LIBRO PRIMERO
EL CONTROL FISCAL A LA GESTIÓN PÚBLICA EN COLOMBIA
PRIMERA PARTE
ESTRUCTURA ORGÁNICA Y JURÍDICA DEL CONTROL Y LA VIGILANCIA FISCAL A LA GESTIÓN PÚBLICA EN COLOMBIA
En virtud de la cláusula general de competencia prevista en los artículos 6º y 113 constitucional, que asigna atribuciones, funciones y competencias a las distintas ramas y órganos del poder público; observamos, que ellas son depositarias competenciales de control político, control interno, control penal, fiscal, disciplinario, administrativo, constitucional, y contencioso administrativo en desarrollo del principio democrático y de separación de poderes; lo cual es garantía de equilibrio en las actuaciones públicas, que consiste en garantizar el cumplimiento de los cometidos estatales, y la manera como los servidores públicos deben ejercer las funciones de esos entes públicos, dentro de los límites que impone el ordenamiento jurídico, y el Estado social, participativo y democrático de derecho.
Desde la perspectiva constitucional, encontramos que de manera particular la vigilancia a la gestión fiscal del Estado, es confiada a la Contraloría General de la República y a las Contralorías territoriales, teniendo en cuenta no la naturaleza del sujeto de control fiscal, sino el carácter público de los recursos administrados, esto es, que los bienes del Estado están sometidos a la vigilancia fiscal, sin importar que el administrador o ejecutor sea un ente estatal o un particular que administre bienes o fondos públicos.
Abordaremos el estudio del control fiscal entonces, partiendo del órgano técnico, autónomo e independiente que lo realiza, indicando que las Contralorías hacen parte de la estructura del Estado, pero no de alguna de las tres ramas del poder público, sino de los órganos independientes autónomos ya de carácter nacional, departamental, distrital o municipal como lo señala la Constitución Política y la ley.
El control fiscal en Colombia, encuentra sus primeros vestigios desde los propios inicios del descubrimiento y la colonia, con las características propias de la época; pero debido a la constante evolución del Estado, la forma como se ejerció partió de un gran hito a principios del siglo XX, cuando fue necesario revaluar el sistema del control fiscal debido a la gran crisis económica de principios del siglo pasado.
A partir de la expedición de la Constitución Política de 1991, el control fiscal adquirió una nueva dimensión, pues se definió como una actividad eminentemente técnica, realizado a través del ejercicio de un control posterior y selectivo, aboliendo el viejo esquema político del control fiscal previo, posterior y perceptivo.
Estos nuevos retos del Estado colombiano, procuran la efectividad de una democracia participativa, como garantía de los valores y principios concebidos por el constituyente de 1991, y sobre todo como herramienta para garantizar la materialización del Estado social, democrático, participativo de derecho, cuya existencia se justifica en la medida que este sea el instrumento de garantía para la efectividad de los derechos fundamentales.
De allí, que en Colombia, dado el carácter de Estado social y democrático de derecho, no puede escapar al sistema de pesos y contrapesos que instauran en sus sistemas los Estados democráticos, a fin de equilibrar el ejercicio del poder, pues son estos principios los estructurantes del mismo Estado social de Derecho, como garantía para evitar los abusos del poder. En desarrollo del principio de responsabilidad como pilar de nuestra organización política, el control fiscal en Colombia vigila la adecuada y correcta administración de los bienes y recursos públicos, para lo cual, dispone de las auditorías fiscales y de los procesos de responsabilidad fiscal, a fin de lograr el resarcimiento por el detrimento patrimonial causado debido a la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes tienen a cargo determinada gestión fiscal.
En conclusión, como bien lo advierte la Corte Constitucional, "La función fiscalizadora ejercida por la Contraloría General de la República propende por un objetivo, el control de gestión, para verificar el manejo adecuado de los recursos públicos sean ellos administrados por organismos públicos o privados, en efecto, la especialización fiscalizadora que demarca la Constitución Política es una función pública que abarca incluso a todos los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación. Fue precisamente el constituyente quien quiso que ninguna rama del poder público, entidad, institución, etc., incluyendo a la misma Contraloría General de la República, quedara sin control fiscal de gestión. Entonces ningún ente, por soberano o privado que sea, puede abrogarse el derecho de no ser fiscalizado cuando tenga que ver directa o indirectamente con los ingresos públicos o bienes de la comunidad; en consecuencia, la Constitución vigente crea los organismos de control independientes para todos los que manejen fondos públicos y recursos del Estado, incluyendo a los particulares".
La legitimidad de la gestión fiscal de la administración se sustenta por lo expuesto en el principio de legalidad -trasunto de la soberanía popular-, al cual se adiciona los principios constitucionales de la función administrativa de eficacia, eficiencia y economía; pues el interés general en todo momento debe ser perseguido por la administración pública, hasta el punto que su objeto y justificación estriban en su satisfacción y sólo se logra realizar si el Estado a través de sus servidores públicos administran los recursos del erario con sujeción al principio de legalidad, y a los más exigentes criterios de eficacia, eficiencia y economía.
Igualmente el artículo 267 constitucional, posibilita la reorientación del control fiscal, que además de la protección del patrimonio público, procura la exactitud de las operaciones y de su legalidad, y se deberá ocupar del "control de resultados" que comprende las funciones destinadas a asegurar que los recursos económicos se utilicen de manera adecuada, para garantizar los fines del Estado previstos en el artículo 2o. de la Constitución Política.
De lo anterior, tenemos que el control fiscal está referido no a cualquier actividad que implique gestión pública, sino, aquella categoría de la gestión pública conocida como gestión fiscal. "El concepto de gestión fiscal alude a la administración o manejo de tales bienes, en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición. Consiguientemente, la vigilancia de la gestión fiscal se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un período determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración".
TÍTULO PRIMERO
CONTROL FISCAL, PRINCIPIO DEMOCRÁTICO, SEPARACIÓN DE PODERES Y ESTADO SOCIAL DE DERECHO
Como pilar fundamental de un Estado social, democrático y participativo de derecho, se establece la necesidad de consagrar un ordenamiento jurídico que establezca límite al ejercicio de las funciones públicas. En este orden de ideas, encontramos los postulados propios de un Estado social de derecho como lo es el principio de legalidad, el cual regula el ejercicio de las funciones propias del Estado, en tanto resulta necesario vigilar de manera permanente, mediante órganos del mismo Estado pero independientes de todas las demás funciones del Estado liberal clásico.
De allí que la Constitución Política, en relación al ejercicio de las funciones públicas, dispone que las funciones del Estado deben cumplirse con observancia del principio de legalidad, mediante el cual toda persona jurídica de derecho público debe cumplir las funciones estrictamente definidas por la Constitución Política, la ley y sus reglamentos.
La razón de ser de los sistemas para el ejercicio del control a las actuaciones del mismo Estado, encuentra justificación, en que en un Estado social, democrático y participativo de derecho, los poderes públicos se encuentran definidos y delimitados, y el ejercicio del poder está determinado por la carta fundamental y el ordenamiento jurídico que rige la actividad del Estado, y lo consagra como un poder derivado y por lo tanto reglado, en donde se encuentra al pueblo como constituyente que ostenta el poder soberano y del cual emana todo poder público. La vulneración a los postulados del Estado social de derecho se traduce en una sanción, de los que son destinatarios gobernados y gobernantes y es a estos últimos, en los que centramos nuestro estudio y lo que merece mayor preocupación, por el ejercicio de las funciones que les han sido encomendadas y de las cuales es necesario implementar el control.
El control fiscal entonces, es una herramienta del Estado social de derecho, que pretende maximizar el uso e inversión de los recursos, para garantizar mejor los cometidos esenciales estatales. De allí que para la Corte Constitucional en torno al Estado social de derecho ha señalado lo siguiente:
"La concepción clásica del Estado de derecho no desaparece sino que viene a armonizarse con la condición social del mismo, al encontrar en la dignidad de la persona el punto de fusión. Así, a la seguridad jurídica que proporciona la legalidad se le aúna la efectividad de los derechos humanos que se desprende del concepto de lo social. El respeto por los derechos humanos, de un lado, y el acatamiento de unos principios rectores de la actuación estatal, por otro lado, constituyen las consecuencias prácticas de la filosofía del Estado social de derecho. En este sentido el concepto de Estado social de derecho se desarrolla en tres principios orgánicos: legalidad; independencia y colaboración de las ramas del poder público para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado; y criterios de excelencia". (Se subraya).
La Constitución Política en un Estado social y democrático de derecho, con el fin de garantizar su estabilidad y evitar el desbordamiento del ejercicio del poder público, ha establecido la existencia de distintos órganos encargados de ejercer el control al poder público, con el objeto de vigilar si la conducta de las personas encargadas de ejercer funciones públicas se enmarcan dentro de los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios. De esta manera se estructura la función de vigilancia del Estado y acorde con esta toda una organización encargada de cumplir con ella.
En el Estado social de derecho, estos órganos tienen una importancia relevante y por ello la Constitución se encarga de resaltarlos por la calidad de sus funciones bien diferentes a la que normalmente corresponde a las funciones clásicas del Estado, obedeciendo a la necesidad política y jurídica de controlar y vigilar la gestión de los agentes del Estado, tal como antes se anotó. Pues estas funciones, no son más que la manifestación del principio democrático señalado en la Constitución que orienta la organización de nuestro Estado.
Colombia se encuentra estructurado como un Estado Constitucional, democrático, participativo y social de derecho y, en ese orden de ideas, la Carta Fundamental reconoce los derechos y libertades del hombre, establece la participación de la ciudadanía en el manejo del Estado, pero además, señala el control que la misma ciudadanía ha de ejercer sobre los recursos económicos pertenecientes a toda la comunidad. Así pues, en este proceso de diseño de las actividades tendientes a organizar la sociedad, el Estado prevé las funciones que se deben cumplir y los organismos que las deben desarrollar, creando a su vez los controles que han de garantizar el cometido, la finalidad y el cumplimiento de esas funciones.
Así mismo, el Tribunal Constitucional advierte que, "La función de control fiscal guarda íntima simetría con la tributaria y presupuestal constitucionalmente atribuida, en acatamiento al principio democrático, al Congreso. De ahí que históricamente la vigilancia fiscal se afiance en el Estado de derecho a la par que el Congreso – en la historia constitucional el parlamento – reivindica para sí la plenitud de competencias en lo tocante a la obtención y empleo de recursos. En este orden de ideas, el control fiscal externo de la administración ejercido por el Congreso o por un aparato público apropiado designado por éste (CP art. 277), refuerza el papel central de ese órgano en las tareas indicadas, toda vez que el control de legalidad se orienta a garantizar que las finalidades y autorizaciones emanadas del mismo, a las que debe supeditarse el recaudo y utilización de los recursos públicos arbitrados, efectivamente se observen en el curso de los procesos y operaciones jurídicas y materiales posteriores".
El principio del control, emana del principio democrático y de separación de poderes; y tuvo sus primeras manifestaciones bien avanzada la modernidad. Los especialistas coinciden en que un Estado democrático, es aquel que se sustenta en un doble principio: el principio de las libertades y el principio de control. El primero se refiere a los derechos y garantías ciudadanas; el segundo se refiere a los actos emanados del Estado mismo.
CAPÍTULO PRIMERO
DE LA NECESIDAD DEL CONTROL Y VIGILANCIA FISCAL A LA GESTIÓN PÚBLICA Y DE SU JUSTIFICACIÓN POLÍTICA
Dada la naturaleza y condición del ser humano, es necesaria la existencia de diversos controles con el fin de evitar que quien detente el poder pueda abusar de él, en perjuicio de la democracia, de los principios fundantes del Estado social, democrático, participativo de derecho y de las garantías fundamentales. El Estado social de derecho se caracteriza por la separación de poderes, de modo que cada cual tenga funciones diversas y el uno no absorba a otro; por un sistema de control para evitar el abuso de los gobernantes, así como por una legalidad previa a la que debe someterse el ejercicio de la función pública. El Estado de derecho se opone por definición al tiránico, en el que el déspota no soporta estructura legal de control alguno sobre sí.
"Por eso en los Estados modernos el poder se encuentra repartido en varias ramas u órganos y la competencia de esos órganos se determinan en la Constitución y las leyes, que prevén, también, instituciones especializadas en la contención del ejercicio del poder; estos son los denominados órganos de control o ramas de control".
Así las cosas, el control a la gestión fiscal del Estado hace parte de una de estas categorías, inspirado en el Estado democrático, participativo y social de derecho, cuya justificación desde el punto vista político tiene acento a partir de la concepción del Estado de derecho como un principio democrático, estableciendo la participación del pueblo en todo lo relacionado con los escenarios de poder donde se tomen decisiones que los afecte. De esta manera, en el Estado contemporáneo institucionalizado, quien gobierna no lo esta haciendo en su nombre, sino por el contrario, gobierna en nombre de la comunidad que le ha dado la representación a los servidores públicos para que actúen en nombre de los valores y principios democráticos consagrados en la Constitución Política.
1. Control y vigilancia a la gestión fiscal del Estado, Principio Democrático y Separación de Poderes.
El principio democrático y la separación de poderes, está íntimamente ligado a la forma de organización de cada Estado y a los sistemas establecidos para gobernar e implementar el ejercicio del poder. Sobre el ejercicio del poder del Estado, a través de la historia encontramos diferentes formas de organización, pero en general se caracterizan aquellos Estados, en donde unos propenden por la monopolización del ejercicio poder, en contraposición con otros Estados que defienden su organización basados en la distribución del ejercicio del poder defendiendo el justo equilibrio.
Durante la Edad Media, se conoció el sistema feudal como la forma de organización de las sociedades de la época, en donde los "los monarcas surgidos de las invasiones bárbaras decidieron otorgar partes de las tierras conquistadas a los más poderosos de sus caudillos a cambio de sus servicios militares y de la aceptación de su regia autoridad", este sistema social y a la vez político fue denominado por Hegel como poliarquía, por la existencia de múltiples centros de poder.
La etapa subsiguiente surgió a finales del siglo XV y a principios del XVI, conocida como el Renacimiento, que sirvió de base para la construcción de una nueva sociedad. En donde la burguesía con ayuda del Rey se alza contra la nobleza, sacrificando sus instituciones representativas a ser subordinadas por el rey, quien implantaría el sistema de monarquías. Es así como el periodo renacentista, desde el punto de vista de organización del Estado, "significa el tránsito de la organización medieval, caracterizada por la existencia de múltiples centros de poder, a la moderna que trajo consigo la concentración del poder en las manos del rey. En otras palabras la poliarquía, le cedió el paso a las monarquías."
En esta etapa predominó la monopolización del poder, en manos del Rey o Príncipe, consolidando un poder indiscutible al rededor de esta figura como unas monarquías absolutas, surgiendo la noción de Estado – Nación como un Estado Moderno, sobre el Estado local predominante en el medioevo.
El Estado moderno, es caracterizado principalmente por su nueva concepción sobre el poder político, sobre derechos, garantías y soberanía. Los demás poderes del Estado ceden a los poderes del monarca, el poder del monarca sirve para imponer a todos sus súbditos y estos le deben obediencia a su Rey, legitimados por la teoría del derecho divino de los reyes, en donde la soberanía reside exclusivamente en el Rey, proveniente de Dios; lo que le permite a los monarcas, ampliar cada vez más su poder, cada día con menos controles, cuyo propósito no es más que consolidar las monarquías de acuerdo con la nueva noción del Estado.
Para esta época, aún no existe vestigio de lo que sería el control al ejercicio del poder, situación que podemos destacar a partir de las interpretaciones que podemos hacer de tres de los más importantes pensadores de esta corriente que son: Nicolás Maquiavelo, Jean Bodino y Tomás Hobbes.
Desde el punto de vista político, Maquiavelo (1469 – 1527), en su principal obra, "El Príncipe", traza consejos para los gobernantes a partir de un realismo político, con el único propósito de conservar y afianzar el poder. Maquiavelo se aparta de la preocupación tradicional sobre el fin del Estado, que había ocupado el interés de los pensadores antiguos y medievales. Para el florentino, el poder es un fin en sí mismo. En esta forma separa la política de la ética y presenta el Estado como un sistema autónomo de valores independientes de cualquier otra fuente.
Por su parte Bodino (1530 – 1596), en su aporte introduce el concepto de soberanía como "el poder absoluto y perpetuo del Estado" para él, "puede haber múltiples relaciones entre los miembros de una comunidad, pero la sujeción al soberano es la que los hace ciudadanos. El soberano es responsable ante Dios y está sometido a la ley natural, pero es él quien crea el derecho y no tiene otras limitaciones, salvo si se derivan de un pacto suyo con los súbditos o con otros estados"
Tomás Hobbes, de origen inglés y quien vivió entre 1588 y 1679, expresa su pensamiento sobre la teoría del Estado, a través de su obra "El Leviatán", cuya teoría hoy es conocida como ius naturalista o contractualista, que según interpretación del profesor Isidro Hernández, cada individuo mantiene su poder soberano o poder político, significa que no está sometido a ninguna ley impuesta por otro hombre o por una sociedad; en otras palabras, ninguna persona manda sobre otra. Este es un estadio que no permite la convivencia social ni la existencia de mercados. De acuerdo con Hobbes, cuando cada individuo posee su poder político aumenta la posibilidad de entrar en guerra con otros hombres porque cada uno tratará de imponerse a los demás y éstos a no permitirlo, lo cual hace que la convivencia social se rompa; en este momento, los mercados no funcionan porque no existe un mecanismo social que garantice el cumplimiento de los acuerdos que allí se pactan.
En este periodo y hasta finales del siglo XVII, se tuvo la concepción del Estado absolutista, con un poder concentrado en una sola institución con ausencia de controles, en donde el monarca era poseedor de todo tipo de derechos sobre la sociedad; pero esta a su vez carecía de derechos frente a las autoridades.
Para comienzos del siglo XVII, adquiere fuerza la idea, según la cual el poder no es exclusivo de un gobernante, como tampoco que proviene de un poder divino, sino que pertenece a toda la comunidad, porque la soberanía reside en el pueblo y desde aquí proviene el poder del Estado.
Estás ideas, de estirpe democráticas, habían sido expuestas por juristas, teólogos e historiadores que se conocieron como filósofos del derecho, cuya doctrina de la soberanía se basa en un consentimiento libre de los gobernados, que surgieron como manifestación contraria del pensamiento cristiano de la edad media, auspiciado por Agustín de Hipona, Isidoro de Sevilla, Juan de Escoto y Tomás de Aquino, defensores de la teoría según la cual el poder político proviene de la voluntad divina.
En el marco de estas ideas, surge lo que conocemos como Estado liberal, a la cual haremos alusión más adelante, orientados por los pensadores como John Locke, Montesquieu, Rousseau y Emmanuel Sieyes, defensores de la teoría contractualista del origen del poder.
De acuerdo con el postulado de Montesquieu, según el cual "Todo organismo llevaba en sí el impulso al engrandecimiento y al crecimiento, y precisamente se preocupo en sumo grado porque se establecieron controles en el manejo del Gobierno, a ese instinto de grandeza. Por ello afirmaba que pobres los pueblos en que el poder se concentra en manos de un solo gobernante porque serán víctimas de la tiranía".
Es decir, que el poder debe controlar al poder. Así las cosas, nuestro Estado colombiano, se caracteriza por la separación de poderes, de modo que cada área de poder se especializa de acuerdo en las funciones propias de su naturaleza, esencia y voluntad de la Ley.
En este orden de ideas, si el poder ya no es monopolizado por un gobernante, sino que pertenece a todo la comunidad, su difusión es inevitable. Por lo tanto se hace indispensable establecer mecanismos prácticos que canalicen el ejercicio de ese poder, para garantizar el necesario orden social.
Es así, como la noción de control se concibe en torno del Estado de derecho, pudiendo destacar el postulado según el cual el Estado de derecho en su estructura, debe, "una estimable confianza en la razón humana y en las posibilidades de limitar racionalmente al poder a través de esa creación de dicha razón que es el Derecho"
A partir de esta concepción, surge el principio de separación de poderes, promulgando que el poder del Estado no es realmente un solo poder sino, que resulta claro distinguir tres ramas del poder público y unos órganos de control, autónomos e independientes entre si, pero que en virtud del principio de colaboración armónica actúan de manera coordinada para el cumplimiento de los fines y tareas del Estado. El ejecutivo, el legislativo y el judicial y los órganos de control fiscal, electoral, banca central, disciplinario y penal entre otros. El tratadista Libardo Rodríguez, explica claramente, la evolución que he tenido este principio en cuatro fases. La primera evolución, a la que denomina, regreso a la idea de que el poder público es uno solo, aunque conformado por varios órganos o ramas. La segunda evolución la llama, el principio de colaboración entre los diferentes órganos o ramas del poder público. Una tercera evolución como, ampliación del objeto de la función ejecutiva y del concepto de rama ejecutiva. Y una última evolución, abandono de la concepción tripartita de la separación de poderes.
A partir de esta última evolución, surgen entonces nuevos órganos autónomos de poder, diferentes a los tres tradicionales, dentro de los que se destaca el principio de control. El tratadista Augusto Trujillo, lo destaca como la función de control sosteniendo que los especialistas coinciden en que un Estado democrático es aquel que se sustenta en doble principio: el principio de las libertades y el principio del control.
En ese mismo sentido, nuestra Carta Política ha recogido la concepción tripartita del poder, así, podemos observar que en su artículo 113 manifiesta que: "Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva, la judicial. Pero tal como se dejó expresado en renglones precedentes, que no existe una verdadera democracia sin control, nuestra constitución no se aparta de este postulado y en la misma norma consagra que "además de los órganos que la integran, existen otros autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado".
En desarrollo de los postulados anteriores, la Constitución Política en los artículos 117 y 119 consagró y previó la existencia de la Contraloría General de la República y de las Contralorías territoriales como un órgano de control, cuya función es la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración de manera posterior y selectiva.
2. Control Fiscal, Hacienda Pública y vigilancia a la gestión de los ingresos y gastos del Estado.
Hemos visto como surge el control fiscal a partir del principio de separación de poderes del Estado y que a su vez este, según la Constitución Política, se encuentra en cabeza de un órgano que colabora para el cumplimiento de fines del Estado. En este sentido resulta procedente averiguar, cual es la importancia del Control Fiscal y el control de resultados en relación con la Hacienda Pública.
La Constitución Política de Colombia en el artículo 267, establece la existencia de un Control Fiscal, encomendado a la Contraloría General de la República de la siguiente manera:
El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
Sobre la finalidad del Control fiscal, la Corte Constitucional mediante sentencia de constitucionalidad expresó lo siguiente: "El control fiscal constituye una actividad de exclusiva vocación pública que tiende a asegurar los intereses generales de la comunidad, representados en la garantía del buen manejo de los bienes y recursos públicos, de manera tal que se aseguren los fines esenciales del Estado de servir a aquélla y de promover la prosperidad general, cuya responsabilidad se confía a órganos específicos del Estado como son las Contralorías (nacional, departamental, municipal)…" (subrayado fuera del texto)
Pero la misma Corporación se ha pronunciado sobre la definición del concepto de Control Fiscal y es en este en donde podemos encontrar una primera aproximación entre el Control Fiscal y manejo de las finanzas públicas, pudiendo establecer que en últimas el objeto del Control Fiscal lo constituye la Hacienda Pública.
De ésta manera, la Corte Constitucional mediante sentencia C-499 de 1998, con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, estableció que: El control fiscal es el mecanismo por medio del cual se asegura "el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado."…
Concordante con la definición que hace el máximo Tribunal de constitucionalidad, el hacendista y Abogado Administrativista Dr. Juan Camilo Restrepo, al describir el objeto de la Hacienda Pública la estructura a partir de dos elementos centrales. El primero, se trata de una disciplina que analiza los objetivos buscados por el sector público a través de los ingresos y de los gastos presupuestales. El estudio del sector público como perceptor de recursos fiscales y como inversor de los mismos, constituye el objeto central de la Hacienda Pública.
En segundo lugar, la Hacienda Pública no es una disciplina que se pueda estudiar por si sola, aunque resulte como una ciencia autónoma, debe comprenderse a partir de la integración con otras ciencias y artes, como la política, la economía, la administración, entre otras. Lo anterior por la complejidad que ha adquirido el sector de las finanzas públicas. Ahora bien, el mismo tratadista identifica cuales son esos objetivos perseguidos por el sector público a través de los ingresos y el gasto presupuestal, estableciendo que su principal objetivo, es dotar a la comunidad de cierta cantidad de bienes colectivos, pero que también cumple otros objetivos fundamentales tales como: la redistribución, la estabilidad y el desarrollo económico.
Así mismo, estos objetivos de la Hacienda Pública que identifica Juan Camilo Restrepo, resultan perfectamente identificados con el concepto de gestión fiscal que alude la Corte Constitucional al expresar:
"…En este sentido, la jurisprudencia ha estimado que la gestión fiscal hace referencia a la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición. A su turno, según la Corte, la vigilancia de esta gestión "se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un período determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración".
3. El control fiscal como herramienta de la democracia representativa en el Estado Liberal.
La democracia representativa es un régimen político, mediante el cual el pueblo debate y dicta sus leyes en los parlamentos o congresos, no de manera directa, sino por intermedio de sus representantes. Mediante la democracia representativa el pueblo elige libremente a sus representantes, para que sean estos en nombre del pueblo quienes decidan, por la sencilla razón que una participación directa no es posible, de tal manera que en este sistema el pueblo elige a unas personas para que se desplacen a la capital para discutir y votar en nombre de sus electores, del pueblo.
A este fin se hace apelación a la ficción de la representación, a la idea de que el parlamento no es más que un representante del pueblo, de que el pueblo no puede expresar su voluntad más que en el parlamento y a su través, aunque en todas la constituciones sin excepción el principio parlamentario vaya parejo con la regla de que los diputados no pueden recibir instrucciones obligatorias de sus electores, lo que hace el parlamento jurídicamente independiente del pueblo en el ejercicio de sus funciones.
En Colombia, el control fiscal sobre el gasto público como herramienta de una democracia representativa, era ejercido por el Congreso de la República y concretamente por la Cámara de representantes. Así, en vigencia de la Constitución Política de 1886, se confiaba a la Cámara de Representantes el deber del control fiscal, otorgándole la facultad de examinar y fenecer definitivamente la cuenta general del tesoro.
Pero bien, vale aclarar que durante la primera mitad del siglo XIX, el control sobre la hacienda pública era ejercido por el poder ejecutivo por intermedio de sus agencias, como bien se explicará mas adelante, de tal manera que a finales de este periodo ya se tuvieron vestigios de un control fiscal representativo pero concretamente fue en el siglo XX con la llegada de la Misión Kemmerer donde se recomendó que "la Ley de Contraloría-continúa Esteban Jaramillo- tan acremente atacada por quienes no conocen, o no quieren conocer su verdadero sentido, obedece a un principio análogo al de la Superintendencia Bancaria. El pueblo, que contribuye con su dinero para los gastos del Estado, muchas veces a costa de grandes privaciones, tiene el derecho de saber en todo momento cómo se recauda, maneja y administra ese dinero, que garantía de honorabilidad y competencia dan los empleados responsables del Erario y cómo se hacen efectivas las disposiciones fiscales dictadas por el Congreso para garantizar esos fondos. Y como el pueblo por sí mismo no puede ejercer esa fiscalización y supervigilancia, necesita un delegado suyo constituido por medio de sus representantes autorizados, que es el Contralor General de la República, para que ejerza aquellas importantes funciones. Si a ese funcionario no se le reviste de las facultades necesarias para llevar a cabo una verdadera fiscalización, será imposible que ésta se haga de manera conveniente y eficaz".
Posteriormente en el texto de la Ley 42 de 1923, quedó establecido en el artículo 2º que "El Departamento de Contraloría estará a cargo de un funcionario denominado Contralor General de la República, y de un ayudante denominado Auditor General, quienes serán nombrados por el Poder Ejecutivo Nacional, con la aprobación de la Cámara de Representantes, y devengarán salarios no inferiores a seis mil ($6.000) y cuatro mil ($4.000) anuales, respectivamente". Pero posteriormente, se estableció mediante Acto Legislativo 01 de 1945 que el Contralor General sería elegido por la Cámara de Representantes, se elevó la Contraloría a rango constitucional, asignándole la función de vigilancia a la gestión fiscal del erario público.
Lo cierto es que, la regulación y la forma de hacer control fiscal a la hacienda pública nacional, tuvo constantes modificaciones hasta la entrada en vigencia de la nueva carta política, en donde se conserva como elemento de un control fiscal orientado en una democracia representativa, la facultad de la Cámara de Representantes del Congreso de "examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el contralor general de la república".
4. El ejercicio del control y vigilancia fiscal en el Estado contemporáneo como herramienta de la democracia participativa.
Es normal que las personas, que en su vida personal se vayan a ver afectada por la toma de decisiones, quieran participar en el proceso de formación de esa decisión. Esta característica
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