Tendencias nacionales y subnacionales en la reforma del gobierno escolar: Argentina y Brasil (página 2)

Una última tendencia general observable es el surgimiento de nuevas formas de privatización en las redes públicas municipales y estaduales, a través de la actuación de empresas privadas que venden "paquetes" pedagógicos y administrativos basados en el modelo de "Calidad Total" a las escuelas o a las propias administraciones públicas. Esta participación de la iniciativa privada ha sido analizada como una de las consecuencias de la intensa municipalización del nivel primario y de la adopción de políticas de responsabilización escolar en un contexto de enorme heterogeneidad regional y municipal (Adrião et al., 2009).

Discusión

Las reformas de las últimas dos décadas en el gobierno de la educación de la Argentina y Brasil han promovido cierto nivel de autonomía escolar y la descentralización administrativa a los niveles subnacionales de gobierno acompañado por tendencias centralizadoras en determinados aspectos. Así, ambos países experimentan procesos de fuerte direccionamiento desde el nivel federal en términos de currículo, evaluación y modelos de gestión escolar, si bien Brasil exhibe una planificación más sistemática y herramientas de evaluación más sofisticadas en un sistema de mayor complejidad, ya que involucra a los municipios. Al mismo tiempo, se han verificado procesos de descentralización administrativa, financiera y pedagógica. En el caso de Argentina, desde el nivel nacional al provincial, y desde ambos niveles hacia la escuela. En Brasil, desde el estadual al municipal, y desde ambos al escolar. En los diversos tipos de descentralización la búsqueda de eficiencia prima sobre los intentos de democratización. Respecto a la descentralización hacia las escuelas, ésta se realiza casi siempre en forma de delegación de responsabilidades (antes que en forma de una devolución de poderes que permita una participación auténtica de los actores escolares) y dentro de lineamientos y controles por parte de instancias de gobierno superiores.

También, como hemos visto, la delegación de funciones se da en algunos casos hacia asociaciones civiles o empresas privadas. Por otra parte, si bien no es posible hablar de un cuasi-mercado en ninguno de los dos casos, ciertas medidas (como la competencia entre escuelas generada por las evaluaciones y por el direccionamiento de recursos de acuerdo a rendimientos o a la presentación de proyectos; y la adopción de un modelo empresarial en la gestión escolar) han favorecido una lógica de mercado en el funcionamiento de los sistemas escolares, la cual produciría una mayor fragmentación a su interior y acentuaría las desigualdades entre escuelas. El caso de Brasil parece ilustrar mejor estas tendencias, en particular con cierta privatización de la gestión escolar (a través de los servicios que empresas privadas venden a las escuelas y/o a los sistemas estaduales y municipales) como consecuencia de la municipalización y de la responsabilización escolar. Otro elementos del modelo pos-burocrático (Barroso, 2005) como la mayor diversificación de la oferta escolar, parece darse en ambos países no tanto como un objetivo de las políticas públicas, sino como una consecuencia de la mayor segmentación social trasladada al sistema – agudizados por las políticas de autonomía que delegan en la escuela tanto el dar respuesta a los déficits de financiamiento estatal como la atención en términos pedagógicos a la diversidad socio-cultural.

Las reformas participativas a niveles subnacionales (como la conformación de consejos escolares) han tenido más espacio y mayor continuidad en el caso de Brasil, aunque han encontrado fuertes límites en las prácticas políticas existentes y en contextos de desigualdad social y de falta de tradiciones de participación amplia (Xavier et al. 1994; Krawczyk y Vieira, 2007). Se asiste a procesos de despolitización de las prácticas de gestión escolar en las escuelas públicas – descentralización de decisiones de tipo técnico-operacional controladas a distancia en un proceso que se presenta como políticamente "neutro" (Rossi, 2001; véase también Oliveira, 2009)– que se combinan con la responsabilización a nivel de la escuela por la igualdad de oportunidades y la calidad educativa (Fonseca, 2003). El establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas en varios estados y municipios de Brasil con la responsabilización de docentes y directivos por el rendimiento estudiantil, contrasta con la ausencia de políticas similares para el caso argentino.

salarial acordes. En ambos países, el balance de los efectos de las políticas de las últimas dos décadas, en un contexto de persistentes desigualdades sociales y a pesar de algunas medidas recientes de jerarquización en términos de formación, carrera y salarios, es el de una desvalorización de la profesión docente.

Por otra parte, es necesario remarcar el cambio de orientación política producido en ambos países en la última década que supuso, al menos a nivel retórico, el abandono del modelo neoliberal. En ambos países se registran cambios legislativos y políticas que proponen un mayor protagonismo del Estado nacional, aunque no está claro hasta dónde llega la ruptura con varios de los elementos introducidos en los noventa, sobre todo en lo que hace al funcionamiento cotidiano de las escuelas.

Es de destacar que en ambos casos los procesos de reformas iniciados en los 90 han generado un aumento de la cobertura (más significativo en el caso de Brasil), pero con cuestionamientos referidos a la equidad y la calidad de la educación. Estos déficits, sumados a los efectos fragmentadores que tuvo la forma de implementar la descentralización administrativa, son los que en buena medida justifican en la presente década una intervención del nivel central que busca ir más allá de los programas compensatorios característicos de la década de 1990. A esto se le suma la constatación, por parte de las instancias nacionales, de que muchas entidades subnacionales no cuentan con las capacidades técnicas y financieras para asumir plenamente el compromiso de un gobierno eficaz de sus sistemas educativos (véase Krawczyk, 2008 para el caso brasileño; Senén González, 2008, para el argentino).

Mientras que varias tendencias de política educativa tanto a nivel nacional como subnacional evidencian la implementación de algunos elementos pos-burocráticos de gobierno escolar, es importante remarcar la ausencia de un cuasi mercado en los dos países, así como la persistencia de formas burocráticas tradicionales en varios aspectos de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno, así como al interior de los sistemas educativos subnacionales. También se destacan los movimientos recientes hacia una intervención más directa (menos "distante") del Estado sobre diversos aspectos de los sistemas educativos. Sobre este último punto resta dilucidar si se trata de una intervención estratégica orientada a actuar en forma remedial sobre aspectos particulares para prevenir la desintegración de los sistemas y asegurar su alineamiento con objetivos de crecimiento económico14, o si manifiestan una tendencia por la cual el Estado asumirá o promoverá –a través de acuerdos entre los distintos niveles de gobierno y con diversos sectores sociales– un modelo de regulación que rescate o re-signifique elementos de control burocráticos que favorezcan cierta homogeneización en pos de mayor equidad y democratización social.

1 Este articulo es una versión modificada del capítulo que aparece en D.A. Oliveira, M. Pini y M. Feldfeber (orgs.), Políticas educacionais e trabalho docente: perspectiva comparada, Belo Horizonte: Fino Traço Editora, 2011. El libro es producto de um proyecto bi-nacional que contó con financiamiento del MINCyT y de la CAPES.

2 En Argentina, estas políticas produjeron cierto crecimiento económico, pero también un dramático aumento de la desocupación, la pobreza y la desigualdad social que tuvo su pico con la crisis de diciembre de 2001. En el caso de Brasil, el crecimiento económico y la mejora general en los ingresos de la población tuvo como contracara el mantenimiento de las grandes desigualdades sociales características de este país, al menos hasta mediados de la década de 2000 (Hall, 2003).

3 Barroso (2005, pág. 736-737) apunta que el modelo burocrático-profesional que prevalecía anteriormente expresaba la combinación de "una regulación estatal, burocrática y administrativa", con una "regulación profesional, corporativa y pedagógica". La regulación burocrática se caracteriza por controles ex-ante a través de normativas y reglamentos, y por una mayor centralización de las decisiones (Barroso, 2005; Feldfeber, 2009).

4 Las diferentes formas que este nuevo modelo de regulación adopta en distintos países puede suponer grados de intensidad variables en la implementación de los elementos característicos del modelo, En este sentido, Barroso (2005) da cuenta de una investigación sobre cinco países europeos que se han movido hacia un modelo pos-burocrático, de los cuales sólo uno (Inglaterra) expone claramente la conformación de un cuasi- mercado (los otros cuatro son Francia, Hungría, Bélgica francófona y Portugal).

5 Este renovado Consejo Federal de Educación incorpora nuevos integrantes y atribuciones. Se destaca que sus resoluciones podrán ser de cumplimiento obligatorio (LEN, art. 118).

6 Rivas (2004) reporta que diez provincias eliminaron o redujeron a un papel consultivo a los consejos provinciales de educación durante la década de 1990.

7 Debe destacarse que la Provincia de Buenos Aires parece estar promoviendo de manera activa la conformación de Centros de Estudiantes en todas sus escuelas secundarias públicas.

8 Para entender la experiencia de esta provincia, Rivas (2004) resalta la existencia de un estilo político caracterizado por "una fuerte tendencia hacia la concentración casi absoluta del poder, quitando autonomía a los poderes Legislativo y Judicial, que funcionaron como meros apéndices del

9 El PDE fue un plan plurianual 2008/2011 y reunía una serie de programas nacionales y ponía el acento en la coordinación de acciones con los niveles subnacionales. Se creó un nuevo indicador de evaluación del rendimiento, atando la distribución de recursos a los resultados de esa evaluación (Krawczyk, 2008).

10 Principal Estado del Brasil en términos económicos y demográficos, con una población de alrededor de 41.300.000 habitantes (datos de 2007).

11 Capital del Estado de Rio Grande do Sul. Fue gobernada por una coalición de partidos de izquierda liderada por el PT entre 1988 y 2004. La red municipal abarca alrededor de 90 escuelas.

12 La reforma, apoyada técnica y financieramente por el Banco Mundial, incluyó la implementación de un sistema estadual de medición del rendimiento académico de los estudiantes y el aumento de los salarios docentes. Es importante resaltar que la institución de colegiados escolares es anterior, habiéndose constituido en una de las iniciativas más significativas en el área educativa del gobierno de Tancredo Neves (1983-1986) quien hizo de la gestión democrática uno de los principios de su administración.

13 Si bien es una política adoptada por algunos estados y municipios, no existe una política nacional que apunte a responsabilizar a docentes y directivos por los resultados de sus alumnos, a pesar de los mecanismos a nivel federal de evaluación del rendimiento escolar, cuyos resultados por estados, municipios y escuelas son publicitados (Andrade, 2008).

14 Para este punto, véase la distinción que realiza Ball (2002, p. 118), dentro de la nueva ortodoxia de las reformas educativas de la década de 1990 a nivel mundial, entre dos programas de política: uno que "apunta a vincular más estrechamente a la educación con los intereses económicos nacionales" y otro que "implica un Estado que se ha distanciado de la educación".

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Datos de los autores

Jorge M. Gorostiaga es Doctor en Análisis Social y Comparado de la Educación (University of Pittsburgh). Profesor Asociado en la Escuela de Humanidades, Universidad Nacional de San Martín. Investigador del CONICET y Profesor de Posgrado en el Área de Educación de la Universidad Torcuato Di Tella. Integra el Centro de Estudios Interdisciplinarios en Educación, Cultura y Sociedad (CEIECS, UNSAM) y el Núcleo de Investigaciones sobre Conocimiento y Política Educativa (NICPE).

Lívia M. Fraga Vieira es Doctora en Ciencias de la Educación (Université René Descartes– Paris V). Profesora adjunta de la Facultad de Educación de la Universidad Federal de Minas Gerais y del Programa de Posgrado en Educación de la misma universidad. Investigadora del Grupo de Pesquisa sobre Política Educacional eTrabalho Docente (GESTRADO) y del Núcleo de Estudos e Pesquisas sobre Infancia e Educação Infantil (NEPEI).

Revista Latinoamericana de Educación Comparada. RELEC. – ISSN 1853-3744 Sociedad Argentina de Estudios Comparados en Educación (SAECE)

Autor:

Jorge M. Gorostiaga.

UNSAM – Di Tella / Argentina.

Lívia M. Fraga Vieira.

Universidad Federal de Minas Gerais / Brasil