Modernización de Aduanas

INTRODUCCION

Cualquier país que quiera tener o tenga un proceso de crecimiento y dinamización de su comercio exterior, debe buscar, lo antes posible, la adecuación de las actividades aduaneras a esta nueva realidad.

Son evidentes las profundas modificaciones en la estructura de comercio exterior que han ocurrido en la actualidad; detallamos algunos ejemplos de esa dinámica:

• la diversificación de las mercaderías negociadas;
• la introducción de modalidades y formas de transporte, carga y descarga más rápidas y a veces independientes de las estructuras de local disponibles; y
• la necesidad de aceleración y simplificación de esas operaciones y la reducción de sus costos.

Este panorama demuestra la necesidad de que las aduanas se capaciten para que, en un plazo muy corto, puedan prestar servicios más complejos y de una forma más ágil y por consiguiente dotarlas de instrumentos, recursos y administración que condigan con esta realidad. Se resalta la necesidad de adoptar tecnologías de información, ya sea para simplificar y agilizar procedimientos, ya sea para equipar a las aduanas con informaciones gerenciales flexibles e inmediatas, capaces de agilizar el proceso de toma de decisiones, fundamental para acelerar el flujo de las operaciones, sin pérdida de control.

Hay que atender, también, al hecho de que las aduanas no ejercen más sus actividades solamente en puertos, aeropuertos y zonas de frontera, sino también en otros puntos del territorio nacional, garantizando su presencia cada vez más próxima a los importadores y exportadores, acompañando la tendencia internacional para el transporte puerta a puerta. Señálese, también, la creciente utilización de regímenes aduaneros especiales como instrumento de política económica y de fomento al comercio.

Pero el problema no se restringe, por lo tanto, a mejorar la estructura aduanera vigente, sino, también y principalmente, a dotarla de condiciones compatibles con las exigencias y expectativas del futuro.

No parece haber ninguna duda sobre la importancia y efectividad de la informática como instrumento de modernización de cualquier organismo social; y la actividad aduanera no podría, por lo tanto, escapar a esta regla, ya sea en países donde sus aduanas, por diversos motivos, pasaron por un período de ostracismo, ya sea donde fueron mejor estructuradas y eficientes. En ambos casos, las tecnologías de información actúan como el principal y más efectivo instrumento para modernización de estas entidades.

No se puede, por otro lado, olvidar la importancia de otros factores en este proceso. De esa manera, el perfeccionamiento de las estructuras funcionales y reglamentarias de aduanas, la revisión normativa y el desarrollo de personal, se cuentan entre otras medidas de acción modernizadora de estos organismos.

Otro aspecto significativo es el relacionado con la efectividad de un proceso de modernización emprendido mediante la aplicación de tecnologías de información. Por comprender cambios relevantes en el funcionamiento y en la estructura de cualquier forma de organización social, a partir, inclusive, de su concepción, el análisis de este proceso podrá contribuir positivamente a nuevas discusiones y otras experiencias del mismo género.

En 1989, el Gobierno inició un proceso de apertura de la economía venezolana, para ponerla a tono con la incipiente globalización de la economía mundial. Ese proceso implicó, entre otras cosas: una profunda reforma comercial; una simplificación arancelaria; eliminación de subsidios e incentivos a las exportaciones; instauración de régimenes aduaneros especiales; ingreso de Venezuela al GATT y posteriormente a la OMC; profundización del proceso de integración del Pacto Andino; conformación del Grupo de los Tres; establecimiento de acuerdos de libre comercio con varios países; reestructuración del Ministerio de Fomento y del Instituto de Comercio Exterior y, posteriormente, la fusión de ambos en el Ministerio de Industria y Comercio; descentralización de puertos y privatización de servicios portuarios; eliminación del Fondo de Financiamiento a las Exportaciones; y creación del Banco de Comercio Exterior.

Estas modificaciones, algunas de ellas muy profundas, han traído consigo la relativa modernización de las estructuras de comercio exterior de las empresas buscando adaptarse, en un contexto competitivo, a las reglas de juego del comercio internacional.

Estas empresas, se han venido enfrentando a una estructura, las aduanas nacionales, que ha permanecido al margen de estas modificaciones: las aduanas nacionales. En esta materia es muy poco lo que se ha avanzado: se establecieron algunos concursos para optar a algunos de los cargos; se modificó la estructura administrativa en el nivel central para adaptarla al Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria; se publicó un Reglamento de la Ley sobre Regímenes Aduaneros Especiales; y se creó una Oficina para la Modernización Aduanera, aunque a la fecha no ha habido un gran avance en esa modernización.

Actualmente, por interés fiscal del Ejecutivo Nacional, vuelve a la mesa de discusión la modificación de la Ley Orgánica de Aduanas, sin profundizar en una reforma de fondo. La AVE está promoviendo un diálogo sobre este tema, con los actores principales involucrados en este proceso, en un intento de plantear opciones para ser más competitivos. Es así como ha organizado el Ciclo de Mesas Redondas "Aduanas y Competitividad. La Reforma Necesaria".

Los objetivos generales de esta actividad son:

• Dar a conocer a la opinión pública y a la comunidad gerencial, por intermedio de sus actores, cuáles son las dificultades y disfuncionalidades fundamentales que aquejan a las aduanas del país.
• Intensificar un proceso de concertación necesario entre los sectores público y privado para identificar vías de salida para algunos de los graves problemas administrativos, que dificultan los procesos de comercio internacional y restan competitividad a las empresas nacionales.
• Analizar cuáles son modificaciones legales necesarias para enfrentar al problema de raíz.
• Sugerir soluciones prácticas, en algunas áreas, que permitan un mayor fluidez en las aduanas.

El presente trabajo tiene como finalidad dar a conocer el Proceso de Modernización de las Aduanas en el pais con el objeto de facilitar el mercado internacional de bienes y servicios, a la vez de abordar el proyecto de modernización de las aduanas en Venezuela, otros modelos de modernización latinoamericanos, normas y procedimientos operativos propuestos en el proyecto de modernización.

PROCESOS DE MODERNIZACION

En las condiciones actuales en que se desenvuelve el comercio mundial, en el cual cada vez existen menos barreras para el intercambio de bienes y servicios, las aduanas juegan un papel determinante porque pueden ser factor de éxito o bien de fracaso, al permitir o entrabar el desarrollo económico que es la base del bienestar colectivo. Para que Venezuela logre salir adelante y se inserte como un participante más activo en el comercio mundial, además de contar con la infraestructura industrial, comercial y de transporte adecuada a tal fin, es de vital importancia que cuente con un servicio aduanero moderno y eficiente que en lugar de constituir una barrera sea más bien un eslabón en la cadena del transporte que asegure, dentro del marco legal correspondiente, la fluidez en el movimiento de nuestras importaciones y exportaciones, contribuyendo así a minimizar los costos asociados con estas operaciones y hacernos más competitivos a la hora de colocar nuestros bienes y servicios en el exterior.

Nuestras aduanas no han escapado al profundo proceso de corrupción en que se han visto envueltos todos los sectores del país, convirtiéndose en entrabadoras del comercio, ya que su ineficiencia castiga severamente a aquellos que actúan apegados a la legalidad, produciendo retrasos y sobrecostos e impidiéndoles competir con quienes han hecho del contrabando una forma de vida. Gracias a la presencia de estos actores corruptos, tanto del sector público como del privado, nuestras aduanas prestan un servicio sumamente eficiente para algunos pocos y muy ineficiente para la mayoría y han brindado durante mucho tiempo cuantiosas ganancias particulares a una minoría indeseable, en detrimento de todos.

Durante los últimos diez años se han adelantado programas para la modernización de nuestro sistema aduanero sin haber obtenido resultados satisfactorios y es que quizás se ha pretendido automatizar sin estudiar a fondo cuáles son las causas de la ineficiencia y corrupción aduanera y cómo combatir los intereses creados en ese sector. La automatización es parte importante de la modernización, ya que en un país donde se manejan volúmenes de exportaciones e importaciones tan significativos como el nuestro es imposible manejar la información que las operaciones aduaneras generan sin la intervención de la informática; pero la modernización del sistema aduanero venezolano requiere también de un cambio en la actitud de las personas que son, al final, quienes están detrás del funcionamiento de todas las cosas. Si no logramos cambiar la mentalidad de los comerciantes y de los funcionarios que justifican la corrupción como una alternativa más fluida ante la ineficiencia del sistema actual y no logramos que la visión de un país competitivo, sano y con instituciones a prueba de corrupción, sea compartida por la gran mayoría, todo esfuerzo de cambio para mejorar estos procesos será en vano. Adicionalmente, es preciso modificar la legislación aduanera vigente, para que el servicio aduanero logre los niveles de eficiencia y satisfacción al cliente que se persiguen. Para sólo mencionar un ejemplo de la discrecionalidad de los funcionarios, la Ley Orgánica de Aduanas vigente establece la obligatoriedad de revisión física de toda la mercancía que entra o sale del país por parte de las autoridades aduaneras; esto con los volúmenes de mercancías que transitan por nuestras aduanas es físicamente imposible y, de hecho, todos sabemos que actualmente no ocurre, pero la selección de cuáles mercancías se revisan y cuáles no están en manos de los funcionarios, quienes con toda seguridad no aplican ningún criterio válido para tomar su decisión. Los nuevos sistemas aduaneros que se están aplicando en el mundo se basan en la revisión física de un bajísimo porcentaje de las mercancías, en conjunto con la profunda utilización de las estadísticas que dan a las autoridades un adecuado conocimiento de los importadores o exportadores, todo dentro de un marco de "buena FE" en el cual no faltan las sanciones adecuadas. Se podría decir que es un matrimonio entre la aduana y la comunidad de negocios.

Otro factor vital para la modernización es la capacitación y el entrenamiento continuo a que deben estar sometidos los funcionarios de las nuevas aduanas, así como la renovación de los cuadros gerenciales que hasta el momento no ha sido significativa para enfrentar los cambios que se imponen.

Por último, no podemos esperar que ningún servicio funcione en forma eficiente si la infraestructura física disponible para las personas que lo prestan se encuentra en estado deplorable, nuestras aduanas funcionan en su mayoría en edificios que no cuentan con las más mínimas condiciones que garanticen el bienestar de los que allí laboran o circulan. Qué contrasentido, el que las aduanas que como parte de sus funciones recaudan tanto dinero para el fisco, no estén dotadas de las instalaciones adecuadas.

En la actualidad se adelanta un nuevo proceso de modernización que está focalizado principalmente en la revisión de los procesos operativos, la reforma de la Ley de Aduanas y la automatización. Existe un proyecto de modificación de la ley que espera por la aprobación del Congreso y existe un sistema computarizado, el Savia (Sistema Automatizado Venezolano de Información Aduanera), aplicado en algunas aduanas como prueba piloto. Mientras no se haga obligatoria su aplicación en las aduanas y mientras el marco legal existente no se modifique para permitir la agilización de los procesos por la vía de la informática, el Savia seguirá en su muy tímida aplicación.

Todos los sectores involucrados deben comprometerse a lograr los cambios necesarios, el sector privado ha demostrado su apoyo a la modernización con su activa participación en los diferentes intentos que se han realizado en los últimos 10 años y está comprometido con este proyecto, que no es exclusivo del Seniat y al que todos debemos apoyar.

LOS INSTRUMENTOS PARA LA MODERNIZACION

Un proceso de esa envergadura exige un esfuerzo significativo de los gobiernos, para viabilizar, entre otras medidas:

• la reestructuración administrativa de las organizaciones aduaneras;
• la revisión de la legislación que sostiene su actuación;
• la motivación y perfeccionamiento de su personal; y
• la informatización de sus procedimientos y de los instrumentos de apoyo a la acción fiscal.

La importancia prestada a la informatización en el proceso de modernización de los servicios aduaneros se debe al hecho de que ella provocará consecuencias más inmediatas y a largo alcance y reacciones en cadena, no solamente en el ambiente interno de las aduanas, sino en todo el universo de entidades que participan del comercio exterior.

No se pretende con ello, volvemos a insistir, disminuir la importancia de los demás factores de modernización. Pero tampoco se puede ignorar que la informatización provoca consecuencias inmediatas en los demás factores:

• Exige una mejor estructura de los servicios, en razón del cercenamiento de soluciones localizadas y diferentes de aquellas previstas en los sistemas informatizados.
• Establece alteraciones en las estructuras formales de las organizaciones, a veces no entendidas o no percibidas por sus gerentes principales o, aún, imposibles de ser formalizadas a mediano plazo, en razón de la menor dinamicidad de esos factores.

• Obliga a una revisión profunda de la legislación para viabilizar la adopción de los nuevos procedimientos; y provoca una mejora en las instalaciones, por la propia exigencia de mejores condiciones ambientales para los equipos.

OBJETIVOS DE LA MODERNIZACION

La amplitud y vastedad de los objetivos -bastante ambiciosos- pretendidos por todos los países con la automatización, confirman las aseveraciones anteriores de mayor eficacia, eficiencia y efectividad esperadas por los responsables de la modernización de los servicios aduaneros. Es interesante, aunque lógica y plenamente explicada, la coincidencia de los objetivos pretendidos con la informatización de los servicios aduaneros en todo el mundo.

Veamos. En casi todos los documentos que tratan de los sistemas informatizados de las aduanas, están más o menos explicitados los siguientes objetivos:

• Extender el control a todas las actividades aduaneras (entrada de vehículos, carga, tránsito aduanero, formulación de declaración para despacho aduanero, valoración aduanera, pago de tributos, despacho aduanero propiamente dicho y regímenes aduaneros especiales).
• Simplificar procedimientos, con miras a agilizar los trámites burocráticos y reducir costos operacionales de los importadores, exportadores, depositarios, transportadores y órganos de control.
• Facilitar a los usuarios el acceso al sistema para el otorgamiento de información.
• Agilizar el control aduanero, a través de una selección por parámetros de los despachos que serán objeto de revisión.

• Dotar a las aduanas y los demás usuarios de otros instrumentos de apoyo a sus actividades, para, entre otras cosas, la valoración aduanera de mercaderías, con el objeto de conseguir una adecuada aplicación de las tarifas, para orientación y consulta a la legislación y con fines de entrenamiento.
• Mejorar el control de recaudación de impuestos.

• Dotar al gobierno de estadísticas de comercio exterior casi instantáneas, además de confiable.
• Y poner a disposición, de manera ágil y flexible, un sistema de informaciones gerenciales y de acompañamiento de las operaciones.

No podrían ser otros los objetivos, ya plenamente conocidos por todos los que tratan esta materia. En realidad, lo que puede interesar a los estudiosos y responsables, para dirigir otras experiencias similares, son los resultados alcanzados – semejantes y siempre útiles a las experiencias individuales de cada país – y la dinámica que se experimentó en el proceso de modernización.

CARACTERISTICAS DE LOS SISTEMAS PROYECTADOS

Los sistemas de administración aduanera están siendo concebidos obedeciendo especificaciones que posibiliten:

• El establecimiento de procedimientos operacionales; y
• La coordinación de esos procedimientos y del comercio exterior como un todo.

En el primer conjunto están incluidas todas las rutinas automatizadas de procesamiento de las exportaciones y de las importaciones (declaraciones de mercaderías e informaciones sobre el vehículo transportador y la carga transportada) y el control, por el gobierno, de esas operaciones. Este conjunto engloba aún los servicios prestados por las aduanas, cuando éstas colocan a disposición de sus usuarios, por ejemplo, tablas de códigos de mercaderías y tarifas, legislación aduanera, informaciones sobre acuerdos internacionales y programas de entrenamiento.

En el grupo siguiente, están contempladas todas las operaciones de procesamiento destinadas a suplir a los administradores, tanto a nivel operacional como a nivel de gerencia general, de informaciones para evaluación de la eficiencia de la actividad aduanera y de la efectividad de determinados institutos o regímenes aduaneros especiales. Integran este grupo los instrumentos disponibles para apoyar al gobierno en la administración y planeamiento de las medidas económicas relativas a comercio exterior.

CONSECUENCIAS DE LA MODERNIZACION DE ADUANAS

Como consecuencia del proceso de modernización, resultan las manifestaciones del sistema, o sea, las influencias que los procedimientos derivados ejercerán sobre los sectores que actúan en comercio exterior, en el sentido de que adopten medidas individuales de modernización, como forma de usufructuar mejor los recursos puestos a disposición y sobrevivir a la competencia. En el caso de los despachantes de aduana, posibilitará el mantenimiento y ampliación de la cartera de clientes al ofrecer servicios en las condiciones exigidas por la nueva tecnología.

De esta forma, cuando el gobierno establece, como en el caso del Brasil, que los usuarios trasmitan las informaciones necesarias al control aduanero, directamente de terminales conectados a su sistema, las empresas conectadas al sector – a partir del momento en que perciben y comprenden mejor el proceso de modernización en curso – tendrán que informatizarse y entrenar a sus empleados en estas nuevas tecnologías o hacer uso de representantes legales que les proporcionen esos servicios en mejores condiciones. A consecuencia de ello, se espera que los usuarios menos informatizados aprovechen la oportunidad para perfeccionar sus instrumentos internos de trabajo.

ANALISIS DE RESULTADOS

Este aspecto ha sido objeto de permanentes intercambios de experiencias entre los diversos países, mediante programas de visitas y asistencia técnica mutuas e intercambio de documentos sobre el tema.

En el caso de los países del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), están previstas visitas de técnicos especializados de cada país para acompañar la evolución de los sistemas de los demás países, con la finalidad de, por un lado, perfeccionar cada uno de ellos y, por otro, posibilitar el intercambio de informaciones estadísticas y la integración de procedimientos comunes que posibiliten una mayor efectividad en la administración aduanera de esos países como un todo. Sin embargo, cualquier consideración más concluyente en cuanto a estos aspectos exige estudios más detallados. Además, en razón de la importancia del tema, estos estudios deberían recibir un mayor incentivo de las entidades internacionales y países interesados, intensificando el intercambio entre los países.

ANALISIS DEL PROCESO

La situación ideal

Tan importante como conocer los resultados de la modernización -y conviene repetir que aquí estamos hablando de los procedimientos e instrumentos adoptados para el procesamiento y control de los servicios aduaneros es conocer los diferentes procesos adoptados en la búsqueda de resultados.

No resta la menor duda de que la eficacia de cualquier proceso de modernización, por lo tanto, de cambio, está sujeto a riesgos que derivan, principalmente, de la reacción de los miembros de una organización ante ese cambio, por desconocer, entre otras razones, el proceso y los objetivos a que se aspira y temer por sus posiciones o la de los grupos que representan. Es conveniente resaltar, aunque en forma sumaria, algunos aspectos de este proceso.

Cualquier organismo social, a través de sus dirigentes, se enfrenta diariamente a problemas y demandas de innovaciones necesarias para mantener los sistemas dinámicos y actualizados. De forma contraria, estos organismos se enfrentan a segmentos -incluso en el propio cuadro de dirigentes- que no están dispuestos a un esfuerzo de adaptación a los cambios.

La práctica, sin embargo, ha venido demostrando que este proceso no puede obedecer, solamente, a una causalidad y dinámica naturales. Ante las exigencias de la propia sociedad, no es posible, o por lo menos conveniente, que el cambio ocurra solamente como un proceso espontáneo; en determinadas situaciones este debe ser acelerado, necesitando por lo tanto de otros estímulos. Y, en la medida que se pretende acelerar este proceso, aumenta la necesidad de su planeamiento, como forma de reducir las posibles consecuencias negativas para los segmentos sociales que participan de ella.

Sin embargo, las estrategias para la difusión e implantación de cambios, no siempre son o pueden ser observadas, por lo menos en todos sus aspectos. Para administrar el proceso, con énfasis en la efectividad, reduciendo, por lo tanto, las reacciones contrarias y atenuando las consecuencias de esas reacciones, es fundamental:

• Divulgar los objetivos a que se aspira así como las exigencias, requisitos o condiciones requeridas ante todos los segmentos sociales involucrados.
• planear la modificación en el sistema vigente y divulgar las nuevas formas de trabajo de ella derivadas.
• buscar la participación de todos estos segmentos, aunque parte de ellos sea contraria a la modernización pretendida.

La realidad del proceso

La adopción de esas medidas sin duda alguna primordiales debe tener en cuenta la realidad; y el desafío consistirá, exactamente, en buscar el equilibrio entre el ideal y aquello que, de hecho, sea posible realizar.

El tiempo disponible para la introducción de nuevas tecnologías es generalmente corto y, creemos, así debe ser, para evitar que se cristalicen reacciones negativas al proceso. Por otro lado, el plazo exiguo puede implicar el establecimiento de procesos de trabajos incompletos o mal concebidos, desvirtuados de la realidad, pudiendo ser utilizados como instrumento para manipulación de reacciones de los segmentos más rebeldes.

Así, la participación de toda la comunidad en la conceptualización del nuevo proceso de trabajo, dada su amplitud, no es posible desde el punto de vista práctico; de otro modo, simples pedidos para colaborar con críticas y sugerencias -para descargar la conciencia de los agentes de modernización- generalmente no surten los efectos deseados y la mejor forma de participación es a través de contactos directos y estructurados con los usuarios. También, se corre el peligro al consultar a toda la comunidad, de perder las condiciones favorables a empresas de esta naturaleza.

No se puede, tampoco, solicitar la colaboración de un segmento en detrimento de otros ya que, como consecuencia, algunos sectores pueden, por sentirse dejados de lado, tornarse en focos de resistencia, exigiendo, tarde o temprano, una actuación directa del gobierno para involucrarlos definitivamente en el proceso.

Por todo ello, el plan de acción es condición básica para conducir el proceso con menores posibilidades de error.

De igual modo, también la divulgación es fundamental en la viabilización de nuevas tecnologías. En primer lugar, ella posibilita el atender, al menos parcialmente, las necesidades de segmentos que no pudieron o no fueron llamados a participar de la definición de los nuevos procesos de trabajo. Sin embargo, como finalidad principal, ella objetiviza, a través de aclaraciones sobre la meta deseada, aumentar el grado de conocimiento de los interesados y, por consiguiente, reducir las reacciones que existan en razón de desinformación sobre la tecnología a utilizarse.

Un aspecto secundario del problema, aunque digno de ser destacado, es que existirán sectores que solamente se adaptarán a los nuevos sistemas a partir de su puesta en práctica.

ALGUNOS ASPECTOS DE LA EXPERIENCIA BRASILEÑA: (NANCY)

El reciente trabajo de informatización de la aduana brasileña ofrece un rico material sobre la forma cómo se realizó. El cuadro vigente en la época establecía, en relación al Sistema Integrado de Comercio Exterior (SISCOMEX):

• La existencia de algunos sectores de gobierno y de la sociedad interesados en la modernización de los procedimientos y del control sobre el comercio exterior.
• El establecimiento de un plazo relativamente corto para el desarrollo e implantación del proyecto.
• La existencia de segmentos de usuarios con niveles de informatización bastante diferenciados y algunos de ellos (tal vez la mayoría) poco familiarizados con la informática.
• La imposibilidad de todos los segmentos de involucrarse en la concepción del sistema, en razón del tiempo disponible.
• La limitación de proceder a las modificaciones que exigen alteración de textos legales de mayor jerarquía, en razón del tiempo disponible.
• La existencia de condiciones y de tecnologías disponibles capaces de posibilitar, no sin mucho esfuerzo, los objetivos pretendidos.
• De altamente positivo, la casi obligación de aprovechar el momento histórico que favorezca el emprendimiento y justifique alguna precipitación en el andar del carruaje.

Así, se partió hacia una actuación concentrada de algunos funcionarios del gobierno, que fueron los responsables de la concepción, proyecto, divulgación e implementación del sistema.

Se promovió también un amplio programa de divulgación, resaltando los principales aspectos del sistema, sin entrar en detalle, una vez que el proyecto estaba aún en fase de concepción y desarrollo. Los detalles fueron presentados, más tarde, en el programa de entrenamiento.

No fue posible escuchar, por lo menos de forma efectiva, las necesidades de todos los usuarios. Pero, en contrapartida, se contó con sectores que se vincularon significativamente en el proceso, durante y después de la implantación del sistema, posibilitando ecuacionar problemas como los relativos a comunicación, equipos, instalaciones y aún operacionales.

Luego de la implantación de las medidas innovadoras, todo lo que no obedeciera a las condiciones de efectividad, tuvo que ser tratado frente a frente, por los técnicos comprometidos:

• La casi totalidad de las críticas y sugerencias -constatadas como imprescindibles para la operación del sistema- recién surgieron después de su implantación y tuvieron que ser rápidamente atendidas.
• Algunas necesidades de segmentos de usuarios solamente fueron identificadas posteriormente a la implantación del sistema.
• También surgieron dificultades de operación del sistema por los usuarios, en razón del desconocimiento de su operatividad y poco trato con los procesos informatizados.

De cualquier forma no se observó una reacción negativa generalizada al proyecto. Algunos segmentos, al contrario, se mostraron sensibilizados a favor del proceso y participaron en él como colaboradores espontáneos, tal vez más por la demanda de sistemas más ágiles y desburocratizados, que por los cuidados tomados en su implantación.

EXPERIENCIA EN MODERNIZACIÓN DE ADUANAS EN PERU

El Gobierno de Perú, en concordancia con la política económica y social implementada a partir de mediados de 1990, privilegió a las dos instituciones básicas de la administración y recaudación de tributos: la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – SUNAT y Superintendencia Nacional de Aduanas – ADUANAS. El objetivo principal fue el fortalecimiento y modernización de ellas para convertirlas en instrumento del Programa de Recuperación Económica que se puso en ejecución.

En el caso de ADUANAS, se propuso convertirla en Facilitadora del Comercio Internacional y Eficiente Recaudadora de los tributos que gravan dicho comercio, para lo cual se implementó un Proyecto de Reforma y Modernización que removió a esta organización desde sus cimientos, siendo ello posible por el apoyo político que el Gobierno brindó.

En el largo camino recorrido, muchos han sido los esfuerzos realizados por la Aduana de Perú e importante la colaboración recibida de organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo – BID, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD y la Organización de los Estados Americanos – OEA.

A continuación se presenta una síntesis de los principales cambios logrados en este Proceso de Reformas y Modernización de las Aduanas del Perú.

Lima, Perú, Junio de 1996

SITUACIÓN A 1990

La Aduana del Perú se caracterizaba a fines del año 1990 por: tener una organización inadecuada y burocrática, poco operativa y servida por un personal numeroso, con bajo nivel de profesionalización, mal retribuído y con alto índice de inmoralidad. Igualmente, existía un disperso número de normas de diferente rango, así como falta de coherencia y sistematización en los procedimientos operativos aduaneros, que propiciaban la existencia de excesivos controles, en su mayoría ineficaces; a lo que se añadía la alta discrecionalidad de los funcionarios de ADUANAS en la aplicación de las normas y procedimientos aduaneros. Todo ello acompañado de numerosas medidas para-arancelarias, con gravámenes que oscilaban entre el 10% y 84% sobre el valor CIF de las importaciones

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OBJETIVOS 1991 – 1995

Vista esta realidad se plantearon los siguientes objetivos:

De nivel global:

Facilitación del Comercio Exterior y aumento de la Recaudación.

De nivel específico:

• Actualización y mejora del Marco Legal.
• Optimización de la Organización y Administración de ADUANAS.
• Mejora significativa de la calificación y remuneraciones del personal profesional.
• Racionalización de los procedimientos operativos aduaneros.
• Desarrollo e implementación de un sistema informático integral de ADUANAS.
• Reducción sustantiva en los tiempos de atención al público.
• Modernización de las instalaciones.

LOGROS

La transformación producida en ADUANAS desde 1991 a la fecha se puede apreciar en las siguientes áreas:

2. Normatividad

Se estableció la libertad de comercio exterior e interior, permitiendo el libre flujo de mercancías, promoviendo la participación del sector privado para la prestación más eficiente de los servicios, eliminando todo tipo de exclusividado monopolio así como las restricciones al comercio exterior, aplicando los principios básicos de la simplificación administrativa.

Dentro de este contexto, la legislación específica en materia aduanera incorporó los principios de buena fe y presunción de veracidad en los trámites administrativos de comercio exterior, así como la racionalización y simplificación de los procedimientos operativos, la autoliquidación y la delegación al sector privado de actividades tradicionalmente desarrolladas por ADUANAS, convirtiéndola así en un activo agente facilitador del comercio exterior.

Entre las principales normas aprobadas, bajo la forma de Decretos Legislativos, Decretos Leyes y Decretos Supremos, se encuentran las siguientes:

• Ley de Libertad de Comercio Exterior e Interior (Decreto Legislativo N° 668, setiembre 91)
• Ley General de Aduanas, en conformidad al Convenio de Kyoto (Decreto Legislativo N° 722, noviembre 91)
• Creación del Sistema de Supervisión de Importaciones (Decreto Legislativo N° 659, agosto 91)
• Nuevo Reglamento de la Ley General de Aduanas (Decreto Supremo N° 058-92-EF, marzo 92)
• Nueva Ley Orgánica de la Superintendencia Nacional de Aduanas – ADUANAS (Decreto Ley N° 26020, diciembre 92)
• Estatuto de ADUANAS (Decreto Supremo N° 073-93-EF, abril 93)
• Nueva Ley General de Aduanas,que simplifica articulado e incorpora reformas 91-96 (Decreto Legislativo N° 809, abril 96)

1. Mediante Decreto Supremo N° 043-91-EF de 14 de marzo de 1991, se declaró en reorganización a la Superintendencia Nacional de Aduanas, indicándose que dicho proceso comprendería su reestructuración orgánica y funcional, la racionalización y profesionalización del personal, la simplificación administrativa, así como la sistematización de todas las actividades y procedimientos aduaneros.

   De una organización caótica, donde se confundían los niveles de autoridad y autonomía, se superponían y, en algunos casos, se contraponían funciones y responsabilidades, aparejada de una irracional y no jerarquizada distribución de Aduanas al interior del país; se ha pasado a una organización ordenada y adecuadamente estructurada con procedimientos simplificados y automatizados, con funciones claras a nivel de cada de sus áreas orgánicas, con autonomía administrativa, económica, presupuestal, financiera y técnica y con la asignación del 3% de la recaudación aduanera para gastos de operación e inversiones.

2. Organización
3. Procedimientos Operativos Aduaneros

La simplificación y modernización de los procedimientos aduaneros se ha materializado a través de la aprobación de las siguientes principales disposiciones:

• Nuevo Régimen de despacho automatizado de Importaciones, que ordena y racionaliza los procedimientos considerando la automatización de los mismos.
• Sistema de Supervisión de Importaciones, que agiliza el despacho mediante la inspección de las mercancías en el puerto de origen, a cargo de empresas privadas.
• Medidas de control y agilización en el despacho de mercancías de importación procedentes de los depósitos de aduana. Mercancías sujetas a facilidades o declaraciones simplificadas.
• Nuevos Manuales de procedimientos automatizados del Manifiesto y de los distintos regímenes y operaciones aduaneras (exportación, suspensivos, temporales, y de perfeccionamiento).
• Reconocimiento Físico de hasta el 15% del total de Importaciones y 5% del total de Exportaciones.
• Sistema de Control de Equipajes doble circuito Verde – Rojo.
• Reglamento de Control Aduanero de Equipajes de Pasajeros provenientes de la Zona de Tratamiento Especial Comercial de Tacna (ZOTAC).
• Reglamentos de Almacenes Aduaneros y de Contenedores.
• Establecimiento de la Declaración Unica de Importación para el despacho de los regímenes y operaciones aduaneras de Importación, Importación Temporal, Depósito, Tránsito, Transbordo, Reembarque, Admisión Temporal y para el ingreso de mercancias a Zona Franca Industrial.

2. Sistema Automatizado y Comunicaciones

La automatización de los procedimientos y la tecnificación de las comunicaciones, constituyen elementos claves en el proceso de Modernización de Aduanas; que se refleja en las siguientes principales acciones:

• Desarrollo de un Sistema Integral de Gestión Aduanera (SIGAD), que automatiza las principales operaciones aduaneras : Despacho de Importaciones; Despacho de Exportaciones; Regímenes Temporales y de Perfeccionamiento, así como el Registro y Control de Manifiestos y de Almacén. El conjunto de estos módulos o subsistemas se encuentra en pleno funcionamiento en las 18 Aduanas Operativas del país.

Es de resaltar que el desarrollo e implementación de los programas informáticos básicos se hizo en un año; tiempo similar al demandado para la adecuación e implementacíon de otros programas desarrollados por otras aduanas e instituciones como la UNCTAD.

• Implantación del Teledespacho y Telemanifiesto, que permite a los agentes de aduanas efectuar sus despachos usando medios electrónicos e, igualmente, a las agencias marítimas y terminales de almacenamiento remitir los manifiestos por el mismo medio.
• Interconexión con Bancos y Terminales de Almacenamiento (Proyecto ABA).
• Sistema de Estadísticas del Comercio Exterior, que provee información con oportunidad y cobertura nacional, inclusive a través de medios electrónicos.

La utilización de sistemas automatizados ha permitido una mejor atención al usuario, seguridad en el manejo de la información, mayor y mejor recaudación y el establecimiento de controles oportunos y adecuados. Asimismo, ha colocado a la Aduana de Perú en la primera posición en cuanto a automatización; contando actualmente con más de 1,400 computadoras y 30 servidores de base de datos, distribuidos entre sus 18 Aduanas Operativas en el ámbito nacional, totalmente interconectadas.

2. Fiscalización

Paralelamente a la aplicación de los principios de buena fe y presunción de veracidad, se han ido perfeccionando los mecanismos de fiscalización, a través de las siguientes principales acciones:

• Ejecución de los Planes de Lucha Contra el Contrabando, conjuntamente con el Sector Privado.
• Reglamento para las empresas verificadoras (supervisoras de importaciones).
• Creación del Sistema de Valoración de Mercancías – SIVAM.
• Supervisión de Agentes de Comercio Exterior.
• Prevención y represión de delitos aduaneros.
• Creación del Sistema Integrado de Fiscalización Aduanera.
• Actualización de Cartilla de Valores Mínimos Referenciales para Equipaje, Mensaje de Casa y Obseqios.

2. Recaudación

Cabe resaltar, en este campo, las siguientes principales acciones realizadas:

• Convenios con entidades bancarias para la recaudación aduanera, que facilitan su pago y control.
• Fraccionamiento de la deuda aduanera, que facilita igualmente el pago.
• Sistematización y automatización del Registro y Control de expedientes de Reclamaciones – Devoluciones.
• Efectivo control de las fianzas a nivel nacional.
• Trámite de las cobranzas coactivas mediante Ejecutores de ADUANAS.

Estas medidas y las de carácter técnico y orgánico aplicadas se reflejan en el crecimiento de la Recaudación Aduanera: de 626 millones de dólares recaudados en 1990 de pasó a una recaudación de 2,675 millones de dólares en el año 1995.

2. Recursos Humanos

En cuanto a administración de Recursos Humanos, merece destacar lo siguiente:

• El Estatuto de ADUANAS, aprobado mediante el indicado D. S. N 073-93-EF, incluyó la definición de categorías funcionales, requisitos de titulación exigibles para el ingreso al Sistema de ADUANAS, y las bases para un Sistema de Retribuciones.
• La realización de un riguroso proceso de evaluación del personal, a través de la Universidad Nacional de Ingeniería, que es una de las instituciones de estudio más prestigiadas del país.
• La captación de un número significativo de personal calificado, que ha permitido pasar del 2% en 1990 a algo más del 70% de personal profesional en las Aduanas.
• El cambio del Régimen Laboral del Sector Público al Regimen Laboral del Sector Privado, lo que permitió aumentar sensiblemente las remuneraciones (Resolución Suprema N 145-93-EF).
• La autorización a ADUANAS mediante Resolución Suprema N 097-94-EF, para efectuar nombramientos y celebrar nuevos contratos y la aprobación de políticas remunerativas a través de la Resolución Suprema N 101-94-EF.
• El establecimiento de evaluaciones periódicas y un programa de rotación del personal, que permite mejoras permanentes en la productividad.

1. En forma paralela a la ejecución de acciones en los campos anteriormente señalados, se elaboró e implementó el Plan de Capacitación para el período 1991-1995, que ha permitido formar,desde 1991 a la fecha, cuatro promociones de especialistas de aduanas, tres de oficiales de aduanas y una de agentes de aduana. Asimismo, en este período se han dictado cursos de actualización para el personal(funcionarios, técnicos y administrativos).

   Como reconocimiento a los cambios logrados en la Aduana de Perú se le eligió como Sede de la Escuela Andina de Capacitación Aduanera (EACA),constituida por los países miembros del Acuerdo de Cartagena. En razón de ello, la EACA ha venido organizando seminarios internacionales sobre fiscalización, nomenclatura, valoración y automatización aduanera, a la que han asistido no sólo países andinos.

2. Capacitación

   Los locales y demás infraestructura con que contaba ADUANAS a fines de 1990 eran antiguos, antifuncionales y ruinosos, siendo muchos de ellos alquilados o prestados.

   Esta situación a la fecha ha cambiado ostensiblemente. En 1991 se adquirió un nuevo y espacioso local para la Sede Central en el Callao y, en estos años, se han construido nuevos locales para las Aduanas Marítima y Aérea del Callao, así como nuevos puestos de control carretero, siendo de destacar los "Tomasiri" en Tacna y "Carpitas" en Tumbes, ubicados en las fronteras sur y norte del país respectivamente. Simultäneamente se mejoraron y adquirieron nuevos locales para gran parte de las Aduanas de provincias.

3. Infraestructura
4. Adjudicaciones y Remates

En ejercicio de la facultad que permite disponer de las mercancías en situación de abandono o comiso, desde 1992 a la fecha se han realizado 4,562 adjudicaciones, por un valor aproximado de 10 millones de dólares a instituciones asistenciales, educativas y religiosas sin fines de lucro, además de entidades del Estado, asentamientos humanos, entre otras, de las cuales aproximadamente el 50% han sido otorgadas a centros educativos.

Asimismo se han realizado en este período 37 remates por un valor aproximado de cinco millones de dólares.

11. Cooperación Técnica Internacional

El proceso de cambios descrito contó desde un primer momento, con el apoyo de instituciones como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Programa de las Naciones Americanos (OEA), quienes respaldaran decididamente este proceso a través de convenios de cooperación técnica que comprendían las áreas de organización, administración, normatividad, informatización y capacitación.

CONCLUSIONES

De las aseveraciones sostenidas en este documento, pueden extraerse las siguientes conclusiones:

• Que la tecnología de la información, aunque no sea la única, constituye el principal instrumento de modernización de aduanas, por su efectividad.
• Que es importante la adopción de diversas medidas adicionales en cualquier proceso de cambio y, por lo tanto, también al tratarse de la introducción de tecnología de información.
• Que cuanto mejor planeadas, administradas y más vastas las acciones, mejores los resultados alcanzados, aunque esta conclusión sea obvia.
• La nueva normatividad aduanera, los sistemas automatizados implementados, la racionalidad de los procedimientos operativos y los cambios en la organización, en la administración y de personal realizados, posibilitan actualmente la atención a la mayoría del público y el consiguiente despacho de sus mercancías en el mismo día; todo ello acompañado de un sensible crecimiento de los niveles de recaudación, lo que nos permite concluir que se han cumplido satisfactoriamente los dos objetivos básicos del Proceso de Modernización de ADUANAS.

Otra constatación importante a partir del gran cambio experimentado por las Aduanas del Perú, es que sí es posible realizar efectivas transformaciones en las instituciones públicas de nuestro país; reconociendo para ello como factor clave y fundamental el decidido apoyo del Gobierno.

Conclusión importante resulta también, el reconocer la necesidad de consolidar plenamente el cambio logrado, continuando y profundizando para ello algunas reformas pero, sobre todo, consiguiendo que la "calidad de servicio" se convierta en un objetivo permanente de la Institución.

EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DE LAS ADUANAS DE MEXICO

(NANCY)

En los últimos cinco años, la operación aduanera de México se ha venido modernizando significativamente con la implementación de diversas medidas, entre las que destacan la simplificación de trámites a la puesta en marcha del reconocimiento aleatorio, el pago anticipado en bancos, la creación de manuales de operación para las 46 aduanas, la disminución del tiempo en el despacho de mercancías y la reducción del contacto del servidor público en lo más posible.

Estas y otras medidas han permitido que México cuente, apenas 10 días de vencido un mes, con cifras provisionales en la balanza comercial, por ejemplo, y que entre 10 y 15 días más, se tengan las definitivas por parte de las autoridades correspondientes, siendo que en países desarrollados, esta información tarda unas ocho semanas en darse a conocer, informó la Lic. Carmelina Olmos, Administradora Central de Informática, Contabilidad y Glosa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, al participar hoy en la teleconferencia organizada conjuntamente por esta dependencia y el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey (Campus Estado de México).

En el mismo evento, el arquitecto Antonio Franco Flores, Administrador de Informática, comentó a la comunidad estudiantil de dicho plantel, que desde hace dos años México, Canadá y los Estados Unidos, están trabajando en un prototipo de intercambio electrónico de información comercial, para facilitar el movimiento de bienes entre las tres naciones signantes del TLC.

El prototipo es un proyecto para mostrar cómo podrían funcionar el procesamiento y la sistematización de comercio de Norteamérica. Experimentará con un sistema basado en comercio electrónico, un registro estándar de datos y transacciones de la zona, particularmente la importación y exportación y tránsito de mercancías como frutas y vegetales, productos textiles, maderas, acero, bebidas, electrónicos, papel periódico y artículos automotrices.

Tentativamente, se implementaría en las aduanas de Tijuana, Ciudad Juárez, Nuevo Laredo y Nogales, informó el arquitecto. Franco, quien aclaró que este sistema no sustituye al SAAI (Sistema Automatizado Aduanero Integral) ni a los sistemas canadiense (CCS) y norteamericano (ACS).Al hablar sobre la modernización del sistema aduanero en nuestro país, que se inició hace cinco años, la Lic. Carmelina Olmos, dio a conocer que dentro de las medidas de simplificación llevadas a cabo, destacan la incorporación a la ley del principio de autodeterminación del contribuyente, el reconocimiento aleatorio, el pago anticipado en bancos y el despacho simplificado con revisión en origen.

Por lo que se refiere a la normatividad interna, se redujeron los trámites y el tiempo de desaduanamiento, el cual pasó de un mínimo de tres días a un máximo de tres horas. Asimismo, se redujo el contacto usuario-servidor público, la discrecionalidad y la facultad para embargar mercancía en las aduanas.

En materia de control, dijo que se puso en operación un programa de identificación de personal y usuarios con gafetes; se incrementó el control de acceso de usuarios a las instalaciones aduaneras y, en forma sobresaliente, se mejoraron las instalaciones y se les dotó de moderno equipo, como aforadores y circuito cerrado.

Dentro de este programa de modernización del despacho aduanero, mencionó que se utilizan sistemas de cómputo para controlar la operación, programar revisiones y administración y análisis de la información, además de que se unificó la operación en las 46 aduanas del país mediante los manuales al respecto.

Con la finalidad de garantizar la seguridad de los sistemas informáticos que apoyan la operación aduanera, la Administradora Central de Informática, Contabilidad y Glosa dijo que se ha proyectado la construcción de centros de cómputo de alta seguridad, contra desastres naturales y hasta fenómenos sociales, que permitan resguardar los bienes informáticos de la SHCP, mismos que cuentan con áreas separadas de comunicaciones y operaciones.

En este proceso de modernización, se ha llevado a cabo la privatización de algunos servicios aduaneros, entre los que se encuentran los informáticos, prestados por una sola empresa que exclusivamente trabaja para la Subsecretaría de Ingresos; el segundo reconocimiento, a cargo de doce consorcios nacionales; los almacenes fiscalizados por particulares y la instalación de instituciones bancarias dentro de cada una de las aduanas, que sustituyen a las cajas recaudadoras en los pagos de las transacciones de importación y exportación.

A pregunta expresa, la licenciada Olmos dijo que no hay discrecionalidad por parte del personal de aduanas, ya que todo se hace en forma electrónica, incluyendo la asignación de los puntos de revisión dentro de las mismas instalaciones y específicamente qué parte del vehículo tiene que se revisada, con lo que se da mayor transparencia y rapidez al despacho aduanero, y se evitan posibles conductas irregulares.

Trabajo enviado por: Lic. José Ramón Montenegro S. Magister en Finanzas