Introducción
Las Finanzas tienen como función contribuir al desarrollo económico de un país, el Estado debe velar que exista una distribución equitativa de las riquezas, incentivar a los inversionistas y a la producción, crear un clima de confianza política, establecer una estabilidad legal, disminuir la tasa de inflación entre otras, ya que estas variables generan empleo e incentivan el crecimiento del aparato productivo. Lo público, por su parte, hace referencia a aquello que es común a toda la sociedad o de conocimiento general. El desarrollo económico de un país depende de la buena gerencia y administración que de las finanzas realicen los representantes del Estado. Las Finanzas públicas se encargan de regir las necesidades que surjan ante el estado ya sea frente a los individuos como frente a sí mismo, esta rama de la economía se encarga de analizar la obtención, gestión y administración de fondos.
Las finanzas públicas están relacionadas por las políticas que instrumentan el gasto público y los impuestos. De allí dependerá la estabilidad económica del país y su ingreso en déficit o superávit. El estado es el responsable de las finanzas públicas. El principal objetivo estatal a través de las finanzas públicas suele ser el fomento de la plena ocupación y el control de la demanda agregada.
La intervención del estado en las finanzas, por lo tanto, se da a través de la variación del gasto público y de los impuestos. El gasto público es la inversión que realiza el Estado en distintos proyectos de interés social. Para poder concretar las inversiones, es decir, mantener el gasto público, las autoridades deben asegurarse de recaudar impuestos, que son pagados por todos los ciudadanos y empresas de una nación.
El gasto público, por otra parte, puede funcionar como estímulo del consumo. El Estado está en condiciones de generar puestos de empleo, lo que otorgará salarios a la gente y dinero para consumir. Los impuestos suelen estar vinculados a los ingresos de las personas: a mayores ingresos, mayores impuestos para pagar. Hay impuestos que son considerados recesivos, ya que afectan de la misma forma a la población con menores ingresos y a las clases altas.
1. FINANZAS PÚBLICAS
Elementos Introductorios de Las Finanzas Públicas
La palabra finanzas viene del griego, lo cual significaba el fin de los negocios jurídicos, al pago con que ellos terminan, estos estaban constituidos por los recursos o ingresos. La ciencia de las Finanzas Públicas se enfoca en satisfacer las necesidades que solicite la comunidad de personas que integran un Estado, se inclinan a cubrir las exigencias del colectivo, predomina el interés general. Además, regirán las necesidades que se originen frente a las relaciones de Estado con los personajes o las del Estado frente a sus propias necesidades.
Actividad Financiera del Estado
Comienza cuando el Estado se apropia de las riquezas o bienes producidos por las demás economías, y las convierte en entradas para atender los gastos que le ocasionará cumplir su deber de satisfacción de las necesidades públicas. Termina cuando el ingreso público se ha convertido en servicio público o medio de satisfacer la necesidad.
Elementos que la Integran
• Las Necesidades Públicas: surgen de la colectividad y se satisfacen mediante la actuación del Estado quien será garantizador de las principales insuficiencias que se originen dentro de una colectividad, solamente podrán ser remediadas por el Estado debido a que son de imposible cumplimiento por cada persona que conforma el colectivo.
• Servicios Públicos: Son las acciones que el Estado realiza en función de la satisfacción de las necesidades públicas. Son sujetados a las necesidades frente a las cuales están llamados a satisfacer, por lo cual se diferenciará entre servicios públicos esenciales y no esenciales.
• Gasto Público: Son las inversiones de riquezas que las entidades públicas hacen para la producción de los servicios necesarios para la complacencia de las necesidades públicas, logrando cumplir con las exigencias de la vida pública.
• Recursos Públicos conforman todos los ingresos financieros a la tesorería del Estado, cualquiera sea su naturaleza económica o jurídica.
• Renta Nacional: sumatoria en términos monetarios de los bienes y servicios producidos, los cuales son repartidos y vendidos en un país durante un tiempo determinado, es decir, dentro de un ejercicio fiscal.
Las Funciones de las Finanzas en el Proceso del Desarrollo
Su principal función es contribuir al progreso económico de un país, el Estado debe cuidar que exista una distribución equitativa de las riquezas, incentivar a los inversionistas y a la producción, crear un clima de confianza política, establecer una estabilidad legal, disminuir la tasa de inflación entre otras, ya que estas variables generan empleo e incentivan el crecimiento del aparato productivo. El progreso económico de un país depende de la buena gerencia y administración de las finanzas y el cumplimiento de las funciones que realicen los representantes del Estado.
Sector Público
La acción económica del sector público abarca todas aquellas actividades que el Estado y sus empresas controla. La función dependen en gran medida de lo que en cada momento se considera que constituye el interés público; ello solicita definir con tiempo el ámbito de ese interés general. En algunos casos los gobiernos pueden preferir el mantenimiento de empresas públicas, aunque sean menos eficientes, por temor a las consecuencias políticas que podría ocasionar una apertura del sistema, como ocurre en China, que ante el peligro de la inestabilidad social que provocaría una alta tasa de desempleo, mantiene empresas públicas ineficientes que incurren en enormes pérdidas año tras año.
Realidad de las Finanzas Públicas en Venezuela
Venezuela es un país con grandes recursos humanos y recursos naturales renovables y no renovables, recursos que de haber sido canalizados en su momento de manera eficaz y eficiente nuestro país sería hoy día una potencia económica, pero en los últimos años se considera que los resultados económicos han sido totalmente decepcionantes debido a la aplicación de políticas económicas inadecuadas.
Actualmente, nuestro país se encuentra en un caos financiero y económico que ha sido inducido por la administración errónea del Estado y sus políticas económicas que no aportan valor agregado. Hoy en día, los servicios y necesidades públicos no son cubiertos por los entes encargados, la escasez de alimentos, medicinas y otros productos de primera necesidad se han convertido en una situación insostenible. Los hospitales no cuentan con un servicio médico óptimo y el transporte público cada día es menos eficiente, mientras que la demanda de usuarios aumenta. El venezolano común vive una lucha constante para lograr pagar el alto costo de la vida, la canasta alimentaria supera el sueldo mínimo, por otra parte, la escasez de productos ha llevado a la economía informal de valerse de esto para sacar provecho al incremento de la demanda y vender productos alimenticios triplicando su costo real.
Por otra parte, los inversionistas prefieren no invertir su dinero en Venezuela, debido a la inestabilidad económica y política que existe en el país, las empresas privadas se ven afectadas por la falta de divisas y el clima de inseguridad en cuanto al apoyo por parte del gobierno para canalizar sus actividades con normalidad es bastante desierto.
2. SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN
Plan Nacional de Desarrollo
Misión
Es uno de los organismos principales de la administración pública. Su objetivo es diseñar, hacer viable y controlar las políticas de desarrollo económico, social y ambiental del país, en coordinación con los ministerios y los entes territoriales.
Origen
En el año de 1936, se autorizó al Estado para racionalizar la producción, distribución y consumo de riquezas, así como para ofrecer al trabajador colombiano la protección adecuada de acuerdo con sus derechos adquiridos. Bajo estos principios, la planeación en Colombia hizo su aparición ligada a cambios estructurales e institucionales que dieron inicio a los Consejos nacionales de economía y de política económica y social, como organismos asesores. En 1958, se creó el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación, así como el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, entidades que tuvieron funciones de estudio y recomendación de la política económica. Luego en 1968 se modificaron las estructuras del Consejo y las entidades anteriormente mencionadas se transformaron en el Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES– y en el Departamento Nacional de Planeación –DNP–, respectivamente.
Realidad del Plan Nacional de Desarrollo en Venezuela
En la actualidad el plan nacional de desarrollo fue presentado en la Asamblea Nacional, por el presidente Nicolás Maduro Moros y es denominado: Plan de la Patria, Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación, 2013-2019.
Es un documento que debería ayudar al gobernante a guiar sus acciones en Pro del bienestar común, pues "contiene los objetivos, estrategias, políticas, medidas, metas y proyectos que orientan la acción del gobierno en periodo constitucional".
Lo que más resalta dentro de este documento son las metas macroeconómicas y macrosociales. Ya que aparentan ser una simple expresión de buenos deseos, algo un poco controversial ya que establece como meta una inflación promedio anual de 20%, cuando en realidad la inflación anualizada para el 2014 ascendió a 68,5%. En lo que va de año 2015 cada día aumenta de manera considerable la inflación y los productos alimenticios son más escasos. Por otra parte, en el plan trazan como meta menos de 15% en pobreza, esto es poco creíble debido al nivel de desempleo y alto costo de la vida.
3. SISTEMA PRESUPUESTAL EN COLOMBIA
Presupuesto Nacional está conformado por los siguientes apartados Principios Presupuéstales, Presupuesto de rentas y recursos de capital, Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones, Preeminencia De La Ley Que Adopta El Plan De Inversiones.
El Sistema Presupuestal
El Sistema Presupuestal que "está constituido por un plan financiero, por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la Nación". Él cual busca coordinar el proceso presupuestal con el marco más amplio de los programas macroeconómicos del Gobierno, y asegurar así la compatibilidad de la Política Fiscal con la Política Monetaria, cambiaria y crediticia. Pero resulta que en la práctica el Gobierno ya se venía elaborando el plan Financiero.
Consejo Superior de la Política Fiscal
La ley orgánica del presupuesto ha creado un nuevo organismo, encargado de coordinar el sistema presupuestal y de hacer un seguimiento permanente de la política fiscal: se trata del Consejo Superior de la política fiscal, CONFIS. Esto se hizo con la finalidad de que una entidad con buen nivel técnico realizara un análisis de los asuntos fiscales y trámite de algunos procedimientos presupuéstales.
Principios Presupuestales:
A través de los principios presupuestales se busca obtener lo siguiente:
Un control efectivo sobre el volumen del gasto público, tomando como objetivo su reducción al mínimo.
Un control del parlamento sobre el Ejecutivo, en materia financiera, buscando elevarlo al máximo.
Una depurada representación contable de los procesos de ingresos y de gastos públicos.
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital:
Hay ingresos propiamente dichos, que son aquellos que perciben con regularidad, sin intermitencias; hay ingresos ordinarios que son aquellos corrientes, que no están afectos a la financiación de un gasto específico; y hay, por último, ingresos corrientes ocasionales, que son la excepción, y que como su nombre lo sugiere son aquellos que ingresan de manera eventual.
Presupuestos de Gastoso Ley de Apropiaciones:
De acuerdo con el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, el presupuesto de gastos se discrimina en tres partes:
Gastos de funcionamiento.
Servicio de la deuda.
Gastos de inversión.
Preeminencia de la Ley que Adopta el Plan de Inversiones:
"Sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores", agrega la norma. Esto significa que la ley del plan, en cuanto a los gastos públicos que define, no requiere de leyes posteriores que decreten dichos gastos antes de incorporarlos como apropiaciones a la correspondiente ley de presupuesto anual. Así lo corrobora el inciso 2° del artículo 346. El Congreso, sin embargo, podrá aumentar o disminuir las partidas en el plan cuatrienal de inversiones al momento de discutir el presupuesto anual, observando por supuesto los procedimientos que se señalan en la ley orgánica del presupuesto.
4. PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
Según el artículo 1° de la Ley 225 de 1995 (Art. 11 Dcto. 111 de 1996) el presupuesto de rentas lo conforman los siguientes conceptos:
Los ingresos corrientes de la nación:
Un ingreso corriente es aquel que llega a las arcas públicas de manera regular, no esporádica. Sin embargo, puede haber ingresos ocasionales, que como lo precisa el parágrafo 2 del artículo 20 de la Ley 38 de 1989, "deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes Principio del documento grupos o subgrupos de que trata este artículo".
Las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto:
Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector.
Los fondos especiales:
Los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador.
Los recursos de capital:
La operación de tesorería, que usualmente tiene su origen en créditos a menos de un año, cumple un papel de gran importancia en el manejo de la hacienda pública para estabilizar los pagos pero no para financiar nuevos gastos públicos. Debe anotarse, así mismo, que los recursos de crédito, para que puedan ser Principio del documento incorporado al presupuesto, deben ser "autorizados por la ley".
Los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional:
En el presupuesto de rentas y recursos de capital deben figurar no solamente los ingresos del Gobierno Central, sino también los de los establecimientos públicos, distinguiendo en éstos sus rentas propias de las transferencias y aportes que reciban del Gobierno Central, con el fin de evitar dobles contabilizaciones en el presupuesto.
5. PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES
De acuerdo con el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, el presupuesto de gastos se discrimina en tres grandes rubros: 1° Gastos de funcionamiento, 2° Servicio de la deuda, 3° Gastos de inversión. En desarrollo del principio presupuestal de la especialización, según el cual "las apropiaciones deben referirse en cada organismo o entidad de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas", el citado artículo 23 dispone que el presupuesto de gastos especifique las diversas ramas de la administración pública, y dentro de éstas el organismo o entidad al cual se le autoriza el gasto.
Dentro de cada organismo o entidad el presupuesto de gastos de funcionamiento se clasificará en:
1° Servicios personales
2° Gastos generales
3° Transferencias y gastos de operación. A su turno, el presupuesto del servicio de la deuda se clasificará, por entidad, en: 1° Deuda interna, y 2° Deuda externa. Y el presupuesto de inversión "comprenderá el plan operativo anual, clasificado según lo determine el Gobierno". Con estas precisiones en cuanto a la designación del gasto se busca evitar el otorgamiento de autorizaciones genéricas o en bloque. El legislador siempre ha buscado, al desarrollar el principio de la especialización, que las apropiaciones presupuéstales se autoricen para entidades específicas y para gastos determinados. De esta manera el control presupuestal en todas sus expresiones se facilita, lo mismo que la evaluación del gasto público. "Así como la Constitución confía al Gobierno —dice Hugo Palacios- la facultad de dirigir las relaciones internacionales con mucha independencia frente al Congreso, también hace indispensable la aquiescencia del Congreso para que el Gobierno pueda realizar cualquier gasto público"41.
De allí que el artículo 345 de la Carta sea tan perentorio: "No podrá hacerse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto".
Nótese que la actuación del Congreso en relación con el gasto público es doble: en una primera instancia, diferente de la presupuestal, "decreta el gasto"; y en una segunda instancia, diferente jurídica y cronológicamente de la anterior, aprueba el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Y no puede hacerse erogación con cargo al tesoro, al tenor del artículo 345 de la Constitución, que no se halle incluido en el presupuesto de gastos.
Los Diversos Tipos de Apropiaciones
El artículo 38 del Decreto 111 de 1996 dispone: "En el presupuesto de gastos sólo se podrá incluir apropiaciones que correspondan:
1) A créditos judicialmente reconocidos;
2) A gastos decretados conforme a la ley;
3) Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional; y "4° A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública".
Ahora bien, que un gasto esté previamente decretado por el Congreso es requisito indispensable para que pueda incluírsele en la ley de apropiaciones; pero esto no quiere decir que las partidas que se apropien para atender dicho gasto deban cubrir la totalidad del gasto decretado: pueden cubrir menos, pero desde luego nunca más del monto decretado.
Esta es una válvula de escape indispensable para poder mantener el equilibrio presupuestal y el buen manejo de las finanzas públicas. Por eso el inciso final del artículo 25 de la Ley 38 puntualiza: "si los gastos excedieran el cómputo de las rentas y recursos de capital, el Gobierno no solicitará apropiaciones para los gastos que estime menos urgentes y, en cuanto fuere necesario, disminuirá las partidas o los porcentajes señalados en leyes anteriores".
En el artículo 345 de la Carta Política se ha refundido en una sola norma los artículos 206 y 207 de la anterior Constitución. La única innovación consiste en que se han incluido los concejos distritales, que no figuraban en la Constitución anterior, como autoridad competente para decretar gastos públicos.
Distinción Entre Gastos De Funcionamiento Y Gastos De Inversión
A primera vista esta es una distinción en la nomenclatura del gasto público obvia y ampliamente justificada. Sin embargo, un sector de la doctrina viene últimamente cuestionando la conveniencia de esta distinción.
Las razones de estas críticas son las siguientes:
1) La distinción ha dado lugar a otorgarle una cierta preeminencia conceptual a los gastos de inversión sobre los de funcionamiento. Se tiende a considerar de mejor estirpe a los primeros que a los segundos. En realidad existen gastos de inversión eficientes y gastos ineficientes, así como hay gastos de funcionamiento útiles y gastos inútiles. La conveniencia de unos y otros no debe juzgarse por la definición del tipo de gasto sino por la eficiencia intrínseca de cada gasto específicamente analizado.
2) Los llamados gastos de inversión en materia presupuestal no responden a la misma definición que en las cuentas nacionales, para las cuales el concepto de inversión se asimila a la llamada formación interna bruta de capital, es decir, al incremento del acervo de bienes físicos productivos. En cambio, en la terminología presupuestal, la inversión contiene una mezcla de criterios que incluye aspectos físicos, sociales, militares, etc. Por ejemplo, en el presupuesto de 1987 apenas el 52% de los gastos que aparecían catalogados como de inversión correspondían a inversión física45.
3) A menudo los llamados gastos de inversión en el presupuesto envuelven, encubiertos, múltiples gastos de funcionamiento. En la misma investigación que acabamos de citar se estableció, por ejemplo, que en el presupuesto de
1987 el 22.8% de los gastos denominados como de inversión eran, en realidad, gastos de funcionamiento. La inversión física arrastra siempre un incremento en los gastos de funcionamiento. La construcción de un hospital, por ejemplo, arrastra el incremento en los gastos de funcionamiento que implica su operación.
4) Esta dicotomía entre los gastos de inversión y de funcionamiento ha llevado a que el proceso presupuestario se fraccione en Colombia: todo lo que concierne a la inversión ha sido centralizado en el Departamento Nacional de Planeación, mientras que lo relacionado con el funcionamiento, en el Ministerio de Hacienda.
5) Sería deseable que si se mantiene la distinción en la nomenclatura presupuestal se procure acercar la definición de inversión de las Cuentas Nacionales a la del presupuesto con el fin de que económicamente, cuando se hable de inversión, se haga relación a un concepto único que tenga un sentido claro.
6. GASTO PÚBLICO
El artículo 350 de la Carta Política contiene quizás la más importante innovación en materias presupuéstales de la nueva Constitución: la creación de la figura del gasto público social "que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica". Salvo casos de guerra o de problemas de seguridad nacional, esta modalidad de gasto tendrá prioridad sobre los otros tipos de apropiaciones. Esta norma hace parte de un grupo de artículos de la nueva Constitución que han querido darle especial énfasis al gasto social. Los estudios modernos de finanzas públicas coinciden en afirmar que el gasto público debe orientarse prioritariamente hacia el gasto social, es decir, hacia la atención de las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad.
Esta norma, junto con las otras que se han citado, marca una nueva orientación dentro del derecho constitucional colombiano, a saber: que en materia de gasto público la Constitución, por primera vez, hace juicios de valor, pues considera unos tipos de gastos más importantes que otros, y en el caso del gasto público social lo considera prioritario. La orientación y las prioridades del gasto público habían sido dejadas hasta ahora al cuidado del presupuesto anual, del Plan de Desarrollo, y de la orientación del Gobierno de turno. Ahora la nueva Carta ha entrado a trazar un rumbo y unas prioridades. Es éste, por tanto, uno de los aspectos más novedosos de la nueva Constitución colombiana. El constituyente Alfonso Palacio Rudas, en el libro ya citado, anota: "La constitucionalización del gasto público social es una novedad en nuestra hacienda pública. Se introduce así el concepto de que cumple una función política de naturaleza social y juega un papel redistributivo, puesto que el artículo 350 ordena destinar una parte especial del gasto a la solución de los problemas más urgentes de las clases necesitadas.
Esas partidas se redistribuirán conforme al criterio de "necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa". Se busca así promover el desarrollo equilibrado de todas las regiones del país".
7. PREPARACIÓN, PRESENTACIÓN, APROBACIÓN, EJECUCIÓN Y CONTROL DEL PRESUPUESTO.
Preparación del presupuesto:
Corresponde al Gobierno, según el artículo 346 de la Carta, preparar anualmente el proyecto de presupuesto de rentas y apropiaciones que habrá de ser presentado al Congreso. Vale la pena hacer notar que la Ley Orgánica del Presupuesto le señala al Gobierno dos pautas para determinar los gastos que pueden incluirse en el presupuesto: la disponibilidad de recursos de una parte y los principios presupuéstales de otra.
Cálculo de los ingresos:
La primera actividad que debe emprender quien prepara un proyecto de presupuesto es estimar el monto de los ingresos que se habrán de recaudar en el año siguiente. Es ésta, en consecuencia, una labor delicada y difícil. Delicada, pues si se sobreestiman los ingresos potenciales, y con base en ello se sobredimensionan las apropiaciones correspondientes, inexorablemente al final del ejercicio va a liquidarse un cuantioso déficit. Y difícil, pues la correcta proyección de los ingresos futuros depende de múltiples factores, entre los cuales pueden mencionarse el comportamiento que hayan tenido las diversas rentas en los años precedentes, las favorables o desfavorables perspectivas de la actividad económica, los cambios que hayan sobrevenido en la legislación sustantiva o procedimental en materia impositiva, etc.
La metodología más o menos precisas a las cuales debe acogerse obligatoriamente el Gobierno al aforar las rentas presupuéstales son las siguientes:
A) Método automático: Promediar el rendimiento de cada una de las rentas durante los tres años anteriores, y tal debe ser el estimativo a incorporar en el proyecto de presupuesto.
B) Método del año penúltimo: Se basa en los productos de cada renglón de ingresos durante el año inmediatamente anterior a la preparación del proyecto.
C) Método del recaudo: Acoge el estatuto orgánico actual. La guía que se le impone al Gobierno no es la de los promedios de los recaudos de cada renta en el año o años anteriores, sino el comportamiento efectivo que vayan mostrando los recaudos de la respectiva renta en el período más reciente.
¿Quién prepara el Presupuesto?:
La ley orgánica no sólo dispone quién y cómo se prepara el proyecto de presupuesto, sino también quién prepara el plan financiero. Este es tarea del Ministerio de Hacienda en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación; y será aprobado por el CONPES, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal.
Todo proyecto de inversión (antes de que se le pueda incorporar al presupuesto) debe pasar por el tamiz de la evaluación del Departamento Nacional de Planeación, el cual lo radica en el llamado "Banco de proyectos" que, según el artículo 9° del Decreto 111 de 1996, "Es un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, principio del documento técnica y económicamente, y registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación".
Presentación del Presupuesto:
Siguiendo el mandato del artículo 346 de la Constitución, el Gobierno debe presentar el proyecto de presupuesto a consideración del Congreso dentro de los primeros diez días de las sesiones ordinarias de las cámaras, que se inician el 20 de julio de cada año. Junto con el proyecto de Presupuesto General de la Nación, el presidente de la República enviará un mensaje describiendo el contexto macroeconómico dentro del cual se enmarca el correspondiente presupuesto. Este informe presidencial se comenzó a presentar en Colombia desde 1950. Tal como acontece en otros países este informe, y su debate público, deberían tener más importancia y resonancia en nuestro país.
Liquidación del Presupuesto:
El artículo 67 del Decreto 111 de 1996, dispone que el Gobierno Nacional dictara el decreto de liquidación del presupuesto dentro de las siguientes pautas:
1) Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso.
2) Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso.
3) Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo.
El Consejo de Estado ha sentado una clara jurisprudencia en el sentido de que el decreto de liquidación del presupuesto es un decreto de tipo mecánico, en el que no le es dable al Gobierno crear ninguna disposición de carácter sustantivo. "El decreto sobre liquidación del presupuesto es el procedimiento de una publicación de dicho acto parlamentario, para darle una presentación comprensible para el público y útil para los funcionarios ordenadores. La liquidación del presupuesto no es un acto creativo de ninguna disposición legal.
Se trata simplemente de una operación técnica y material para arreglar el presupuesto. De las cámaras el presupuesto sale disperso en cuatro documentos esenciales, a saber:
1) Proyecto original presentado por el Gobierno;
2) Pliego de contra créditos aprobados por el Congreso;
3) Pliego de créditos aprobados por el Congreso;
4) Disposiciones generales y modificaciones de redacción.
El presupuesto tiene la particularidad, respecto a las demás leyes, de que los legisladores no superponen sus modificaciones sobre el proyecto original del Gobierno, el cual, aunque proyecto, tiene cierto valor prenatal como presupuesto. Por el sistema especialísimo de los contra créditos, en pliego separado, se eliminan o disminuyen las partidas presentadas por el Gobierno para utilizarlas luego total o parcialmente, mediante la apertura de créditos en pliego separado también.
Ejecución del Presupuesto:
Proceso complejo, que incorpora diversas fases del proceso presupuestal, dentro de las cuales podemos mencionar las siguientes.
A. El programa de caja: Se trata de un programa presentado a nivel mensual, que comprende la totalidad de los ingresos y gastos autorizados por la ley de presupuesto a las diversas entidades. Lo elaboran el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación con base en proyectos que envían las diversas entidades. Es aprobado por el Consejo Superior de la Política Fiscal.
En conformidad con el artículo 73 del Decreto 111 de 1996: "La ejecución de los gastos del Presupuesto General de la Nación se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja -PAC-. Este es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional, para los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos.
Control Presupuestal:
La clasificación que presenta la ley orgánica del presupuesto, el control presupuestal tiene tres facetas:
A) Control Político: Lo ejerce el Congreso Nacional en desarrollo de las funciones que en materia presupuestal le encomiendan la Carta Política y las leyes. En rigor, el control político del Congreso comienza desde cuando recibe el proyecto de presupuesto en los diez primeros días de cada legislatura y se extiende hasta cuando la Cámara de Representantes aprueba el fenecimiento definitivo de la cuenta general del presupuesto y del tesoro de cada año. El Estatuto Orgánico del Presupuesto ha señalado los siguientes mecanismos específicos a través de los cuales se ejerce el control político por el Congreso:
1. Citación de los ministros del despacho a las sesiones plenarias o a las comisiones constitucionales.
2. Citación de los jefes de departamento administrativo a las comisiones constitucionales.
3. Examen de los informes que el Presidente de la República, los ministros del despacho y los jefes de departamento administrativo presenten a su consideración, y el informe sobre la ejecución de los planes y programas a que hace referencia el numeral 4 del artículo 339 de la Constitución política.
4. A través del análisis que adelante la Cámara de Representantes para el fenecimiento definitivo de la cuenta general del presupuesto y del tesoro, que presenta el Contralor General de la República. Con la aprobación de esta cuenta concluye el ciclo del control político por parte del Congreso sobre el respectivo ejercicio fiscal.
B) Control Financiero y Económico: Lo ejerce la Dirección General del Presupuesto, al paso que el Departamento Nacional de Planeación debe adelantar "la evaluación de resultados conforme a las orientaciones que señale el Presidente de la República, sin perjuicio de las actividades de control numérico legal que le corresponde ejercer a la Contraloría General de la República". La Dirección de Presupuesto y Planeación Nacional integrarán equipos conjuntos de funcionarios para calificar los resultados alcanzados, medir la productividad y eficacia de la gestión presupuestal. Este es un tipo de control que está alcanzando en todo el mundo mucha importancia hoy en día.
C) Control Fiscal: El control fiscal -dice el artículo 267 de la Constitución-, es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la nación. Los pormenores de lo que debe entenderse por control fiscal, y sobre la manera como éste se ejerce, han quedado recogidos en la Ley 42 de 1993.
1. Principios del Control Fiscal: De conformidad con el artículo 8° de la Ley 42 de 1993 la gestión fiscal del Estado se fundamenta en los siguientes principios:
1. La eficiencia.
2. La economía.
3. La eficacia.
4. La equidad.
5. La valoración de los costos ambientales.
2. Los Sistemas de Control: De conformidad con lo señalado en el artículo 9° de la Ley 42 de 1993, en el ejercicio del control fiscal se aplicarán los siguientes sistemas:
1. El control financiero, que consiste en "el examen que se realiza, con base en las normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en sus situación financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General" (art. 10° Ley 42 de 1993).
2. El control de legalidad, que consiste en: "la comprobación que se hace de las operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables" (art. n Ley 42 de 1993).
3. El control de gestión, es decir: "el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficios de su actividad" (art. 12 Ley 42 de 1993).
4. El control de resultados, consistente en: "el examen que se realiza para establecer en qué medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración, en un período determinado" (art. 13 Ley 42 de 1993).
5. La revisión de cuentas, que consiste en que: "el estudio especializado de los documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente la operaciones realizadas por los responsables del erario durante un período determinado, con miras a establecer la economía, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones (art. 14 Ley 42 de 1993).
3. Control Posterior y Selectivo: Se ejerce en forma posterior y selectiva, eliminando de la Contraloría el adelantamiento del control previo. "El artículo 5° de la Ley 42 de 1993 definió este control posterior, a que se refiere el artículo 267 de la Constitución Política, como la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos". Por control selectivo entiende la misma ley la elección mediante un procedimiento técnico de una muestra representativa de recursos, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal.
4. El Contador General: Al mencionar con anterioridad a la Constitución de 1991 la Contraloría General de la República ejercía el control fiscal y llevaba la contabilidad general de la nación. La nueva Constitución ha creado la figura del Contador General (art. 354), "quien llevará la contabilidad general de la nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría. "Parágrafo. Seis meses después de concluido el año fiscal, el Gobierno nacional enviará al Congreso el balance de la hacienda, auditado por la Contraloría General de la República, para su conocimiento y análisis".
Concepto General del Déficit:
Situación en la cual los ingresos corrientes del fisco son inferiores a los gastos. Sin embargo, como lo veremos más adelante, existen varios conceptos de déficit, todos ellos con significados económicos diferentes. De manera que no estamos frente a un concepto unívoco, sino frente a un concepto de varias significaciones que es muy importante conocer en forma adecuada, a fin de establecer el real significado económico de una situación deficitaria.
A) Déficit Presupuestal: Es este un concepto de déficit asociado con la metodología llamada de causación que se utiliza en la contabilidad presupuestal colombiana. "La contabilidad presupuestal, en Colombia, generalmente registra los ingresos y los gastos por medio de un sistema similar al que emplean las grandes empresas privadas, medianas y grandes; es decir, registra un ingreso cuando el Gobierno adquiere y reconoce en forma clara y precisa el derecho a exigirlo, aun cuando no lo haya recibido todavía; y supone que se ha hecho un gasto cuando la obligación es clara y precisa de gastarlo, aunque no se haya hecho aún el desembolso correspondiente. Este sistema se llama, a menudo, de causación. De la comparación entre los reconocimientos del ingreso y los acuerdos de gastos surge el denominado "déficit presupuestal". El sistema de causación se contrapone al de caja; en éste, similar al que emplean en su contabilidad las empresas más simples, sólo se registran ingresos cuando se recibe dinero, y sólo contabilizan gastos cuando se pagan efectivamente".
8. PRESUPUESTO MUNICIPAL
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