros burocráticos llevadas adelante como parte de la reforma estatal conducida entre 1995 y 1999 (Martins, 2003) tuvo su correlato en el sector educativo:

En 1995, la Secretaría de Educación del Gobierno del Estado de Sâo Paulo elaboró un diagnóstico que delineó su red pública como "una estructura lenta, ineficiente y con muchas anomalías". El programa de reformas fue organizado a través de una política educacional estructurada en tres grandes ejes: racionalización organizativa, cambios en los modelos de gestión (a partir de medidas de desconcentración, que promovían la disminución de la máquina administrativa) y acciones que contemplaban el mejoramiento de la calidad de la enseñanza (Gohn, 2001, pág. 152).

Las políticas referidas a la gestión del sistema estadual de educación incluyeron un re-ordenamiento de relaciones y procedimientos entre órganos centrales y regionales, las escuelas y las municipalidades (que tuvo como uno de sus efectos la consolidación de la municipalización de la enseñanza primaria); la estimulación de la participación comunitaria y del involucramiento de entidades privadas en la administración escolar; y el aumento de la autonomía escolar en aspectos pedagógicos (contenidos curriculares y métodos de enseñanza) y administrativos a través de la realización de proyectos institucionales. Al mismo tiempo, la gestión democrática a través de consejos escolares

–existentes desde el año 1985—pudo beneficiarse de ciertos ordenamientos legales referidos a las funciones de los vice-directores y a la selección de coordinadores pedagógicos (Martins, 2007). Sin embargo, en lo que respecta a la descentralización de responsabilidades hacia las escuelas, Martins (2007, págs. 543-544) concluye que

a concessão de autonomia parece se consolidar como delegação de normas e procedimentos a serem cumpridos, bem distante da noção de autonomia construída… Tanto as medidas legais quanto as orientações normativas que as implementam constituem uma ambigüidade: ao mesmo tempo que incentivam o exercício da autonomia escolar para elaboração coletiva de seu projeto pedagógico, estabelecem rigorosos procedimentos de organização e funcionamento das escolas, e ampliam sua vulnerabilidade financeira e de recursos físicos e humanos.

En el caso de la municipalidad de Porto Alegre11, la política establecida a partir de 1989 determinó consejos integrados en un 50% por docentes y empleados de la escuela (incluyendo al director) y otro 50 % por padres y alumnos mayores de once años, y con las funciones de discutir el proyecto de la escuela, establecer los principios de su administración, decidir el uso de los recursos y monitorear la actuación de los directivos (Gandin y Apple, 2003). La Secretaria de Educación puso en práctica mecanismos de capacitación para los miembros de los consejos, así como instancias de intercambio entre los consejos escolares, y de los consejos con otras organizaciones sociales. Estas medidas integraban el proyecto de "Escuela Ciudadana" impulsado por las administraciones del PT como parte de políticas orientadas hacia una democratización radical. La combinación de la elección directa de directivos y de consejos escolares tenia como principal objetivo el de generar y enseñar a la vez los principios de la gestión democrática al nivel de la escuela (Gandin y Apple, 2003).

Gandin y Apple (2003) argumentan que existió un proceso de real fortalecimiento de los consejos escolares a través del aumento de recursos hacia las escuelas. También señalan como efectos positivos el mejoramiento de los índices de acceso y retención, y el hecho de que no se verificaran (como sí ocurría en las escuelas estaduales) episodios de vandalismo en las escuelas municipales. Gvirtz y Minvielle (2009), por su parte, constatan la existencia de otros mecanismos paralelos al consejo escolar –comisiones ad-hoc, reuniones informales—que evidencian una participación amplia y significativa. Sin embargo, otra investigación (Jaimovich, 2009) señala la poca participación que tienen padres, alumnos y personal no docente en los consejos, y que las reuniones tienden a ser dominadas por docentes y directivos. En el caso de padres y alumnos, esto se relaciona con las dificultades para conseguir personas que quieran postularse como representantes (Jaimovich, 2009). También se encuentra que los consejos tienden a ocuparse más de cuestiones administrativas que pedagógicas.

En el caso de Minas Gerais, uno de los principales estados y segundo colegio electoral de Brasil, también se implementaron consejos escolares compuestos por una mitad de profesionales y otra de padres y alumnos, con funciones similares a los casos ya reseñados, y en el marco de una reforma amplia del gobierno y la gestión del sistema estadual iniciada en 199112. Según Neto (1994), en ese momento Secretario de Educación del estado, la reforma apuntaba a mejorar la calidad a través del involucramiento activo de las familias y la comunidad, además de aumentar la equidad social y eliminar prácticas clientelísticas. Sin embargo, desde visiones críticas como la de Oliveira y Duarte (1997), se sostiene que la implementación de esta política puso el énfasis en la gestión eficiente del sistema, descuidando cuestiones de calidad educativa.

Guedes et al. (1997) caracterizan el caso de Minas Gerais como uno en el que las escuelas adquieren autonomía para tomar decisiones sobre el funcionamiento diario mientras que el gobierno estadual se reserva un rol de planificación estratégica. A nivel de la escuela se decide sobre alrededor del 30% del currículo, la selección de textos, la organización

ser aprobadas por el consejo. El consejo, a su vez, participa en la elaboración del presupuesto escolar y en fijar las prioridades para el gasto de los fondos que administra la escuela. Sin embargo, además de la falta de una capacitación específica, se constata que en muchos casos el funcionamiento de los consejos es simbólico, limitándose a aprobar las decisiones del director (Guedes et al, 1997). La investigación de Gvirtz y Minvielle (2009) señala que, debido a las regulaciones burocráticas existentes a nivel central, la capacidad real de decisión en la esfera de la escuela

-sobre todo en los temas pedagógicos- es muy exigua, y que el sistema estadual sigue siendo predominantemente centralizado. También destaca la escasa participación de los padres en las instancias colegiadas.

Más recientemente, Minas Gerais se ha constituido en un ejemplo de las políticas de responsabilización escolar que también han adoptado otros estados como San Pablo y Pernambuco, consistente en la remuneración variable por desempeño para docentes y funcionarios tomando como referencia los resultados de las evaluaciones de rendimiento de los estudiantes (Zaponi y Valença, 2009)13. Iniciativas similares ya habían sido adoptadas en la primera mitad de los 2000 con el "Prêmio Educacional Escola do Novo Milênio" (estado de Ceará), el "Programa Nova Escola" (estado de Rio de Janeiro) y el "Boletim da Escola" (estado de Paraná) (Brooke, 2006; Acevedo, 2008).